社區營造的反思:城鄉差異的考量、都市發展的觀點、

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313 劉立偉:社區營造的反思:城鄉差異的考量、都市發展的觀點、以及由下而上的理念探討

社區營造的反思:城鄉差異的考量、都市發展的觀點、

以及由下而上的理念探討

1

劉立偉

2

論 文 投 稿 日 期:96年09月17日 第一次修正日期:97年06月15日 論 文 接 受 日 期:97年08月20日

摘 要

自文建會推行「社區總體營造」以來,台灣的社區發展即呈現蓬勃的態勢。但在社區營造 成功的表面下,存在著許多關鍵議題需要進一步的釐清。社區總體營造從文化建設出發,在社 區為核心的多元草根民主之社會動員過程中,試圖建構市民社會的認同。綜觀台灣社區議題與 政策的興起,始終來自於國家的倡議,在實踐上社區總體營造所展現的是重建國家認同的積極 企圖,致使草根民主的奠基讓位給民粹主義的訴求,而民眾參與則弱化為國家用以達成特定發 展政策的工具。本文針對過去十多年來社區營造工作推展成效的質疑,解析社區營造作為國家 政策的政治性意涵,進而導引對社區營造的概念構想、實質內涵、與操作模式進行反思的必要 性。首先是釐清社區定義與考量城鄉差異,確實掌握鄉村與都市社會需求的不同來推展社區營 造。社區產業活化及地方經濟發展是鄉村社區營造最重要的課題,而急遽都市化過程中的「社 區崩解」與回應全球化與地方化的挑戰則成為都市社區營造的核心議題。其次,都市社區營造 應得到更多的關注並從更廣的視野著手,才得以與都市計畫等空間體系相連結。此外取代地方 的網絡社會、多元與個人化的風格社會、與生活地點優先的新興創意階級,皆顯示了都市社區 營造所面臨的多樣性挑戰。最後,由下而上民眾參與的社區營造基本理念的實踐,必須透過政 治、社會、經濟等制度面的橫向調節,才能維繫社區的永續發展。

關鍵詞:社區營造、城鄉差異、都市化、全球化、國家認同、市民社會

1. 本文部分成果來自國科會研究計畫「社區營造的再造:都市發展的觀點、透明的資訊、即時性 與競爭型參與、以及社會企業化(NSC92-2415-H-035-018)」。

2. 逢甲大學都市計畫與空間資訊學系助理教授。E-mail: lwliu@fcu.edu.tw。

中華民國都市計劃學會 民國九十七年 1018-1067/08 ©2008 Taiwan Institute of Urban Planning 都市與計劃(民國九十七年)

第三十五卷 第四期 第313~338頁 Journal of City and Planning(2008) Vol.35, No.4, pp. 313~338

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Reflections on Community Empowerment: Consideration of Urban-rural Differences, Perspectives of Urban Development, and Exploration of the Bottom-up Concept

Li-Wei Liu

Department of Urban Planning and Spatial Information, Feng Chia University Taichung, Taiwan, 40724

ABSTRACT

Community development has flourished since the Council for Cultural Affairs proposed its

“community empowerment” policy in 1994. Although policy implementation indicates a preliminary success, some important issues warrant further attention. The movement of community empowerment is rooted in cultural construction. The goal of community empowerment is to create a grassroots-oriented civil society via community-oriented social mobilization. However, the community movement in Taiwan is always a result of national initiatives. In practice, community empowerment emphasizes populist request over grass-roots democracy because it attempts to rebuild national identity. In this context, public participation is instrumental to government policies. By analyzing the political implications of community empowerment as a national policy, this study discusses the concept, content, and executive mechanisms of community empowerment. First, this study examines definitions of “community” and emphasizes the importance of considering urban-rural differences. Community industry enhancement and local economic development are the most important goals of rural community empowerment; conversely, the collapse of communities and challenges engendered by globalization and urbanization are the core issues in urban settings.

Additionally, urban communities deserve further attention. In relation to existing urban planning and spatial systems, urban community empowerment must be examined from a broad perspective.

The concepts of “network society,” “society of lifestyle,” and “creative class and creative city”

demonstrate the diversity of such challenges to urban communities. Last, as a route to sustainable community development, the “bottom-up” approach should be implemented through a successful collaboration of political, social, and economic institutions.

Keywords: Community empowerment, Urban-rural differences, Urbanization, Globalization, National identity, Civil society

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一、前言

台灣的社區營造自1994年文建會推行「社區總體營造」3開始,即呈現蓬勃發展的態勢。「社 區總體營造」從文化建設出發逐漸轉化為普及的社會運動,試圖在以社區為核心的多元草根民 主之社會動員過程中,建構市民社會4的認同,並解決因高度經濟成長所造成的社會亂象與劣 質文化的發展危機。社區總體營造自推出以來,鼓舞地方社區積極參與,也吸引許多專家學者 的注意與投入,短期內就積累相當豐富的經驗研究。僅只五年的社區營造工作推展,卻能於1999 年的921地震後,在許多受災社區的災後重建工作中,發揮關鍵性角色,有效復甦地方活力與 經濟發展5。但在社區營造成功的表面下,實存在著許多關鍵議題需要進一步的研究。譬如說,

由於台灣社區議題的興起無異是來自於國家的倡議,藉著「生命共同體」概念的宣揚,展示重 建國家認同的積極企圖,致使民眾參與成為國家用以達成特定發展政策的工具(黃麗玲,1995;

謝慶達,1995)。因此,儘管中央各部門都以社區之名推出專案計畫,但並非全都那麼重視居 民的參與或以社區需求為主要考量6(黃肇新,2003)。此外社區營造旨在促進社區自主,讓社區 居民真正地當社區的主人,但在執行上由於政府政策性的介入與誘導、居民的間歇性與冷漠疏 離的社區參與態度、仰賴專業菁英的資訊流動模式,使得社區營造失去自主性與主體性(陳亮 全,2000;丘昌泰、陳欽春,2001)。這樣的發展經常讓社區在經費上依賴公部門的補助,在 運作上依賴專業團隊的引導,致使社區淪落為政府社區營造政策執行代理人,甚至於沒有經費 補助的現實利益下,很難有效動員居民(彭明輝,1999;羅中峰,2004a)。而且,社區營造所 應許的願景假使無法在短期內實現時,社區居民的熱忱可能瞬間消失7。當社區面對不同地方 政治派系、對資源分配認知不同、面對未來有不同想像,或對社區營造理念有所不同時,常常 造成社區的分裂8,根本無法凝聚共識(李謁政,2006;曾旭正,2007b)9

3. 本文的「社區總體營造」與「社區營造」用詞基本上可互通,並簡稱「社造」,但不同於「社區 發展」。嚴格地說,「社區總體營造」與「社區營造」之差異在於政府政策名稱提出時間的不同,

詳下文。

4. 亦稱「公民社會(civil society)」,原來是指中古歐洲城市居民建立不受貴族控制的城市生活規則、

自律的共同體;在今日則指國家之外的非政治領域,包含公民的自主結社、自主與公共討論、

自律與自我組織等(王振寰,2002)。

5. 譬如,南投縣埔里鎮的桃米社區、南投縣魚池鄉的澀水社區、台中縣和平鄉的松鶴社區、台中 縣東勢鎮的慶東社區等。方瓊瑤(2006)認為921地震的災區重建,是將社區總體營造工作帶入另 一個階段,也就是形塑社區經濟共同體的可能。

6. 譬如,經濟部商業司的形象商圈計畫常常是企管顧問公司為地方所製作的形象塑造方案,社區 通常只是配合演出(黃肇新,2003)。

7. 羅中峰(2004a)引用邱麗文的研究指出台東縣達魯馬克社區的希望工程,在成立原住民文化園區 的計畫受阻後,居民推動社區營造的工作幾乎停擺。

8. 不僅是村里辦公室與社區發展協會之間的摩擦,社區發展協會本身亦會分裂。譬如,台中市南 屯的楓樹社區就有「台中市南屯區楓樹社區發展協會」與「台中市南屯區楓樹腳文化協會」之 分。

9. 李謁政(2006)進一步說明社區極容易分裂,尤其當面對的議題複雜到原先的社區無法處理與承擔

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因此,過去十多年來政府所推動的社區總體營造,雖然獲得社會基層的熱烈回應,但最大 的問題應在於基本理念與願景釐清的必要。政府以公部門資源帶起社區營造風潮,卻也帶給基 層參與者過多繁複與不合實際的願景10(彭明輝,1999)。從藝術文化的角度切入社區如何有效 轉化人際關係以建構社區?從文化產業的角度切入社區如何避免疏離市民社會建構的目的?

從空間改善的角度切入如何建構行動者的社會生活?開發特有的社區美學如何根植於居民日 常生活的文化品味上?這些問題疑旨顯示社區總體營造的行動想像與形式,在基本理念上亦與 生活的實踐脫節(曾梓峰,2003;羅中峰,2004b)11。甚至於對社區營造運動者經常鼓吹的「社 區作為一種生活方式」,也使得個人生活價值陷於個人自由度與社區認同及安全感抉擇的兩難 (羅中峰,2004b)12。由於社區營造所涵蓋的面向與領域十分廣泛,若意在進行全面性的檢討與 評析,將會發現這是個浩大的工程。因此本文的主要目的在於藉由國家與社會關係的探討著 手,說明國家的社區論述旨在建構新的國家認同的想像以回應國內外政治發展的危機,而非全 盤考量地方社區的需求以及積極建構市民社會的認同,進而針對社區營造基本理念構想、實質 內涵、與執行機制中習以為常但卻顯而「未」見的部份進行檢視,希冀對於社區營造的永續發 展有所貢獻,並對地方社區後續推展社區營造工作時有所啟發。對於社區營造理念與論述的檢 視,首先從社區定義的釐清著手,並試圖說明城鄉差異之影響。其次,在全球化與都市化發展 下,都市社區營造並未受到應有的重視,因此從都市觀點來審視社區營造所面臨的社會經濟發 展趨勢。最後,針對社區營造「由下而上」民眾參與的基本理念論述進行檢討,提出其問題所 在以及因應之道。

二、社區營造的工作推展與國家政策的分析

(一)社區營造計畫內容與發展歷程

基於聯合國的推動13,台灣的社區發展工作是從1960年代開始,早期採用「社會計畫模 時,社區就會分裂。社區的分裂是社區權力結構的重構,並需要制度性的調節以消弭社區內部 的矛盾。

10. 這些一起端上檯面的所有可能烏托邦最終願景包含文化產業、公共藝術、傳統空間美化、新鄰 里關係、市民社會等(彭明輝,1999)。

11. 社區總體營造經常被設定為參與者以義工或奉獻投入的方式去行動,當地方經濟發展出現困境 時便產生危機(曾梓峰,2003)。事實上,在缺乏健全社會福利制度的台灣,為了保住基本生存條 件,並非每人都有額外精力從事社區營造的工作(彭明輝,1999)。

12. 當然也有其他可能性的產生,譬如說,伴隨全球經濟與資訊化社會快速競爭的壓力,社會更加 個人主義化的趨勢,反而造成在個人私密性與追求社區歸屬感之間新的社會關係浮現的機會,

展現在社區設計、生態城市、合作式住宅等形式(夏鑄九,1996)。

13. 台灣社區發展運動相當程度地受到聯合國與參與該運動的各國政府所組成的國際社區發展俱樂 部的影響,但也不要忽略對本土歷史脈絡的觀照(謝慶達,1995),尤其是政府將原先實行的「基

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式」,頒布「社區發展工作綱要」,以「基礎工程」、「生產福利」、與「精神倫理」三大建設方 向來推行社區發展。此階段台灣的社區發展一直都是由社政部門(主管單位為內政部社會司)以 行政的方法,根據社區發展工作綱領或綱要,採取由上而下全國統一模式來推動進行。從1968 年內政部頒行「社區發展工作綱要」,1983年改為「社區發展工作綱領」,1991年修訂「社區發 展工作綱要」,至2008年6月底台閩地區已成立6,381個社區發展協會與4,096個社區活動中心

14。當時的社區發展主要項目是實質環境的建設,如社區活動中心、道路、排水溝等的建造與 設置,目的在於完成國家建設,而非凝聚社區意識。1980年代則因過度追求經濟成長,使得環 境所付出的代價超過社區容忍的限度,進而引發許多社區自發性的動員,以抗爭形式展現。這 些社區動員的特色是由民間發起具有社區共同受害意識的單一訴求,以衝突方式挑戰現有法律 的限制。譬如,彰化鹿港的反杜邦、高雄後勁的反五輕等(黃肇新等人,1998)。

1990年代,文建會在1994年提出「社區總體營造政策」15,企圖藉由文化藝術的角度切入,

凝聚社區意識,改善社區生活環境,建立社區文化特色,使社區發展的主軸和概念有更多元的 思考(黃肇新等人,1998;王麗容,1999)。行政院亦從1994年度至2000年度編列約126億的經 費,執行「社區文化活動發展」、「充實鄉鎮展演設施」、「輔導縣市主題展示館之設立及文物館 藏充實」、以及「輔導美化地方傳統文化建築空間」等四項核心計畫(方瓊瑤,2006)16。社區總 體營造的推展並不依循既有的社區發展模式,而是另創新的工作模式,其目標不只是營造實質 環境,最重要的是建立社區共同體成員對於社區事務的參與意識,和提升社區居民在生活情境 的美學層次。因此社區總體營造的工作本質在於營造一個新社會、新文化,也就是「造人」, 促使公民社會的形成(陳其南,1995a;1995b;陳錦煌,2003)。多元思考的社區總體營造政策 並具有地方經濟發展的意涵,在1993年文建會提出「社區共同體」構想時,希冀透過文化策略 的發展,落實對社區意識與倫理的重建工作;而此社區論述又在當時擔任文建會副主委的陳其 南於日本參訪之後,加入日本的「造街運動」與「地方文化產業」的概念,凝聚民間自主力量,

參與環境營造及地方經濟活化(黃麗玲,1995)。此外文建會的「地方文化館計畫」,一方面是 社區總體營造的延續,同時也是「國內旅遊發展方案」的重要內容,更是「地方文化休閒遊憩 產業」的起點,藉由豐富多樣的文化資源與鄉土文化特色的呈現,提升國民自我文化認知與國 內觀光旅遊水準(陳郁秀,2003)。

2000年代,行政院於2002年起推行「挑戰2008:國家發展重點計畫」,其中的「新故鄉社 層民生建設工作」與「國民義務勞動工作」合併改稱為「社區發展工作」,是我國推動社區發展 之開始(徐震,1982)。

14. 資料來源:內政部社會司「台閩地區社區發展協會及社區活動中心數一覽表」,http://sowf.moi.gov.

tw/06/6/6-2.htm,(2008年10月30日)。

15. 文建會在1993年即提出「社區總體營造」的概念,並於1994年形成具體的政策。

16. 除了文建會之外,此時期尚有台北市政府於1995年推出的「地區環境改造計畫」、經濟部商業司 於1996 年的「形象商圈塑造計畫」、以及環保署於1997 年開始執行的「生活環境總體改造計 畫」,經建會並於1998年以「創造城鄉新風貌計畫」整合部會有關社區計畫(陳亮全,2000;方瓊 瑤,2006)。

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區營造」以「投資生活環境」為訴求,希冀建立以人為主以及永續發展的新價值觀。「新故鄉 社區營造計畫」提供各部會經驗分享與意見交流的機會,透過滾動式的計畫模式,整合相關部 會資源,並注入社區營造精神,使執行內容符合社區需求(蘇麗瓊、田基武,2004)。文建會所 推動的「新故鄉社區營造計畫」強調激發集體意識的「造人運動」,共同尋找文化定位,帶動 地方發展(陳郁秀,2003)。2005年行政院核定「台灣健康社區六星計畫推動方案」,以新故鄉 社區營造計畫為基礎,擴大其範圍,透過產業發展、社福醫療、社區治安、人文教育、環保生 態、環境景觀等六大面向,促進社區多元發展,全面打造健康社區17。就涉及層面而言,1990 年代文建會的社區總體營造政策著重在文化藝術與歷史景觀等層面,較無「總體」之實,直至

「健康社區六星計畫」才開始涵蓋更完整的層面,試圖朝向資源整合的方向推動,始可稱為「總 體」營造 (方瓊瑤,2006)。

(二) 社區營造的國家政策分析

假使中央政府所推展的社區總體營造政策之中心考量在於「社區」本身,檢視「社區主義 (communitarianism)」論述的內涵以及其在台灣社會環境實踐的可能性,便存在著必要性。由 於社區主義在西方文化中具有悠久的歷史傳統,有關個人與社會的關係也一直是西方社會關切 的課題。當西方國家觀察到以個人主義為中心的市場決策模式與以國家為中心的威權統治模式 均無法解決社會問題之後,紛紛提出社區主義的主張,藉以統合調節社會政治的衝突與矛盾 (Tam, 1998;丘昌泰、陳欽春,2001)。社區主義的理想即在於建立一個權力下放至社區的民主 體制,使得公民能夠完全參與並有充分的自主權來決定公共事務。因此,社區主義者主張建立 公民能夠充分參與、充分知悉、權力平等、與共同分擔責任與義務的包容性社區(丘昌泰、陳 欽春,2001)。對照台灣與西方社會社區主義發展路線,卻是存在著本質上的差異。首先,西 方社區主義興起背景來自對於「市場個人主義(market individualism)」的不滿,但台灣社會本 身並無個人主義的思維傳統。其次,西方社區主義主要批判的是以個人主義為核心的代議政 治,但台灣的社區運動18,所欲批判的反而是效率不彰的官僚體系19。事實上,台灣社區運動 從消極對抗的社區動員到積極自覺的社區營造,所要反應的是國家威權體制轉化為多元民主體 制的過程中,逐漸浮現的市民社會之雛型建構。最後,西方社區主義植基於活躍而厚實的市民 社會,台灣則希冀透過社區營造建構市民社會(丘昌泰、陳欽春,2001)20,因為從台灣現代社

17. 由於「台灣健康社區六星計畫」要求社區團體必須在計畫申請前先於文化建設委員會設置的「台 灣社區通」網站註冊,迄今已有3,872個社區完成註冊。詳http://www.hometown.org.tw/index_new.

php,(2008年10月30日)。

18. 早期是以面臨「生存危機」而動員抗爭示威的社區自救運動,如鹿港反杜邦、美濃反水庫;後 期則為基於對生活環境品質不滿的社區自覺運動,如台北市永康社區的護樹行動與公園改造(丘 昌泰、陳欽春,2001;曾旭正,2007b)。

19. 黃麗玲(1995:53)引述趙剛的分析說明了強勢的國家政策、獨斷的資源分配、無效率的行政體系、

以及無能的公權力,造成草根對國家普遍失去信心。

20. 社區總體營造推廣之初以文化建設切入,地方推動主要舵手為文史工作者,使得台灣的社區自 覺運動成為一個與政治脫鈎的社會運動;之後,社區營造加入文化產業刺激地方經濟發展,更

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會建立的歷程而言,其社會轉變的動力來源,並非來自內部的力量,反而是國家根據其統治政 策要求推動的結果;換言之,由於國家掌控絕大部分的權力,現代的市民社會並不曾出現在台 灣過去的歷史中(陳志梧,1996)。因此,政府社區營造政策一開始的中心考量明顯地應非著眼 於社區本身,而是存在著其他的意圖。

1990年代初期,當時國民黨政府面臨解嚴後政權本土化的時勢,必須反制過去大中國化的 意識形態,以爭取台灣人民的支持,因此將既有的以中國為中心的文化論述逐漸轉化為以台灣 為中心的文化論述(Chun, 1996),李登輝總統於是提出「生命共同體」的概念,展示重建國家 認同的積極企圖,而文建會則提出「社區總體營造」的概念加以呼應(黃麗玲,1995;方瓊瑤,

2006)。事實上,在社區動員過程中,所要呈現的是草根民主的理性,藉以建立市民社會的認 同。但是,當市民社會在台灣社會正要浮現之際,李氏的「生命共同體」論述,確是巧妙運用

「民粹主義(populism)」召喚人民來回應社會風潮,試圖接收民間資源重塑國民意識,而作為 國家機器組成部份的文建會,則提出「社區共同體」的概念從文化的角度來建立(新)國家的認 同(黃麗玲,1995)21。明顯地,社區總體營造作為國家新的文化論述的目的就是要以地方感重 新定位台灣的國族想像,這個新的國族想像將台灣視為歷史與地理的領域(顏亮一,2006)。在 此過程中,在地社區被視為國家認同的基礎,生命共同體論述因此與社區共同體論述結合為 一,國家分別從政治及文化的角度對人民進行認同的召喚,致使社區反而成為國家用以協調與 控制公民權力的手段(謝慶達,1995)。但值得注意的是,生命共同體論述與社區共同體論述對 社區的角色與功能的認知亦存在著差距(黃麗玲,1995)。對曾任文建會副主委與主委的社區總 體營造推手陳其南而言,社區的概念與市民社會的概念是互為一體,小規模地域性的社區乃是 建構現代市民社會的基本單位,而社區意識的召喚正是培養現代市民意識以及建立市民社會的 社會工程必經步驟22(黃麗玲,1995;顏亮一,2006)。正因為如此,陳其南在「社區共同體」

論述上,加進了日本「造街運動」與「地方文化產業」的概念,強調透過地方事務的民眾參與,

凝聚民間自主力量,參與環境營造與地方經濟活化,形成文建會社區總體營造政策的建設計 畫。但是,為了滿足國家建立新的意識型態領導權的需求,社區總體營造以文化建設的方向切 入,將社區問題界定在文化的層面,避免挑戰國家的價值觀與整體利益,委婉地回應草根社區 要求自主的主張(黃麗玲,1995)。因此,台灣的社區運動發展過程中,市民社會建構的理念卻 是逐漸讓位給民粹導向的國家認同。

與社區自主及公民參與等理念有所差距(丘昌泰、陳欽春,2001)。羅中峰(2004a)引用第三工作室 的報導,說明大溪和平老街的社區營造計畫,吸引觀光人潮創造商機無限,反而導致店家引入 攤販擴大招攬生意,甚至遮蔽歷史街坊的景觀,淪落為「菜市場化」的局面。

21. 換言之,從社區文化推展著手,藉由社區居民共同的鄉土關懷與文化活動參與中,產生社區意 識與社區共同體的概念,由此再產生全民休戚與共的生命共同體。在這個過程中,人民被集體 化與同質化,突顯國家利益的無限上綱(黃麗玲,1995)。

22. 詳陳其南(1996)。夏鑄九(2007)亦指出當全球經濟穿透國界造成國家角色轉化的同時,市民社會 相對失去自主性,這是台灣市民社會浮現時所須面對新的歷史條件與挑戰。

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三、社區營造的反思

雖然社區營造論述的前提具有建構新國家認同以及建立市民社會的企圖,但由於後者逐 漸讓位於前者,使得社區本身所面臨社會變遷的迫切需求與實質發展,並未受到足夠的重視與 進一步的探討,導致社區營造在政策的推動上,雖然產生相當程度的社會動員,但亦衍生不少 理論與實務的不協調甚至矛盾之處23。過去四十年來社區的發展,雖然在不同階段有明顯的政 策與執行上的脈絡可依循,但對於社區內涵的理解還是一片空白,民眾真正瞭解社區總體營造 涵義還是少數(莊翰華、吳郁萍,2000)。又如2004年文建會的「公民文化意識」民意調查報告 所顯示,經過十年的推展,只有22%的受訪者知道「社區總體營造」這個用詞(曾旭正,2007b)24。 民眾的低度與錯誤認知使得社區總體營造逐漸變成口號化、簡單化與庸俗化,經常成為辦活動 的最佳代名詞,致使「民眾參與」變成「民眾背書」(曾梓峰,2003)。因此社區營造推動至今,

民眾參與仍普遍不足,無法具體且及時解決社區發展難題,致使民眾期望落空,久而久之自然 失去參與熱誠25。比較台灣的鄰里社區互動情形,自文建會1994年推動社區總體營造起十年來,

似乎愈往後發展,社會互動愈不佳。譬如,主計處「社會發展趨勢調查報告-社會參與」1999 年與2003年兩次調查之間資料顯示26,「與鄰居往來情形」非常密切和密切由42.3%降至37.2%;

「與鄰居關係的滿意程度」非常滿意和滿意由51.3%降至46.2%;提供鄰里社區公共事務義務 性協助由46.1%降至36.2%;參與鄰里社區公共事務義務會議由32.0%降至28.3%,但參與鄰里 社區聯誼性活動則維持26%。社區總體營造所標榜的「由下而上」、「凝聚社區意識」、「發掘地 方文化特色」似乎已成共識,但這些共識是否落實與帶動地方活力,仍缺乏全面而客觀的評估 (劉新圓,2005)。因此這些針對過去十多年來社區營造工作推展成效的質疑,引發對社區營造 的概念構想、實質內涵、與操作模式進一步反思的必要性。

23. 從文化建設切入社區營造的策略方式,負有國家層級政治與社會的特殊意涵,是否貼切社區居 民的日常生活與引發共鳴,值得進一步商榷。無怪乎,當社區總體營造推展之初,雖然強調以 文化為切入點,但實際推動上卻避免不了「建設掛帥」(曾旭正,1995),而且參與者大都結合建 築、空間設計與景觀領域的專業者,缺乏社會學者的參與及專業社區工作的方法,無法進一步 將理論與實務深化統合(曾華源,2004;羅中峰,2004b)。此外鄉村型的社區在面對傳統產業衰 敗的衝擊,迫切的問題在於現實經濟生活的改善,對社區營造的意識形態式的議題無法融入,

必須轉向文化產業的角度再出發,使得社區營造的實踐成為解決社區發展的問題導向政策(方瓊 瑤,2006)。然而,面對國家社區營造資源的分配,也容易造成社區各方的角力與競爭,使得社 區分裂時有所聞。

24. 雖然新的概念要在社會中得到一定比例的成員認同,是需要很長的時間(詳曾旭正,2007b),但 本文認為處在資訊快速流通的年代,試圖使用時間因素來解釋民眾對社區營造的低度認知可能 有所不足。

25. 陳錦煌,「社區營造如何往前走?」,中國時報,第A15版,(2004年12月29日)。

26. 資料來源:社會發展趨勢調查報告-社會參與,行政院主計處,2004。行政院主計處的「社會 發展趨勢調查--社會參與」目的在於蒐集國人對鄰里(社區)、社團、社會活動及志願服務工作之 參與及捐獻概況,建立觀察社會發展趨勢之時間數列資料。目前已辦理的調查資料時間分別為 1999年4月與2003年9月。

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(一)社區定義的釐清與城鄉差異的考量

社區的定義,在台灣仍存在著相當程度的混淆與浮泛(莊翰華、吳郁萍,2000)。含糊的社 區定義,經常讓政府部會以各自業務職掌來制定基層社區的相關措施時,造成資源重疊或忽略 社區實際的需求(陳錦煌、郭程元,2004)。即使行政院的「新故鄉社區營造計畫」與「社區營 造條例(草案)」二者皆以社區營造為名,對社區的界定可能完全不同(蘇麗瓊、田基武,2004)27

「社區」一詞源自英文的community,community應包含「社群」與「社區」兩種意涵。「社群」

因沒有地理空間的範圍,只要分散各地的一群人,彼此具有認同感即稱之;「社區」則是指彼 此間形成生命共同體而且在地理上又集聚在一起的一群人。但中文將community翻譯成「社區」

時,即被固著在地理空間的層面上,而失去了社群的意義(陳其南,1995a,1995b;曾旭正,

2007b)。另外,有關社區的定義亦有根據議題來界定,如以公共議題所界定的「事緣社區」以 及空間範圍的「地緣社區」(蘇麗瓊、田基武,2004)28。事實上,文建會提出社區總體營造時 以「社區共同體」的存在和意識作為前提與目標,強調社區是一種民主社會的生活方式,一種 生活型態與生活價值觀,是介於國家社會與家庭團體之間具有共同意識的社會團體(陳其南,

1994;1995b;2003),這樣的說法又視社區為社群而非空間性,但是做為一個工作對象時文建 會的定義又回復到空間地域的社區。換言之,文建會視發言脈絡來側重在人群或地域的面向去 界定社區,藉此可以「社區」之名對許多現象發言,有利於鼓吹「社群」或「地域」的動員(黃 麗玲,1995)。此外這種多重涵意的社區定義,還可以避免日常生活中民眾直接將「住在同一 地區」視為理所當然的社區界定,誤解生活所在的社區是地理上的必然,而忽視社區感形塑的 社區建構過程(黃瑞茂,2000;曾旭正,2007b)。

以多重涵意詮釋社區定義做為政府社區營造工作推展起點,雖不失為成功的政策,但是卻 模糊了地理空間意圖呈現的另一重要向度,即城鄉差異的考量。由於生產工具的改變與都市化 的發展同時衝擊城鄉的社區,城鄉社區因此在社區營造議題上存在根本上的差別(曾旭正,

2007a; 2007b),也導致社區營造的目的與內涵有所不同。譬如說,「民主」、「社會權」、與「對 差異的容忍」等在大都會生活中所孕育出的普世價值如何能和鄉鎮生活相結合,仍然是社區營 造論述中一個模糊的課題(顏亮一,2006)。由於都市與鄉村的居民對社區認同感有明顯差異,

都市與鄉村對社區營造的需求是不同的,多元樣貌的都市社區希冀藉由社區營造建立認同,讓 居民成為彼此認識又對社區環境熟悉的一群人;鄉村社區的社區感原本存在,但因經濟衰敗與 人力外流使得鄰里關係逐漸淡化,希冀透過社區營造召喚回原有的社區感(潘淑滿等人,2000;

曾旭正,2007b)。因此,社區的分類是有其必要,一方面是在配合政策執行時仍可保持社區自 主性,另一方面則可針對不同類型社區進行更細膩的發展議題與策略的規劃,在操作上越清楚 社區對象時,政策性的輔導才會奏效(李謁政,2006)。於是在城鄉差異的基本理解下,深化對

27. 不過,2005年行政院「台灣健康社區六星計畫推動方案」對社區定義包括「經由居民共識所認 定之空間及社群範圍」,反而與社區營造條例(草案)的社區定義較為接近。

28. 此雙重性的定義顯現在社區營造條例(草案)第二條條文之中。

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322 都市與計劃 第三十五卷 第四期

每個不同社區特殊性的瞭解,並進行適切的分類將有助於社區營造的推展。譬如說,作為農村 社區自力營造的台南縣後壁鄉土溝村,社區營造的過程就值得參考(曾旭正,2007a;2007b)。

在面臨傳統農業式微與人口老化外流的土溝社區,透過杜絕社區強人的集體決策方式、消除窳 陋衰敗現況的公共空間改造、以及強調動手親為的自力營造方式,土溝社區居民摸索著現代農 村的生活模式,藉以強化居民的認同與自信,形塑素樸的美學形式與自我生活風格。

過去台灣的社區發展工作,採用的是開發中國家的模式,以改善鄉村社區為主並著重在硬 體的建設。接續的社區總體營造論述提倡在地社區傳統文化環境的保存發揚,作為培育社區意 識的策略,也相當程度地植基於農村面臨經濟衰退與人口流失窘境的背景因素考量之上。因此 1990年代社區總體營造政策的推展本質上是著眼在鄉村文化、景觀與產業的培育與發展,並未 正面回應台灣社會高度都市化的現實29。的確,由於都市化的快速發展,鄉村青壯人口外流至 都會地區。當農業納入世界市場進一步造成農業的不穩定,破壞了傳統的農業,更強化了城鄉 移民的模式,加速了都市化的成長(夏鑄九,1988)。在這樣的社會經濟背景下,雖然鄉村變得 越來越附屬在都市化地區,為各種目的的觀光旅遊活動所用,造成在經濟層次上經由交換,建 構鄉村、都市和世界體系相聯繫;但在文化、制度與政治上,鄉村與都市卻是不同的世界(夏 鑄九,1990)。因此社區營造區分鄉村與都市不同環境的操作內涵,不在於強化傳統兩元對立 的假設,而是對症下藥。由於缺乏「城鄉差異」的深切認知,導致經常無法貼切掌握鄉村與都 市社會需求的不同。以鄉村社區而言,社區產業一直是鄉村社區研究的重要內容(蔡宏進,

1996),社區營造自然成為先進國家推行鄉村產業多元化的主要方法(廖石,2002)。明顯地,當 村民的經濟生活無法獲得保障時,將無暇顧及文化發展與環境改善的議題,因此透過社區產業 活化地方經濟發展成為鄉村社區營造最重要的課題(陳錦煌、郭程元,2004)。

台灣社區總體營造雖把重點放在鄉村地區,仿效了日本造町的特質,但卻缺乏核心的「改 善地方經濟」議題(劉新圓,2005)30。此外社區總體營造往往著重於地方文化特色的挖掘,未 能真正涉入經濟體系為地方產業復興帶來持久的動能(李永展,2002)。陳其南(1996)曾表示振 興農村發展的最佳辦法是透過在地文化特殊性的包裝吸引觀光客,雖引發休閒農業、觀光民 宿、精緻農業成為農村發展共同的想像,但卻不一定適合所有的農民,尤其農民通常缺乏所需 的相關知識與經驗(謝弘俊,2002;黃世輝,2003)。因為台灣政府的地方產業振興著重在文化 性而非經濟性的考量,在缺乏農業、經濟、觀光、管理等的專業人員的參與下經常事倍功半(劉 新圓,2005),造成社區營造或許有助於地方發展,但是否創造鄉村地區發展優勢的效果,仍 存在極大的疑問(廖石,2002)。尤其是觀光本質上是服務業,經常是所謂「安排好的表演」,

29. 這裡並非武斷地主張社區營造對象完全排除了都市社區。過去十年,不論在鄉村地區或者都市 地區,不論老社區或者新社區多少都得到一定程度的發展(夏鑄九,1999)。

30. 台灣的社區營造的實際發展相當程度師法日本,如「一鄉一特色」、「產業文化化」以及經常辦 理社區性活動等操作機制,都可在日本找到源頭,然而日本造町運動之濫觴,確是以振興產業 為手段,來活化地方經濟,挽救衰敗的農村(劉新圓,2005),類似的操作也被應用在德國鄉村的 發展(參考王俊豪,2004)。

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323 劉立偉:社區營造的反思:城鄉差異的考量、都市發展的觀點、以及由下而上的理念探討

無法展現地方生活的實質內涵,反而造成社區營造的破壞(李謁政,2006),以台南縣白河鎮的 蓮花季地方訪談調查研究顯示(廖淑容,2008),在社區居民所認知的蓮花觀光效益下,相關參 與者所感受到的卻是一種經濟嘉年華假象的隱憂,同時彼此間缺乏信任與互動,已逐漸侵蝕蓮 花觀光發展的共識基礎。更值得注意的是,一般認為觀光旅遊的推展可以創造就業機會,但實 際上地方觀光所增加的就業,鮮少超過當地總勞動力的百分之十,反而是外地人利用在地資源 所作的投資,促成地方發展(李謁政,2006)。此外,人口外流與農業衰敗所導致鄉村地區的社 會與經濟結構逐漸崩解,亦是鄉村社區營造的基礎命題;而傳統文化除了保存維護之外,如何 歷久彌新與持續轉化,以回應時代的需求與挑戰,成為鄉村社區營造的進階發展的議題。國外 經驗顯示,影響力擴及亞洲各國地方產業運動的日本大分縣「一村一品運動」,雖獲致良好成 效,卻也檔不住鄉村人口的持續外流,甚至被日本學者稱為「一損一貧運動」(劉新圓,2005)。

不同於日本的方式,德國鄉村發展的國家層級思考則試圖以「地區發展與經濟結構」以及「農 業與鄉村發展結構」的改善政策作為社區營造的上位指導,試圖將社區營造提升為地域振興,

透過超越社區地理界限的合作方式,整合資源與提高地區競爭力來落實鄉村永續發展的目標 (王俊豪,2004)。

另一方面,社會學的研究顯示,都市中的社會關係不像鄉鎮般緊密31,雖其地緣組織持續 存在或再生,但已非人際關係緊密的地緣組織,亦無法主控個人的社會生活(章英華,2002)。

在都市環境下,由領域所界定的社區並未消失,但在社會關係建立上,居住地方的重要性日趨 減弱,而工作地方則相對重要(夏鑄九,2007)。因此在都市地區的社區營造應有不同於鄉村地 區的發展脈絡。台灣在1960年至1980年間,工業化與都市化快速發展,造就台灣都市在數量上 的快速擴充,在「人口導向的土地使用規劃」操作模式下,都市計畫快速大量的擬定,形成「複 製城市」的意象,造成都市計畫的制定破壞城鎮聚落的都市紋理及其傳統特色32 (郭瑞坤,

2003;周志龍,2004)。快速的都市化過程經常使得都市建設忽略了社區空間的規劃,公共設 施的不足、破敗與缺乏管理顯示出鄰里地方感的散失,展現出急遽都市化過程中的「社區崩解」

現象(賴明茂,1998)。由於既有的都市計畫制度與執行過於僵硬,也無法因應新的都市生活方 式,且常常干預真實的生活特性(黃瑞茂,2001)。在這樣的發展架構下,社區營造亦面臨著國 土計畫體系變更的挑戰33。因此,就空間規劃而言,社區營造應被納入國土計畫體系的一環:

31. 都市過程中所建構的都市社區經驗,往往是容納了來自不同經驗與成長背景的居民,因此所謂

「陌生鄰里」應可視為都市社區基本形態(黃瑞茂,2000)。

32. 周志龍(2004)說明「鄉街計畫」原可作為結合政府新故鄉社區營造計畫、文化創意產業計畫、地 方文化館計畫、城鎮地貌改造-創造臺灣城鄉風貌示範計畫的都市計畫之用,但由於形式化的通 盤檢討反而破壞各地發展紋理與地方文化特質。

33. 現行台灣地區之國土計畫體系,上有國土綜合開發計畫,為一目標性、指導性與政策性之國土 開發構想;中有區域計畫、國家公園計畫及各部門長期建設計畫,各縣市則訂定綜合發展計畫;

下位為都市計畫、非都市土地使用及單一實質建設計畫。未來國土計畫體系之改進方向之一,

上有國土綜合發展計畫,中有縣市綜合發展計畫,下有地區發展計畫,後者則與鄰里社區有密 切的關聯(郭年雄,2000;李得全、宋寶麒,2002)。

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324 都市與計劃 第三十五卷 第四期

一方面社區營造必須有常態法制上的根據,另一方面社區營造應成為縣市暨國土整體發展的一 部份。就後者而言,若純粹由社區本身的觀點出發,可能與大環境脫節,致使無法掌握社區營 造的實質發展。因此,處在快速成長都市化地區的都市社區營造,必須從更廣的視野著手,才 得以與國土計畫體系相連結,避免陷入過於窄化的社區議題,閉鎖在鄰里尺度內探討既存的內 部小團體問題,而無法與外在大環境連結。事實上,「整合發展」是維繫社區永續發展關鍵,

舉凡經濟面、社會面、政治面、自然環境面的發展在在需要全面的考量(Gamble and Well, 1996)。此外既有都市社區營造的執行亦未能針對後工業化與全球化脈絡下,台灣新的都市社 會經濟結構中有關「晉紳化(或稱仕紳化,gentrification)」、「門禁社區(gated community)」、「創 意城市(creative city)」、都市社群、生活風格群聚、消費導向的社會形態、高鐵與捷運等快速 運輸系統加速人力流動等議題進行深度的探討,造成相關研究論述廣度的不足。

最後,都市與鄉村在環境景觀的異同,更是社區營造研究必須進一步關注的議題34。「鄉 村都市化、都市鄉村化」雖是流傳數十年的舊口號,在為了促進城鄉互動與建構城鄉一體的理 想情境下,「鄉村都市化、都市鄉村化」的生活環境塑造有其存在的必要(廖石,1999;2001;

2002)。 但是鄉村都市化失去鄉村特色與浪費資源,以及都市不可能鄉村化之下,鄉村要具備 鄉村美景與都市要具備都市便利的「鄉村鄉村化、都市都市化」應取而代之(林英彥,1999)。

就國外的研究而言,植基於1990年代在美國興起的「新都市主義(New Urbanism)」所發展出來 的「橫截規劃(transect planning)」35,其規劃理念藉由建築及開放空間的配置來強調空間尺度 與密度、空間的層次及聯繫性,並反對「都市鄉村化、鄉村都市化」的觀念,避免造成都市蔓 延與資源浪費(Duany and Talen, 2002; Talen, 2002)。因此社區營造環境景觀面向的趨勢發展,

究竟是過去習以為常的「縮短城鄉差距」抑或強調浸潤環境營塑的「擴大城鄉差距」是未來論 述的焦點。

(二)全球化脈絡下的都市社會與都市觀點的社區營造

1970年代末期以後的世界經濟發展最主要的現象,就是全球化的發展,並被認定為對經 濟、政治、文化與環境等多種社會關係形式具有影響意義的多面向現象。全球化必然會重新界 定「地方(locality)」,而都市與區域則被認為是因應全球化發展下,對抗全球威脅的文化動員 所在(周志龍,2002)。因此以都市為節點所形成的經濟空間網絡,已成為當前全球化重要的發 展特徵(廖淑容、周志龍,2000),藉由都市所形塑的中介空間,使得地方發展因此與全球化發 展產生了直接性的連結互動關係,即所謂的global-local nexus。同時全球化的衝擊帶來區域不 均衡發展的擴大、社區空洞化、地方發展的泡沫化與人口流失,使得社會發展伴隨著文化危機 以及生活環境品質衰落(曾梓峰,2003)。隨著全球化資本積累與區域化經營方式的改變,促使

34. 台灣的社區總體營造,在人、文、地、產、景五個面向都有一定程度的發展,但文化與景觀兩 個向度發展最多(曾旭正,2007b)。

35. 橫截規劃是根據生態理論的空間規劃設計調控規範,檢視環境的序列,依城市特性的強度,解 析環境景觀元素從鄉村到都市的分布,找出「浸潤(immersive)」環境的主要品質,改善錯置的空 間元素。

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325 劉立偉:社區營造的反思:城鄉差異的考量、都市發展的觀點、以及由下而上的理念探討

台灣產業快速轉型,進而影響各地社區生態與結構的改變,過去的社區總體營造政策如今面臨 全球化嚴厲的挑戰(李永展,2002)。由於經濟全球化強化了空間與結構的「極化(polarization)」

與社會不均等發展,地方社區營造所面臨的歷史卻是全球經濟的流動空間對地方社區空間的侵 蝕(夏鑄九,1995),但社區發展似乎和全球化趨勢與區域/都市整體發展缺乏實質的聯結(Morin and Hanley, 2004)。另一方面,面對全球化的挑戰,居民自發性地以使用價值建構地方認同與 共識,來對抗交換價值資本積累的都市過程,藉由居住地緣共同利益所形成的社區關係,形成 以「地方感」對抗「全球化」的趨勢(Castells, 1983)。但是必須注意的是,社區營造亦可能成 為國家在全球化過程中,因缺乏地方發展的有效因應手段,而採用的政策思維(Wood,1998)。

上述的探討中顯示,在回應全球化發展的衝擊與趨勢,主要的空間場域「地方」指的應該 是都市而非鄉村。事實上,都市社區的認定相當困難,而草根資源豐富的鄉村傳統社區中人際 關係較為穩定,且容易凝聚社區意識,對於社區傳統文化也較能珍惜與尊重,因此社區規劃者 經常選擇傳統社區作為介入的標的(吳文彥,2002)。隨著社會走向現代化、工業化與都市化,

人口的流動性越來越大,人與組織的關係愈見疏離(甘炳光,1996;黃勝雄,1999)。以台灣來 看,2006年的都市化已達78.5%,代表將近80%的國人住在12.5%的國土上36。因此在高度都市 化社會中,都市社區如何回應全球化與地方化的挑戰,應成為社區營造的核心議題。但是台灣 目前社區營造的「國家-社區」兩端點的發展,明顯的忽視了全球化過程中全球與地方的連結,

而且相關案例研究大多以鄉村社區為探討的對象(例如顏亮一、林素春,1997;廖石,2001;

李永展,2002;張珩、邢志航,2004;陳重豪,2006;許明芳、曾思宸,2007),相對來說都 市社區的個案研究則較少。然而過去社區營造相當程度偏重在鄉村地區,即使在都市化地區所 處理的通常是市區舊聚落或者都市邊緣的農村社區改善37,很難切入社會的脈動,這也說明了 先前提及的文建會民意調查,不到四分之一的民眾知道「社區總體營造」一詞38,顯示出社區 總體營造的危機在於其行動想像與形式,在基本概念上與生活的實踐脫節(曾梓峰,2003)。然 而不能忽略的是,在日常都市生活中的都市問題與危機是社區動員的必要元素,以都市改革為 目標的都市社會運動,開啟了「社區參與」的可能性,「社區參與」的機制經由民主的過程逐 步釋放機會的力量,改變都市政策以及轉化了國家。這也就是經由社區賦權的過程,建構社區 意識與營造了社區,使得市民社會逐漸浮現(夏鑄九,1999;2003)。

在全球化發展脈絡下,都市地區在許多發展層面不同於鄉村地區。首先,都市的「門禁社 區(gated community) 」 開 發 與 其 所 伴 隨 的 「 房 屋 區 分 所 有 權 人 管 理 委 員 會 (homeowners association)」的社區管理模式,近年來呈現非常快速的增長,成為新建房屋市場的主流形式,

亦是更廣大的全球現況發展趨勢的一部分(Grant, 2004; Webster et al., 2006)。都市中居住空間 的私有化就具體化在門禁社區的蓬勃成長之中,其所反映的是當今全球社會與空間發展的趨

36. 詳行政院經濟建設委員會(2007)。

37. 以台中市2001-2003年間為例,社區規劃師進駐的24個執行點,都是較為積極參與社區營造的社 區,其中大約三分之二屬於市區舊聚落或都市邊緣農村社區(參考張義勝,2007:33)。

38. 巧的是這個比例(22%),剛好是當時2004年台灣非都市人口的比例。

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326 都市與計劃 第三十五卷 第四期

勢,而消費文化與私有化的概念成為上述事實的基礎(Townshend, 2006)。台灣都市中的門禁 式住宅社區是以單棟建築的中高層集合住宅為主,近二十年來中庭集合住宅如雨後春筍般地出 現在房地產市場39。這些擁有守衛與閉路電視的隔離社區越來越多,影響整個城市的移動空間 和均衡發展,顯現出「都市城堡現象」的空間階層化發展,容易造成社會階層的對立40。圍牆、

柵欄、警衛、與出入的大門經常是門禁社區具體特徵,但是其背後所隱含的非實質視覺景觀的 圍牆與柵欄,更是都市發展社會特質分析的重要議題。因此,在門禁社區盛行的地區,改善社 區內外人們互動的策略與機制變得相當重要。基於社會分化的恐懼、不安全感、與彼此不信任,

當人們從公共領域與公共信任退縮時,空間私有化與居住的分隔變得強烈且明顯(Townshend, 2006)。這些都市中數量龐大的集合住宅或公寓等門禁社區,本身的社區感建構以及藉由公共 議題建立彼此間的聯結,是都市社區營造必要的考量。在地文化特色的保存維護與活化地方經 濟發展可能不是都市門禁社區關心的核心議題,反而住居空間環境整建、整體區域的再發展、

與新開發建設的衝擊才是都市社區關注的焦點。

其次,都市社區營造必須針對晉紳化(或稱仕紳化)的議題進行再思考。所謂晉紳化是指中 產階級移入城市裡勞工階級居住的地區,產生鄰里置換,改變了社會結構(Glass, 1964;夏鑄 九,2007)。晉紳化代表著中心都市一種新生活型態的興起以及相對應的都市產業重組:許多 中產階級人士不再忍受日漸增加的通勤時間也不復憧憬以家庭為中心的郊區生活,因此選擇居 住地與工作地接近的地區,造成辦公大樓在低度利用與地價下跌的市中心地帶紛紛設立(章英 華,2002)。晉紳化不同於都市化的從無到有、從小到大,而是直接發生在都市建成地區的再 發展與再都市化,是一種都市鄰里復甦的過程(郭至剛,2005)。1970年代起,台灣都市空間文 化的共同邏輯,就是以土地投機方式進行創造性的破壞,將外銷導向製造業所獲得的剩餘,轉 為土地資本進行積累,成為地方菁英財富的主要來源,而晉紳化可說是此一過程的具體化空間 形式(夏鑄九,1995;郭至剛,2005)。因為在全球化發展下,晉紳化在不動產開發商積極運作 之下,於各大城市建造複合式地景,成了都市經濟競爭中資本積累的策略(Smith, 2002)。根據 郭至剛(2005),台灣不乏社區營造帶來晉紳化結果的顯著案例,如瑞芳鎮九份社區、台中市精 明一街、台北市永康社區,在其發展過程中,社區營造成為地方都市的全球化工具。因此當今 都市更新正要成為政府進行都市再發展的主要策略時,都市社區營造全球化發展脈絡下晉紳化 對既有地方社區空間的侵蝕,值得進一步審視。

然而,除了上述地理空間層面的(地緣)社區顯示城鄉社區營造的差異外,都市社區營造在 社群議題的探討上,更突顯出其與鄉村社區營造的不同。面對全球資訊化資本主義,在網路社 會虛擬社區的社會互助對照下,社區必須重新界定。雖然由領域所界定的社區並未消失,但由 於空間的商品化趨勢,減低居住地方的重要性,工作地方則相對重要的多,使得支持社會交往 的是「網絡(networks)」而非「地方(places) 」(夏鑄九,2007)。劉維公(2006)引用社會學論述,

39. 都市中的住宅形式又以公寓與高樓為多數,近年來公寓大廈管理委員會的數量有駕凌社區發展 協會之勢。因此,台灣健康社區六星計畫已將「公寓大廈管理委員會」納入補助對象。

40. 詳天下雜誌2008年第398期,第60頁。

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327 劉立偉:社區營造的反思:城鄉差異的考量、都市發展的觀點、以及由下而上的理念探討

視當今社會為「第二現代」。相對於「第一現代」以「生產」為核心概念的工業社會為脈絡所 形成的生活方式,「第二現代」則以「消費」聚焦生活脈絡,使得社會喪失其對個人生活方式 的影響,而個人得以選擇自己的生活方式。換言之,生活形式的「多元化」與「個人化」是第 二現代社會的特徵,生活風格的群聚狀態成為明顯的社會發展趨勢(劉維公,2006)41。第二現 代性的內涵在當今都市社會的實質展現無疑衝擊過去十年來社區總體營造的理念與操作。這類 都市社會經濟結構的轉變經常廣泛出現在歐美社會,如各大都市對「創意城市 (creative cities) 」、「品牌營塑(branding)」的競相追求(Leslie, 2005),目前也成為國內各縣市的城市發 展願景與想像42。Florida (2002)研究美國社會與經濟的發展,發現從關係緊密與同質性高的社 會,轉變成多元化但關係「輕淡(weak ties)」的社會,是現代生活的基本事實。Florida所定義 的「創意階級」43是一個經濟階級,他們在經濟上的功能也展現在社會、文化與生活型態的選 擇。在創意經濟下,都市成為專業與多元互動的地方,也是創意的中心。創意階級在都市中的 興起,透過創意氛圍的營造44,促進創意城市的發展。創意階級將區位視為選擇工作的主要條 件:他們先挑選居住的地方,然後再找工作(Florida, 2002)45。這個「生活地點優先」的論點與 先前描述的「取代地方的網絡社會」不完全相同,彰顯出創意階級所形塑的是社群「著重地方 的網絡社會」,但兩者皆挑戰既有傳統社區的概念,並加以重新界定。創意階級所選擇的社區,

不是關聯緊密的舊式社區,而是具有多樣化生活型態、淡薄人際關係、可以過著「半隱匿 (quasi-anonymity)」生活的地方(Florida, 2002)46。取代地方的網絡社會、多元與個人化的風格 社會、與生活地點優先的創意階級三者在都市的同時興起,皆顯示了都市社群對生活場域重新 建構的多樣性並彰顯其未來持續發展的巨大張力。

41. 劉維公(2006)以「風格社會」來闡述第二現代社會的興起,試圖解析當代消費發展的關鍵概念,

理解為何台客次文化、名牌商品搶購、型男、熟女、樂活、慢活成為社會熱門的字眼與活動,

以及伴隨資本主義轉型浮現的文化經濟之推展。

42. 近期的天下雜誌(2008年第390與398期)就有創意城市的報導,並介紹了以文化經濟與文化藝術形 塑獨特風格的台灣創意城市--台中市的發展現況。

43. 「創意階級 (creative class) 」由科學、工程、建築、設計、教育、藝術、音樂、金融、法律、

醫療等領域的專業人士所組成,他們在經濟上的功能是要創造新想法、新技術或新內容。現今 在美國約有3800萬人,超過工作人口的30%(Florida, 2002)。

44. 「創意氛圍(creative milieu)」是由研究與教育機構、文化設施、集會設施、以及交通等支援服務 設施的硬體基礎建設,與社交網絡、社會關係、人際互動、以及個人與機構間創意流通系統的 軟體基礎建設所共同構成(Landry, 2000)。

45. 有些學者針對Florida以創意階級為核心的創意城市論述提出批判,認為其過於強調「場所的競爭 與消費(place competition and consumption)」而忽略文化生產面向的影響,因此主張「文化產業 (cultural industries)」才是都市再生的原動力(Peck, 2005; Pratt, 2008)。

46. Florida (2002)評論Putnam R.的「社會資本(social capital)」理論中「地區經濟的成長跟社區緊密的 結合有關」的主張,認為統計數字與訪談調查顯示,創意階級很少想要Putnam所言的社區關聯,

也都想離開那樣的環境,遷移至人際關係較淡薄、具有多元化的社區。事實上,Putnam (2000) 的研究也發現,在1980年代後美國許多社區生活快速消失,民眾減少參與公共活動,與社區的 關係逐漸斷絕,Putnam並將其歸因於社會資本的長期衰落。

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328 都市與計劃 第三十五卷 第四期

(三)社區營造執行機制與中介組織的檢討

雖然社區營造工作是要在一個社區內要持續五年、十年、甚至二十年才能完成的中長程工 作計畫(陳其南,1995b),但基於政府年度預算的執行與績效考核機制,使得社區在執行計畫 時,缺乏充足的時間進行居民意見的溝通、協調與整合(陳錦煌、郭程元,2004)。尤其是在台 灣要求速食績效的政治文化環境中,社區營造所要求的植根性、過程性與積累性幾乎被全然忽 略(曾梓峰,2003)。即使在中央政府各主管機關所負責的社區營造業務,也因為本位主義與缺 乏橫向整合聯繫,經常造成資源重複浪費以及計畫有頭無尾等情況(陳錦煌、郭程元,2004)。

事實上,社區營造推展最大的問題在於其基本理念的無法實踐,而且這個問題在推展之初即已 預見。陳其南(1995a)表示社區總體營造的困境在於明明是地方所缺乏的理念,卻由文建會或 者上層政府推動,而定義上又必須由社區自己動員。固然在政策執行初期,對社區營造陌生的 社區居民需要政府的協助誘發參與,造成「由下而上」的社區營造精神與理念的實踐必須藉由

「由上而下」的政策指導,故其存在有其必要(陳錦煌、郭程元,2004)。但是,社區營造本身 就是一個自相矛盾的政策,因為它自使至終包含了「由下而上」與「由上而下」兩個衝突的政 治參與模型。換言之,社區營造在理論上是一種由下而上的政治動員模式,但在實務上是透過 中央政府由上而下的行政系統來動員社區民眾(顏亮一,2006)。明顯地,作為台灣社會邁向二 十一世紀最重要的改造工程「挑戰2008:國家發展重點計畫」,其中的「新故鄉社區營造」不 只是文化政策計畫,而且是全方位整合型的國家發展投資計畫(曾梓峰,2002)。這也難怪當行 政院繼續推出台灣健康社區六星計畫時,就有學者昭示這是台灣十年社區總體營造運動的終 結,因為整個社區營造已完全由中央政府官僚體系由上而下的收編統整,地方社區的自主性在 六星計畫下似已喪失(黃肇新,2005)。此外這個「由上而下」還是個不連續的過程,經常由中 央政府直接跳到基層社區,使得最了解地方資源與掌握地方行政的鄉鎮市公所與村里辦公室沒 有著力的空間(黃肇新,2005;劉新圓,2005)。社區營造「由下而上」與「由上而下」不僅只 是計畫程序的衝突,更是植基於深層的意識結構之中。顏亮一(2006)解析陳其南意圖藉由社區 總體營造來召喚與培養「社區意識」,進而建立「公民社會」47;前者建立在鄉土意識與傳統 文化之上,後者則建立在政治與社會權力的基礎之上。由於在地社區認同被視為國族認同的基 礎,社區總體營造政策便成了建構國家這個「想像共同體」不可或缺的元素(顏亮一,2006)。

因此社區營造原本是要讓社區居民成為社區與生活的主人,但實際上卻成為貫徹政府國家政策 的代理人。目前由上而下的政策決策和資源下放過程,基本上違背社區永續發展的理念,一旦 政府資源撤離,社區發展自然隨之消失(王麗容,1999)。

有關「由下而上」的社區營造基本理念正當性的探討,缺乏相關文獻的廣泛討論,這可能 是因為大多數參與社區營造的人,習慣將其視為不可挑戰的真理與事實。因此探究「由下而上」

社區參與模式的理論基礎,有助於釐清社區營造的實質內涵。今日民主政治已是普世價值也成 為世界各國的政治體制,但民主政治卻是涵義最不清楚的政治概念(江宜樺,2001)。現代意義

47. 亦稱「市民社會(civil society)」。

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329 劉立偉:社區營造的反思:城鄉差異的考量、都市發展的觀點、以及由下而上的理念探討

下的民主政治基本上有「程序民主」與「參與民主」兩種定義,兩者都承認代議制度的必要性,

也不否認政黨、選舉、利益團體等在政治生活的重要角色。其差別在於「程序民主」認為一般 民眾對政治事務缺乏深刻理論與興趣,因此沒必要由民眾行使統治權;「參與民主」則主張廣 泛的參與可以改變民眾消極被動心態,有利於塑造公民社會,確保主權在民(江宜樺,2001)。

在代議政治下,社會學家認為社會具有市民社會的性質時,民主政治才能穩定發展,避免權力 的濫用(王振寰,2002)。這說明了在代議政治下,市民參與公共事務對民主政治的維繫具有相 當的重要性。在市民參與公共事務以及地方決策的「市民民主 (civil democracy) 」與「市民 賦權(civil empowerment)」概念下,使得市民直接參與他們所需地方服務的提供而成為公共服 務的共同生產者(Pestoff, 1998)。就社區營造由下而上的理念而言,公共事務或服務的參與就必 須從「共同生產 (co-production) 」的模式來理解。不同於傳統的公部門規劃、設計與提供服 務而市民要求、消費與評價該服務,公共服務的共同生產指的是作為消費者的市民與作為「慣 常生產者(regular producer)」的公部門或專業者從事相同服務的生產與提供48,因此隱含著市民 參與政府政策的執行(Whitaker, 1980; Brudney and England, 1983; Percy, 1984)。社區營造由下而 上的參與就在公共服務共同生產的架構下,社區居民與公私部門共同執行了政府的政策,也彰 顯社區參與地方決策的民主與賦權49的過程。當全球化發展穿透國界轉化國家的角色,市民社 會也相對失去自主性。在這樣的歷史條件下,藉由社區參與的機制與社區培力的民主過程營造 了社區,逐步釋放社會的力量,並轉化了國家(夏鑄九,2007)。

然而,「由下而上」社區營造的民主政治理念卻無法與現代的社會與經濟生活相融合。上 述的共同生產雖然經常被視為增加「市政生產力(municipal productivity)」的方法,但是一般市 民通常缺乏訓練與經驗去執行需要特殊專業的公共服務,使得雇用專業者成為市民志願性投入 的替代模式,意指某些公共服務的成本轉嫁到共同生產者---市民的身上(Pestoff, 2006)。另外,

從城市發展的歷史來看,中世紀的都市生活中,家庭生活與勞動生產原本是混合在一塊,都市 中的住房缺乏功能分區,可作為住家、工作坊與店舖等使用。後來家庭慢慢產生變化,造成住 家與工作場所逐漸分開,以及生產、銷售與消費三種功能明確分化,其中家庭轉化成消費的單 位。這種功能的分化也導致空間專門化,使得建築物都有專門的用途(Mumford, 1961)。都市功 能的分化使得市民在生活與工作的場所以及日常時間的分配上皆有所不同,導致都市功能分化 的越明確也使得市民越難以針對單一功能進行全面的志願性的投入。尤其在邁入21世紀之後,

因中產階級社會的逐漸瓦解,造成所得高的一小群人與所得低的大多數人的社會結構改變50, 位居中下階層的大多數人必須花費更多時間工作才得以維持既有的生活水準51。台灣自1980年

48. 市民從事公共服務的提供與生產是基於個別團體志願性的投入來強化他們所要接收的公共服務 的質或量(Brudney and England, 1983)。

49. 或稱「培力(empowerment)」。

50. 詳大前研一(2006)對M型社會的描述。

51. 根據「國際勞工組織(International Labour Organization)」1980-2005年的統計資料顯示,台灣勞工 平均生產力年增率達4.1%,全球排名第五。洛桑管理學院今年度的全球競爭力指出台灣是全球 工作時數最長的國家,勞動力人口每年工作時數達2282小時;但是台灣勞工在2000-2005年間的

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330 都市與計劃 第三十五卷 第四期

代起,常民日常生活時間結構,即已壓縮到大部分人能忍受的極限(周志龍,1999)。長時間的 工作不僅發生在中下階層,也是創意階級進行創意生產的模式(Florida, 2002);時間與金錢的壓 力也導致民眾缺乏多餘的時間互相關懷,因而減少彼此間的互動(Putnam, 2000)。因此,除了 民眾特殊專業知識的缺乏外,城市的社會、經濟與空間、時間功能的分化也增加民眾成為公共 服務共同生產者的難度。換言之,現代社會的現實條件讓由下而上民眾參與的社區營造遭遇到 困難,尤其是在都市環境中的社會、經濟與空間、時間功能的分化更加明顯,市民直接參與的 可能性就相形變低。相對地在鄉村環境中上述功能分化的情形較不明顯,也就增加社區民眾直 接參與的動機,如文化觀光與休閒農園的推展,藉由參與者在生活與生產上時間與空間的重 疊,進行結合鄉村生活與生產體驗經濟模式的發展。這也說明為何1990年代起台灣社區總體營 造政策的推展本質上是著眼在鄉村文化、景觀與產業的培育與發展,而較少正面回應台灣社會 高度都市化的現實。在這樣的推論之下,「由下而上」的社區營造基本理念的正當性,還需要 從政治、社會、經濟等制度進行全面橫向調節的探討52。由於社區營造不能沒有社區居民自動 自發的投入,但也不能強制要求居民無償的付出53,在現有組織功效不彰之下54,非營利的「中 介組織(intermediate organization)」的參與是有其必要性。因此「社會企業(social enterprise)」,

即非營利組織的產業化,運用企業經營的方式達成社會服務的目的,成為思考的方向(陳金貴,

2002)。

由下而上民眾參與的社區營造基本理念的實踐,在缺乏政治、社會、經濟等制度面的橫 向調節之下,除了無法有效誘導民眾參與外,也容易被簡化為「凡事親為」的實作參與模式。

從社區營造另一個中介組織「社區規劃師」制度的推展,就明顯展露出這種窄化的思維。1999 年台北市政府配合「地區環境改造計畫」,率先推動「社區規劃師」制度,鼓勵空間專業者走 入社區提供服務;2001年起營建署補助各縣市培訓「社區規劃師」,推動社區規劃師駐地輔導 工作。明顯地社區規劃師定位的專業者,泛指建築、都市計畫、景觀等領域的專業,目的在於 實踐西方規劃理論中為弱勢團體發聲的「辯護式規劃(advocacy planning)」。但是上述領域的專

平均時薪成長率少於1%,低於鄰近的南韓、新加坡與香港。詳聯合報,2007年9月10日,A12財 經版。

52. 譬如說,在非貨幣經濟活動中有所謂「產銷合一者 (prosumer) 」,指的是個人或團體的自己生產 與自己消費,通常因為市場無法提供滿意的服務、樂在產銷合一、或迫切需要產銷合一。這個 產銷合一經濟相當龐大,但經常被忽略。當產銷合一者為家庭、社區、社會的凝聚貢獻心力時,

通常只是當作生活的一部分,而不會去計算對國家有形經濟的效益,經濟學家與社會學家必須 正視其對整體經濟與社會的重要性並納入體系中(Toffler, 1980; Toffler and Toffler, 2006)。

53. 曾梓峰(2003)提到社區總體營造被設定是以義工或奉獻投入的方式去行動,當地方經濟發展出現 困境,危機就此產生。因此建議社區總體營造應該透過就業工程發展成為新生活方式的營造,

使社區總體營造成為地方生存與就業的方式。黃瑞茂(2000)亦指出,一般認為參與社區工作是「做 好事」與「美德」,往往無法面對社區中潛藏的矛盾與衝突,特別是對於新加入的成員來說。

54. 「村里」是台灣行政組織的基層單位,也是公部門與社區最直接的窗口;另一個推展社區工作 的自發型非公部門組織「社區發展協會」則因角色模糊,公私不明,以致無法有效發揮社區營 造功能;此外社區發展協會與村里辦公室的亦關係曖昧不明,甚至衝突時有所聞(吳明儒,2003)。

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