中國在周邊地區的多邊外交理論與實踐
邱坤玄
（政治大學東亞研究所副教授兼所長）摘
要
中國自 1980 年代採取改革開放政策以後，外交與安全思維均產生 了基本的變化。本文首先將分析中國實施多邊外交的原因與實踐，其 次回顧國際關係理論中的多邊主義概念，最後將其與中國多邊外交在 周邊地區的實踐結果作比較，以探討西方理論在中國的實踐轉化。本 文的主要發現在於中國外交已經推行了一種具有中國特色的靈活多邊 主義：以多邊鞏固主權；這與多邊主義的本質已有不同，其理論與實 踐意涵，值得長期持續地關注。 關鍵詞：中國外交、外交戰略、多邊外交、多邊主義、睦鄰外交壹、前言
二次世界大戰結束之後，隨著國際互賴和全球化程度的增強，全 球公共問題的範圍也日益擴大，例如大家所熟悉的環境污染、氣候暖 化、跨國犯罪、傳染病與恐怖主義等，這些問題很難，甚至無法以傳 統的雙邊外交方式加以處理，必須在共同接受的制度框架下加以解 決，多邊主義與多邊外交於焉興起。 中國自 1980 年代採取改革開放政策以後，外交與安全思維均產生 了基本的變化。它開始致力於思考自身在國際上的定位與發展方向，積極尋求加入區域與國際體系，多方參與國際組織與事務。1986 年 3 月召開的第六屆全國人民代表大會第四次會議通過的工作報告，首次 將多邊外交明確列為外交政策的重要工作之一。1這裡所使用的多邊外 交，單純指的是三個以上國家或國際組織間的外交關係，並無理論的 意涵。在此時提出多邊外交的用語，顯示出中國在「中國共產黨第十 二屆全國代表大會」採取獨立自主外交政策後，企圖與美國、蘇聯保 持等距關係，同時推展多邊外交以提升其影響力。但是到了 1989 年由 於受到「六四事件」的影響，以美國為首的西方國家對中國實施了不 同方式的制裁，多邊外交被中國解讀成西方國家遏制中國的工具，因 此多邊外交一詞就未出現於政府工作報告或其他重要的外交政策宣示 當中，直到 1996 年 3 月召開的第八屆全國人民代表大會第四次會議通 過的政府工作報告，再次出現多邊外交的用語。2從此之後，多邊外交 就成為中國學界研究的重點，同時成為中國外交政策宣示與實踐的重 要組成部分，3其中尤以中國在周邊地區推動的多邊外交最受矚目。 〈關於第七個五年計畫的報告〉，《人民日報》，1986 年 4 月 14 日，版 1。 〈關於國民經濟和社會發展「九五」計畫和 2010 年遠景目標的報告〉，《人 民日報》，1996 年 3 月 19 日，版 1。 時永明，〈亞太安全環境與地區多邊主義〉，《國際問題研究》（北京）， 1996年第 1 期，1996 年 2 月，頁 41-47、64；郭樹永，〈國際制度的融入 與國家利益〉，《世界經濟與政治》（北京），1999 年第 4 期，1999 年 4 月，頁 60-65；王逸舟，〈新世紀的中國與多邊外交〉，《太平洋學報》 （北京），2001 年第 4 期，2001 年 10 月，頁 3-11；《世界經濟與政治》 （北京）2001 年第 10 期專題探討了當代世界的多邊主義理論和多邊外交實 踐，並且將它們聯繫到新世紀的中國外交，可以說是中國學者首次集體系統 地研討多邊主義與中國外交的關係，甚具參考價值；方長平，〈多邊主義與 中國周邊安全戰略〉，《教學與研究》（北京），2004 年第 5 期，2004 年 5月，頁 47-52；王明進，〈中國對多邊外交的認識及參與〉，《教學與研 究》（北京），2004 年第 5 期，2004 年 5 月，頁 41-46；蘇長和，〈發現 中國新外交：多邊國際制度與中國外交新思維〉，《世界經濟與政治》（北
本文首先扼要回顧並分析國際關係理論中，「多邊主義」概念的 理論意涵，以作為檢證中國多邊外交的依據。其次本文將分析中國實 施多邊外交戰略的原因與實踐，最後根據理論概念與因素分析，具體 論證中國多邊外交在周邊地區的實踐特色，特別是探討多邊主義理論 在中國外交中發生的轉化。 本文探討中國在周邊地區所參與的多邊外交機制，主要是為了要 了解這些多邊外交機制與西方多邊主義概念下的多邊外交有何區別。 因此，有必要先針對西方國際關係理論下的多邊主義概念作簡要分 析，再將中國多邊外交論述與實踐與之進行比較對照，以探討其異同 之處。
貳、西方多邊主義的涵義
在當前的國際體系中，多邊規範與制度對管理廣泛的地區和全球 問題的作用日益增加，這些都屬於新制度主義研究的範疇，但是新制 度主義的論述對於國際制度安排的核心特徵「多邊主義」的關注卻很 少。大部分的學者將多邊主義與多邊外交的概念交替使用。例如基歐 漢(Robert O. Keohane)就曾將多邊主義定義為「三個或更多的國家集 團之間，透過暫時或制度化的運作，相互協調其國家政策。」4此種定 義是以個別國家的角度表述其對外政策的取向，或者說是「單位層次 京），2005 年第 4 期，2005 年 4 月，頁 1-6；章一平，〈從均勢制衡的難題 看多邊主義的興起〉，《世界經濟與政治》（北京），2005 年第 4 期，2005 年 4 月，頁 42-47；人民大學國際關係學院於 2005 年 6 月召開了「多邊主義 與中國外交」論壇，集合了中國 14 家國際問題研究單位，就多邊主義的學 理基礎和實踐意義、多邊主義與中國、中國的戰略選擇等問題進行研討，其 討論要點請見徐堅、張睿壯、李少軍等，《教學與研究》（北京），2005 年 第 8 期，2005 年 8 月，頁 5-29。Robert O. Keohane, “Multilateralism: An Agenda for Research,” International
上的多邊主義」，5它只注重形式上的要件，忽略了多邊主義的本質。
在此作者引用魯基(John Gerald Ruggie)在這個議題的研究，對於多邊 主義的概念作出更為周延的界定。
一、普遍性原則與互惠擴散
魯基認為多邊主義應當是「依據普遍行為原則，協調三個或更多 國家之間關係的制度形式。」6這裡的重點是，協調與合作雖然是構成 多邊主義的要件，但仍不構成必要條件。協調與合作必須與普遍性的 原則相一致，例如不可分割性、非排他性、互惠性等。不可分割性是 一種社會建構，構成成員之間深信依循普遍的行為原則，彼此的命運 與福祉是密不可分的，它不考慮任何特定事例下個別成員的特定利益 或戰略緊急狀況。例如最惠國待遇就是多邊主義在經濟領域中的一個 典型，而多邊主義安全領域則是要求國家對任何侵略行為都必須作出 反應。此外國家間願意採取多邊主義的安排，不僅因為符合普遍的組 織原則，而且深信堅持這些原則將來的獲益將大於現在可能的損失。 基歐漢將此種利益稱之為「互惠擴散的期待」(expectations of diffuse reciprocity)。7換言之，國家採取多邊方式可能暫時付出代價，但是由 於其他國家也認為需要接受相同的約束或進行相同的形式的合作，因 此就可長期獲利。 秦亞青，〈多邊主義研究：理論與方法〉，《世界經濟與政治》（北京）， 2001年第 10 期，2001 年 10 月，頁 9。John Gerald Ruggie, “Multilateralism: The Anatomy of an Institution,” in John Gerald Ruggie, ed., Multilateralism Matters: The Theory and Praxis
of an Institutional Form (New York: Columbia University Press, 1993), p.
11.
Robert O. Keohane, “Reciprocity in International Relations,” International
二、霸主地位與制度化安排
多邊主義另一項特質就是制度化的安排。二次大戰結束後國際間 出現了許多不同形式的國際制度，其中主要的國際制度都是美國設計 的結果，這些國際制度具有深刻的美國國內政治理念根源，強調對國 際秩序的治理(governance)，同時將多邊主義理念貫徹到國際體系的治 理當中。8美國因為居於霸主(hegemony)地位，是最有意願與能力將國 內政治與經濟理念與制度推展到世界的國家。多邊主義強調的普遍化 組織原則以及由此引伸的不可分割性與互惠的擴散性，也是資本主義 市場經濟政體的組織原則。9因此，多邊主義反映出美國霸權的溫和一 面，但並不代表溫和霸權一定會採取多邊主義的行為。美國採取多邊 或單邊，基本上仍以是否符合美國的國家利益為依歸。Anne-Marie Burley, “Regulating the World: Multilateralism, International Law, and the Projection of the New Deal Regulatory State,” in John Gerald Ruggie, ed., Multilateralism Matters: The Theory and Praxis of an Institutional
Form (New York: Columbia University Press, 1993), pp. 125-157.
霸主將自身的國內體制向國際社會移植，可同時從新現實主義和新葛蘭西主 義(Neo-Gramscianism)來理解。請見 Robert W. Cox, “Towards a
Post-He-gemonic Conceptualization of World Order: Reflections on the Relevance of Ibn Khaldun,” in James N. Rosenau & Ernst-Otto Czempiel, eds.,
Governance without Government: Order and Change in World Politics
(Cambridge: Cambridge University Press, 1996), pp. 132-159；Robert O.
Keohane, After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political
Economy (Princeton: Princeton University Press, 1984), pp. 1-304。其他 相關討論，請見 Stefano Guzzini, Realism in International Relations and International Political Economy: The Continuing Story of a Death Foretold
(London; New York: Routledge, 1998), pp. 153-157；邱坤玄，〈霸權穩定
論與冷戰後中（共）美權力關係〉，《東亞季刊》，第 31 卷第 3 期，2000 年 7 月，頁 2。
三、多邊主義概念的界定標準：實質、心理、制度化、程
序、治理
要界定某項制度安排或某國的對外政策是否有符合上文所述關 於多 邊 主 義 的 特 質 ， 我 們 可 以 結 合 上 述 文 獻 回 顧 ， 以 及 威 廉 斯 ( Phil Williams)的架構，將多邊主義從五個向度做更全面性的探討。10 第一是實質(substantive)向度：一群國家共同對特定的共同目標、 價值與規範的承諾。此處的主要指標是「承諾」的有無。而承諾是否 存在，可用實踐檢證中，官方的口頭或書面表態作為衡量依據。 第二可以稱之為心理(psychological)向度：各國在心理上具有一致 的意願與承諾採取措施維持共同的目標與價值，或是保護建制的存在與 發展。各國之所以願意採取多邊形式，不僅是他們認為這樣做符合普遍 化原則，而且深信堅持這些原則未來可能的獲益將大於現在的損失。此 處主要的關鍵是「意願」的有無，而「意願」又涉及到當事者是否「相 信」所涉及的價值，或所期待的未來互惠利益，所以很難從經驗面予 以測量，因此本文僅能結合「承諾」及實踐案例的結果予以推論。 第三是制度化(institutionalization)的程度：集體堅持規範、價值 與原則的制度化程度。此處「制度化」的觀察指標是所涉及的多邊制 度是否形成常例，並且具備落實制度目標的配套機制，如常設的決策 機構、執行單位、經費、與細緻分工。 第四是強調程序(procedural)的功能：各國願以同意的協商機制與 程序以促進政策協調、達成集體決策與行動，以及在集體行動中分擔 責任的共識。此處「程序」的觀察指標有賴於具體檢視多邊互動中發 生的案例，制度是否能依照承諾的程序決策，並解決問題。 第五是治理(governance)向度：首先，多邊主義的國際制度安排，Phil Williams, “Multilateralism: Critique and Appraisal,” in Michael J. Brenner, ed., Multilateralism and Western Strategy (New York: St. Martin’s Press, 1995), pp. 212-213.
大多反應推展國家國內制度的運作模式。其次，一群國家願意將多邊 主義理念貫徹到國際體系的治理當中，強調對國際秩序的治理。 從這五個向度分析多邊主義，對於國家要求的標準自然相對提 高。因此西方國關理論中的多邊主義，在概念上具有理想性的定義， 但是在實踐上就會面臨運作的挑戰。即使在倡議新自由主義制度的西 方國家而言，要滿足這些要求也頗為困難，更遑論缺乏經濟、安全多 邊機制的東亞地區了。因此，吾人雖然應當以這些向度指標檢證中國 多邊主義實踐的案例，但一方面不宜對東亞多邊主義期待過高，也要 對中國轉化西方多邊主義理論的過程加以關注。
參、中國推動多邊外交的因素：從懷疑到支持
一、傳統：懷疑多邊外交
冷戰時期中國的周邊外交是以雙邊主義為基礎的，對於多邊外交 存有疑慮。甚至到了 1990 年代中期，多邊外交也僅止於政策的宣示， 缺乏具體的實踐。究其原因，本文認為最主要有冷戰的陰影及主權可 能被侵犯的憂慮兩項。 冷戰的陰影 1970年代以前，以美國為首的西方國家對中國實施圍堵的政策， 1960年代中期以後，中、蘇開始交惡，因此客觀的國際環境使中國無 法推動多邊外交。冷戰結束後初期，由於多邊外交有結盟之嫌，有違 中國獨立自主「真正不結盟」的外交策略，因此對多邊外交仍然採取 較為謹慎與保守的態度。11此外，1989 年動亂之後，西方國家對中國 實施制裁，並企圖推動對中國的「和平演變」，這類帶有自由主義色 方長平，〈多邊主義與中國周邊安全戰略〉，頁 48。類似的態度也表現在 中國對聯合國維和行動採取的立場，請見許志吉，〈中國對聯合國維持和平 行動運用否決權的策略分析〉，《東亞季刊》，第 33 卷第 2 期，2002 年 4 月，頁 87-102。彩，訴求「民主和平」的作為，也讓中國對西方主導的多邊外交存有 疑慮。12 主權被侵犯的憂慮 多邊外交機制可能會討論對中國不利，特別是有可能觸及主權的 議題。例如南海問題的爭議，中國傾向於雙邊協商，不希望南海問題 多邊化和國際化；而有臺灣參加的多邊機制，中國更不願意在其中討 論與臺灣有關的議題。其實這種憂慮只有在國家力量不足的情況下才 會產生，等到中國的綜合國力提升之後，其態度反而轉變為必須加入 多邊機制更能捍衛主權。
二、轉變：開始支持多邊外交
1990年代中期以後，中國逐漸改變對多邊外交的態度。中國前總 理兼外長錢其琛 1996 年 7 月在雅加達舉行的記者會中表示，東協區域 論壇(ASEAN Regional Forum, ARF)是本地區安全合作的新嘗試，代表著一種新的安全觀念。13之後中國即積極參與東協區域論壇的活 動。中國此種態度的轉變主要原因在於東亞權力平衡的變化，以及綜 合國力提升後對成為世界大國的自我期許。 樹立負責任大國的形象 1990年代中期以後，中國學界興起了對「大國外交」的論述，討 張登及，〈自由主義國際關係理論與西方的中國外交研究：一個概觀〉， 《中國大陸研究》，第 41 卷第 11 期，2001 年 11 月，頁 15-36。有關 1990 年代初期的民主和平論，請見 Zeev Maoz & Bruce Rusett, “Normative and
Structural Cause of Democratic Peace,” American Political Science Review, Vol. 87, No. 3, September 1993, pp. 624-638；Joshua Muravchik, Exporting Democracy: Fulfilling America’s Destiny (Washington, DC: The AELP
Press, 1991), pp. 1-269；Ben J. Wattenberg, “Neo-Manifest Destinarianism,” The National Interest, No. 21, Fall 1990, pp. 51-54。
〈錢其琛在雅加達舉行記者招待會〉，《人民日報》，1996 年 7 月 25 日， 版 6。
論的重點在於中國應當成為一個什麼樣的大國？大國之間應當發展出 什麼樣的關係？14學者對這些問題或有爭議，但是他們幾乎一致同意發 展多邊外交，是中國走向世界大國的必經之路。特別是中國外交政策 宣示中一再強調世界多極化和經濟全球化的發展，有利於世界的和平 與發展，而多邊外交正是此發展潮流下的有力手段。 平衡霸權、推動世界多極化 冷戰結束後，美日同盟關係一度出現低潮，但是 1994 年北韓核武 危機與 1995-1996 年間臺海危機之後，美日兩國對強化雙方安全關係 以因應新的變局具有高度共識。因此在 1996 年 4 月，美國總統柯林頓 (Bill Clinton)與日本首相橋本龍太郎在東京簽署了「美日安全聯合宣 言：邁向 21 世紀的聯盟」(Japan-U.S. Joint Declaration on Security:
Alliance for the 21st Century)，15雙方再次肯定以美日安保條約為基
礎的雙邊安全合作關係，並且認為該條約是美日兩國在 21 世紀達成雙 方共同安全目標與維持亞太地區穩定與繁榮的重要基石。 面對美日強化同盟關係的壓力，中國在「美日安全聯合宣言」宣 布後一周就與俄羅斯發表宣言建立戰略協作夥伴關係，並提出新的安 全觀；與此同時，中國、俄羅斯、哈薩克、吉爾吉斯和塔吉克在上海 邱坤玄，〈結構現實主義與中共大國外交格局〉，《東亞季刊》，第 30 卷 第 3 期，1999 年 7 月，頁 23-38；石之瑜，〈解讀大國外交：論兩岸的差 異〉，《政治科學論叢》，第 13 期，2000 年 12 月，頁 147-164；張登及， 《建構中國：不確定世界中的大國地位與大國外交》（臺北：揚智出版社， 2003年），頁 43-120；胡鞍鋼等，《大國戰略—中國利益與使命》 （瀋 陽：遼寧人民出版社，2000 年）；葉自成、李穎，〈構建大國外交之魂： 正常心、自信心、樂觀心〉，《國際經濟評論》（北京），2001 年 Z3 期， 2001年 5-6 月，頁 22-23。
Ministry of Foreign Affairs of Japan, “Japan-U.S. Joint Declaration on Security: Alliance for the 21st Century,” April 17, 1996, <http://www.mofa.
合組「上海五國會議」，提出應共同培育一種新型的安全觀念，強調 以通過增進信任，通過促進安全。16顯然中國企圖以多邊外交的手段， 達到平衡霸權，推動世界多極化的目標。17以中國在 1990 年代中期之 後，相繼與世界大國建立不同形式的夥伴關係觀察，中國似有與大國 共治世界事務的願望。其治理的方式類似 1815 年之後的歐洲協商(Con-cert of Europe)時代，涉及大國關鍵利益的事務都必須置於大國共管 之下。任何大國的單邊行動都是違背「大國一致」的精神。推動世界 多極化，似具有「歐洲協商」時代的意義。就中國而言，聯合國安理 會的五個常任理事國最能扮演這種角色，因此中國一向強調透過聯合 國的安全機制處理國際的紛爭與衝突。 防止干涉中國內政 多邊外交機制雖然可能成為小國牽制大國的場所，但是不參與其 中，更有可能失去防範或發揮影響力的機會。18例如 1995 年 11 月，美 國前國防部長培里(William
Perry)曾經提議在亞太經濟合作會議（Asia-Pacific Economic Cooperation, APEC，以下簡稱亞太經合會）中列 入安全對話與信心建立措施的議程。由於臺灣是亞太經合會的會員， 中國極力反對。為了防止類似情形發生，中國就積極在東協區域論壇 倡議信心建立措施，讓也強調「主權」的東南亞國協（Association of 〈上海合作組織〉，《中華人民共和國外交部網站》，2010 年 6 月 18 日，< http://www.fmprc.gov.cn/chn/pds/gjhdq/gjhdqzz/lhg_59/>。 沈驥如，〈多邊外交和多極世界〉，《世界經濟與政治》（北京），2001 年 第 10 期，2001 年 10 月，頁 22；王逸舟，〈中國與多邊外交〉，《世界經 濟與政治》（北京），2001 年第 10 期，2001 年 10 月，頁 5；楊公素、張 植榮，《當代中國外交理論與實踐》（北京：北京大學出版社，2009 年）， 頁 306-310。 奈伊(Joseph S. Nye, Jr.)在討論美國外交政策應採多邊或單邊主義時提出此 點觀察，請見 Joseph S. Nye, Jr., The Paradox of American Power (New
Southeast Asian Nations, ASEAN，以下簡稱東協）19去發揮主導的 作用。隨著中國綜合國力的迅速上升，中國推展多邊外交也有助於壓 縮臺灣國際活動空間，達到其所謂防止干涉中國內政的目的。 建立有中國特色的多邊外交宣示與實踐 中國於 1990 年代積極推展多邊外交之後，在政策宣示上相繼提出 了國際關係民主化、「互信、互利、平等、協作」的新安全觀、20和平 崛起與和諧世界等論述，21嘗試在國際關係領域當中建立有中國特色的 理論。過去中國雖然也有類似的宣示，例如和平共處五原則、中國絕 不稱霸等，但是在綜合國力未達強國之林，以致不能發揮國際影響力 之時，這些富有道德性的政策宣示被國際接受的程度較低。但是隨著 中國綜合國力的提升，中國多邊外交新思維至少可以達到改善中國形 象的效果。除此之外，中國還以繁榮哲學社會科學為核心積極建設軟 實力，22中國重要報刊認為，哲學社會科學的發展水平，「體現著一個
這是日本學者高木誠一郎的觀察，轉引自 Akiko Fukushima, “Multilateral
Confidence Building Measures in Northeast Asia: Receding or Emerging?” in Benjamin L. Self & Yuki Tatsumi, eds., Confidence-Building Measures
and Security Issues in Northeast Asia (Washington, DC: The Henry L.
Stimson Center, 2000), pp. 47-48. 有關新安全觀提出的背景、內涵與評估，請見邱坤玄，〈中共對冷戰後美日 安全關係的認知與新安全觀的形成〉，《東亞研究》，第 35 卷第 2 期，2004 年 7 月，頁 3-32。 中國官方雖已不提和平崛起的說法，但是學界仍然持續討論這個主題，顯然 中國終究要面對崛起後與國際互動所產生的問題。
奈伊在 1990 年出版的 Bound to Lead: The Changing Nature of American Power一書，以及他在同年於 Foreign Policy 期刊發表的“Soft Power”一文 中，提出了「軟實力」的概念，隨後就成為國際政治中最常使用的專有名詞 之一，它指的是一國的文化、價值觀念、社會制度、發展模式的國際影響力 和感召力，請見 Joseph S. Nye, Jr., “Soft Power,” Foreign Policy, Issue
國家和民族的思維能力、精神狀況和文明素質」，23充分顯示出中國突 出文化在軟實力中的重要性。目前中國積極推動「漢語橋工程」，24希 望將中文塑造成世界的強勢語言，掌握中華文化的解釋權，即意在塑 造國際間「文化多邊主義」的形成。
肆、中國在周邊地區多邊外交的實踐
1990年代以來，中國對於國際與區域性的多邊組織呈現了積極參 與的情況，尤其在亞太地區更是顯著，如同中國所言：「當今世界， 各國的安全已密不可分。沒有國際合作，任何國家都無法單獨維護自 身安全」。25從中國開始推動改革開放政策以來，其與周邊國家所面臨 的議題也呈現多元化的情況，這些跨國性公共議題包括有三類：地區 安全問題（包括防止大規模毀滅性武器的擴散、打擊恐怖主義與跨國 犯罪等）、多邊經濟開發議題（包括降低貿易壁壘、擴大相互投資、 建立自由貿易區、區域貨幣安排等），以及廣泛的社會發展問題（包 括毒品、生態環境保護、自然災難等）。26關於中國在亞太地區所參與 的多邊機制，根據這些機制的議題性質，作者製表如表 1 所示： 張登及，〈「軟權力」概念在國際關係理論中的發展試析：以冷戰後的中國 為案例〉，發表於「中華民國國際關係學會年會第一屆學術研討會」（臺 北：臺灣大學主辦，2008 年 5 月 10 日），頁 1-21。 楊桃源，〈提升中國軟實力：解讀中央政治局第十三次集體學習〉，《瞭望 新聞周刊》，2004 年第 23 期，2004 年 6 月 7 日，頁 14-15。 2004年 5 月，中國國務院批准「漢語橋工程」，全面推廣對外漢語教學的 系統工程，請見《國家漢辦網》(http://www.hanban.edu.cn)。 〈中國代表胡小迪大使在第 58 屆聯大一委一般性辯論中的發言〉，《中華 人民共和國常駐聯合國代表團網》，2003 年 10 月 7 日，<http://www.china-un.org/chn/lhghywj/ldhy/yw/ld58/t40136.htm>。 蘇長和，〈周邊制度與周邊主義：東亞區域治理中的中國途徑〉，《世界經 濟與政治》（北京），2006 年第 1 期，2006 年 1 月，頁 10-11。表 1 中國參加的周邊多邊機制 種類 機制 成員國 安全 上海合作組織 中國、俄羅斯、哈薩克、吉爾吉斯、塔吉克、烏 茲別克等六國 中日韓安全對話 中國、日本、南韓等三國 六方會談 中國、美國、日本、俄羅斯、南韓、北韓等六國 南海各方行為宣言 中國與東協等 11 國 中國東協關於非傳統安全領域 合作聯合宣言與諒解備忘錄 中國與東協等 11 國 政治 中國東協面向和平與繁榮的戰 略夥伴聯合宣言 中國與東協等 11 國 上海合作組織 中國、俄羅斯、哈薩克、吉爾吉斯、塔吉克、烏 茲別克等六國 東協區域論壇 共 27 國 東亞峰會 中國、日本、南韓、印度、澳洲、紐西蘭與東協 等 16 國 中日韓領導人高峰會 中國、日本、南韓等三國 環境 大湄公河次區域經濟合作 中國、緬甸、寮國、泰國、柬埔寨、越南等六國 東北亞環境合作機制 中國、日本、俄羅斯、蒙古、南韓、北韓等六國 中日韓蒙四國聯合治理沙塵暴 機制 中國、日本、南韓、蒙古等四國 中日韓環境部長會議 中國、日本、南韓等三國 東亞海大會 中國、日本、南韓、北韓、東帝汶與東協等 15 西北太平洋行動計畫 中國、日本、俄羅斯、南韓、北韓等五國 南中國海項目 中國、越南、柬埔寨、泰國、馬來西亞、菲律 賓、印尼等七國 疾病 衛生 中國東協公共衛生合作 中國與東協等 11 國 中日韓衛生部長會議 中國、日本、南韓等三國 東協 10+3 衛生部長會議 中國、日本、南韓與東協等 13 國 跨國 犯罪 上海合作組織 中國、俄羅斯、哈薩克、吉爾吉斯、塔吉克、烏 茲別克等六國 東協 10+1、10+3 打擊跨國犯罪 部長級會議 中國、日本、南韓與東協等 13 國 東協中國禁毒合作行動計畫 中國與東協等 11 國 東亞次區域禁毒諒解備忘錄 中國、柬埔寨、寮國、緬甸、泰國、越南等六國
表 1 中國參加的周邊多邊機制（續） 種類 機制 成員國 經濟 中國東協自由貿易區 中國與東協等 11 國 東協 10+3「清邁協定」 中國、日本、南韓與東協等 13 國 博鰲亞洲論壇 共 28 國 亞太經合會(APEC) 共 21 國 大湄公河次區域經濟合作 中國、緬甸、寮國、泰國、柬埔寨、越南等六國 圖們江區域合作 中國、俄羅斯，蒙古、日本、北韓等五國 資料來源：作者自行整理。 而在上表所列的多邊外交機制當中，中國官方多次指出東協27以 及上海合作組織是其推展多邊外交的最佳實踐，此處理朝鮮半島核危 機的六方會談，也被中國視為推動多邊外交的重要成果。因此，本文 擬就此三個機制為例，探討與評估中國推動多邊外交的成果及其理論 意涵。
一、東南亞國協
近年來中國與東協關係的發展是其多邊外交的重要實踐成果，而 雙方經貿的往來最為突出，中國並以此密切的經貿關係轉化並擴大對 東協的政治影響。28中國自 1997 年 12 月首次加入東協、日本、韓國 的 10+3 會議開始，就積極擴大與東協 10 國的經貿關係，在 2001 年 11 月的 10+3 會議上，中國總理朱鎔基建議在 10 年內成立「中國與東協 自由貿易區」，並獲得東協各國的同意，2002 年中國與東協簽署了 「中國－東盟全面經濟合作框架協議」，正式啟動自由貿易區的進 程。2003 年中國與東協的貿易額達 782.6 億美元，比上年增加 42.9%， 中國方面將 ASEAN 翻譯為東盟，本文採取臺灣方面的翻譯。Jane Perlez, “Across Asia, Beijing’s Star Is in Ascendance,” The New
東協已經成為中國第五大貿易夥伴，中國則是東協的第六大貿易夥 伴，到了 2009 年，雙邊貿易總額則已達到 2,130 億美元，而在 2010 年 的上半年，雙方貿易總額更是比去年同期增加 54.7%，讓中國成為東 協的第三大貿易夥伴，東協則為中國的第四大貿易夥伴。29 而中國與東協 10+1 的自由貿易協定已於今年（2010 年）1 月 1 日 啟動，成為一個擁有 19 億人口、接近六兆美元年國內生產總值和 4.5 兆美元年貿易總額的大型自由貿易區。30值得提出地是東協對中國的貿 易自 2003 年以來即連年享有貿易順差的優勢，2003 年的順差為 164.1 億美元，翌年（2004 年）更是高達史上最高的兩百億美元，隨後雖然 逐漸下降，但仍舊維持著東協對中國的貿易順差狀態，31這樣的貿易關 係有助於東協降低對中國成為貿易競爭者的疑慮。32 除了與東協國家發展經濟關係之外，中國也積極推動安全的合 作，2002 年 7 月，中國在東協外長會議上提出「新安全觀的立場文 件」，強調各國應培育「互信、互利、平等、協作」的新安全觀；同 年 11 月中國簽署了〈南海各方行為宣言〉，特別強調遵守 1982 年聯 〈中國—東盟自貿區「建成」元年，貿易快速增長〉，《新華網》，2010 年 10月 18 日 ，<http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/yn.xinhuanet.com/as-ean/2010-10/18/content_21158254.htm>。 〈19 億人大市場，中國—東盟自貿區週五啟動〉，《中國評論新聞網》， 2009年 12 月 29 日，<http://www.chinareviewnews.com/doc/1011/8/3/3/1011 83321.html? coluid=45&kindid=0&docid=101183321&mdate=1229222151>。 〈中國與東盟經濟合作情況〉，《中國－印尼經貿合作網》，2010 年 1 月 26日，<http://big5.ec.com.cn/gate/big5/www.cic.mofcom.gov.cn/ciweb/cic/ info/Article.jsp? a_no=209222&col_no=472>。
Simon S. C. Tay, “A Difficult Balancing Act: Southeast Asian Perspectives on ASEAN-China Relations,” Freeman Report Newsletter, Vol. 2, No. 8, August 2004, pp. 1-2, Center for Strategic and International Studies, < http://csis.org/files/media/csis/pubs/frv02v08.pdf>.
合國海洋法公約的原則，以和平手段來解決領土和管轄權的爭端。 2003年 10 月，中國總理溫家寶在東協 10+3 的高峰會上表示，中國將 正式加入《東南亞友好合作條約》，並與東協發表〈面向和平與繁榮 的戰略夥伴關係聯合宣言〉，這是中國第一次與一個地區組織簽署建 立戰略夥伴關係的文件，這些發展都有助於雙方關係的和緩。33 近年來，雙方在安全領域的互動與合作範圍更加深化，尤其在許 多非傳統安全領域（如災難救援、反恐、打擊跨國犯罪、禁毒等）的 合作關係更是密切。34此外，在中國與東協關係發展的同時，美國前總 統布希政府時期對東協的支持日漸下降，使中國的影響力相對提升， 然而，自從歐巴馬(Barack Obama)新政府上臺後，歐巴馬總統與國務 卿希拉蕊(Hillary Clinton)都提出美國要重返亞洲(America is back)， 並決定簽署《東南亞友好合作條約》，也可視為是美國對於中國在此 區域日漸上升影響力的一種回應，35而美國國務卿希拉蕊與國防部長蓋 茨(Robert Gates)更是先後在訪問東南亞地區時，提出南海問題是攸關 美國國家利益的說法，36使得中美在東南亞地區的競爭態勢成為兩國關 係的一項重大變數。 整體而言，中國與東協國家的關係是以東協整體的合作，消除中 國與東協個別國家的矛盾與衝突，但是在某些議題上東協仍然對中國 存有戒心，尤其是南海島嶼的主權爭議，依然會是導致中國與東協緊
Simon S. C. Tay, “A Difficult Balancing Act: Southeast Asian Perspectives on ASEAN-China Relations,” pp. 1-2.
〈國防部外辦主任：中國與東盟安全合作不斷深化〉，《新華網》，2009 年
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Craig Whitlock, “Gates: U.S. Has ‘National Interest’ in Asian Sea Disputes,”
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張關係的最大來源。雖然中國對於處理南海爭議定下了「擱置爭議， 共同開發」的基本方針，而相關各造也同意遵守《南海各方行為宣 言》的精神，但爭執仍然持續發生。例如，菲律賓在 2009 年 2 月通過 的《海洋基線法案》(Philippine Territorial Sea Baselines Bill)將中
沙的黃岩島與南沙部分島礁劃歸為所屬島嶼，37而中國則以派出漁政執 法船赴西沙海域執行漁政管理任務來回應，以傳達「中國對於南中國 海這些島嶼和海域可以實行有效管理」的訊號。38而在今年 4 月也發生 了中國海軍巡邏船在南海扣押越南漁船的事件，在越南政府表達抗議 後，中國反而隨即宣布將派遣兩艘漁政船到有爭議的海域巡邏。39這些 都顯現出相關國家仍然是抱持著不能示弱與讓步的對抗心態，尤其當 中國國防現代化仍持續進行之際，更易引起東協國家的疑慮，40因此從 現實主義與權力平衡角度觀之，東協國家仍然需要美國勢力進入以平 衡中國的威脅，從東協成員決定正式邀請美國與俄羅斯參與 2010 年東
亞峰會(East Asia Summit)的舉動，就可看出這樣的戰略考量。41
〈菲律賓侵佔南沙十個島礁，中國應確定領海基線〉，《中國評論新聞 網》，2009 年 2 月 25 日，<http://www.chinareviewnews.com/doc/1008/9/7/0/ 100897065.html? coluid=7&kindid=0&docid=100897065>。 〈南海爭議加劇，中國下一步如何走〉，《BBC 中文網》，2009 年 3 月 19 日 ，<http://news.bbc.co.uk/chinese/trad/hi/newsid_7950000/newsid_ 7953200/7953285.stm/>。 〈越南領導人視察南海爭議島嶼〉，《大公網》，2010 年 4 月 4 日，<http:/ /www.takungpao.com/news/10/04/04/_IN-1238743.htm>。 中國軍事現代化的主要動機之一是要應付臺灣、南海可能發生的衝突，因此 東協國家對中國軍事現代化仍然存在高度的戒心，有關中國軍事現代化的目 標、內容與影響，請見美國國防部於 2003 年 7 月 28 日發布的 U.S. Department
of Defense, Annual Report to Congress: Military Power of the People’s
Republic of China, U.S. Department of Defense Official Website, July 28,
2003, <http://www.defense.gov/pubs/2003chinaex.pdf>。
二、上海合作組織
2001年 6 月成立的上海合作組織是由 1996 年 4 月的上海五國會議 演進而成，它是由中國發起並主導的第一個多邊外交機制。42中國積極 倡導成立上海合作組織，主要原因有三：43第一，維持西北周邊的穩定 與安全。中國與上海合作組織成員合作，將可有效遏制中國西北邊界 地區分裂主義的滋長，有利於大西北的開發與建設。第二，分散石油 需求的來源。中國與中亞地區的貿易額雖然微不足道，但是中亞地 區，特別是哈薩克的石油儲存量十分豐富，對於需求石油甚殷的中國 而言，建立與中亞地區良好的合作關係，將有助於其能源安全的保 障。44第三，形塑有利中國的全球戰略格局。中國與俄羅斯主導成立上 海合作組織，倡議新安全觀並推動世界多極化的進程，其主要目的在Press, October 29, 2010, <http://news.yahoo.com/s/ap/20101029/ap_on_re_
as/as_asean_summit_6>. 有關上海合作組織成立的背景及過程，請見邢廣程、孫壯志主編，《上海合 作組織研究》（長春：長春出版社，2007 年），頁 1-18；王莉，〈中國多 邊外交的新發展－－「上海合作組織」的實踐〉，蕭佳靈、唐賢興主編， 《大國外交：理論‧決策‧挑戰》（北京：時事出版社，2003 年），頁 510-528。
Bates Gill & Mathew Oresman, “China’s New Journey to the West: China’s Emergence in Central Asia and Implications for U.S. Interests,” in Center for Strategic and International Studies, ed., A Report of the CSIS Freeman
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平衡美日安保關係強化的壓力，以及制約美國單邊主義的行為。 上海五國機制以處理傳統的軍事安全問題為目標，而上海合作組 織則針對安全威脅來源的轉變，將合作的重心轉向非傳統安全的領 域，以共同打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義為主要任務，對於國 力虛弱又深受恐怖主義威脅的中亞國家而言，上海合作組織的確提供 了需要的安全保障。而從去年（2009 年）以來的多次會議，更是針對 這些議題制訂出了具可操作性的路線圖(roadmap)，讓這些領域的合作 能更為落實。45 但是 911 事件之後，美國基於反恐需求，在烏茲別克與吉爾吉斯 獲得了軍事基地，哈薩克也同意開放空軍基地供美國後勤性質的軍事 活動使用，46美國武裝力量首次直接部署到中亞地區。美國的軍事存在 為中亞國家提供了一個新的、而且是十分強大的安全保障，同時美國 也加大對於中亞地區的經濟援助規模，同時更有主張美國應該採取 「大中亞」戰略，亦即將中亞與阿富汗聯結起來，通過安全、民主、 經濟、交通與能源方面等合作，形成一個由美國主導、結合中亞與南 亞的新政治格局，並將中俄排除在外。47中亞各國外交在 911 事件後明 顯向美國偏移，對「上海合作組織」勢必產生消極的影響。48從長期觀 察，美國勢力進入中亞地區，若進一步強化「北約東擴」促成中亞國 家加入北大西洋公約組織，中國將直接面對北約的勢力，加上東邊美 〈上合組織將為成員國和國際社會帶來更多積極影響〉，《中央政府門戶網 站 》，2009 年 6 月 14 日 ，<http://big5.gov.cn/gate/big5/www.gov.cn/ jrzg/2009-06/14/content_1339703.htm>。
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日安全同盟的強化，對中國勢力的擴張將形成有效的制約。 面對此一形勢的發展，中國仍將基於地緣政治上的優勢，以強化 此組織的功能作為其中亞政策的主軸。首先在健全組織及擴大方面， 2004年 1 月 15 日，上海合作組織秘書處在北京舉行成立儀式，同年 6 月 17 日在烏茲別克首都塔什干的峰會中正式啟動地區反恐機構；同時 吸收蒙古為觀察員，2005 年 7 月在哈薩克首都阿斯塔納舉行的高峰會 又給予巴基斯坦、伊朗、印度觀察員地位。49除此之外，2004 年 12 月，「上海合作組織」獲得聯合國大會觀察員地位，2005 年 4 月與「東 協」和「獨立國家聯合體」(Commonwealth of Independent States,
CIS)簽署諒解備忘錄，2007 年 10 月則同樣與「集體安全條約組織」簽 署備忘錄。其次，在安全領域，2003 年 8 月，組織內五國（烏茲別克 除外）舉行首次聯合反恐軍事演習，意圖彰顯其合作的精神與反恐的 能力；在 2005 年 7 月的元首宣言中，成員國要求反恐聯盟有關各方 （實指美國）限期撤出在上海合作組織成員國的租用基地，50而此組織 中最大的中、俄兩國更是從 2005 年起每兩年都舉行代號為「和平使 命」的聯合軍演。51最後，上海合作組織在經貿領域的合作也日益加 強。2003 年 9 月會員國們通過多邊經貿合作綱要，並於一年後在吉爾 吉斯首都 比什凱克通 過〈關於「 多邊經貿合 作綱要」落實 措施計 畫〉，突出了在能源、通信、交通和農業等四個領域的合作重點，擴 〈胡錦濤在上海合作組織阿斯塔納峰會上講話〉，《中華人民共和國外交 部 》，2005 年 7 月 6 日 ，<http://www.fmprc.gov.cn/chn/wjb/zzjg/gjs/ gjzzyhy/1128/1130/t202425.htm>。 〈上海合作組織成員國元首宣言〉，《中華人民共和國外交部》，2005 年 7 月 5 日，<http://big5.fmprc.gov.cn/gate/big5/www.fmprc.gov.cn/chn/gxh/xsb/ xw/t206068.htm>。 王東，〈和平使命演習與上海合作組織軍事合作機制〉，《聯合早報網》， 2009年 7 月 24 日 ，<http://www.zaobao.com/special/china/cnpol/pages2/ cnpol090724i.shtml>。
展了組織的合作領域。而在 2008 年全球金融危機發生後，上海合作組 織也加強了成員國之間在金融領域的合作，採取共同機制以應付金融 危機，52強調「繼續推進各成員國經濟現代化，大力創新，保證有關各 國平等參與重大國際問題決策，加強全球和地區協調是克服危機的重 要保障。」53根據胡錦濤在 2009 年 6 月 16 日出席在俄羅斯舉行的上海 合作組織成員國元首理事會第九次會議上的談話指出，上海合作組織 已經成為「歐亞地區最具影響力的建設性機制之一」，並提倡組織成 員國在「政治互信、經濟合作、安全合作、人文交流與對外開放」等 方面繼續加強合作，以因應當前所面臨的全球性金融危機。54展望未 來，中國由於地緣政治的優勢與經濟實力的增長，勢將成為中亞地區 影響力最為深遠的新強權。55同時，對中亞的多邊外交，也將成為中國 發展其新安全觀為基礎的區域合作示範窗口。56
三、朝鮮半島六方會談
2003年 10 月第二次北韓核武危機發生之後，在中國的積極斡旋 下，召開了五輪包括中、美、日、俄與南北韓的六方會談。中國此次 李新，〈加強經濟金融合作，務實上合發展基礎〉，《上海合作組織區域經 濟合作網》，2009 年 6 月 17 日，<http://www.sco-ec.gov.cn/crweb/scoc/info/ Article.jsp? a_no=185534&col_no=54>。 〈上海合作組織成員國元首理事會第十次會議宣言〉，《上海合作組織》， 2010年 6 月 11 日，<http://www.sectsco.org/CN/show.asp? id=374>。 〈胡錦濤在上海合作組織成員國元首理事會第九次會議上的講話〉，《新華 網》，2009 年 6 月 16 日，<http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet. com/world/2009-06/16/content_11552151.htm>。Subodh Atal, “The New Great Game,” The National Interest, No. 81, Fall 2005, pp. 101-105.
王逸舟主編，《中國對外關係轉型 30 年》（北京：社會科學文獻出版社，
積極斡旋的主要原因應當是認識到北韓真正有發展核武的可能，57若不 加以有效防止，將可能引起東亞地區的核武擴散，危及地區的和平與 穩定，不利於中國的和平與發展政策。其次，中國希望藉此問題對美 國發揮槓桿作用，增加對美關係的籌碼。但是在實際作為上又不能對 北韓施加太多壓力，因此採取照顧北韓利益，並積極促成北韓以談判 代替對抗的策略。 提出和平解決核武問題的總體目標、方向和途 徑； 推動形成三方及六方會談的框架； 發揮東道國的斡旋和調停 作用。58若以此衡量中國在六方會談的成果，中國可說大有斬獲，雖然 其對北韓影響力已不如往日，但仍是會談國家中最具影響力者，成功 的發揮促進者(facilitator)的積極角色，有利於中國國際形象的提升。 在六方會談啟動兩年多之後終於取得重要的階段性成果，各方在 2005年 9 月第四輪的會談結束後發表了共同聲明，北韓承諾放棄一切 核武器及現有核計畫，早日重返《不擴散核武器條約》，並回到國際 原子能總署保障監督；美國則確認它在朝鮮半島沒有核武器，同時無 意以核武器或常規武器攻擊或入侵朝鮮；各方同時對於北韓聲明擁有 和平利用核能的權利表示尊重；根據「承諾對承諾、行動對行動」原 則，採取協調一致步驟，分階段落實上述共識。中國在促成共同聲明 的發表與建議尊重北韓擁有和平利用核能的可說貢獻良多。然而，由 於北韓對於發展核武的態度反覆，在聯合國安理會多次通過決議案譴 責與制裁北韓的核武發展與火箭發射行動後，北韓更是以退出六方會 談相要脅。59
Zhu Feng, “China’s Policy on the North Korean Nuclear Issue,” China
Strategy, No. 3, July 2004, Center for Strategic and International Studies,
<http://www.csis.org/isp/csn/040720.pdf>.
〈新共識、新步伐－中國代表團團長、外交部副部長王毅談第三輪六方會 談〉，《新華網》，2004 年 6 月 28 日，<http://news.xinhuanet.com/zhengfu/
2004-6/28/content_1550868.htm>。
北韓核武問題解決的關鍵，仍然是世界超強的美國如何處理中等 潛在核武國家的威脅，六方會談為東北亞安全提供多邊協商的機制， 各方都希望會談能持續進行，小布希政府與歐巴馬政府均強調重視六 方會談的重要性，並堅持須在六方會談架構內與北韓展開對話。60南韓 前總統盧武鉉當選總統任內，對北韓採取「和平與繁榮」的政策，延 續 1988 年金大中總統「陽光政策」的精神，同時更積極在六方會談中 發揮作用，以提升其國際地位。但在李明博總統上臺後，對於六方會 談則有不同的評價，認為六方會談旨在制止北韓發展核武，但已經無 法發揮功用，有必要進行改變。61日本在六方會談的基本立場與美國一 致，希望促成北韓放棄核武，但是更希望藉此管道與北韓談判解決綁 架問題，最後達成關係正常化。中國對北韓的影響力雖不如前，但是 基於歷史的淵源與地緣政治的優勢，中國仍是相關國家中最能促成北 韓妥協的國家，胡錦濤在會見北韓總理金正日時即強調，希望有關各 方從大局出發，妥善解決存在的分歧，推動六方會談繼續向前邁進，62 因此中國將持續扮演積極的角色，持續推動六方會談。 版 AA1。 〈美方：願在六方會談框架內與北韓展開對話〉，《國際在線》，2009 年 12 月 17 日 ，<http://big5.cri.cn/gate/big5/gb.cri.cn/27824/2009/12/17/ 110s2706714.htm>。 〈李明博質疑六方會談，倡議另覓方法制止朝核〉，《中國評論新聞網》， 2009 年 6 月 13 日 ，<http://www.chinareviewnews.com/doc/1009/9/4/6/ 100994602.html? coluid=137&kindid=4697&docid=100994602>。 楊公素、張植榮，《當代中國外交理論與實踐》，頁 380-392；〈胡錦濤晤 金英日，希望推進六方會談〉，《中國評論新聞網》，2009 年 3 月 19 日，< http://www.chinareviewnews.com/doc/1009/1/8/6/100918651.html? coluid=0& kindid=0&docid=100918651>。
伍、中國在周邊地區多邊外交的理論檢證
中國在周邊區域所參與和推動的多邊外交實踐，它具有何種特 色？是否符合西方多邊主義概念下的多邊外交的精神？以下就從本文 所提出的多邊主義五個面向，綜合檢視中國在周邊地區的多邊外交性 質。一、因地制宜的「靈活的多邊主義」，並伺機制約美國角色
中國傾向因應處理不同的跨國性公共議題，而與不同的國家組成 各種的多邊機制。這一點是與西方多邊主義所強調的對於區域內所有 成員具有普遍性影響的規範性價值與制度安排大為不同，亦即大陸學 者龐中英所稱的「靈活的多邊主義」策略。63以東南亞地區為例，中國 與東協 10 個成員國所簽訂的自由貿易協定（東協 10+1）只是在經貿領 域上的多邊制度，雖然在 10+1 的架構下，中國與東協國家也進行了包 括疾病控制與跨國犯罪等議題方面的合作。但除此之外，中國也與此 區域內的某些國家針對某項跨國性公共議題組成多邊機制，例如聯合 國環境署所主持的南中國海項目、由亞洲開發銀行所倡議成立的大湄 公河次區域經濟合作與環境合作計畫，以及由中、柬、寮、緬、泰、 越六國與聯合國禁毒署所簽訂的東亞次區域禁毒諒解備忘錄等。 值得注意地是在這些多邊外交機制中，美國在其中的參與程度不 高，特別是 1997-1998 年亞洲金融風暴期間，柯林頓政府忽略東南亞 各國的需要，使中國更有機會強化與東南亞各國的關係。以表 1 所敘述 的多邊機制為例，美國參與的只有東協區域論壇、六方會談、博鰲亞 洲論壇與亞太經合會等，相較於美國在全球性或其他區域性的多邊外 交機制中不可或缺的地位，中國則是在周邊地區多邊外交扮演重要的 龐中英，〈中國的亞洲戰略：靈活的多邊主義〉，《世界經濟與政治》（北 京），2001 年第 10 期，2001 年 10 月，頁 33-34。作用。 從心理向度分析，中國此種因地制宜的多邊主義，有其特殊的政 治目的，中國與東協國家所共同承諾的具體目標與價值，多是逐步透 過個別情勢的發展需要，而提出對於某項目標價值的承諾，以消除中 國與東協個別國家的矛盾與衝突，例如針對南海問題所產生的〈南海 各方行為宣言〉，宣示尊重與承諾「公認的國際法原則所規定的在南 海的航行及飛越自由」，64但關於南海島嶼主權的爭執與衝突仍然持續 發生，如近年來分別與菲律賓和越南在此區域的衝突等。因此，中國 與東協成員國在心理上並沒有一致的意願與承諾，他們也沒有採取具 體的措施，維持共同的目標與價值與規範，或是保護建制的存續與發 展（如海線安全、反恐、緝私、打擊海盜行動）。
二、有保留地接受普世性與規範性原則，尤其是主權讓渡
就制度向度評估，中國所參與的區域多邊機制，多是以基於成員 國協商一致的基礎上所推動的多邊合作，因而極度仰賴參與成員國的 支持與投入，即使是制度化程度高的多邊機制，其成員國的授權仍極 為有限，與歐盟區域內的制度安排有著明顯的差距，65例如，即有學者 認為上海合作組織成員國對於國家權力的讓渡較少，使得上海合作組 織雖然在原則性問題上有著廣泛的一致，但在具體的行動中其能力與 資源都受到很大的制約。66此外中國未遵循普遍化的原則，排除美國的 參與，不僅促使美國重申絕不退出亞洲的決心，而且更透過聯合軍演 〈南海各方行為宣言〉，《中華人民共和國外交部》，2002 年 11 月 4 日，< http://big5.fmprc.gov.cn/gate/big5/www1.fmprc.gov.cn/chn/pds/ziliao/1179/ t4553.htm>。 蘇長和，〈周邊制度與周邊主義：東亞區域治理中的中國途徑〉，頁 13。 趙華勝，〈上海合作組織：成功、不足與未來發展〉，潘忠岐主編，《（多 邊治理與國際秩序復旦國際關係評論第六輯）》（上海：上海人民出版社， 2006年），頁 187。與武力展示，彰顯美國在亞太地區的領導角色（如環太平洋 14 國軍演 2010、美韓 2010 系列軍演）。 對中國而言，主權原則一直是影響其對國際多邊制度參與程度的 最主要考量因素，前中國駐聯合國大使秦華孫在第五十四屆聯合國大 會討論聯合國秘書長的工作報告時即主張，「冷戰後的國際形勢雖然 發生了重大變化，但尊重各國主權和不干涉內政的原則絕沒有過時。 對窮國、弱國而言，主權是他們保護自己不受欺負的最後屏障。」67以 上海合作組織為例，中國支持上海合作組織遵循不結盟、不針對其他 國家和地區及對外開放的原則，68對於在中亞國家所發生的民主「顏色 革命」，中國與俄羅斯都堅持不干涉內政的立場阻止西方國家的可能 介入，而此無疑對於第三世界國家有著強大的吸引力。69又如東協各國 因為種族、宗教、領土等多方面因素，彼此關係仍然微妙緊張，才表 現出所謂「東協模式」(The ASEAN Way)的漸進主義與「開放性區域
主義」的特色。70中國版的多邊主義則正好彰顯「和平共處五項原則」 以主權為尊的傳統，自然比美歐版的多邊主義和區域主義有更多號召 力。 〈主權原則絕沒有過時〉，《人民日報》，1999 年 10 月 8 日，版 6。 〈上海合作組織成立宣言〉，《中華人民共和國外交部》，2001 年 6 月 15 日，<http://big5.fmprc.gov.cn/gate/big5/www.fmprc.gov.cn/chn/gxh/wzb/zxxx/ t4499.htm>。
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三、具備制度安排但缺乏實質與治理
中國在上海合作組織的外交實踐，從心理與制度向度分析，似乎 合乎多邊主義的標準。就心理向度而言，在此組織的「成立宣言」中 即宣示，以互信、互利、平等、協商、尊重多樣文明、謀求共同發展 為基本內容的「上海精神」，以及以「聯合國憲章」的宗旨與原則作 為成員國間相互關係的準則，71而其後多次發表的成員國元首宣言也都 重申這些承諾。為了落實成員國在共同打擊恐怖主義、分裂主義和極 端主義等非傳統安全領域的合作，其成員國密集地進行反恐軍事演 習，並於 2009 年以來透過多次會議制訂出了具可操作性的路線圖，讓 這些非傳統安全領域的合作能更夠為落實。72上海合作組織也展現了高 度的制度化程度，包括有常設於北京的秘書處與常設於烏茲別克首都 的反恐機構委員會，並有每年定期舉行會議的元首理事會作為最高決 策機構，同時也有成員國政府間相關部門的領導人定期會晤機制，73展 現其組織在運作上的制度化與程序化程度。 但是由於中國堅持主權不可讓渡，以及採取因地制宜的靈活多邊 主義方式，因此在上海合作組織與東協之中，集體規範價值與原則的 功能也就不高，使得成員國無法對互惠擴散有所期待，當然也無法將 多邊主義的精神運用到全球層次作為治理的依據。 朝鮮半島六方會談則可說是單純的多邊外交形式，幾乎不具備多 〈上海合作組織成立宣言〉，《中華人民共和國外交部》，2001 年 6 月 15 日，<http://big5.fmprc.gov.cn/gate/big5/www.mfa.gov.cn/chn/pds/ziliao/1179/ t4636.htm>。 〈上合組織將為成員國和國際社會帶來更多積極影響〉，《中央政府門戶網 站》，2009 年 6 月 14 日，<http://big5.gov.cn/gate/big5/www.gov.cn/jrzg/ 2009-06/14/content_1339703.htm>。 〈組織簡介〉，《上海合作組織》，2007 年 1 月 1 日，<http://www.sectsco. org/CN/brief.asp>。邊主義的條件，首先是缺乏明確的對於共同價值或目標的承諾與宣 示，尤其是北韓對於發展核武的態度反覆，更是多次對於聯合國安理 會的相關決議以退出六方會談相要脅，74顯然無法形成對於維護區域和 平穩定目標的共同承諾。而已經舉行過六次的六方會談，不但沒有定 期性的會議安排，也無常設性機構設置，只有會議地點是一直都在北 京舉行。75
四、多邊主義在中國的轉化
綜合而言，在西方理論的多邊主義概念下，其所具有的權力讓渡 和遵循規範的特性，在中國版的多邊主義實踐中卻被改寫。中國只在 功能性議題與經貿領域方面較多配合「機制」的權威，實為西方理論 裡多邊主義的原始理念所無。多邊主義在中國外交的實踐中，反而變 成「多邊共同維護主權」。這有如馬克思主義到了中國就成為純粹的 意識形態，真正被實踐的是毛澤東思想。資本主義到了中國，就成為 社會主義市場經濟，加大了國家的力量在經濟活動的角色。這些西方 理論在中國轉化的過程，值得我們進行全面性的探討。陸、結論
中國在 1990 年代中期以後積極推展的多邊外交，在中國外交史上 的確開啟了嶄新的一頁，無論在外交思維與軟實力的號召能力上，都 比過去有所進步。但是若從國際層次分析，中國的多邊外交仍屬萌芽 階段，在理論的建構與制度的建立方面仍有很大的發展空間。在制度 的建立方面，中國仍可加強，「六方會談」是由美國倡議的「四方會 〈不爽安理會譴責，北韓退出六方會談〉，《聯合報》，2009 年 4 月 15 日， 版 AA1。 〈背景資料：歷次朝核問題六方會談〉，《新華網》，2008 年 7 月 10 日，< http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-07/10/content_8524696.htm>。談」延伸而來，中國已掌握了相當程度的影響力。中國在東協地區的 多邊合作也牽涉到權力的競逐，多邊主義的精神有待充實。「上海合 作組織」可以說是中國首次主動積極建立的多邊合作組織，其功能也 由傳統安全的合作，進展到非傳統安全的領域，深具發展的潛力。 在制度的設計理念方面，以美國為主導的國際制度受到美國國內 政治制度理念的影響至為深遠，因此國內政治制度的優越性與感召力 就成為制度是否持續發展的主要因素，中國的外交新思維與作為應當 也有改造世界的企圖，但是改造世界的前提在於改造自己，中國也有 對此提出深刻思考的學者，認為中國若要提出形塑世界的構想，最重 要地是要 「基於宏大 的遠見，啟 動既積極、 又穩定的政治 體制改 革」，76立論值得深省。 在普遍性原則方面，有西方學者提出中國採取多邊主義的作為是 基於情勢(situational)的考量而不是條件的設定，例如在東南亞地區， 中國傾向於非正式的合作對話機制，但是在中亞地區則更制度化與遵 循規範，因此中國事實上是利用多邊主義以鼓吹主權的神聖。77其實這 正是多邊主義在運作層次上較為困難的原因，即使是主導國際制度建 立的美國，也不會謹守多邊主義的原則，美國採取多邊或單邊安排也 都是基於國家利益的考量。 整體而言，若從中國的實際國情出發，中國最近所推展的多邊外 交，的確為中國外交帶來新的局面。本文的主要發現即在於中國已經 推行了具有中國特色的靈活多邊主義：以多邊鞏固主權；這多少顛覆 了多邊主義本身的傳統，其理論與實踐意涵，值得持續關注。 時殷弘、宋德星，〈21 世紀前期中國國際態度、外交哲學和根本戰略思 考〉，《戰略與管理》（北京），2001 年第 1 期，2001 年 2 月，頁 19。
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但是從長期發展觀察，在中國成為區域性強權之後，透過這些區 域組織排斥美國、同時不要求成員國讓渡部分主權、或是分擔責任， 將不利於自己國家利益與區域整體利益，它所帶來的發展與影響，更 是國際政治值得探討的議題。 （收件：2010 年 6 月 21 日，修正：2010 年 11 月 11 日，採用：2010 年 11 月 20 日）
參考文獻
中文部分
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