聯合國與建立和平：
以獅子山共和國為例
林 佾 靜 （國立政治大學外交研究所博士候選人）摘 要
「建立和平」(peacebuilding)係聯合國 90 年代處理失敗國家(failed states)衝突危機之新作法，對照傳統維持和平(peacekeeping)模式強調軍 事介入與政治安排以降低或結束衝突，建立和平則是重視如何防範衝突 復發，其策略在於正視衝突發生源頭，並透過各項制度安排，提供解決 國內緊張關係另一種非武力途徑，並創造發展和平關係之環境。冷戰終 結，國際情勢丕變，失敗國家內部衝突往往升高成大規模武裝對抗，國 家因長期動亂，法治與安全瓦解，發生於國內之內戰、族群殺害、恐怖 主義、非法武器交易、難民潮、疾病擴散等，對區域及國際安全皆造成 重大威脅，即便聯合國介入控制衝突情勢，並無法有效防止衝突復發。 90 年代聯合國維和行動備受批評，歷經國際壓力及內部檢討，聯合國展 開大規模改革進程，因應失敗國家策略，逐漸從衝突解決擴展至衝突根 治，並提倡建立永續和平(sustainable peace)，而達成策略在於正視各別 國家衝突成因，規劃總體和平工作計畫，整合不同行動者(actor)的力量， 建立國際合作架構，有效集結及運用國際各界資源，整體而言就是建立 和平的作法。 歷經前任聯合國秘書長蓋里(Boutros Boutros-Ghali)及安南(Kofi Anna)積極作為，建立和平逐漸成為聯合國衝突管理的重要思維，更落實 於制度架構之中，2005 年 12 月聯合國成立「和平建立委員會」 (Peacebuilding Commission)，作為整合各國及國際組織和平計畫活動之 協調中樞，說明聯合國實踐建立和平理念的努力與決心。本文以聯合國 在獅子山(Sierra Leone)長達 10 年和平任務（包括維持和平及建立和平），提供研究者觀察聯合國對於和平工作思維與作法轉變軌跡，也呈現 維持和平與建立和平兩者差異。
關鍵詞：
維持和平、建立和平、失敗國家、聯合國駐獅子山軍事觀察團、 聯合國駐獅子山維和行動、聯合國獅子山任務整合組織
壹、前言
「建立和平」(peacebuilding)係聯合國因應後冷戰失敗國家(failed state)危機新思維與措施。1冷戰時期，美蘇兩強對峙兩極體系下，為避 免大國涉入區域衝突，聯合國發展出維持和平(peacekeeping)模式，用於 降低並平息衝突。2 建立和平歷經聯合國前任秘書長蓋里(Boutros Boutros-Ghali)及安南 (Kofi Anna)積極推動，逐漸成為聯合國衝突管理策略內涵，建立和平涵 蓋各項強化與支持和平工作之計畫活動。聯合國於 2005 年 12 月成立「和 平建立委員會」(Peacebuilding Commission)，做為推動建立和平之協調 聯合國維和行動對國際衝突解決扮演相當重要角 色，然隨著冷戰終結，後冷戰時代失敗國家問題加劇，國內衝突如內戰、 種族屠殺、軍閥鬥爭等大規模武裝衝突，內部動亂不僅使一國面臨瓦解 命運，同時也對區域及國際安全造成重大衝擊，其中失敗國家與國際恐 怖主義、跨國犯罪、武器擴散等相互結合，對國際安全更是一大危機。 另國家動亂所致人道危機，亦對國際社會造成重大負擔，如難民潮、疾 病擴散、貧困、人權迫害等。動亂成因與國家整體發展困境息息相關， 武裝衝突往往為社會緊張關係所致。傳統維和模式如監督停火、簽署停 火協議等已不足以防止衝突復發。另 90 年代中期聯合國幾起維和行動失 利，促使聯合國展開大幅改革計畫，建立和平成為改革重要指標，維繫 國際和平與穩定之作為，從衝突解決面擴大至衝突防範面。 1 「建立和平」一詞最先由蓋通（Johan Galtung）於 1970 年代提出。建立和平進入聯 合國議題討論，係受到前聯合國秘書長蓋里於 1992 年所發表「和平方針」(Agenda for Peace)一文所影響，文中陳述和平建立的概念及效益，催化冷戰後聯合國維和行 動型態之轉變。建立和平嗣經繼任秘書長安南大力倡導，逐漸成為聯合國衝突管理 重要方針。關於建立和平相關概念與作法，下文相關章節將有詳盡討論。 2 「維持和平」係聯合國冷戰時期國際衝突解決之重要作法，惟未見於聯合國憲章相 關條文。維持和平產生背景係對應美蘇對峙世局，聯合國集體安全體制無法發揮功 能，於是發展出維持和平模式，藉以控制或武力衝突影響範圍。聯合國第二任秘書 長哈瑪紹（Dag Hammarskjöld）稱之為「第六個半憲章」（Chapter Six and a Half）， 為介於和平解決及授權武力使用間的折衷途徑。關於維持和平相關討論可見：楊永 明，「聯合國維持和平行動發展：冷戰後國際安全的轉變」，問題研究，第 36 卷第 11 期（1997 年），頁 23-40，周煦，「聯合國集體安全與維持和平之演變」，淡江人 文社會學刊五十週年校慶特刊（2000 年），頁 143-191。機構，即體現聯合國對於建立和平之重視及實踐決心。 聯合國在獅子山(Sierra Leone)長期的和平計畫提供一個範例，可供 說明建立和平及維持和平兩者的差異，聯合國於 1998 至 2005 年期間先 後在獅子山執行兩起維和行動，之後 2006 年啟動建立和平計畫。從維持 和平到建立和平，獅子山個案可觀聯合國對衝突解決認知及策略之轉 變，除了傳統軍事措施及安全概念外，非軍事措施以及人類安全(human security)需求亦是安全與和平政策重要內涵。3 在現代國家論述的脈絡下，「失敗國家」可界定為：公共權威無法或 無意提供公共財者，如秩序、安全、正義及福祉等，
貳、聯合國與建立和平
一、失敗國家與國際安全
4 造成國家法治與 秩序瓦解，呈現無政府混亂狀態。5簡言之，失敗國家意味著一國發生治 理危機，進而導致國家動盪不安狀態。治理能力可歸納成兩個部分， 一 為執法力(enforcement)，政府是否具有使人民遵守法律強制力﹔二為政 府提供公共服務能力等。6其他名詞如脆弱國家(fragile state)、失能國家(incapable state)、瓦解中國家(collapsing state)亦有類似意涵。另失敗國家 相反詞可稱為「成功國家」(successful state)，7
3
「人類安全」係聯合國發展署（UN Development Programme, UNDP）於 1994 年「人 類發展報告」（Human Development Report）所提出，指涉以人(human)為本廣泛安 全需求與保障，如用水、糧食、衛生醫療等，簡言之，即從個人層次檢視安全的來 源與威脅的型態，更多論點見：UNDP, Human Development Report（1994）, <
亦隱含現代國家意涵。
http://hrd.undp.org/en/reprts/global/hrd1994/chapters> (2008/9/2)
4 Jean-Germain Gros, “Toward a Taxonomy of Failed States in the New World Order: Decaying Somalia, Liberia, Rwanda and Haiti,” Third World Quarterly, Vol. 17, No. 3 (1996), pp. 456-457.
5
Alexandros Yannis, “State Collapse and its Implications for Peace-Building and Reconstruction,” Development and Change, Vol. 35, No. 5 (2002), pp. 817-836. 6
Seth G. Jones, “The Rise of Afghanistan’s Insurgency,” International Security, Vol. 32, No. 4 (Spring 2008), p. 16.
7
「成功國家」意指國家可提供人民大部分的公共財，包括秩序、安全、正義、基礎 健康、醫療
失敗國家早見於冷戰時期，惟對該時國際體系衝擊不大，甚至具有 穩定功能。冷戰結束，美蘇在各地區代理人戰爭結束，許多長期接受兩 強外援的第三世界國家，隨著戰略價值消失，外援逐漸退去，內部潛在 衝突隨之升高，往往演變為大規模武裝對抗，戰亂遍及全國各地，政府 無力制服，權威無存，遂呈無政府狀態。冷戰結束，失敗國家所引起的 不安，國際社會已有所關切，惟卻未投入相對應的行動。直至 2001 年 9 月 11 日，發生在美國紐約恐怖攻擊事件，震驚國際，恐怖主義成為國際 安全重大威脅，連帶地才突顯失敗國家對國際安全的潛在威脅。美國及 其他國家政府察覺，衝擊國際和平與穩定之威脅來源，常來自脆弱國家。8 安全研究者及決策人士亦指出，911 事件已改變國際安全內涵，惡治(bad governance)、貧窮、叛亂團體以及恐怖主義已成為國際整體安全威脅來 源，9 而失敗國家成為匯聚之處，爰此，失敗國家危機已非國內層次問 題，而已擴大至國際面向。另失敗國家內戰、種族殺害及其他暴力衝突 等所致嚴重死傷及社會動盪，已數度釀重大人道災難。以非洲地區為例， 剛果民主共和國(Democratic Republic of Congo, DRC)1998 年至 2003 年 內戰期間，因戰爭導致死亡人數高達 400 萬人; 2006 年非洲有近 25%人 民被聯合國難民公署(UN High Commission for Refugees, UNHCR)界定 為易受害人口; 另非洲地區亦是世界難民主要起源國，同時也是流民最 多之地區，2006 年世界流民人口約 2400 萬，其中非洲地區即包含 1200 萬人。10
及教育等公共措施及服務，與失敗國家形成對比。見：Jonathan Hill,”Beyond the Other? A Postcolonial Critique of the Failed States Thesis,” African Identity, VOL. 3, No. 2 (2005), pp. 139-154.
8
Michael Barnett, “Building a Republican Peace: Stabilizing States after War,”
International Security, Vol. 30, No, 4 (Spring 2006), p. 91. Alexandros Yannis, “State
Collapse and its Implications for Peace-Building and Reconstruction,” pp. 817-820. Susan E. Rice and Stewart Patrick, Index of State Weakness in the Developing World
(Washington, DC: The Brookings Institution, 2008), p. 3.
這些數據意涵在於：國內戰亂所致傷亡及對國家及國際安全衝 擊，並不亞於國對國間正式戰爭。
9 Ashraf Ghani, Clare Lockhart and Micheal Carnahan, “Closing the Sovereignty Gap: How to Turn Failed States into Capable States,” Opinion (UK: Oversea Development Institute, 2005), <www.odi.irg.uk/publications/opinions>
10
Pierre Englebert and Denis M. Tull, “Postconflict Reconstruction in Africa,”
失敗國家對國際安全影響係廣泛且具滲透性。以軍事安全為例，一 國爆發內戰或武裝衝突，各派戰鬥團體競購武器，進而刺激軍火交易活 絡，隨之帶動周邊及區域軍備競賽(arm race)，另易招致外力涉入該國內 戰中。剛果民主共和國(Democratic Republic of Congo)內戰招致周邊七國 捲入，另 90 年代賴比瑞亞(Liberia)及獅子山國內戰也導致象牙海岸(Ivory coast)國家衰敗。今日，許多好戰份子盤據於查德(Chad)、中非共和國 (Central African Republic)及蘇丹(Sudan)邊境之間，11 另賴比瑞亞、獅子 山及索馬利亞(Somalia)等非洲國家，亦已為恐怖主義活絡之處。以非法 毒品及武器交易為例，國內武裝衝突嚴重國家，連帶地亦將活絡毒品與 武器交易，許多叛亂團體憑藉毒品交易來換取更多武器來源。12 對照本文前所述現代國家概念，失敗國家顯然已經不符合期待。在 安全角色方面，政府已無法扮演人民安全守護者角色，保障人民免於其 他暴力侵害，反成為人民加害者角色，危及身家性命及財產安全，這是 鑑於其無法有效管制領土及邊境安全、無法獨佔武力的使用權，13 因無 法管制國內或跨國犯罪與暴力行為等，使境內成為非法武器及毒品交 易、人口販賣、恐怖主義、難民潮、傳染病擴散缺口。14 另政府無法有 效管理運用國家資源，制訂有利國家發展之公共政策，反倒與人民爭奪 資源，並殘害人民生存利益。15 綜合上述，失敗國家問題呈現：國家內部危機，透過國際流動網絡， 成為國際安全問題，16 或言一國政治、經濟與社會生活情況惡化，對全 球社會、該國人民、區域國家所帶來災難。17 11 Ibid., p. 109. 12
Seth G. Jones, “The Rise of Afghanistan’s Insurgency,” p. 14.
13 Marina Ottaway and Stefan Mair, “States at Risk and Failed States,” Carnegie
Endowment for International Peace (September 2004), p. 3.
14 Stephen D. Krasner and Carlos Pascual, “Addressing State Failure,” Foreign Affairs, Vol. 84, No. 4 (2005), pp. 153-155.
15 Ibid., p. 155. 16
Stephen D. Krasner and Carlos Pascual, “Addressing State Failure,” p. 153. Marina Ottaway and Stefan Mair, “States at Risk and Failed States,” p. 1.
17
Alexandros Yannis, “State Collapse and its Implications for Peace-Building and Reconstruction,” pp. 817-818.
911 事件使國際社會覺察， 失敗國家易淪為恐怖主義蔓延之溫床，這係國家內部政經結構失調，缺
乏良善治理之故。18
然不論失敗國家敗壞及混亂程度為何，其國際地位 仍受到保障。換言之，失敗國家在司法主權上仍具有國家地位，司法與 事實主權間存在差距，形成「主權鴻溝」(sovereignty gap)，19
根據美國和平基金會(Fund for Peace)與西文期刊外交政策Foreign Policy調查研究發表「失敗國家指數報告」(Failed State Index)指出，2006 年至 2007 年間嚴重失敗國家包括：蘇丹、剛果民主共和國、象牙海岸、 伊拉克(Iraq)、辛巴威(Zimbabwe)、查德、索馬利亞、海地(Haiti)、巴基 斯坦(Pakistan)、阿富汗(Afghanistan)、幾內亞(Genie)、賴比瑞亞、中非 共和國、北韓(North Korea)、蒲隆地(Burundi)、葉門(Yemen)、獅子山等 國。 此等鴻溝 便成為國際安全不安因素。 20 前揭國家存在類似問題如：貧困、所得分配嚴重不均、叛亂團體 橫行、政府體制蕩然無存、公共政策失當、政府貪污嚴重、社會族群緊 張關係等，21
18 Mark Malloch Brown, “Democratic Governance: Toward a Framework for Sustainable Peace,” Global Governance, Vol. 9, No.2 (2003) p.141. Ken Menkhaus, “Quasi-States, Nation-Building, and Terrorist Safe Havens,” The Journal of Conflict Studies,
以經濟發展問題而言，貧窮國家係易爆發暴力衝突的地 區，許多案例及相關文獻都強調低所得國家(low-income country)與內戰
http://www.lib.unb.ca/Texts/JCS/Fall03?menkh.ans.pdf , pp. 7-22.
19 Ashraf Ghani, Clare Lockhart and Michael and Carnahan, Closing the Sovereignty Gap:
An Approach to State-Building (London: Overseas Development Institute 2005), pp. 1-20.
20 “The Failed States Index 2007”, Foreign Policy Homepage,
<http://www.foreignpolicy.com/story/cms.php?story_id=3865> (2008/4/20)
21 關於失敗國成因研究的一些重要文獻可參考：Gerald B. Helman and Steven R. Ratner, “Saving Failed States,” Foreign Policy, No.3 (Winter, 1992/1993), pp. 3-20. Jennifer Milliken and Keith Krause,” State Failure, State Collapse, and State Reconstruction: Concepts, Lessons and Strategies,” Development and Change, Vol.33, No.5 (2002), pp. 755-762. Jean-Germain Gros, “Toward a Taxonomy of Failed States in the New World Order: Decaying Somalia, Liberia, Rwanda and Haiti,” pp. 455-471. Alexandros Yannis, “State Collapse and its Implications for Peace-Building and Reconstruction,” pp. 817-835. Martin Doornbos, “State Collapse and Fresh Starts: Some Critical Reflections,” pp. 800-807.Marina Ottaway and Stefan Mair, “State at Risk and Failed State,” p.3. Jonathan Hill,” Beyond the Other? A Postcolonial Critique of the Failed States Thesis,” pp. 139-154. Rotberg, Robert I. “Failed States, Collapsed States, Weak States: Causes and Indications,” in Robert I. Rotberg, eds., When States Fails: Causes and
Consequences（New Jersey: Princeton University Press, 2004, pp.1-25. Daniel Lambach,
“Close Encounters in the Third Dimension: The Regional Effects of State Failures,” <http://inef.uni-due.de/page/documents/Report87.pdf (2008/4/6)>
爆發的相關性，22 細查上揭失敗國家大多並非武器精良或軍備強大國家，國內武裝對 抗倚賴傳統武器，其敵人亦非來自領土之外，而是隸屬同一領土管轄的 戰鬥團體，然此類衝突一旦爆發，往往成為全國性暴力衝突，逐漸演變 成長期內戰。 這隱含國家治理與安全及發展三者間互為因果之關 係。 23 研究內戰及叛亂團體的學者認為，國內衝突常源自叛亂 團體或地方軍閥作亂，而導致其坐大之因，在於中央政府已失去治理能 力。24 是故，失敗國家內部衝突已無非單純軍事武力問題，而是涉及政 府職能及政治領導的問題，這亦可溯及更深層歷史發展經驗，如部落主 義、殖民主義、派閥主義等所影響政治領導傳統文化等等。25 失敗國家可歸納出共同特徵，惟因應策略卻無法建立通則，這是鑑 於失敗國家型態與成因各有差異，基於獨特歷史脈絡，有其各自的成因 圖譜。26 以獅子山與索馬利亞兩失敗國家為例，兩國都面臨軍閥割據， 然獅子山對外仍可獲得外力支持，而索馬利亞卻陷入區域國家權力的競 逐。27 另導致索馬利亞政府垮台，主因在於政府無法協調各方派系利 益，導致各派系間爆發暴力衝突，屬政治利益歸因。而獅子山陷入無政 府狀態主因在於政府的貪婪，獨占非法鑽石交易利益，從而刺激叛軍結 盟作亂，28
22 Jean-Germain Gros, “Toward a Taxonomy of Failed States in the New World Order: Decaying Somalia, Liberia, Rwanda and Haiti,” p. 462. Paul Collier and Anke Hoeffler, “The Challenge of Reducing the Global Incidence of Civil War,”
<
屬經濟利益歸因。另宗教信仰及意識型態歧異，為大多非洲
http://www.copenhagenconsensus.com/Files/CC/Papers/Conflicts_230404.pdf> (2008/7/2) Paul Collier and Dominic Rohner, “Democracy, Development and Conflict,” <http: //users.ox.ac.uk/~econpco/research/pdfs/DemocracyDevelopmentConflict.pdf>
Paul Collier, “Economic Causes of Civil Conflict and their Implications for Policy,” <http://users.ox.ac.uk/~econpco/research/pdfs/EconomicCausesofCivilConflict-Implicati onsforPolicy.pdf> (2008/6/16)
23
Jennifer Milliken and Keith Krause, “State Failure, State Collapse, and State Reconstruction: Concepts, Lessons and Strategies,” p. 763.
24
Seth G. Jones, “The Rise of Afghanistan’s Insurgency,” pp. 15-19.
25 Pierre Englebert and Denis M. Tull, “Postconflict Reconstruction in Africa,” p. 110. 26
Jean-Germain Gros, “Toward a Taxonomy of Failed States in the New World Order: Decaying Somalia, Liberia, Rwanda and Haiti,” pp. 458-461.
27
Ibid., pp. 800-801. 28 Ibid.
失敗國家爆發內戰要因，然該因素卻對獅子山影響較不顯著。29 這說明 單一因素對各別國家影響程度不同。關於失敗國家形成因素，杜恩伯斯 (Martin Doornbos)歸納出有七類，分別是：(1)國家資產私有化，國家領 導人貪婪無度，如薩伊(Zaire)（今剛果）、海地、烏干達(Uganda)、索馬 利亞等國；(2)國家制度與國家歷史發展脈絡格格不入，社會與政治發展 導致社會分裂，如索馬利亞、查德、盧安達(Rwanda)等國；(3)爭奪戰略 資源導致嚴重衝突關係，如剛果、獅子山、賴比瑞亞等國；(4)經歷因政 治及文化重大政治權力鬥爭，如柬埔寨(Cambodia)、阿富汗、蘇丹等國； (5)國家經歷分離、獨立運動，如剛果、印尼(Indonesia)（東帝汶）等國； (6)國家面臨嚴重經濟衰退，衝擊大規模人口生計，如：盧安達；(7)國家 機關失能而無法提供人民基本安全需求，包括用水、糧食、醫療衛生等。30 以獅子山而言，資源爭奪被視為造成國家不安主因，特別是非法鑽 石交易，然造成資源爭奪，隱含政府缺乏有效管理國家資源的能力，以 及管制資源爭奪所致社會紛爭與暴力衝突的公權力。內戰時期，叛軍即 透過鑽石交易所獲取資金購買武器，擴大戰鬥規模，促使衝突升高。 31 獅 子山案例顯示，國家受到叛亂團體長期威脅，並不是因為於叛亂團體具 有強大實力，而是脆弱的中央政府無力抵抗之故。32 在此，需要釐清的 是，一國資源豐富，並不是導致國家失敗之罪惡歸因，而是公共權威如 何管理才是關鍵，而有效管理繫於善治政府。33 29 嚴震生，「九 O 年代獅子山的衝突及內戰：國內因素及國際介入」，問題與研究，第 38 卷第 12 期（1999），頁 30。
30 Martin Doornbos, “State Collapse and Fresh Starts: Some Critical Reflections,” pp. 804-805. 31 Ibid., pp. 802-804. 杜恩伯斯歸因分類提供研究者對於失敗國家因素分析一個類型架 構，惟流於靜態分析，而無法觀察長期動態情勢，另分類過於簡化，因而無法對一 國失敗因素有一全面理解。事實上，目前相關文獻亦僅能提供部分歸因，這是鑑於 失敗國家問題往往涉及許多複雜因素，此外國內衝突往往持續多年，許多因素在衝 突發展過程有不同程度作用。另許多文獻係為個案研究，其所獲得歸納分析，並無 法套用其他國家。這說明失敗國成因往往非單一因素所致，國家衰敗有其主客觀歸 因，個別因素間亦有其獨特因果關係。不過，我們仍可建立一個基本分析架構，呼 應文前所述，失敗國家問題可從公共治理、安全與發展三者間連動關係加以觀察研 究。 32
Marina Ottaway and Stefan Mair, “States at Risk and Failed States,” p. 5. 33 嚴震生，「九 O 年代獅子山的衝突及內戰」，頁 29-53。
良莠與一國和平與發展有著高度關連。 失敗國家意涵說明國際衝突解決必須有針對性及脈絡性的政策思 維，這隱含對一國衝突發展脈絡之審視與回應。建立和平要旨即在發掘、 診斷及醫治衝突成因，進而重建國家健康體質。下文將討論關於建立和 平一些重要概念與作法，包括學理及國際實踐的討論。 （一）建立和平概念與作法 冷戰結束之後，失敗國家內部衝突嚴重，而聯合國維和行動介入失 利等因素，促使聯合國於 90 年代末期，展開大規模改革，重新思索國際 衝突因應策略，重要概念轉變呈現在：從衝突解決面向延伸至衝突根除 的思考、從軍事擴大至非軍事面向、從傳統軍事安全思維轉向與人類安 全內涵等轉變。這些轉變呈現在「建立和平」理念上，時序進入 21 世紀， 建立和平更廣為學界及決策人士所討論，並為許多國家與國際組織運用 於因應衝突國家的和平計畫，聯合國亦日愈重視建立和平概念發展與效 益。 早於 1970 年代即有關於建立和平概念之討論。該詞係由和平研究學 者蓋通(Johan Galtung)於 1975 年提出，認為達成和平途徑必須涵蓋維持 和平、創造和平(peacemaking)以及建立和平三者，其中和平基礎必須建 入根除衝突成因之制度結構，該結構為訴諸戰爭之另一種非武力選擇，34
34 Johan Galtung, “Three Approaches to Peace: Peacekeeping, Peacemaking, and Peacebuilding,” in Peace, War and Defense: Essays in Peace Research, Vol. II
(Copenhagen: Christian Ejlers, 1976), pp. 297-298.作者指出冷戰時期奠立在核武嚇阻 平衡的「長期和平」（long peace）是消極的和平，忽略積極的和平（positive peace）， 也就是「結構暴力」（structural violence）的殘害。轉引自：Martin Griffiths and Terry O' Callaghan, International Relations: The Key Concepts (NY: Routledge, 2002), pp. 300-301.
這已勾勒建立和平的要義。 蓋通所指維持和平係屬傳統維和模式，而建 立和平可歸納為戰後重建全面工作，爰此，前揭三者對照不同計畫項目、 時程與目標。另一位重要和平研究學者雷德洛屈(John Paul Lederach)則 指出，建立和平並不應單指戰後和平協議或重建工作，而是一個全面概 念(comprehensive concept)，涵蓋所有將衝突轉為和平關係之過程、途徑
及階段，換言之，和平工作非囿於單一時程或單一階段活動，而是一個 動態變遷的社會建構過程。35 相較於學理討論，聯合國對於建立和平實踐於冷戰後方有具體作 為。在概念層次上，聯合國秘書長蓋里於 1992 年發表的「和平的方針」 提出「衝突後和平建立」(post-conflict peacebuilding)一詞，強調如何防 範衝突復發並強化和平體質，係根絕衝突之關鍵策略。該方針分別指出 維持和平、創造和平與建立和平之功能、運用時機以及對應措施，建立 和平係運用於武裝衝突平息之後的援助與重建工作。 雷德洛屈視建立和平為概念架構，而非專 指特定途徑或計畫項目。在此意涵下，建立和平成為各式和平工作總和， 涵蓋傳統維和行動、創造和平及戰後各種重建與發展活動。雷德洛屈所 提概念係從廣義面向界定建立和平，認為所有和平措施都旨在轉化衝突 結構，並建構和平結構基礎。 36 蓋里將「建立和 平」定義為：支持及強化鞏固和平之行動，以防止衝突復發。37 蓋里理 念與蓋通所提概念相呼應，將建立和平視為有別維持和平與創造和平之 另一項和平工作，亦同樣指涉衝突終止後人道援助與社會重建工作。關 於蓋里所提前揭三者比較，參見表一。相較於早期以監督停火或簽署和 平協議為主之傳統作法，後冷戰時期初，聯合國維和行動已經見建立和 平措施，如協助建立過渡性中央政府、辦理民主選舉、裁軍或解除軍事 動員等，事實上，這些非軍事措施即為建立和平之作法。然關於建立和 平概念仍處於初探階段。九O年代中期至末期國際情勢與聯合國角色變 遷（下文將有相關討論），促使建立和平概念發展趨於成熟化。聯合國於 2000 年提出「布拉西米報告」(Brahimi Report)，對建立和平提出更為明 確定義，該定義為：「對衝突深層面向採取相關作為，以作為和平基礎並 提供相關達成的工具」38
35 John P. Lederach, Building Peace: Sustainable Reconciliation in Divided Societies (Washington, D.C.: U.S. Institute of Peace Press, 1997), pp. 84-85.
36 Boutros Boutros-Ghali, Agenda for Peace (New York: United Nations Press, 2002). 37
Ibid.
38 United Nations, “Report of the Secretary-General on the implementation of the Report of the Panel on United Nations Peace Operations, “ UN Doc. A/55/502, 20 October, 2000, para 44.
和平係防止武裝衝突爆發、持續及復發，透過政治、發展、人道救援、 人權保障措施等，建立衝突國家維繫和平以及衝突管理之全面能力，同 時亦協助其消除貧窮與不均、良善治理、促進民主，及建立具有尊重及
包容社會文化等，另其相關策略必須顧及各別國家獨特需求。39
另聯合 國維和行動部(Department of Peacekeeping Operations, DPKO)於 2008 年 1 月提出 「卡伯斯通宣言」(Capstone Doctrine)定義建立和平為：為強化 國家衝突管理及建立永續和平基礎，採取降低衝突發生或復發之廣泛措 施。40 綜上所陳關於聯合國的觀點，基本上延續蓋里衝突後情勢管理的 概念，亦與蓋通三途徑論相呼應，將建立和平視為具體措施，並對應衝 突發生後的安全情勢，與傳統和平行動做出區分。 表一 創造和平、維持和平與建立和平之比較 創造和平 維持和平 建立和平 定義 主 要 透 過 和 平 的 手段，促使敵對的 各造達成協議 由聯 合國 介入衝突的 解決，通常包括軍隊、 警察與文官 強化與鞏固和平的 支持活動 階段 衝突爆發之初 衝突發生的期間 衝突發生之後的重 建階段 運用 的途徑 外交途徑 觀察團 和平維持部隊 人道援助、社會經 濟重建、選舉、教 育、民主制度 目的 避免衝突的發生 降低、解決衝突 防止衝突再次發生 資料來源：作者整理。 建立和平理念與作法亦日愈為各國外交、援外發展機關及相關國際 組織所重視，這同樣呈現國際社會中對於衝突管理之思維轉變。然不論 39
United Nations, “UN Security Council President Statement,” UN doc. S/PRST/2001/5, February 20, 2001.
40
“UN Peacekeeping Capstone Doctrine,” UN Pulse,
<http://unhp-appspub-01.un.org/lib/dhlrefweblog.nsf/dx/29022008113501/AMSLKMIX.h tm
就學界、決策界或實務工作者而言，建立和平仍為發展中概念，亦尚未 成為獨門學科或單一理論，此外，該詞與許多概念多有重疊而難以分割 一二，如維持和平、衝突預防、衝突降低、危機管理及預防、戰後重建 等，可見表二。從表二可察，建立和平係一龐雜概念，包含傳統以及演 進中關於衝突解決的理念與作法，其定義範圍仍持續在擴充中，各國政 府及國際組織對建立和平理念亦有不同看法及作法。 至 建 立 和 平 計 畫 項 目 ， 可 歸 之 為 結 構 性 預 防 措 施 (structural prevention)，包括：建立民主制度、重建社會和諧關係、權力共享制度 安排、降低社會經濟不均、提倡法治概念、改善安全部門及促進教育等。41 另研究一些國際案例，亦有學者認為建立和平已等同協助失敗國家「建 立國家」(state building)工程，42 從安全概念來看，建立和平反映「人類安全」的理念，其所關照主 體已從傳統國家軍事安全，延伸至以人為主體的生存發展課題。聯合國 1994 年提出「人類發展報告」(Human Development Report)，以及 2000 年發表「千禧年發展目標」(Millennium Development Goals)，
相關計畫項目與上述結構性預防措施雷 同，涵蓋大小規模制度，具體項目如：辦理選舉、建立賦稅制度、推動 社區教育計畫、促進不同族群宗教團體間交流機會等，其類型相當多元。 上述諸多計畫活動都具長期效益目的，盼透過制度面向，健全國家與社 會體質，徹底根除衝突源頭。 43 41
“Operationalizing Peacebuilding,” Peacebuilding Initiative,
體現聯 合國對於和平與安全廣度思考。 表二 關於重要國際組織及援助國政府對於和平工作的觀念 http://www.peacebuildinginitiative.org (2008/7/) 42 Ibid. 建國工程可分兩大部分，其一為建立國家得以控制社會之特定工具，即國家職 能，依據理性及合法原則，獨佔使用武力及建立文官體系等，並有效提供公共財， 其 二為建立國家與社會互動關係，促進政治參與及對話機會。 43「千禧年發展目標」分別是：（1）根除赤貧與飢餓（2）初等教育的普及（3）促進性 別平等與培力婦女（4）降低兒童的死亡率（5）改善產婦的健康（6）對抗愛滋病、 瘧疾以及其他疾病（7）確保環境的永續發展（8）發展全球性的發展夥伴關 係。”Millennium Development Goals,”<http://www.undp.org/mdg/abcs.html> (2008/8/21)
機關組織 組織重要概 念 定義 聯合國政治事務部 (UN Department of Political Affairs) 衝突後和平 建立 結合外部力量協助衝突地區及 國家從戰後順利過渡至和平狀 態，支援並強化過渡任務。 聯 合 國 維 和 行 動 部 門 （ UN Department of Peacekeeping） 維持和平 協助衝突國家建立發展永續和 平的條件，相關途徑如監督停 火過程、裁軍、解除軍事動員 及衝突各造遵守和平協議等。 聯 合 國 發 展 計 畫 （ UN Development Programme） 衝突預防及 建立和平 不僅致力於戰爭消失，更致力 於消除衝突復發成因並建立和 平的基礎。 世界銀行（World Bank） 衝突後重建 透過社會經濟架構重建，協助 戰後國家從衝突順利過渡邁向 和平。 國 際 貨 幣 基 金 會 （International Monetary Fund） 衝突後重建 協助動亂國家恢復經濟體制運 作。 歐盟執委會 衝突預防及 危機管理 致力於廣義衝突預防，不僅緩 和暴力衝突情勢，更須著重預 防衝突發生。 美國國務院 衝突後重建 及穩定 協助衝突國家建立永續和平、 良善治理及永續發展基礎。 美國國防部 重建及穩定 協助戰後國家重建工作包括人 道援助、公共衛生、基礎建設、 經濟發展、法治、民政、媒體 等。 美 國 國 際 發 展 署 （ US Agency for International Development） 衝突後重建 及過渡協助 於 衝突結 束 後採取立 即介入 （ immediate intervention ） 策 略，協助衝突地區和平進程，
包括 和 平協議 、保障平民 安 全、協助調停以及擴大民主政 治進程。 英國外交部 衝突後重建 涵蓋所有衝突結束後立即的活 動。 德國外交部 平民危機預 防 為有效預防民間暴力衝突及兵 戎相向，必須制訂衝突解決及 衝突後建立和平策略，包括建 立穩定國家結構如健全法制、 民主制度及人權保障等，另必 須建立公民社會內部和平，另 必須發展媒體、文化及教育事 務等。 法國外交部 和平鞏固 透過多邊組織共同協助衝突國 家維持和平、完成政治及憲政 程序、民主化進程、提供健全 財政及稅賦政策相關技術援助 以及 協 助發展 獨立媒體環 境 等。 加拿大外交部 衝突預防 藉由開放、包容、連貫及全面 之和平架構，防範暴力衝突爆 發。 資料來源： <http://www.peacebuildinginitiative.org> (2008/7/16) 綜上，狹義而言，建立和平專指防範衝突復發之相關措施，可對照 蓋通的定義；廣義而言，建立和平涵蓋所有衝突管理的相關行動者與利 害相關人、途徑、過程、協作關係及制度安排等，可對應文前雷德洛屈 的概念。從當前主流觀點或國際實踐觀之，對建立和平採取了較為狹義 界定，即認為其為衝突後之和平措施，採取防止武裝衝突爆發或復發相 關制度及措施。44 44
Ho-Wong Jeong, Peacebuilding in Post conflict Societies: Strategy and Process (Boulder: Lynne Rienner Publishers, 2005), p. 4.
之和平計畫；維持和平係對應終止武裝衝突的手段，建立和平指涉透過 維和手段終止衝突狀態之後，對衝突後國家所進行援助與發展的工作； 前者指涉軍事手段，後者強調非軍事措施之採用。 聯合國對於建立和平 的實踐，實體現狹義意涵，以下將有相關討論。
二、聯合國與建立和平
「建立和平」可謂聯合國 90 年代因應國際衝突的新思維，亦象徵聯 合國大幅改革重要里程碑，其反映對後冷戰國際關係局勢之重新理解， 認為影響國際和平與穩定不安因素，不僅來自國家間征戰，更多來自國 家內部暴力衝突，而衝突國家往往陷治理與發展危機。事實上，為因應 國內衝突危機，後冷戰初期維和行動內涵，已見建立和平相關措施，這 係受蓋里所提出「衝突後建立和平」之影響。經過長達 10 年餘的概念發 展，2005 年 12 月，聯合國成立「和平建立委員會」，成為聯合國整合建 立和平計畫活動之專責機構。45 冷戰終結前後，聯合國維和行動出現不同於冷戰時代的形式，和平 行動範圍及規模也不斷擴大，在幾起任務中如在耐米比亞(Namibia)、柬 埔寨、薩爾瓦多(El Salvador)及莫三比克(Mozambique)等維和行動，除執 行監督停火及派駐維和部隊維持基本秩序等傳統任務外，還擴大協助裁 軍、解除軍事動員、社會重整、促進政治協商、舉辦民主選舉、成立過 渡政府及監督新政府成立等多項任務， 建立和平涵化成聯合國安全政策內涵， 聯合國秘書長扮演關鍵角色。1992 年，當時的秘書長蓋里正式將「建立 和平」概念帶入聯合國安全議程，並擴大維和任務範疇，而下任秘書長 安南則是催生相關制度形成之最有力者，為「和平建立委員會」重要推 手。以下就後冷戰國際關係脈絡，探討聯合國安全角色變遷過程中，建 立和平理念之發展與實踐。 （一）對應後冷戰國際關係 46 45 關於該委員會功能與角色，下文將有相關討論。 這些任務可稱為多面向維和任 46James Dobbins, Seth G. Jones, Keith Crane, Andrew Rathmell, Brett Steele, Richard Teltschik and Anga Timilsina, The UN’s Role in Nation-Building; from the Congo to Iraq
務 (multi-dimensional peacekeeping) 或 複 合 和 平 行 動 (complex peace operations)。47 在一些案例中，聯合國幾乎扮演了失敗國家臨時政府的 角色，學者 費洛恩及拉依汀稱之為「新託管關係」(neotrusteeship)。48 1990 年代中期至末期，聯合國在波士尼亞(Bosnia)、科索沃(Kosovo)、東帝汶 (East Timor)等國地的維和行動，要務在於協助該地區建立「國際政府」 (international administration), 這些案例都可說明聯合國維和任務不斷在 擴 充 ， 涉 及 事 務 與 手 段 更 加 多 元 ， 維 和 行 動 出 現 新 典 範 ， 亞 尼 斯 (Alexandros Yannis)稱此為「新干預主義」(new interventionism)。新典範 隱含，軍事干預可解決危機並帶來和平，然面對戰後情勢，須正視危機 發生源頭並創造和平持久的基礎條件，因此需要發展出全面的策略。49 上述案例都已涵蓋建立和平措施，已於傳統維和行動做出區分。50 類型 關於 聯合國維和行動模式之比較，參見表三。 表三 維持和平類型及任務範疇 目的 任務範疇 傳統維持和平 (Traditional peacekeeping) 於衝突獲得解決前 建立衝突各造緩衝 觀察、監督及報告安全情勢 監督停火及協助建立認證機制 建 立 緩 衝 區 及 信 心 建 立 措 施
(confidence building measures, CBMs) 多面向維持和平 (Multi-mensional peacekeeping) 協助推動和平進程 協助衝突各造維持穩定及秩序 協助衝突國家重建權威及唯一 武力合法
(USA, Pittsburgh: Rand Corporation, 2005), pp. xvi-xvii. 47
Pierre Emglebert and Denis M. Tull, “Postconflict Reconstruction in Africa,” p. 106. 48 James D. Fearon and David D. Laitin, “Neotrusteeship and the Problem of Weak States,”
International Security, Vol.28, No. 4 (Spring 2004), pp. 9-14.
49 Alexandros Yannis, “State Collapse and its Implications for Peace-Building and Reconstruction,” p. 826. 50 維和任務擴大項目雖已若干程度體現建立和平內涵，惟仍在維和行動政策架構之 下，無法獨立形成建立和平行動模式。另上述諸多多元維和任務雖涉及制度面向， 並未正視衝突結構，亦尚未注意到政府治理素質問題。基此，民主或公共制度之建 立，往往徒具形式，制度安排缺乏社會整合(synergy)與利害相關人（stakeholder） 之考量。
使用 推行法治，協助建立有效警務、 司法及 監察機構 建立國家、區域及國際間共同協 助推動 和平進程之共識 過渡政府維持和 平(Transitional peacekeeping ) 聯合國協助一國主 權實體之轉移過程 成立過渡政府，聯合國對一國領 土實行暫時管轄，以協助國家政 權和平轉移。 資料來源：作者整理。 事實上，聯合國介入失敗國家問題早見於冷戰初期，首例係 1960 年 7 月聯合國介入剛果共和國案例。51 從冷戰思維觀之，聯合國在剛果 的任務可說是成功案例，然隨著聯合國撤軍，該國即陷入長期內戰。剛 果案例，使得聯合國後來的維和行動趨於保守消極，爾後軍事干預亦只 限於監督停火、巡防緩衝區等，聯合國軍隊功能僅為自衛。冷戰終結， 聯合國維和角色出現重大變化。美蘇兩極格局瓦解，在因應內戰國家危 機，兩強從對抗關係轉為合作關係，這也促使聯合國得以扮演積極角色。 後冷戰內戰國家問題已非單是停火或簽署和平協議的問題，而是涉及如 何重建失敗國家的課題，52 聯合國在冷戰結束後的安全角色甚為顯著，然在 90 年代中期幾起失 敗維和案例，使得聯合國維持國際和平與穩定能力受到質疑，1993 年聯 合國介入前南斯拉夫內戰，導致衝突升高，1995 年更爆發種族淨洗事 件。1993 年聯合國擴大介入索馬利亞內戰，亦導致日後更險峻安全情 這對聯合國而言係重大挑戰。 51
聯合國於 1960 年成立聯合國駐剛果部隊（United Nations Operation in Congo, ONUC），主要任務在於協助當時甫獨立剛果政府維持法治及秩序並提供技術援 助。剛果自建國初即為失敗國家，混亂局勢對非洲長期和平去殖民化進程造成衝 擊，聯合國安理會旋授權聯合國軍隊進入，協助該國恢復秩序並壓制國內叛亂勢 力，更多資料參見：聯合國 ONUC 官方網站： <http://www.un.org/Depts/DPKP/Missions/onuc.htm> (2008/4/23) 52
James D. Fearon and David D. Laitin, “Neotrusteeship and the Problem of Weak States,” pp. 9-14.
勢。另 1994 年盧安達發生種族屠殺事件，聯合國的消極回應，遭致國際 嚴厲責難。53 自此，聯合國逐漸縮小維和角色與規模，直至 90 年代末 期國際安全情勢演變，再度賦予聯合國採取積極作為之契機，54 惟同時 聯合國維和行動效益仍受到質疑與批評，相關缺失包括：軍事派員延遲、 警察及文職人員派遣延遲及素質不一、任務過於龐大而資源不足、軍事 重整及建立地方政府職能等計畫經費來源，過渡依賴自願捐助而無法發 揮穩定效益、軍隊過早撤離等。55 在國際期待與批評雙重壓力下，聯合國開始著手大幅改革工程，90 年代末，內部針對長期所實行維和行動進行提出通盤檢討，並於 2000 年提出「布拉西米報告」。該報告問世，對聯合國維和政策改革影響深遠， 該報告指示多項改善綱領，聯合國在軍隊與文職人員派遣、國際合作、 資源協調與整合以及戰後和平措施等方面都見改善，該報告也明確界定 維持和平、創造和平以及建立和平的內涵，另正式賦予建立和平之於衝 突管理的正面效益。該報告同時折衷政治與發展取向的爭論，強調有效 建立和平策略在於結合政治與發展活動。 這些批評隱含聯合國在執行維和行動 時所出現「承諾鴻溝」(commitment gap)，預期目標、所需資源、執行方 針、相關行動者及效益間出現失調或缺乏整合之問題。 56 53 Ibid., pp. 15-16. 54 當時國際發生幾起重大區域衝突，使得聯合國再度被賦予重要和平角色。1999 年 6 月，北約連續轟炸南斯拉夫約 78 天後，聯合國被要求在北大西洋公約組織（North Atlantic Treaty Organization, NATO）地面軍隊保護下接管科索夫。東帝汶爭取獨立 建國的衝突情勢中，聯合國被要求取代澳洲主導軍隊並協助設立臨時政府。面對獅 子山國內戰情勢，聯合國被要求取代奈及利亞主導軍隊並執行艱鉅的和平協議。另 1999 年 7 月剛果與其他五個區域國家簽署盧薩卡(Lusaka)停火協定後，聯合國則被 要求監督險峻的停火過程。國際社會重新期待聯合國在衝突解決過程中扮演要角， 除了維持和平局勢，維和人員不斷被要求執行更多任務包括：協助失敗國家衝突平 息之後的政治談判過程、改革司法體系、訓練執法及安全人員、解除武裝等。相關 資料參考：湯紹成，「當前科索夫的問題與困境」，問題與研究，第 40 卷第 2 期（2001 年 3、4 月），頁 83-92。宋學文、黃子哲，「從東帝汶獨立運動探討美國的干預主義： 一個霸權穩定論的觀點」，問題與研究，第 41 卷第 3 期（2002 年 5、6 月）頁 83-106。 William J. Durch, Victoria K. Holt,Caroline R. Earle and Moira K. Shanahan, The
Brahimi Report and the Future of UN Peace Operations (Washington: The Henry L.
Stimson Center ,2003), p. 4. 55
James Dobbins, Seth G. Jones, Keith Crane, Andrew Rathmell, Brett Steele, Richard Teltschik and Anga Timilsina, The UN’s Role in Nation-Building; from the Congo to Iraq, pp. xvii-xviii.
自此，建立和平成為聯合國
和平政策的一環，安理會也開始對此新興措施有了更多重視。 聯合國於 2005 年 12 月成立「和平建立委員會」，將該組織定為強化 衝突後和平情勢，防範衝突復發的角色，即界定建立和平對應衝突結束 後角色功能。在概念發展過程中，建立和平制度化亦逐漸生成，繼蓋里 之後，安南成為實踐建立和平理念最有力之秘書長。 （二）安南推動建立和平措施與制度化架構 21 世紀初，聯合國內部對建立和平已有一定程度的共識，普遍認同 其對衝突管理及締造和平情勢之效益。安南不僅在概念倡導上積極努 力，同時也持續協調、整合聯合國內部資源，盼建立推動建立和平的專 責機構，2003 年，安南即著手調查及協調聯合國相關計畫活動， 2004 年，安南提出成立「和平建立委員會」的構想，2005 年 6 月，聯合國召 開世界領袖高峰會(World Summit)時，便決議成立該委員會，同時亦設 立 兩 個 機 構 以 強 化 該 委 員 會 功 能 ， 分 別 是 「 和 平 建 立 基 金 會 」 (Peacebuilding Fund) 及 「和 平 建 立 支 援小 組 」 (Peacebuilding Support Office)。57 「和平建立委員會」之成立，反映聯合國對於國際衝突解決已現不 同於往的思考，呈現幾項重大訊息，第一、聯合國不僅致力於戰爭消除， 同時也追求永續和平；第二、聯合國整合傳統與新興和平措施包括：衝 突預防、維持和平、人權保障、法治、人道救援、戰後重建及長期發展 等，此彰顯聯合國不僅扮演和平角色，同時也盼得以兼扮發展與人權的 點，對應本文前所提廣義意涵，認為建立和平應該為聯合國和平角色最高指導方 針，並凌駕於維持和平之上，整合相關和平工作於一體。而另一派保守派觀點則認 為，建立和平僅為解決衝突的另一途徑，可強化維持和平效益，應界定為衝突後戰 後重建工作，另聯合國不應全然擔負戰後重建工作，而產生更嚴重問題，此外，維 持和平應仍被視為聯合國最重要衝突解決手段。綜觀「布拉西米報告」內容，隱含 保守派觀點勝出，認為聯合國的安全角色甚於發展角色。 57 該委員設立目的，係為解決聯合國執行建立和平計畫所需人力、物力、財力及政策 等不協調之困境，盼扮演消除長期以來「承諾鴻溝」之難題，對於衝突地區重建工 作建立國際協作架構，有效整合國際資源及各相關國家政府政策。該委員被視為聯 合國重大改革成就，惟其角色、功能以及效益等仍不甚明確，聯合國內部對該委員 會定位亦多有爭論。從目前實際運作情況，該委員並非實際執行單位，而是扮演政 策諮詢及資源整合平台之角色。
角色；第三、重視國際多邊合作及資源整合，聯合國在國際和平與安全 上仍為中樞角色，惟為避免承諾鴻溝及政策偏頗，爰亟需各國政府、國 際 組 織 ( 官 方 或 非 官 方 ) 、 地 方 草 根 團 體 等 各 種 行 動 者 的 協 力 關 係 (collaboration)。58
獅子山內戰爆發於 1991 年 3 月，前陸軍軍官杉寇(Foday Sankoh)領 導武裝團體「革命聯盟陣線」(Revolutionary United Front, RUF)在賴比瑞 亞叛軍領袖泰勒(Charles Taylor)支援下，進入獅子山東南方，佔領鄰國 賴比瑞亞邊境的城鎮，從獅子山國境東邊發動戰爭，推翻該國政府，西 非經濟共同體(Economic Community of West African States, ECOWAS)軍 事觀察團(ECOMOG)旋介入其中。西非經濟共同體協助獅國軍隊抵抗叛 軍，不過，軍隊後來反過頭來推翻了自己政府。歷經政權交替，「革命聯 盟陣線」仍然持續發動攻擊。 綜上，和平建立委員會之建立，深具意義，彰顯聯合國改革決心及 具體作為，盼結合國際力量，共同協助衝突地區順利完成過渡階段，邁 向永續和平的道路。建立和平自前秘書長蓋里及安南積極推動，已成為 聯合國典範(paradigm)，展現聯合國和平政策與行動當中，對外亦獲得國 際社會廣泛支持及肯定，惟關於建立和平內涵及聯合國在其中應投入程 度，內部仍多有爭辯。即便如此，建立和平已為聯合國在各地和平工作 帶來新的作法，並確立衝突防範、根治之指導方針，對於強化失敗國家 內部穩定，已逐漸發揮效益。聯合國在獅子山長達十年和平任務，一方 面呈現和各階段平計畫動不同的樣貌，另一方面也說明傳統與新興和平 措施在國際衝突管理運用時機及策略。
參、聯合國在獅子山的和平行動
一、失敗國家獅子山與聯合國角色
5958 United Nations, “Report of the Peacebuilding Commission on its First Session, 2007,” Secretary General Discourse at the NPBC Retreat, January 18, 2008.
1992 年上尉史崔瑟 (Valentine Strasser)
59 UNOMSIL 官方網站：
<http://www.un.org/Depts/DPKO/Missions/unomsil/Unomsil.htm>
發動政變，推翻莫模政府，嗣成立「全國臨時統治委員會」(National Provisional Ruling Council)，史崔瑟軍政府不斷擴編國軍規模對抗「革命 聯盟陣線」挺進。 1994 年，獅國政府正式去函聯合國秘書長，要求提供外交協助，協 助政府與「革命聯盟陣線」間的進行協商。同年 12 月，聯合國秘書長派 特使團到獅子山展開正式協商。至此，獅子山已經歷經 3 年內亂，該國 大約 10％人民已淪為鄰國的難民，有 30％國內的人民流離失所，此外， 國家主要基本建設已遭嚴重破壞，國家四分之三預算用於國防支出。60 1995 年 2 月，聯合國指派衣索比亞籍汀卡(Berhanu Dinka)為特使，負責 與非洲團結組織(Organization of African Unity, OAU)及西非經濟共同體 共同協助解決獅子山內戰問題並恢復該國文人執政。1996 年 1 月史崔瑟 遭其參謀總長畢歐(Julius Maada Bio)發動軍變而下台，在國內及國際壓 力下，獅子山於同年 2 月獅子山舉行國會及總統選舉，前聯合國官員卡 巴(Ahmad Tejan Kabbah)被選為總統，軍隊交出權力。「革命聯盟陣線」 以未參與選舉之由，拒絕承認選舉結果，於是，大選過後，內戰仍未停 歇。1996 年 11 月聯合國特使汀卡積極促使卡巴政府和「革命聯盟陣線」 簽署和平協議，惟因 1997 年 5 月總統卡巴遭到軍隊罷黜而未果，陸軍中 校科洛馬(Johnn Paul Koroma)組成「軍事革命軍委員會」(Armed Forces Revolutionary Council, AFRC)，邀請「革命聯盟陣線」共組聯合政府， 之後便擱置憲法、禁止示威遊行，並廢除政黨活動等，卡巴及政府官員 則流亡至幾內亞。61 1998 年 2 月，西非經濟共同體軍事觀察團(ECOMOG)發動軍事行動
二、聯合國獅子山維和行動
（一）聯合國駐獅子山軍事觀察團(UNOMSIL)（1998-1999） 台，之後又歷經多次政變，1968 年 4 月，史帝文斯重組政府，1985 年前陸軍總司令 莫模（Joseph Saidu Momoh）在史帝文斯退休後繼任總統，1987 年莫模政府宣布進 入經濟緊急狀態。60 Ibid. 61 Ibid.
對抗叛軍攻擊，軍政府垮台，叛軍也被驅除出首都自由城。3 月，逃亡 總統卡巴復職，聯合國安理會解除對獅子山石油禁運，另一方面也加強 特使團角色，增加聯合國軍事聯絡官及安全顧問人員編制。總統卡巴復 職，同時「革命聯盟陣線」轉入游擊戰，並靠非法鑽石交易獲取資金。 1999 年 1 月，支持「革命聯盟陣線」的叛軍攻陷首都自由城(Freetown)， 歷經數週激戰，叛軍遭驅除，死傷人數達 5000 人，首都亦已遭到嚴重破 壞。同年 7 月，卡巴政府與叛軍簽署「洛美和平協定」(Lomé agreement)， 接受「革命聯盟陣線」首領杉寇擔任國家副元首。聯合國在該期間開始 對獅子山執行維和行動的任務。62 雖然聯合國展開維和行動，獅子山內戰仍持續未歇，1998 年叛軍聯 盟已經控制三分之二國家， 1999 年 1 月，叛軍已經控制首都自由城。 此一情勢迫使UNOMSIL人員撤離，逐漸縮軍事及文職人員編制。是月， 西非經濟共同體軍事觀察團軍隊回攻自由城，再度恢復獅子山政府文人 執政體制。歷經叛軍攻擊，聯合國特任代表協同西非國家，開始一連串 外交協商的努力，盼透過外交途徑與叛軍展開對話與協商，獅子山政府 與叛軍於 1999 年 5 月展開停火協商，7 月 7 日，衝突各造簽署「洛美和 平協定」，緩和自 1991 年以來長期武裝衝突，並重新統一國家，建立新 依據聯合國安理會 1998 年 7 月 13 日第 1181 號決議成立「駐獅子山 軍 事 觀 察 團 」 (United Nations Observer Mission in Sierra Leone, UNOMSIL)。在最初 6 個月，派駐約 70 名軍事觀察員，主要任務為監督 獅子山軍事及安全情勢，另亦監督及協助解除武裝及軍事動員，此外， 亦密切關注人權相關問題。UNOMSIL 任務分成兩個部分，一為軍事面 向，涵蓋四個範疇，分別是：(1)監督整體安全情勢；(2)監督裁軍及解除 軍事動員；(3)協助監控有無違反國際人道法相關情事及(4)協助監督國民 兵志願解除武裝等。二為文職面向，包括兩個範疇分別是(1)提供建立健 全警務制度之建議及(2)就違反國際人道法及人權事件做成報告，協助獅 子山政府正視人權權益。 62 Ibid.
政府。該和平協定擴大UNOMSIL的角色，聯合國秘書長建議安理會有 必要擴大UNOMSIL的任務範圍。1999 年 8 月，安理會做出第 1260 號決 議，同意擴大在獅子山任務規模，軍事觀察員增加到 120 名，並提供必 要的設備、行政及醫療奧援，此外也強化政治、民政、資訊、人權及兒 童保護等任務面向。之後，聯合國秘書長復建議安理會設立新的維和團 隊，以利擴大任務及編制規模。1999 年 10 月，安理會授權成立「聯合 國 獅 子 山 維 和 行 動 」 (United Nations Mission in Sierra Leone, UNAMSIL)。1998 年開始執行的UNOMSIL於 1999 年 10 月 22 日終止， 由UNAMSIL接續新的維和任務。63 8.遵循獅子山憲法相關規定，協助辦理選舉相關事宜。 （二）聯合國駐獅子山維和行動（UNAMSIL）(1999-2005) 「聯合國駐獅子山維和行動」(UNAMSIL)於 1999 年 10 月 22 日正 式啟動，要務在於協助獅子山衝突各造確實遵循和平協定，另也協助解 除武裝及軍事動員及士兵回流社會計畫，2000 年 2 月，安理會擴大 UNAMSIL 任務規模，復於同年 5 月及 2001 年 3 月再度擴編。1999 年 10 月，聯合國安理會通過第 1270 號決議，敘明 UNAMSIL 任務範疇， 主要有以下各項： 1.協助獅子山政府執行裁軍、解除軍事動員及社會回流計畫； 2.於獅子山重要據點建立裁軍與收容中心以及解除武裝動員中心； 3.確保聯合國人員安全及行動自由； 4.監督衝突各造確實遵行 1999 年所簽署之和平協定； 5.鼓勵並協助衝突各造設立信心建立機制(CBMs)相關措施； 6.協助人道援助之順利進行； 7.支援聯合國文官執行相關和平行動，包括：聯合國秘書長特派代 表、人權官員及民政事務官員等； 64 63 Ibid. 64 UNAMSIL 官方網站：<http://www.un.org/Depts/dpko/missions/unamsil/mandate.html>
1999 年 11 月，聯合國約計 6000 名軍隊進入獅子山監督兩造簽署和 平協議，取代西非經濟共同體軍事觀察團(ECOMOG)的角色。不過，「革 命聯盟陣線」很快破壞和平協議，2000 年 4 月、5 月間，聯合國軍隊亦 遭受攻擊，聯合國維和行動遭遇重挫，「革命聯盟陣線」叛軍綁架數百名 維和人員並宣布放棄停火協議，副總統杉寇嗣遭受逮補，英國派遣軍隊 進入獅子山改善安全情勢。2002 年 1 月，獅子山長達 11 年內戰告一段 落，卡巴再度當選總統。65 後銷毀工作。 安理會於 2000 年 2 月通過第 1289 號決議，擴大 UNAMSIL 任務範 圍，增加項目包括： 1.於獅子山重要據點及政府機關場所提供安全保障，特別針對首都 自由城、交通要塞、重要機場等； 2.便利主要幹道人與貨品自由流動以及人道援助進行； 3.提供裁軍、解除軍事動員及協助武裝份子社會回流地區安全； 4.善加保管武裝團體繳械武器、軍火彈藥或其他軍事設備並協助之 66 安理會嗣於 2000 年 3 月通過第 1346 號決議，修訂UNAMSIL任務 屬性，並增加其他工作項目，包括：恢復全國法治秩序及逐步穩定安全 情勢，重新推動新一波裁軍、解除軍事動員及社會整合的政治流程，並 如期舉辦選舉。67 UNAMSIL自 1999 開始運作，於 2005 年結束，UNAMSIL最初核心 要務為監督衝突和平解過程，包括：監看衝突各造停火協議簽訂及協助
65 “Conflict history: Sierra Leone,” International Crisis Group,
http://www.crisisgroup.org/home/index.cfm?action=conflict_search&1=1&t=1&c_countr y=96 (2008/8/10)
66 Ibid. 67 Ibid.
戰後建立民主治理過程之過渡時期。68 UNAMSIL執行期間達成許多重 要成效，如：協助獅子山政府遏止非法鑽石交易、裁軍及解除軍備等， 2002 年初期，UNAMSIL已經成功解除武裝動員約 75,000 人，其中也包 含少年士兵。69 裁軍、解除動員及協助武裝份子回歸社會，係UNAMSIL 重 要 成 就 ， 三 者 合 稱 為 DDR 計 畫 (Disarmament, Demobilization, Reintegration Program)。該計畫係維持戰後穩定情勢之關鍵，大幅降低衝 突復發可能性。UNAMSIL另一項重要成就為協助三大主要政黨獅子山 人民黨(Sierra Leone Peoples Party, SLPP)、全民國會黨(All People Party, APP)及人民自由黨(Peoples Liberation Party, PLP)進行政治和解。70
另在恢復社會秩序方面，UNAMSIL已初步協助戰後社會安定與整 合的工作，如重建警政系統，2005 年，已有將近 9500 名警察接受專業 訓練，另協助近 50 萬難民及國內流民自願回歸；在公共治理方面，則是 協助中央政府逐步恢復基本職能，於前叛軍所掌控地區行使治權並提供 公共服務措施。71 在維護人權方面，UNAMSIL於 2002 年協助設立「真 相與調停委員會」(Truth and Reconciliation Commission)，調查戰爭罪 行。72
聯合國維和行動從終止國內武裝對抗關係、解除軍事動員、安置流 民到人道緊急救援措施，對日後獅子山重建與發展工作奠立良好基礎。 內戰終結，獅子山首要問題已由軍事緊張關係，轉為社會發展的困境。
另UNAMSIL亦協助設立「獅子山特別法庭」(Special Court for Sierra Leone)，對內戰期間違反人道罪犯進行審判。
73
68
“UNAMSIL: A Success Story in Peacekeeping,”
<http://www.uniosil.org/content.asp?catid=1&navid=14> (2008/7/1) 69
Ibid.
70 “UN Mission in Sierra Leone Helps Start New Political Talks,” UN News, September 22, 2005.
71 “UNAMSIL: A Success Story in Peacekeeping,”
<http://www.uniosil.org/content.asp?catid=1&navid=14> (2008/7/1) 72 Ibid. 73 2005 年的獅子山仍面臨著諸多困境，如：國家體質脆弱、衝突根源尚未根除、人權 問題嚴重、國家經濟過度依賴外援、鑽石利潤集中在少數人手中、失業問題嚴重等 等，戰後和平到來，大多數人民並未真正蒙利。長期致力失敗國家重建工作的國際 非政府組織「國際危機組織（International Crisis Group, ICG）」曾在 2004 年針對獅 子山的和平計畫做出綜合評估，指出國際社會經過多年努力，仍無法協助獅子山建 立穩定且有能政府，因此必須重新思考不同的策略，其要務包括建立專業執法機關
聯合國前派駐獅子山代表姆華卡華戈(Daudi Mwakawago)指出，聯合國 1998 年起在獅子山的維和任務，為該國帶來了和平，惟該國各方面發展 都十分脆弱，需要的已非維持和平手段，而是建立和平的措施。74 依據聯合國安理會第 1620 號決議，聯合國於 2006 年 1 月在「獅子 山成立聯合國獅子山任務整合組織」(UNIOSIL)，其要務為有效協調聯 合國在獅子山相關組織，通力合作協助獅子山鞏固和平，並強化國家機 關職能、法治秩序、人權、安全機關、舉辦 2007 年的選舉，逐步達成聯 合國千禧年目標。 為建立獅子山戰後和平基礎與環境，安理會於 2006 年設立「聯合國 獅子山任務整合組織」(United nations Integrated Office in Sierra Leone, UNIOSIL)，以推動建立和平相關措施。UNIOSIL 重點在於重建並強化 獅子山政府職能，同時也透過各種方式促進社會對話與和諧關係。 （三）聯合國獅子山任務整合組織（UNIOSIL）（2006~2008） 1.主要任務範疇 75 UNIOSIL任務分成六個工作小組，分別為：(1)治理 與和平鞏固(2)人權保障(3)聯合國警察(4)軍事聯繫(5)安全整合小組及(6) 公共資訊等。76 （3）建構並強化國家選舉委員會職能，以利執行 2007 年自由、公 UNIOSIL任務範圍則涵蓋四個部分，第一部份主要為健 全國家職能及政策，包括： （1）協助建立國家職能，正視衝突深層成因，提供基本措施，透過 降低貧窮、發展經濟永續成長、防治愛滋病等，以達成千禧年 發展目標﹔ （2）制訂保障人權及建立國家人權委員會之國家政策﹔ 及司法制度，並保障人民公共參與權利等。相關資料參見: International Crisis Group, ”Liberia and Sierra Leone: Rebuilding Failed States, ”
<http://www.crisisgroup.org/home/index.cfm?id=1391&1=1> 74
Edith M. Lederer, “Peacekeeper Prepare to Leave Sierra Leone,” Associated Press, October 4, 2005.
75
UNIOSIL 官方網站：<http://www.uniosil.org/>
平及可信選舉﹔ （4）提昇公共機關良善治理、透明度、責信，透過反貪污措施及改 善財政管理﹔ （5）重建司法機關、警務機關、監察單位等機關獨立地位﹔ （6）與國際軍事顧問及訓練團隊共同家強國家安全部門﹔ （7）健全媒體及傳播環境，促進和平對話及參與國家政策議題之文 化; （8）制訂保障青年、婦女及兒童權益之相關政策。 第二部分為持續觀察國內安全情勢發展，UNIOSIL 與獅子山安全部 分建立聯繫關係，持續關切國內外安全情勢。第三部分為國際合作防止 非法犯罪，UNIOSIL 協助獅子山政府與聯合國相關計畫單位及西非區域 組織共同合作，防止邊境非法小型武器交易、人口販賣及國家資源非法 走私或交易等。第四部分為協助特別法院正常運作。2007 年安理會通過 第 1793 號決議，延長 UNIOSIL 至 2008 年 9 月 30 日。 2.和平建立委員會的角色 「和平建立委員會」在聯合國和建立平計畫中扮演政策諮詢、資源 動員及整合(marshal)的角色。獅子山係該委員會自 2006 年設立以來推動 建立和平之首例。該委員的要務旨在診斷問題並提出處方，界定出 UNIOSIL計畫目標的幾個優先順位，包括：青年失業、改革司法安全部 門、強化民主進程及公共行政部門能力建構等。77 77
“UN Peacebuilding Commission unveils for first grants to Burundi, Sierra Leone,” UN News Center, 13 December, 2006.
2007 年獅子山政府與 該 委 員 會 建 立 「 和 平 建 立 合 作 架 構 」 (Peacebuilding Cooperation Framework)，作為與其他政府或國際組織合作平台。該委員會主要功能 在於為獅子山和平工作尋求國際支持與資源，並整合協調各方和平工作 計畫。 3.其他國際行動者角色
UNIOSIL與許多國際組織及在地團體協力合作，共同投入獅子山國 家與社會重建工作。在安全部門改革方面，UNIOSIL與英國國際發展部 (United Kingdom Department for International Development，DFID )78
78
UN Security Council, “Sixth report of the Secretary-General on the United Nations Integrated Office in Sierra Leone ” S/2008/281, 29 April 2008.
共 同致力改革國家警察及軍隊素質，提供相關訓練以提升其維護秩序與安 全的能力，和 2006 年情況相比，警察與軍隊功能已大幅提昇。在改革選 務 方 面 ， UNIOSIL持 續 強 化 「 國 家 選 舉 委 員 會 」 (National Electoral Commission)辦理選務能力，2008 年 7 月舉行市議員選舉，UNIOSIL便 協助該委員會辦理選務工作，另選舉所需經費則由英國DFID、歐盟 (European Union)、愛爾蘭、日本等國共同資助，美國國際發展署(United States Agency for International Development)亦提供「國家選舉委員會」及 「政黨登記委員會」(Political Parties Registration Commission)相關資助。
在社會發展方面，許多國際組織投入改善人民生活的計畫，其中如 英國 DFID 提供約 200 萬英鎊用於改善獅子山用水、公共衛生等基礎建 設，另聯合國相關機構如聯合國兒童基金會(United Nations Children Fund, UNICEF)、聯合國人口基金會(United Nations Population Fund, UNPF)、 世界糧食組織(World Food Programme, WFP)及世界衛生組織(World Health Organization, WHO)等合作執行一項醫療計畫，涵蓋免疫醫學、婦 女緊急生產、預防營養失調等醫療照護。UNICEF 另也協助獅子山「社 會福利、性別及兒童事務部」(Ministry of Social Welfare, Gender)推動照 顧孤兒及弱勢兒童相關政策措施。
在推動民主治理方面，UNIOSIL 與 UNDP 合作協助獅子山國會建構 監督角色的能力，提供相關訓練課程，使其更加瞭解國會所肩負立法、 代表性及監督功能。在改善人權保障方面，UNIOSIL 與 UNDP 及 UNHRC 共同協助成立「國家人權委員會」(Human Rights Commission)以建構其 監督、保障及促進人權的能力。2007 至 2008 年。透過和平建立基金會 所資助相關計畫，可見表四。
表四 和平建立基金會(PBF)資助之主要和平計畫(2007~2008 年) 核准時間 案名 計畫主體 聯合國負責機 構 計畫重點 2007.5.11 改善公共管理職 能計畫 警務機關 聯 合 國 發 展 署 (UNDP) 司法及安全 2007.5.11 促進青年創業發 展計畫 青年、體育暨 青年就業部 聯合國發展署 (UNDP) 青年培力及就 業 2007.6.22 獅子山國家人權 委員會能力發展 計畫 國 家 人 權 委 員會 聯合國發展署 (UNDP) 司法及安全 2007.7.11 安全緊急援助計 畫 財政部 聯合國發展署 (UNDP) 司法及安全 2007.7.11 司法機關能力發 展計畫 法務部 聯合國發展署 (UNDP) 司法及安全 2007.7.11 國家選舉委員會 選務人員支援計 畫 國 家 選 舉 委 員會 聯合國發展署 (UNDP) 民主及善治 2008.7.15 獅子山武裝部隊 用水與衛生改善 計畫 國防部 聯合國發展署 (UNDP) 司法及安全 2008.7.15 推行反貪污策略 之能力建構支援 計畫 總 統 府 反 貪 污委員會 聯合國發展署 (UNDP) 民主及善治 2008.7.15 國際安全會支援 計畫 國家安全會 聯合國發展署 (UNDP) 司法及安全 2008.7.15 政府因應建立和 平議題之支援計 畫 財 政 部 及 經 濟發展部 聯 合 國 發 展 署 (UNDP) 公共機關能力 建構 2008.7.15 改 善 受 刑 人 司 法、安全及更生 計畫 監 獄 管 理 部 門 國 際 移 民 組 織 (IOM) 司法及安全 2008.7.15 促進婦女及兒童 社會福利、性 聯 合 國 兒 童 基 民主及善治
權益之和平計畫 別 暨 兒 童 事 務部門 金 會 (UNICEF) 及 聯 合 國 婦 女 發 展 基 金 會 (UNIFEM) 2008.7.15 能源部門緊急支 援計畫 能源電力部 聯 合 國 發 展 署 (UNDP) 能源 資料來源: United Nations Peacebuilding Fund, “Sierra Leone Peacebuilding
Fund Approved Projects and Progress Updates”, http:
www.unpbf.org/sierraleone/sierraleone-projects.stml (2008/11/12) 從 UNOMSIL 到 UNIOSIL，聯合國在獅子山的和平計畫，歷維持和 平到建立和平的轉變過程，第一階段維和行動旨在解除武裝緊張關係， 第二階段維和行動仍著重維持安全局勢，惟已關注到防範衝突再起的相 關措施，並深入社會和解層面。2005 年聯合國在獅子山維和任務正式終 結。UNIOSIL 成立，宣示聯合國在獅子山推動建立和平工作的開始，任 務重點不再是監督停火或促成衝突各造簽署和平協議，經過 1998 年至 2005 年兩次維和任務，獅子山已逐漸達到一統局面，社會衝突趨緩，惟 國家各方面發展基礎仍薄弱，基此，UNIOSIL 的要務在於協助戰後國家 建構治理能力，具體目標包括：建立善治政府、健全司法警政安全機關 職能及獨立地位等，同時亦促進社會發展如基礎教育、衛生醫療、建立 媒體環境等。 在安全面向，UNOMSIL強調軍事安全，致力於武力與戰爭的消除， 而UNIOSIL則是體現人類安全內涵，強調人民為本安全及權益之保障。 在合作與參與面向，從維持和平到建立和平，聯合國更加重視國際社會 力量，其中除了會員國政府及政府間國際組織外，也加深了「公民社會」 的角色。早期維和行動，幾乎不見公民社會的角色，隨著後期維和任務 多元化及建立和平計畫之開展，國際非政府組織(INGO)及在地草根團體 愈受到重視。在UNIOSIL運作期間，NGO在許多和平工作都發揮出顯著 效益如：真相調查程序、衝突預防、年輕與婦女生計、政府廉能及透明
化等、推動和平與人權教育及促進公民參與政策等。79 案名 關於UNOMSIL、 UNAMSIL及UNIOSIL三者任務內容及屬性比較參見表五。 表五 UNOMSIL、UNAMSIL 及 UNIOSIL 三者任務比較 起迄期間 重要任務內容 任務屬性 聯 合 國 駐 獅 子 山 軍 事 觀 察 團 (UNOMSIL) 1998-1999 監督獅子山軍事及安全情勢，另亦 監督及協助解除武裝及軍事動員， 此外，亦密切關注人權相關問題。 傳統維和 行動 聯 合 國 駐 獅 子 山 維 和 行 動 (UNAMSIL) 1999-2005 協助獅子山內戰衝突各造確實遵循 和平協定，也協助戰鬥份子解除武 裝、解除軍事動員及社會回流計畫。 多面向維 和行動 聯 合 國 獅 子 山 任 務 整 合 組 織 (UNIOSIL) 2006～2008 有效協調聯合國在獅子山相 關計 畫，以協助獅子山鞏固和平並協助 其政府強化國家機關職能、法治秩 序、人權、安全機關，此外並協助 其達成聯合國千禧年目標。 和平建立 資料來源：作者整理。
三、獅子山現況：聯合國建立和平效益評估
獅子山係聯合國正式推動建立和平計畫之首批個案，8079 Vanessa Hawkins Wyeth, “Getting the Peacebuilding Commission off the Ground: Including Civil Society,” <
國際社會普 遍肯定UNIOSIL對獅子山和平與穩定具有重要貢獻。自 2006 年迄今， 獅子山國家政治、安全及社會情勢都已獲得改善，國家業已恢復到一個 穩定局面。UNIOSIL成功協助獅國政府重建國家安全部門、促進人權保 障、建立法治秩序、健全國家選務機構以擴大政治參與等，對恢復該國 秩序與安全具有正面效益。例如，透過建立警政專業化及中立化體制， 社會人民意見表達及公共參與受到合理管制及保障，不致因人民發動遊 行或示威抗議而輕易導致社會衝突對立，進而爆發流血事件。另國家軍 隊素質提升，也提昇保障捍衛國土安全能力，透過軍隊國家化，收編地 http://llibrary.fes.de/pdf-files/iez/global/50412.pdf> 80 另一國為蒲隆地。
