黃嘉莉 師資養成公費制度 99 教育科學研究期刊 第六十四卷第二期 2019 年，64（2），99-129 doi:10.6209/JORIES.201906_64(2).0004
師資養成公費制度之歷史探究
黃嘉莉
* 國立臺灣師範大學 師資培育學院摘要
本研究以 1994 年《師資培育法》為準，區分為國家以公費培育整體師資的「師範教育公 費制度」，以及公費培育部分師資的「師資培育公費制度」，探究公費制度發展之設計目的、 演進及其限制。經過歷史探究後，歸納之結論如下：一、公費制度設計目的從養成國家教師 再到均衡區域師資，其功能包括吸引優秀人才穩定教師素質與促進社會流動；二、隨著社會 環境變遷，師資培育公費制度包括公費待遇、服務義務、賠償公費等規定，與師範教育公費 制度的原先設計差異不大；三、師範教育公費制度的舊問題延續至師資培育公費制度，包括 公費制度未因師資培育模式不同而免其存在受到質疑、培養教師專業知能與態度功能有限及 公費制度吸引優秀人才有限，使其新制度是否能解決均衡區域師資的目的，仍有待檢驗。 關鍵詞： 公費制度、師資培育公費制度、師範教育公費制度 通訊作者：黃嘉莉，E-mail: [email protected] 收稿日期：2018/04/19；修正日期：2018/07/07；接受日期：2018/07/12。100 師資養成公費制度 黃嘉莉
壹、前言
制度是一種社會秩序，是一種明確的狀態或屬於社會的特性，亦是社會在生產過程下的 產物（Jepperson, 1991）。對人類行為而言，制度的產生乃為定義人際關係及人際關係中各種 行為並加以規範；而制度的規則代表著社會秩序角色關係或規則，蘊含著社會規範個人行動 的期待（Parsons, 1951, pp. 36-39）。因此，制度的產出有其國家與社會的價值或期待，透過制 度加諸於個人的行為規範與角色期待，以達到國家所欲之目的。然而，制度是會改變的，為 了因應社會變遷而產出符合當時的社會規則，或解決社會問題。因此，探究制度的目的與功 能及其改變的脈絡，有助於爬梳制度發展理路並作為制度調整之參據。 檢視我國師資培育制度中，由國家培育師資的公費制度是歷經百年而不衰。光緒 29 年 （1903 年）張百熙、榮慶、張之洞重定學堂章程時，便提及「優級初級師範學堂均不收學費」 （顧明遠，2015，p. 1774），由國家經費支持培育師資。至 1944 年行政院公布《全國師範學 校學生公費待遇實施辦法》，劃一全國師範學校學生公費待遇之實施，確定小學教師的公費 養成制度，爾後於 1970 年修正為《師範生公費待遇實施辦法》（教育部，1984，pp. 599-600, 603）；而中學教師的公費制度則由《師範學院規程》第 22～26 條所規範（教育部，1984， p. 603）。1979 年《師範教育法》第 15 條規定：「師範校、院學生在校肄業期間免繳學費， 並以給予公費為原則」。配合該法的實施，教育部於 1982 年將原有的《師範生公費待遇實施 辦法》修正為《師範校院公費學生公費待遇實施辦法》（教育部，1984，p. 601），作為我國 中、小學師範生公費制度之法源依據。隨著 1994 年《師資培育法》的實施，我國師資培育模 式已從計畫式師範教育改為市場式師資培育模式（吳清山，2006；林新發、王秀玲、鄧珮秀， 2007）。根據該法第 13 條規定，師資培育以自費為主，兼採公費及助學金方式實施，公費生 畢業後「應至偏遠或特殊地區學校服務」，調整為部分師資由國家公費培育之制度。整體而 言，政府以國家經費培育教師的公費制度，迄今已逾百年。 從清末開始便由國家經費培育師資，探求公費制度的目的在於由師範校院進行教師的養 成，公費制度與師範教育有著緊密的關係；但師資培育市場化後，師範教育的轉型與公費制 度之間的關係不復過往，然公費制度的目的是否仍相同？又欲解決何種問題？而原由國家計 畫培育與市場多元的公費制度有何異同？此為研究動機之一。 根據前述，我國師資養成公費制度的發展最為明顯的分界點是 1994 年《師資培育法》的 公布，1994 年之前為國家計畫公費培育，是為一種「師範教育公費制度」，以國家的立場培 育全體師資；1994 年之後則是市場多元自費培育，是為一種「師資培育公費制度」，公費培 育師資僅限於保障偏遠地區和特定類別的師資來源無虞（教育部，2002）。所謂「師範教育 公費制度」，是由政府採用國家經費支持教師養成培育方式進行，遵循的是「師範教育政策」，黃嘉莉 師資養成公費制度 101 乃由「國家培育師資，實現教育理念而採用具體方略之謂也」，意即以公費培育教師達至「師 資第一，師範為先」與「良師興國」之目的（臺灣省政府教育廳，1987，p. 777）。而「師範 教育制度」則是以師範教育政策為準繩，以《師範教育法》為主，其他制度規章尚包括《師 範教育法施行細則》、《師範校院公費學生公費待遇實施辦法》、《師範校院學生實習及服 務辦法》、《師範大學及師範學院學生教育準則》、《師範專科學校學生教育準則》，完備 師範教育規章及制度（教育部，1996，p. 1073）。相對而言，「師資培育公費制度」則是指 市場多元且自費培育模式，但仍有部分師資是由公費培育，並以《師資培育法》為依歸，相 關制度也包括施行細則、教育實習與公費等法令規章。然而，師範教育公費制度對於師資培 育公費制度有無相似的問題？舊制度（即師範教育公費制度）相關規定是否能夠促進新制度 （即師資培育公費制度）達到目的？是為本研究動機之二。 為探究國家培育師資的公費制度發展目的，且瞭解新舊制度之間的影響，就 David（2000, p. 6, 2007, p. 92）、Madsen（2016, p. 174）、North（1994, p. 364）與 Page（2006, p. 88）的說 法，此攸關時間，彰顯歷史的重要性。因此，本研究從時間發展的角度，探求制度的發展會 遵循其設置的根源與價值目的（March & Olsen, 1984, p. 735; Meyer & Rowan, 2006），而加以 耙梳。是以，本研究從歷史發展分析，目的在於探究公費制度發展的設計本源、功能及其問 題，以作為制度調整之參考。
貳、1994 年前師範教育公費制度
我國師資養成公費制度自創立迄今，以 1994 年的《師資培育法》為分界點。師資養成的 公費制度與其他專業人員由國家培育的公費制度相同，包括設計目的、公費待遇、服務義務 與賠償公費等，都是公費制度的基本要件，彰顯出由國家培育特定專業人才以履行特定功能 之目的。其內涵如下所述：一、設計目的
師範教育公費制度最早可追溯至清朝光緒 28 年（1902 年）「壬寅學制」，由張百熙提交 「大學堂章程」，即《欽定學堂章程》。由政府辦理師範教育，選擇全國菁英，進行身心訓練， 成為一般國民道德與學術的領導人物，規劃大學堂中附設師範館，招考舉貢生監養成 4 年， 作為中學堂師資（王文科，1994，p. 36；孫邦正，1984，p. 10）。光緒 29 年（1903 年）清朝 頒布《奏定學堂章程》，即「癸卯學制」，設立優級師範學堂，以培育初級師範學堂及中學堂 之教師，於京師和各省各設一所（周愚文，2014，pp. 214-215, 357；瞿立鶴，1979，p. 78）。 所有入學的學生享有官費（即公費），且必須與政府簽定未來擔任教職之合約，否則須償還公 費，如有其他情事者可經政府核准而免償還公費（瞿立鶴，1979，pp. 78-79），遂形成公費制 度。102 師資養成公費制度 黃嘉莉 1912年中華民國臨時政府頒布《師範學校令》（教育部，1957，p. 265），其中規範： 師範生（即師範教育公費生）之待遇，分公費生、半費生、自費生數種。凡因故受 退學處分或自行退學者，皆須罰繳所免各費。 在規定服務期內，除特准升入高等師範者外，無故不履行服務義務者，得令補償以 前在校各項費用。 而高等師範學校學生分為公費生、半費生及自費生三種，退學學生同樣須償還各項費用；如 在服務期間內，不履行義務或因懲戒免職者，都必須償還各項公費。惟如獲教育部許可，在 規定服務期內，可入大學或高等師範學校研究科深造。 1928年 5 月，中華民國大學院召集「全國教育會議」，通過「整頓師範教育制度案」，除 建立中、小學教師以及鄉村和女子師範學校外，也因《中華民國教育宗旨及其實施方針》主 張，將師範教育視為實施三民主義的國民教育之本源，必須以最適宜之科學教育及最嚴格之 身心訓練，養成一般國民道德上、學術上最健全之師資為主要之任務（中華民國大學院，1928， pp. 139-150；教育部，1957，p. 265）；在該次會議「請確定師範教育制度案」中，「師範學校 內容應充實，經費應充裕，學生應免費。所造就人才，應由公家支配工作，並應絕對服從公 家之支配」（中華民國大學院，1928，p. 146）。是以，教師與國家之間的絕對服從係受當時政 治社會環境所致，公費制度旨在培育國家所欲之教師。 1932年 12 月，國民黨第四屆中央執行委員會第三次全體大會於南京舉行，針對師範學制 有以下之規定： 師範學校應單獨設立；大學師範教育為師範大學，中學師範教育分簡易師範學校、 師範學校等，均由政府辦理；師範學校概不收學費，並由政府供給膳宿制服書籍為 原則。（教育部，1957，pp. 265-266） 1932年國民政府公布《師範學校法》，以及 1933 年公布《師範學校規程》，確定了師範學校地 位與公費制度（教育部，1957，pp. 265-266，1984，p. 599；臺灣省政府教育廳，1987，p. 2）。 另外，中等學校師資曾在 1922 年新學制1施行後至 1932 年仿效美國制度改為自費制之外，其 餘因「國家實際需要，加以抗日戰爭發生，為培養學生民族意識及國家觀念」，中學教師仍由 師範學院以公費培養之（臺灣省政府教育廳，1987，p. 778）。 1 1922 年教育部公布「新學制」系統為「六三三制」。原有師範學校之前 3 年改稱為前期師範，後 3 年改稱 為後期師範，以與中學之六三三制相配合。高級中學得設師範科，為培育小學教師之學校。培育中學師資 的高等師範則多陸續升格為大學（教育部，1984，p. 599）。
黃嘉莉 師資養成公費制度 103 在臺灣，1898 年日本政府發布《臺灣公學校令》，需要有大量師資，因日籍師資不足且流 動性大，再加上臺籍教師待遇較低，於是建立獨立機構以培育師資；但後又因經費不足、臺 籍國民教育發展緩慢與生源問題，而停辦師範學校（林永豐，1993，p. 39）。1919 年《臺灣教 育令》建立師範學校的制度與地位，歸屬高等教育系統，由臺灣總督府直接管轄，並採公費 制，用以吸引貧窮及優秀的臺籍子弟就讀，4 年修畢後由政府統一分發（林永豐，1993，p. 40； 彭煥勝，2011）。1949 年後，承襲日治時期的傳統，師範生一律住校，實施軍事化管理（李園 會，2001，p. 106；彭煥勝，2009，p. 368）。因此，吸引優秀人才及培育國家教師，成為師範 教育公費制度所欲體現的目的。 1972年《大學法》第 5 條規定：「師範大學或師範學院，由國家分區設立之；（省）市得 設立師範學院」。此時師範學院採公費制，並採公費與自費並行之試驗；臺灣省立教育學院 （1980 年改制為國立臺灣教育學院）曾採自費，亦無實習 1 年之規定，其餘仿效師範學院制 度，作為培養師資之場所（教育部，1984，p. 603）。我國為改進師範教育，統整 1933 年《師 範學校規程》與 1938 年《師範學院規程》，且納入國際各國的作法，於 1979 年公布《師範教 育法》，成為中、小學教師培育的法源依據。根據《師範教育法》第 15 條之規定：「師範校、 院學生在校肄業期間免繳學費，並以給予公費為原則」（教育部，1984，p. 600）。而根據該法 之規定，師範校院學生予以公費為原則，教育院系學生得依規定比照辦理，維持中學師資具 有公費與自費並行的培育制度。 從上述得以瞭解，師範教育公費制度是國家提供經費吸引優秀人才，並培育教師的民族 精神、道德典範及專業精神，且涵養教師專業知能以提高教師素質為目的，而公費制度便為 達到師範教育培育國家教師而存在（林本，1963，p. 231；陳漢強，1989，p. 11）。基本上，此 階段小學師資全由公費所培育，而中學師資則採公費與自費並行。
二、公費待遇
依據行政院 1944 年公布《全國師範學校學生公費待遇實施辦法》，師範學院學生依據 1947 年《國立中等以上學校及省立專科以上學校學生公費給予辦法》之規定，享有的待遇包括應 享受公費部分與得享受公費部分（教育部，1957，pp. 266-267；顧明遠，2015，p. 2380）。（一）應享受公費部分
1.免繳學費、宿費，以及圖書、體育、醫藥衛生等雜費。 2.膳食（包括主食費、副食費）全部由學校供給，但主食費得依據規定數量撥發公糧。 3.所有各科教科書由學校供給。（二）得享受公費部分
1.制服應由學校供給，每 3 年每生單制服兩套、棉制服一套。104 師資養成公費制度 黃嘉莉 2.第三年依據規定外出之參觀費用，由學校供給。 3.勞作、美術、理化、生物等科實習材料費，由學校供給或酌予補助。 4.新生到校及畢業生經分派服務者之旅費。 而清寒優秀者，得依法令規定受領獎學金。1944 年《全國師範學校學生公費待遇實施辦 法》於 1946 年修正為《臺灣省師範生公費待遇辦法》，1970 年再修正為《師範生公費待遇實 施辦法》，規定師範生公費待遇仍維持應享受與得享受項目（教育部，1984，p. 599）。教育部 於 1982 年再次修訂原《師範生公費待遇實施辦法》為《師範校院公費學生公費待遇實施辦法》 （教育部，1984，p. 600），公費待遇與前述各項待遇相似。師範生除享受公費待遇外，得依 據法令規定受領獎學金（教育部，1984，p. 605）。隨著物價指數及公教人員敘薪辦法，師範 生公費待遇標準而有所調整，如表 1 所示（李園會，2001，p. 68；教育部，1984，pp. 605-606）。 表 1 師範生公費待遇標準 項目 學年度 主食費（糙米） 公斤／每人每月 元／每人每月 副食費 元／每人每年 制服費 元／每人每年 書籍費 教育實習參觀費 元／每屆每人 1974 26 600 800 900 600 1979 26 700 920 1,000 800 1981 26 1,200 1,500 2,000 1,500 師範生修業成績及格者，由各校院報請教育部統籌分發，省市教育廳局轉分發學校實習 及服務。結業生在校外實習 1 年期間，不再發給公費，但支領薪津，其薪級標準與核薪手續 比照正式教師辦理。整體而言，公費待遇包括學雜費、主食費、副食費、制服費、書籍費、 教育實習參觀費等項目。
三、服務義務與賠償公費
根據 1944 年《全國師範學校學生公費待遇實施辦法》第 5 條之規定，凡「師範生如有不 遵照規定在學時中途離校或規避服務情事」，得追繳一切公費並沒收保證金（顧明遠，2015， p. 2380）。另外，1946 年《師範學校畢業服務規章》第 5 條之規定，在服務期限（3 年）內不 得升學或從事小學教員以外之職務；第 22 條規定，如有身患疾病或其他因素不能服務時，由 畢業學校取得醫生證明或查明其他因素之具體事實，得展緩服務期限最長 2 年，但女性不得 因結婚請求展緩服務（顧明遠，2015，pp. 2381-2382）。再者，1947 年《師範學校規程》第 95 條及 1948 年《師範學院規程》第 26 條之規定，師範生在服務期限內，不得從事教育以外之 職務，否則追繳在學期間全部待遇；但有特殊情形經教育部核准者，得展緩其服務期限（顧 明遠，2015，p. 2393）。整體而言，師範生如未能履行服務期限，且從事教育以外之職務或升黃嘉莉 師資養成公費制度 105 學，都必須繳回公費數額，如有身患疾病或其他因素不能服務時，經政府同意得展緩服務期 限。 1973 年《師範大學與師範學院學生實習及服務辦法》規定，如因重大疾病經公立醫院證 明、或畢業後考取國內研究所者、或服務滿 1 年欲出國進修經許可者，均得申請展緩服務。 然而，讓師範生得以出國申請展緩服務，至《師範教育法》又有所改變。1979 年《師範教育 法》第 17 條末項規定：「在規定服務期限內，不得從事教育以外之工作或升學」；又《師範教 育法施行細則》規定，師範校院及教育院系師範生，於畢業後違反《師範教育法》第 17 條之 規定，從事教育以外之工作或升學者，應依照服務年數按比例追繳其在學期間所受領之全部 公費。但因重大疾病經公立醫院證明需長期治療無法繼續服務者，得報經主管機關核准展緩 其服務期限，病癒後仍應依規定繼續服務（教育部，1984，pp. 606-607）。 綜上所述，在師範生結業後，須實習期滿且成績及格方准畢業，並應留在原實習學校服 務，不再另辦分發服務手續。而畢業後最低服務期限，以其在校受領公費之年數為準，在校 4 年者應服務 4 年，但因任實習教師 1 年期間，未享受公費，所以不列入應盡服務義務之年限。 然而，師範生在學期間無故退學、或遭勒令退學或被開除學籍者，應追繳其所受領之全部公 費（教育部，1984，p. 605）。對於師範生而言，畢業後僅有重大疾病方可展緩服務期限，否 則「未服務期滿依親」、「應聘工作或出國後接眷生活」、「改變護照事由」、「中途離職未繼續 從事教育工作」等違反服務規定情事者，均應依未服務年數比例繳回所受領公費2（教育部， 1984，pp. 606-607，1996，p. 1086）。從師範生必須履行的服務義務來看，經過分發後必須服 務期滿，但並無規範服務應有的表現；相反地，規定負向表列展緩服務的條件及追繳待遇等 規範。
參、1994 年後師資培育公費制度
1994 年《師資培育法》取代《師範教育法》，改變我國師資培育模式，由計畫公費轉變 為市場自費。公費制度在師資培育模式改變下，其目的及內容如下所述：一、師資培育公費制度的目的設計
在 1990 年代後，國際趨向多元培育模式，採取自費，且以市場競爭邏輯遴選優秀教師， 臺灣也順應國際趨勢，開放師資培育市場（黃嘉莉，2015，p. 110）。根據《師資培育法》第 13 條規定，公費生（即師資培育公費制度學生）畢業後，應至偏遠或特殊地區學校服務（教 2 數額為應受領與得受領之各項費用之受領年數總和，除以應服務年數所得商數即為平均每年所受領之公費 數額，乘以未服務之年數，即為應償還之總額（教育部，1984，p. 607）。106 師資養成公費制度 黃嘉莉 育部，2002）。另外，根據《師資培育自費、公費及助學金實施辦法》3第 2 條之規定： 本辦法所稱公費生，係指依本法第十一條第二項規定，就讀師資類不足之學系，或 畢業後自願分發至偏遠或特殊地區學校服務享有師資培育公費待遇之學生。（教育 部，2003） 就公費制度的目的而言，由國家經費培育教師在於保障偏鄉、偏遠、離島等地區教師素質， 與「師範教育公費制度」政治社會功能截然不同。另外，根據《師資培育公費助學金及分發 服務辦法》第 3 條之規定，教育部經過調整直轄市、縣（市）主管機關提報公費生培育之缺 額、類別後核定，而分配至師資培育大學（教育部，2010）。 師範教育公費制度年代分發無優先分發之區域，1994 年《師資培育法》公布後師資數量 已趨於飽和，公費名額逐漸減少。公費制度的調整也因應當時改革需求，於 1994 年《師資培 育法》中保留半數公費生，由 12 所師範校院依據各系組招生人數的 50%，作為中、小學公費 生員額，以錄取成績順序決定公、自費資格。2004 年因「師資培育數量規劃方案」師資培育 學生減量政策，各師範校院的師資培育數額也大幅減少（黃嘉莉，2017，p. 256）。依據表 2 所示，2002 年公費生名額隨之下降至 228 人，甚至從 2004 年起至 2011 年，每年培育人數低 於百人，且以離島和原住民族籍人數居多，但 2012 年起公費生名額突破百人。 表 2 1994年起核定師資培育公費學生名額一覽 特殊身分 年 一般 離島 原住民 合計 總計 1994 2,375 － － － 2,375 1995 2,375 14 39 53 2,428 1996 2,817 11 51 62 2,879 1997 2,780 13 51 64 2,844 1998 2,333 27 39 66 2,399 1999 1,893 5 50 55 1,948 2000 569 24 32 56 625 2001 944 29 47 76 1,020 2002 156 18 54 72 228 （續） 3 1995 年至 2003 年之間為《師資培育自費、公費及助學金實施辦法》，2003 年 8 月 1 日更名為《師資培育公 費助學金及分發服務辦法》。
黃嘉莉 師資養成公費制度 107 表 2 1994年起核定師資培育公費學生名額一覽（續） 特殊身分 年 一般 離島 原住民 合計 總計 2003 86 24 39 63 149 2004 41 19 22 41 82 2005 57a 31 31 62 119 2006 9 29 15 44 53 2007 16 18 4 22 38 2008 20 19 8 27 47 2009 29 15 8 23 52 2010 13 15 4 19 32 2011 25 21 10 31 56 2012 92 21 9 30 122 2013 185 18 17 35 220 2014 205 59 25 84 289 2015 226 27 64 91 317 2016 175 23 56 79 254 總計 17,421 642 640 1,028 18,576 註：引自中華民國師資培育統計年報 105 年（p. 331），教育部，2017。臺北市：作者。 a含臺北市自編經費培育 51 人。 2012年後教育部（2012a，p. 65）配合《中華民國師資培育白皮書》中有關公費生培育的 規劃，人數開始超過百人，且至 2015 年甚至總數有 317 名公費生。如以表 3 為例，2012～ 2016 年間公費生所屬師資類科結構的數量，是以國民小學師資類科公費生比率 54.58%為最 多，其次為國民中學 20.05%，再者為特殊教育師資類科 11.81%，幼兒園師資則為 9.40%，最 後為高中（職）師資 4.16%（教育部，2017，p. 332）。 2012～2016 年間，各年公費生分發類別比率以「偏遠或特殊地區」為最多，其次為「原 住民」，再者為離島與不足師資類科（如表 4 所示）。其中原住民公費生增加幅度大，在於 2013年《原住民族教育法》的通過，該法第 23 條規定公費生名額應「保留一定名額」予原住 民。另外，根據教育部（2017，pp. 332-333）的統計資料顯示，不足師資類科都是以高中（職） 為主。
108 師資養成公費制度 黃嘉莉 表 3 2012～2016 年師資培育各類科公費生核定名額 特殊教育 項目 高中（職） 國中 國小 幼兒園 中等 國小 學前 小計 總計 合計 50 241 656 113 66 67 9 142 1,202 比率 4.16 20.05 54.58 9.40 5.49 5.57 0.75 11.81 100.00 註：引自中華民國師資培育統計年報 105 年（p. 332），教育部，2017。臺北市：作者。 表 4 2012～2016 年公費生分發類別 單位：% 項目 年 原住民 離島 偏遠或特殊地區 不足師資類科 2012 7.3 17.2 75.4 － 2013 7.7 8.1 81.3 2.7 2014 20.6 8.6 66.7 4.1 2015 20.1 8.5 58.3 12.9 2016 22.0 9.1 68.1 0.7 註：整理自中華民國師資培育統計年報 105 年（pp. 332-333），教育部，2017。臺北市：作者。 綜上所述，師資培育公費制度之目的在於均衡區域教師素質，具有彰顯社會正義之目的， 包括平衡師資分配區域以及重視偏遠地區學生的受教權，讓文化不利學生能獲得合格教師的 教導，以獲得公平的學習權益（Apple, 2001, p. 182; Darling-Hammond, 2010, pp. 43-44），且亦 以保障原住民族籍師資為重。在多元師資培育市場下，公費制度已轉向均衡區域師資人力為 目標。
二、公費待遇
師資培育公費制度的待遇與過往公費制度並無二致，項目仍包含學雜費、書籍費、制服 費、生活津貼（原為主食費與副食費）、教育實習參觀費等。1995 年依據行政院台（84）忠 授 5 字第 07900 號核定「師資培育公費生公費待遇項目及標準表」之規定（行政院，1995）， 制服費每人每年 2,000 元、書籍費每人每年 3,000 元、學雜費每人每學期按學雜費收費標準、 教育實習參觀費每人每屆 3,000 元、生活津貼每人每月 3,528 元（主食費每月糙米 26 公斤， 折算為 728 元；副食費每月 2,800 元）。然而，公費待遇依據物價漲幅而有所調整。2016 年 制服費每人每年 8,000 元、書籍費每人每年 3,000 元、學雜費每人每學期按學雜費收費標準、 住宿費按住宿收費標準（學生如有在校外租屋者，依據公式自行換算金額）、教育實習參觀 費每人每屆 3,000 元、生活津貼每人每月 3,528 元（師資培育及藝術教育司，2014），不計住黃嘉莉 師資養成公費制度 109 宿費與學雜費，公費生每年可獲得公費待遇共 53,336 元。 如以行政院主計總處（2017）對於消費者物價指數來看，1995 年為 84.65%；2016 年為 104.66%，增加幅度為 23.64%。師資培育公費待遇於 1995 年每人每年 50,336 元，調整為 2016 年的 53,336 元，漲幅為 11.92%，可見公費待遇隨時間的發展而有所調整，但漲幅低於消費者 物價指數之漲幅。另外，相較於其他專業人員之公費待遇，如以 1993 年警官學校公費而言（如 表 5 所示），師資培育待遇顯然低於警官學校公費，尤其是除主副食之外的生活津貼數額， 是師資培育公費制度所缺乏的項目；又如以 2016 年醫師公費待遇來看，每人每年醫生公費待 遇為 97,000 元（不包含住宿費與學雜費）（衛生福利部，2017，p. 23）。相對於醫師公費待 遇項目經費，師資培育公費待遇項目經費每年短少 40,664 元。從消費者物價指數、警官與醫 生之公費待遇來看，師資培育公費制度顯然有待遇較低之態勢。 表 5 師範與警官公費概況 項目 市立師範學院 國立師範學院 警官學校 師範大學 服裝費（學年） 2,100 2,500 比照現職警官 冬夏季各有不同 服裝製作 2,000 書籍費（學年） 3,200 3,000 3,000 3,000 主食費（月） 728 689 728 728 副食費（月） 2,300 2,300 2,300 2,300 結業生參觀費 3,200 3,000 2,974 3,000 生活津貼（月） 3,200 3,200 11,570 3,200 學雜費 全免 全免 全免 全免 註：引自我國師範教育發展現況與評估之研究（p. 36），毛連塭、林永喜、張德銳、但昭偉、楊 龍立、張芬芬，1994。臺北市：國立教育資料館。
三、服務義務與賠償公費
《師資培育法》施行後，服務義務與賠償公費並無太大差異，但條件更趨於嚴格。公費 生受限於《師資培育公費生助學金及分發服務辦法》第 15 條之規定，原分發服務學校之最低 服務年限，以在校受領公費之年數為準，不得少於 3 年；且根據第 16 條之規定，公費生分發 後於義務服務期間，不得申請異動、調職。然而，第 16 條之規定，於 2015 年 1 月 19 日修法 後，服務必須是「連續服務」，且不得少於 4 年（教育部，2010），有較過往更為嚴格之趨 勢。但中央主管機關基於業務需要，得須經原分發服務學校及該主管機關同意調任其他偏遠 或特殊地區學校續履行服務義務。另外，根據《師資培育公費生受領師資培育公費行政契約110 師資養成公費制度 黃嘉莉 書》第 7 條之規定，公費生義務服務期間之前 4 年不得於學期間申請「辦公時間」授予學位 之進修（師資培育及藝術教育司，2015）。 與傳統師資養成公費制度有所不同的是，2010 年《師資培育公費助學金及分發服務辦法》 修正總說明指出，由於公費生在培育歷程中，專業素質仍受到質疑，因此明列公費生淘汰制 度（教育部，2010）。根據該法第 7 條及《師資培育公費生受領師資培育公費行政契約書》 第 4 條之規定，公費生在肄業的過程中，有下列情形即終止公費待遇，並喪失接受分發之權 利（師資培育及藝術教育司，2015；教育部，2010）： （一）學業總平均成績，連續兩學期未達班級排名前 30%。但成績達 80 分以上者，不在 此限。 （二）德育操行成績，任一學期未達 80 分，或曾受記過以上處分。 （三）畢業前未取得符合歐洲語言學習、教學、評量共同參考架構（Common European Framework of Reference for Languages: Learning, Teaching, Assessment）A2 級以上英語相關考 試檢定及格證書。 （四）每學年義務輔導學習弱勢、經濟弱勢或區域弱勢學生課業，未達 72 小時。 （五）畢業前未通過教學演示。 （六）畢業前未符合中央、直轄市、縣（市）主管機關教育專業知能需求。 （七）原住民籍公費生畢業前未通過原住民族語言能力分級認證考試中級。 （八）原住民籍公費生畢業前於部落服務實習未達八週。 該法第 8 條規定，有下列情況者，亦得終止公費待遇與分發權利： （一）肄業期間，因轉學、轉系而喪失公費生資格或放棄公費、被勒令退學、開除學籍 或無故不就學。 （二）因重大疾病或事故以外之其他理由辦休學，致喪失公費生資格。 （三）受領公費期滿 1 年內未修畢師資職前教育課程。 （四）取得修畢師資職前教育證明書後 2 年內，未依規定取得教師證書。但具有兵役義 務者，其期限得配合役期延長之。 （五）取得合格教師證書經通知分發報到，逾期不報到致撤銷分發。 整體而言，師資培育公費制度增列淘汰條件，作為中止公費待遇與分發權利之條件，欲 以增進公費生專業素質。如相較於《師範教育法》以學分成績作為領取公費之條件，《師資 培育法》施行後的淘汰條件，顯見領取公費資格的條件限制愈來愈多，且以具體的學習表現， 諸如學期學業總成績與操行成績最低分數表現、英文能力證書、義務輔導時數、原住民族語 言認證、部落服務實習等，作為肄業期間淘汰公費生之條件。
黃嘉莉 師資養成公費制度 111
肆、師資養成公費制度之目的、功能與限制
探究公費制度之目的、功能及限制，有助於瞭解師資養成公費制度順應師資培育模式的 轉變。以下分述之：一、兩時期師資養成公費制度之比較
師範教育公費制度與師資培育公費制度之比較，詳如表 6 所示。根據表 6，在公費待遇項 目，兩時期並無太大的不同；在服務義務項目，兩時期都以服務期滿與不得升學為主，同時 規範不得從事其他工作或調動；在展緩服務項目，以重大疾病之條件為主，曾容許可以進修 研究所（如 1973 年）（教育部，1984，pp. 606-607），但後來便禁止服務期間進修；在賠償公 費項目，兩時期都以被退學或開除學籍、未服務期滿等為主，但也有不同者，如師範教育公 費時期包括出國接眷或改變護照為主，凸顯當時容許師範生出國而展緩服務之情事；而師資 培育公費時期則包括未修畢師資職前課程或未取得教師證書或逾期不報到，凸顯師資培育公 費時期在多元培育下規範項目更為細節之情況。另外，師資培育公費制度因參考卓獎制度而 加諸修業時的各種受領條件，作為淘汰公費生的資格，是與師範教育公費制最大的差異處。二、師資養成公費制度的目的
公費制度是為支持政府完成培育師資目的而設置，從公費制度的設計本源來看，舊制著 重在涵養國家教師，而新制著重在均衡城鄉教師差異，從教育公平概念實踐對國民教育的責 任。 早自 1929 年國民政府頒布《中華民國教育宗旨及其實施方針》，師範教育即被視為係「實 施三民主義的國家教育之本源，必須以最適宜之科學教育及最嚴格的身心訓練，養成在道德 及學術上最健全之師資為最主要任務」（教育部，1984，p. 599）。師範教育培育具有政治社會 功能屬性的教師角色任務，並體現在《師範教育法》第 1 條揭櫫法令之目的中，即「師範教 育，依《中華民國憲法》第 158 條之規定，以培養健全師資及其他教育專業人員，並研究教 育學術為宗旨。」是以，培養「健全師資」為師範教育的主要任務，而公費則是國家採行的 制度策略，俾利培育在道德上與學術上能成為典範的教師。而《師範教育法》揭櫫之目的延 續至 2002 年新修正《師資培育法》時，方改為「為培育高級中等以下學校及幼稚園師資，充 裕教師來源，並增進其專業知能，特制定本法」，展現多元培育與市場競爭的師資培育模式（黃 嘉莉，2016a，p. 60）。 在多元培育師資的年代下，公費制度的目的根據《師資培育法》之規定，是以均衡區域 師資為目的。在《師資培育法》屢次修改期間，公費生還包括師資類科不足之師資，顯現112 師資養成公費制度 黃嘉莉 表 6 兩時期比較 項目 師範教育公費制度 師資培育公費制度 時間點 1994年前 1994年後 法令 1. 1932 年《師範學校規程》 2. 1938 年《師範學院規程》 3. 1979 年《師範教育法》 1994 年《師資培育法》 制度規章 1. 1994 年《全國師範學校學生公費待遇 實施辦法》 2. 1946 年《臺灣省師範生公費待遇辦法》 3. 1970 年《師範生公費待遇實施辦法》 4. 1982 年《師範校院公費學生公費待遇 實施辦法》 2003 年《師資培育公費助學金及分發 服務辦法》 公費待遇 1. 應享受公費部分：學雜費、主食費與副 食費 2. 得享受公費部分：制服費、書籍費、教 育實習參觀費 學雜費、書籍費、制服費、生活津貼 （原為主食費與副食費）、教育實習 參觀費用 服務義務 1. 分發後服務期滿公費支領年限 2. 服務期間不得從事教育以外工作或升 學（1979 年後） 1. 分發後服務期滿公費支領年限 2. 服務期間不得申請辦公時間授予 學位之進修 3. 不得申請異動、調職 展緩服務 1. 重大疾病且取得醫師證明 2. 畢業後考取國內研究所（1973 年曾許可） 3. 服務滿 1 年欲出國進修經許可（1973 年曾許可） 重大疾病或事故者 終止公費 待遇 受領條件不符，包括：學業成績、德 育操行成績、英語成績、義務服務 72 小時、教學演示、原住民族語言能 力、部落服務不合規定 賠償公費 之規定 1. 無故退學或被勒令退學或被開除學籍者 2. 未服務期滿 3. 應聘工作或出國後接眷生活 4. 改變護照事由 5.中途離職未繼續從事教育工作 1. 轉學、轉系、放棄公費、退學、開 除學籍、無故不就學 2. 休學 3. 受領公費期滿 1 年內未修畢師資職 前教育課程 4. 取得修畢師資職前教育證明書後 2 年內未取得教師證書 5. 逾期不限制
黃嘉莉 師資養成公費制度 113 師資培育多元化的公費制度是為了補足偏鄉偏遠地區或師資不足之師資，以均衡不利地區學 校教師素質為目的。
三、師範教育公費制度的功能
由於師範教育採取公費，且政府統一分發而保障工作，吸引貧窮及優秀的臺籍子弟就學， 而成為社會菁英的一員（彭煥勝，2009，p. 368, 370；蔡雯琪、李錦旭，2016，p. 123），尤 以小學師資最為明顯。在 1945～1960 年代因（小學）教師肩負人力資源、社會文化和國家政 策的重責，使得公費待遇與職業保障，對優秀人才而言實具誘因（沈翠蓮，2004，p. 498）。 誠如林本（1961，p. 1）於教師節的感言： ……招收初中畢業生，公費待遇，……此種辦法有類於戰時日本及戰後法國師範學 校之分段組織，實為顧及學生來源，希望社會尤其是農村清寒優秀青年，得因公費 之培養，而歸趨於師範教育之一途。 承上，公費對清寒優秀青年具有吸引力。另外，從師範校院的入學學生素質來看： 師大、師院等入學生皆參加大學聯招分發而來，根據歷年聯招會公布之分發成績， 師範院校之新生錄取率皆在中等或中上，故其學生素質尚稱優良。（陳漢強，1989， p. 11） 再從師專入學錄取率而言： 根據臺灣省教育廳的統計，近年來師專入學競爭非常激烈，錄取率平均都在 5%以下。 例如六十四學年度（1975 年）錄取率為 4.05%，六十五學年度（1976 年）錄取率為 4.12%，六十六學年度（1977 年）錄取率為 4.63%。（陳漢強，1989，p. 11） 綜合上述可知，公費制度確實能吸引優秀學生，使得進入師範校院就讀成為教師者，在入學 之際具有相當程度的素質。而其具有吸引力，在於人才就學歷程有公費支持，且畢業後有穩 定的工作。在當時政治社會脈絡下得以競爭性流動，讓低社會階層者可因接受較高的教育而 獲得較佳的社會職位，產生向上社會流動，使得公費制度既能吸引優秀人才，亦能衍生出促 進社會流動的功能。亦如李建興（2014）的自述： 師範教育是公費的，除免繳學費外，提供伙食、衣物、或少額零用錢，減免家庭負 擔，對窮苦孩子幫助很大。114 師資養成公費制度 黃嘉莉 另外，根據林瑞欽（1990）的研究結果顯示，由於師專生大部分仍來自中、低社經水準 的家庭，由於個人的學業能力，其任教職志願較高，使得師範教育是個人向上社會流動的最 適當途徑。另外，郭丁熒（1997）的調查結果同樣也顯示勞動階級以下的公費生，畢業後能 從事教職，產生向上社會流動的現象。再者，符碧真（1999）的研究也顯示，有八成以上的 中、小學教師認為從事教職促其社會流動，由於就學期間有公費，畢業後又有教職保障，對 勞動階級子弟而言是流動至專業及技術職業的有利途徑。而蔡雯琪與李錦旭（2016）研究三 位不同年代師範公費生的結果，提及勞工階級公費生因文化資本的形體化作用，使得透過公 費制度成為教師而向上社會流動。 綜上研究結果，公費制度在師範教育當下時空環境中，因公費待遇與職業保障，具有能 吸引優秀人才加入教師行列，且對於中、下階層社經學生發揮相當程度的社會流動功能。相 對而言，現行公費制度是否同樣具以吸引優秀人才與促進社會流動，有待進一步的研究。
四、對師資培育公費制度的限制
隨著社會變遷，公費制度因師資培育模式的轉變而使其目的有所不同。在與師範教育公 費制度規定差異不大下，現行公費制度的限制或有待思考的議題如下：（一）公費制度因應師資培育模式的不同是否仍有存在價值？
1. 公費制度因社會變遷轉變師資培育模式，其功能受限當下環境
師範公費制度是以培育國家教師為目的，是為國家控管師資培育的獨占性模式，培養國 家所欲之教師，包括讓教師成為「文化戰士」，成為精神國防，並計劃培育師資數量（臺灣 省政府教育廳，1987，p. 777）。因此，師範教育公費制度中的規範，包括待遇、服務義務、 賠償等，是將教師在服務期限內對教學的貢獻與服務，視教師為國家統治的資源之一。 然而，隨著師資培育的開放，師資培育公費制度之目的在於「吸引優秀學生投入教師行 列，以充裕偏遠或特殊地區、不足類科或國家政策需求師資為主」（教育部，2012b，p. 488）。 但外界批評部分公費生因具有保障，學習態度懈怠而表現不佳，或分發服務後卻不確實履行 服務義務，都有違師資培育公費制度設立之目的（林政逸，2015，p. 34；教育部，2010，2012a， p. 31）。因此，在當時社會環境的條件下，師資培育公費制度的設計延續舊制度，包括公費 待遇、服務義務與賠償公費等，決策者並未認知到公費制度會因舊制度的問題未加以解決， 而有無法達到均衡師資目的之可能，即使設置更多的條件限制，達到目的之程度仍有待確認。2. 取代公費制度的替代性思維，挑戰公費制度存在的價值
師範教育公費制度演變迄今的師資培育公費制度，並非沒有取代公費制度的替代性設 計，包括其他制度或取消公費。例如，日本在第二次世界大戰後一度廢止公費制度，但因學 生來源短缺，使得設立教育獎學金制度；因臺灣省議會欲減輕政府財政負擔，而有意取消公黃嘉莉 師資養成公費制度 115 費制度（林本，1963，p. 231）。廢除全面公費制度的聲音，因受限於法令並未廢除，但自 1960 年代起，爭議的聲音不斷，如報章報導： 教育部正在考慮，師大、師院、師專學生採公費與自費自由選擇制，以取代實施已 久的全面公費制。師範生公費待遇太低，……政府因財政負擔重，師範院校學生人 數眾多，全面調整有困難，教育部為解決實際問題，已在研討師範院校有無必要繼 續實施公費制度。（〈教部決定自明秋開始取消研究生補助費〉，1972） 除了財政負擔重外，師範生的分發達到飽和，也讓公費制度延續與否再次浮上檯面： 教育廳表示，今年暑假……，將有一千七百零八人的師範生必須分發到各國小服務， 但是近年來國小增班少，分發將發生困難。（〈師範畢業生達到飽和點 分派任教師 今年感困難〉，1974） 至 1970 年代，小學師資已有達到分發飽和的現象，中學師資亦是如此： 師範院校每年招生人數計算出正確之名額，則將產生超額分發或分發不足額的問 題，此二現象於近年間已然出現。超額分發的結果，不但造成所學與所教脫節，而 且形成師範生實習後無法按科別登記的困難。……至於分發不足額時，則又得藉代 課或短期進修等方式，以一般大學畢業生補足差額，此種急就章的措施，勢必降低 師資水準。（張春興、張芬芬、張景媛、湯維玲，1989，p. 24） 我國因生育率及學齡學生的下降，使得計畫式師資培育數量已有供過於求的現象；且計畫式 公費制度並未考慮師資的學科屬性，有儲備師資數量不足且多種職業類科師資無法培育的現 象（李園會，2001，p. 292）。讓師資所學與所教科目不同的「學非所教」現象（張春興等， 1989），對於保障教學品質而言，不啻是一種隱憂。 再者，社會變遷使得人民生活轉而富裕，在公費待遇相對偏低及社會與經濟逐漸發達之 際，也漸失去其誘因，「師範生的公費比軍校、警校的學生都低，所需盡的義務卻不比他們 少，似乎不太合理」（陳幼君，1984）。受到政府財政困窘、分發飽和、計畫式培育產生供 需失衡、公費待遇偏低等社會環境鉅觀面向的質疑，師範教育公費制度存在的價值持續受到 挑戰。1994 年《師資培育法》保留部分公費，以分發至偏遠、離島與特殊教育為主，但部分 情形是：
116 師資養成公費制度 黃嘉莉 保留了公費制，眼前偏遠地區的師資缺乏問題還是依然嚴重，許多公費生服務期滿 還是立即想辦法調走，或是寧可攤還公費也不願被分發到偏遠地區，因而我們不認 為保留部分公費名額，就能徹底解決偏遠地區教師缺乏或離動比率偏高的老問題。 其中的關鍵或許在於，現行的公費制，已無法提供足夠的誘因，讓新任教師願意前 往教書。（〈取消師範公費制度應有相關配套〉，1998） 師資培育多元化後，《中華民國師資培育白皮書》也道出「公費合格教師於分發服務後，未 確實履行服務義務」的困境（教育部，2012a，p. 31）。雖現行公費制度欲產生均衡師資的目 的，但在教師工作的競爭型態與數量日趨減少下，公費制度延續舊制度不僅仍有原有的問題， 更有公費制度搶占教師工作市場、剝奪學校自市場競爭中遴聘教師機會等問題（黃淑苓， 2014）。這使得當今公費制度存在之目的及其設計，值得再度思考。
（二）公費制度是否能培養教師的專業知能與態度？
1. 過往公費制度形成獨占性計畫培育，培育專業知能與態度的功能有限
1994 年前公費制度讓師範校院是國家培育師資所在，政府亦期望能透過一元師資培育機 構的培育，培養教師的專業知能，形成獨占性計畫培育模式（伍振鷟、黃士嘉，2002，p. 17； 李園會，2001，p. 293；張春興等，1989，p. 45；彭煥勝，2009，p. 377）。獨占性培育師資 的公費制度在欠缺競爭及受培養教師專業知能與態度的質疑，造成教師素質未臻理想（行政 院教育改革審議委員會，1996；陳舜芬、丁志仁、洪儷瑜，1995；熊瑞梅、紀金山，2002）， 影響《師資培育法》的修法。然而，公費制度培育公費生專業知能不足之舊有問題顯見在《師 資培育公費助學金及分發服務辦法》修正總說明中： ……以目前師資培育公費制度面臨公費生名額提報管道欠缺彈性、無法達到提供各 領域優秀學生投入師資培育之目的及公費生素質遭受外界質疑等困境……。（教育 部，2010） 政府於修法中自行道出公費生素質不符期待的問題，也出現在《中華民國師資培育白皮書》 中（教育部，2012a，p. 31）。另外，在師資培育多元市場模式下，於 2006 學年度起試行「卓 越師資培育獎學金學生制度」（以下簡稱卓獎制度），給予獎學金以培育優質教師（教育部， 2007）。卓獎制度雖不分發取得獎學金制度的學生（以下簡稱卓獎生），而讓學校透過競爭 法則自行遴選優質師資。但相較於過往公費制度無法有效培育社會所信任的教師專業知能而 言，卓獎制度成為公費制度成效的比較對象，更顯示出公費制度是否能養成優質教師的質疑。2. 現行公費制度設置淘汰機制，其提升公費生專業知能仍受質疑
由於公費保證就業，師範公費生無須計畫未來，對於求學不僅欠缺動機，對於謀職也無黃嘉莉 師資養成公費制度 117 興趣（張春興等，1989，p. 24）。根據對師專生課業生活與志趣之調查結果顯示，師專生有 近半數並非志在就讀師專，而就讀師專的動機中，志願成為小學教師比率僅有 35.6%，而師專 生大半家境清寒，就讀師專乃因經濟因素而來，並非其任教意願（陳漢強，1989，p. 11）。 除此之外，受限於公費服務年限，使得部分教師有工作情緒低落的現象（李園會，2001，p. 68）。 顯然，公費待遇與職業保障雖吸引優秀人才，但師範生成為教師的動機與意願的效果有所質 疑。另外，從實徵研究結果也顯示，加強師範生專業精神的目標，未收預期成效；部分師範 生不認同教師角色，也失去學習成為專業教師之自我期許（張春興，1983，pp. 23-26）。由於 公費制度保障就業，師範校院師生無須計畫未來，學習歷程缺乏動機，也影響師範生的心智 成長（張春興等，1989，p. 24）。 現行公費制度以均衡城鄉教師素質為目的，但從教育部於 2010 年 3 月 19 日發布《師資 培育自費、公費及助學金實施辦法》修法說明，建立師資培育公費生淘汰機制，明確要求公 費生肄業期間應符合學業、德育操行、英語及服務義務基本要求，以提升公費生培育品質（教 育部，2010），該法明確指出公費制度培育教師素質上的困境。另外，公費制度也新增不同 途徑，依據 2015 年《師資培育公費助學金及分發服務辦法》第 5 條之規定，成為公費生除大 學入學考試（俗稱甲案）外，亦可從校內甄選（俗稱乙案），也可採用碩士級（俗稱丙案）， 使得公費受領年限不一；而且也因應培育公費的師資培育之大學更加多元，教育部規範修業 期間的終止公費且喪失接受分發之權利。公費生的乙案管道源自於卓獎（李真文、高建民、 廖昱維，2016，p. 3），且探究其終止公費之條件，與 2006 年開始辦理的卓獎生條件相似。 由於公費制度保障分發權利，顯然公費生的受領條件應與卓獎生相同或嚴格過於卓獎生。但 即使調整公費制度，社會仍對公費制度能否培養教育熱情、專業知能、留任等有所存疑（李 真文等，2016，pp. 14-15）。 不可否認公費制度在師範教育年代能培育專業教師知能之事實，但師範生欠缺專業知能 與態度也是事實，而現行公費制度雖為強化培育專業知能與態度而新增淘汰條件，但相較於 具有競爭性的卓獎制度，公費生的專業知能與態度顯然受到質疑，故現行公費制度實宜跳脫 舊制度設計的思考。
（三）現行公費制度是否能吸引優秀人才？
1. 公費制度限制公費生的生涯發展，造成個人投資成本增高
對師範生而言，有志升學深造者，雖可保送師範大學，但名額有限；如要參加大學升學 考試，除非一邊教學一邊參加補習，否則不易錄取。由於升學管道狹窄，大多數師範生畢業 後只求安於現狀，不再繼續進修（李園會，2001，p. 68）。 由於師範公費制度吸引的是優秀人才，從賠償公費的人數來看，顯示依其能力，不斷進 修取得更高學歷的教育象徵，是挑戰公費制度限制人才進修之思考。如再加上由大學聯考分 發進入師範校院就讀，而非以從事教育工作為第一志願的學生而言，公費待遇更不被重視（陳118 師資養成公費制度 黃嘉莉 漢強，1989，p. 12）。當經濟發展起飛，對於需要公費制度以取得更高學歷而獲得更好工作 與薪資待遇者而言，教師工作相較於其他職業也非理想職業，相對限制任教意願（王家通、 吳裕益，1984；熊瑞梅、紀金山，2002，p. 216；劉春榮、吳清山，1997，p. 75；劉興漢，1990）， 且公費生待遇在社會繁榮的環境下，僅是一種象徵性的優待，不被重視。限制進修與公費待 遇偏低的加乘效應，讓現行師資培育公費制度能吸引優秀人才的功能受到質疑。如以國內盛 名的一所師範大學為例（如表 7 所示），以該校數學、國文、英文三系近 10 年大學入學考試 分發最低錄取分數來看，公費生最低錄取分數約從 2013 年後即有下降的趨勢，顯示近年師資 培育公費生吸引優秀人才較以往薄弱。 表 7 某師範大學入學考試分發公費生最低錄取分數 年 學系 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 數學系 529.92 385.80 519.30 516.31 ─ 563.35 546.25 539.05 522.60 ─ ─ 國文系 534.40 531.36 ─ ─ 475.97 478.81 476.40 ─ ─ 458.65 ─ 英文系 391.70 ─ 391.45 ─ ─ 516.40 546.03 536.80 ─ 393.00 ─ 註：整理自歷年資料下載專區，大學考試入學分發委員會，無日期。取自 http://www2.uac.edu.tw/ downloads.htm。 誠如 Pierson（2000, p. 258）所言，進入新制度者一旦投入，自身的投資將會提高。公費 制度自設置之初，是為了培育國家教師，有其時代意義。但當今市場多元培育師資模式，承 襲原先的設計，包括公費待遇、服務義務與賠償公費等，且為提高公費生的專業知能，設置 比過往更多的淘汰規定，而分發後的人才發展限制依舊。讓一旦成為公費生者將面臨時間與 未來發展的投資成本增高、教師工作原有環境（如薪資結構僵化、教師生涯發展有限）及近 年社會變遷（如年金改革延長退休年齡、中國大陸和國際發展舞臺無限），促使公費生能有 毅力經歷種種關卡考驗習得專業知能和態度，並留任在偏鄉地區，都讓公費制度在市場多元 下面臨制度效能以吸引優秀人才的挑戰。
2. 相較於其他制度規定，顯見公費制度對人才發展的限制
當今《師資培育公費助學金及分發服務辦法》同樣也是限制服務年限，且強調必須連續 服務，不得於辦公時間內進修；且僅有重大疾病或事故方能申請展緩服務。相較於卓獎生， 既可請領獎學金，後續雖無分發權利，但仍可運用在校期間所取得的專業知能及願意投入於 教職態度之競爭力，獲得教師工作（黃嘉莉，2016b），也可自由升學或從事其他工作。在公 費待遇與卓獎生相差不大及公費制度保障分發工作限制後續發展之下，相較於卓獎制度，公 費制度的設計實有重新檢視的空間。黃嘉莉 師資養成公費制度 119 除此之外，1988 年第六次全國教育會議決議第九案案由一之建議：「使師範生（即公費 生）畢業後得展緩服務繼續進修與從事有關實務歷練以提高素質」（教育部，1988，pp. 170-171），有繼續扶持優秀人才持續進修發展之構想。且相較於醫師公費制度，衛生福利部 規劃「辦理重點科別培育公費醫師制度計畫」中，雖欲新增 100 名醫師公費制度培育五大科 （內科、外科、婦產科、兒科及急診醫學科）人力且挹注在偏遠地區，但在對於人才的培育 上則可展緩服務，或國內、外帶職帶薪進修，展緩服務年限不計入服務年數，帶職帶薪進修 則納入服務年數之計算（衛生福利部，2017，p. 22），醫師公費制度並不限制優秀人才繼續 發展。因此，服務義務及展緩服務條件的限制，讓師資培育公費制度即使是吸引優秀人才， 卻也限制畢業後續的人才發展。誠如 Pierson（2000, p. 258）所指，政府是以權威來限制公費 制度內行動者的表現，而非是基於交換的概念。此種交換應是基於公費生是為優秀人才，透 過分發與服務限制讓人力資源可以投入於偏鄉地區，但不應是阻礙人才繼續發展，而讓優秀 人才有繼續發展的可能。 整體而言，培育師資的公費制度自創立迄今，維持了制度設計的原始構想。由於公費制 度限制服務義務與優秀人才後續發展，產生了相互矛盾的狀態。因此，公費制度在多元培育 的競爭模式下，國家和個人都會因公費制度效能的不明確而備受質疑，使得公費制度是否仍 應存在，或應如何與教師工作市場競爭產生互補效益，讓其他制度與公費制度產生截長補短 之效果，或保障偏鄉地區師資，或有需求學校獲得穩定且優質的教師，以解決當今問題，有 賴制度決策者的智慧，以明辨公費制度的優劣與限制效益。
伍、結論與建議
一、結論
（一） 公費制度設計目的從養成國家教師轉變為均衡區域師資
我國建立公費制度，旨在培養國家所欲的師資素質。師範教育公費制度是以建立精神國 防，樹立道德典範為目的，進而吸引清寒子弟，提供公費待遇與職業保障，促進社會流動； 師資培育公費制度則以均衡偏遠、離島、特殊地區需求等城鄉教師素質，保障學生學習權益， 重視教育公平為目的。（二） 師資培育公費制度包括公費待遇、服務義務、賠償公費等規定，與師範教育
公費制度的原先設計差異不大
師範教育公費制度的原先設計，在公費待遇項目並無太大的不同；在服務義務項目，同 樣都以給予公費待遇期限為服務期限，且不得升學與從事其他工作或調動；在賠償公費項目， 皆以被退學或開除學籍、未服務期滿為主。兩時期最大不同處，在於現行師資培育公費制度120 師資養成公費制度 黃嘉莉 與卓獎制度相似，設有淘汰規定。
（三） 師資培育公費制度的設計多延續原先設計，現行公費制度仍受挑戰
1.公費制度的存在價值受到質疑
師範教育公費制度為國家培育具有政治社會典範象徵的教師，因此，政府設置公費待遇、 服務義務與賠償公費等規範。但在師資培育多元化後，現行公費制度仍承襲舊制度的設計， 雖其目的在於均衡偏鄉教師素質，但因政策設計者未辨市場競爭式培育師資的特性，且未明 各種取代公費的替代性方案，實挑戰現行公費制度存在的價值。2. 公費制度培養教師的專業知能與態度有限
師範教育公費制度所形成獨占性計畫培育，已有部分研究結果顯示，培育師範生專業知 能與態度的功能有限。即使為了促進公費生的專業知能與態度，而設置更多淘汰規定，但仍 限制培育的空間，且在卓獎制度的競逐下，社會對公費制度培育教師專業知能與態度仍有所 存疑。3. 公費制度吸引優秀人才有限
師範教育公費制度因社會經濟發展而具有吸引優秀人才與促進社會流動之功能，但在當 今社會經濟發達之際，師資培育公費制度相較於其他專業人才的培育，待遇相對偏低，限制 相對偏多。另外，師範教育公費制度曾許可師範生在畢業後可經政府同意後進修，但現行卻 限制人才發展。整體而言，公費制度因服務義務與限制升學等規定，讓公費生面臨時間與未 來發展的投資成本增高，在現有教師工作福利條件下，吸引優秀人才有限。二、建議
（一） 在政府為均衡城鄉教師素質的教育公平目的上，不同類別的公費有不同存在
價值的考量
現行師資培育公費制度有均衡區域師資的政策目標，因此廢除公費實有損國家保障所有 人應接受相同教育的責任。以此為前提，針對偏鄉偏遠與離島地區如在考量市場競爭下，或 許應改變的是教師工作環境與條件，或教師輪調制度，而非僅以公費制度平衡之；原住民族 師資在法律限制下，仍有保留公費生的義務；不足師資科目的師資上，仍有保留公費制度的 價值。（二） 公費制度培養教師專業知能與態度受到挑戰，宜思考培育歷程激勵其內在動
機甚於外在淘汰限制的因素
公費制度培養教師專業知能與態度自師範教育公費制度便受到挑戰，現行制度依舊受到 挑戰，顯示公費制度因保障就業，讓公費生即使有淘汰機制，其養成專業知能的成效仍有限，黃嘉莉 師資養成公費制度 121 且需要實徵研究進行探究。為培養專業知能與態度，無論政府或師資培育大學可思考的是， 培養歷程中可思改變的因素或條件，例如，以卓獎生為遴選公費生的主要來源，或者以表現 本位評量師資生具有高度意願與熱忱者，或者改變公費待遇項目以及給予方式和時間等，讓 公費制度成為師資生表現優良的獎勵結果，而非養成過程的免費待遇，應對目前挑戰有所改 善。
（三） 公費制度吸引優秀人才有限，宜強化公費制度的誘因，重新設計相關規定
由於社會少子女化、年金改革延後教師退休年齡、教師職位發展性不高等社會環境與教 師工作條件，再加上公費制度待遇偏低與限制人才發展，使得公費制度吸引優秀人才有限。 因此，提高公費待遇、不限制人才發展、賠償公費條件彈性化等，甚至重新架構教師生涯發 展，讓人才得以永續發展，應有助於吸引優秀人才。誌謝
本研究為科技部「建構『為學生學習而教』理論基礎及其師資培育政策與實踐」（MOST 105-2410-H-003-071-MY2）部分研究成果，特此謝忱！122 師資養成公費制度 黃嘉莉
參考文獻
一、中文文獻
大學考試入學分發委員會（無日期）。歷年資料下載專區。取自 http://www2.uac.edu.tw/ downloads.htm
【University Entrance Examination Admissions Distribution Committee. (n.d.). Historical data download area. Retrieved from http://www2.uac.edu.tw/downloads.htm】
中華民國大學院（1928）。全國教育會議報告。南京市：文海。
【United Colleges of Republic of China. (1928). National education conference report. Nanjing, China: Wenhai.】
毛連塭、林永喜、張德銳、但昭偉、楊龍立、張芬芬（1994）。我國師範教育發展現況與評 估之研究。臺北市：國立教育資料館。
【Mao, L.-W., Lin, Y.-X., Chang, D.-R., Dan, J.-W., Yang, L.-L., & Chang, F.-F. (1994). Research on the current situation and evaluation of the development of teacher education in China. Taipei, Taiwan: National Institute of Educational Resources and Research.】
王文科（1994）。如何實施公自費併行制並維持師範校院學生入學的素質？載於國立教育資 料館（主編），開創師資培育新局：談師範教育的危機與轉機（pp. 35-53）。臺北市：編 者。
【Wang, W.-K. (1994). How to implement the parallel system of government-funded and self-funded maintain the quality of students entering the normal colleges. In National Institute of Educational Resources and Research (Ed.), Creating a new start for teacher education: Talking about the crisis and transferring of teacher education (pp. 35-53). Taipei, Taiwan: Editor.】
王家通、吳裕益（1984）。師大與師院教育功能之調查研究。教育學刊，5，95-131。
【Wang, C.-D., & Wu, Y.-Y. (1984). Research on the educational function of normal universities and teachers college. Educational Review, 5, 95-131.】
伍振鷟、黃士嘉（2002）。臺灣地區師範教育政策之發展（1945-2001）。載於中華民國師範 教育學會（主編），師資培育的政策檢討（pp. 1-28）。臺北市：學富。
【Wu, Z.-Z., & Huang, S.-C. (2002). Developments in teacher education policy in Taiwan. In Teacher Education Society of Rublic of China (Ed.), Review of teacher education policy (pp. 1-28). Taipei, Taiwan: Pro-Ed.】
行政院（1995）。師資培育公費生公費待遇項目及標準表。取自 http://www.ncyu.edu.tw/ files/site_content/ctedu/%E5%B8%AB%E8%B3%87%E5%9F%B9%E8%82%B2%E5%85%AC %E8%B2%BB%E5%BE%85%E9%81%87%E9%A0%85%E7%9B%AE%E6%A8%99%E6%B A%96%E8%A1%A8.pdf
【Executive Yuan. (1995). Government-funded treatment items and standard table of students of teacher education. Retrieved from http://www.ncyu.edu.tw/files/site_content/ctedu/%E5%B8%AB%E8%B3%87%E5%9F%B9 %E8%82%B2%E5%85%AC%E8%B2%BB%E5%BE%85%E9%81%87%E9%A0%85%E7%9B%AE%E6%A8 %99%E6%BA%96%E8%A1%A8.pdf】
行政院主計總處（2017）。最新統計指標。取自 https://www.dgbas.gov.tw/point.asp?index=2
黃嘉莉 師資養成公費制度 123
Retrieved from https://www.dgbas.gov.tw/point.asp?index=2】
行政院教育改革審議委員會（1996）。教育改革總諮議報告書。臺北市：作者。
【Educational Reform Advisory Committee, Executive Yuan. (1996). Final consultants’ report on educational reform. Taipei, Taiwan: Author.】
吳清山（2006）。師資培育理念與實踐。教育研究與發展期刊，2（1），1-31。
【Wu, C.-S. (2006). The ideas and practice of teacher education. Journal of Educational Research and Development, 2(1), 1-31.】
李建興（2014）。教育的力量：教育改變我的人生。取自 http://www.npf.org.tw/2/13335
【Lee, J.-S. (2014). The power of education: Education changes my life. Retrieved from http://www.npf.org.tw/2/ 13335】
李真文、高建民、廖昱維（2016）。當卓獎生成為公費生：公費師資生乙案之甄選與評析。 教育理論與實踐學刊，34，1-30。
【Li, C.-W., Kao, C.-M., & Liao, Y.-W. (2016). A review of plan B’s selection system of tuition-free scholarship funded by the government for student teachers. Journal of Education Theory and Practice, 34, 1-30.】
李園會（2001）。臺灣師範教育史。臺北市：南天。
【Lee, Y.-H. (2001). History of Taiwan normal education. Taipei, Taiwan: Nan Tian.】
沈翠蓮（2004）。台灣小學師資培育史。臺北市：五南。
【Shen, C.-L. (2004). History of Taiwan elementary school teacher training. Taipei, Taiwan: Wu-Nan Book.】
取消師範公費制度應有相關配套（1998，8 月 3 日）。中國時報，3 版。
【Cancellation of the government-funded system should have relevant support. (1998, August 3). China Times, A3.】
周愚文（2014）。教育史學研究。臺北市：國立臺灣師範大學出版中心。
【Chou, Y.-W. (2014). The study of educational historiography. Taipei, Taiwan: National Taiwan Normal University Press.】
林本（1961）。教師節談師範教育制度。中等教育，12（5），1。
【Lin, B. (1961). Talking about teacher education system in Teacher’s Day. Secondary Education, 12(5), 1.】
林本（1963）。世界各國師範教育制度：我國師範教育制度之研究。臺北市：臺灣開明書店。
【Lin, B. (1963). Teacher education system in various countries of the world: A study of teacher education system in China. Taipei, Taiwan: Treasure Island.】
林永豐（1993）。台灣師範教育之演進。載於徐南號（主編），台灣教育史（pp. 33-57）。臺 北市：師大書苑。
【Lin, Y.-F. (1993). The evolution of teacher education in Taiwan. In N.-H. Shu (Ed.), The history of education in Taiwan (pp. 33-57). Taipei, Taiwan: Lucky Bookstore.】
林政逸（2015）。擴大教師缺額與年年菁英公費生方案。載於楊思偉、陳木金、張德銳、黃 嘉莉、林政逸、陳盛賢、葉川榮（主編），師資培育白皮書解說：理念與策略（pp. 33-37）。 臺北市：心理。
【Lin, J.-Y. (2015). Expanding the shortage of teachers and the annual government-funded elite program. In S.-W. Yang, M.-J. Chen, D.-R. Chang, J.-L. Huang, J.-Y. Lin, S.-S. Chen, & C.-R. Yeh (Eds.), Interpretation for teacher education white paper: Ideas and strategies (pp. 33-37). Taipei, Taiwan: Psychological.】
124 師資養成公費制度 黃嘉莉 展期刊，3（1），57-80。
【Lin, H.-F., Wang, H.-L., & Teng, P.-H. (2007). The current situation, policy and prospect of elementary and secondary teacher education in Taiwan. Journal of Educational Research and Development, 3(1), 57-80.】
林瑞欽（1990）。師範生任教職志之理論與實徵研究。高雄市：復文。
【Lin, R.-Q. (1990). Research on the theory and actuality of teacher’s life in teaching and learning. Kaohsiung, Taiwan: Fu-Wen.】
孫邦正（1984）。我國師範教育的特徵。載於國立臺灣師範大學學生輔導中心（主編），臺 師大人的新形象（pp. 8-17）。臺北市：國立臺灣師範大學。
【Sun, B.-Z. (1984). Characteristics of teacher education in China. In Student Counseling Center of National Taiwan Normal University (Ed.), The new image of NTNU students (pp. 8-17). Taipei, Taiwan: National Taiwan Normal University Press.】
師資培育及藝術教育司（2014）。師資培育公費生公費待遇項目及標準表。取自 http://ws.moe. edu.tw/001/Upload/1/relfile/7550/25980/850eddf1-432f-468c-9396-f0df4687b241.pdf
【Department of Teacher and Art Education. (2014). Treatments of government-funded teacher education and item standards table. Retrieved from http://ws.moe.edu.tw/001/Upload/1/relfile/7550/25980/850eddf1-432f-468c- 9396-f0df4687b241.pdf】
師資培育及藝術教育司（2015）。師資培育公費生受領師資培育公費行政契約書範本。取自 http://ws.moe.edu.tw/001/Upload/1/relfile/7550/25979/c379279b-2d86-46ca-8d46-d299dcb5ab 3a.pdf
【Department of Teacher and Art Education. (2015). Teacher training public fee recipients to receive teachers to cultivate public fee administrative contract model. Retrieved from http://ws.moe.edu.tw/001/Upload/1/relfile/ 7550/25979/c379279b-2d86-46ca-8d46-d299dcb5ab3a.pdf】
師範畢業生達到飽和點 分派任教師今年感困難（1974，6 月 18 日）。中國時報，2 版。
【Graduates from normal colleges reach saturation point. Assigning teachers to this year is difficult. (1974, June 18). China Times, A2.】
張春興（1983）。從臺師大學生的求學心態檢討師教法「加強師範生專業精神」構想的成效。 教育心理學報，16，1-28。
【Chang, C.-H. (1983). The effectiveness of special emphasis of teacher educational programs on students’ attitudes in National Taiwan Normal University. Bulletin of Educational Psychology, 16, 1-28.】
張春興、張芬芬、張景媛、湯維玲（1989）。中小學師資培育制度改革意見之調查研究。教 育心理學報，22，23-48。
【Chang, C.-H., Chang, F.-F., Chang, C.-Y., & Tang, W.-L. (1989). A study of the opinions regarding primary and secondary school teachers’ training system. Bulletin of Educational Psychology, 22, 23-48.】
教育部（1957）。第三次中國教育年鑑。臺北市：正中。
【Ministry of Education. (1957). Third China education yearbook. Taipei, Taiwan: Cheng Chung.】
教育部（1984）。第五次中華民國教育年鑑。臺北市：作者。
【Ministry of Education. (1984). The fifth Republic of China education yearbook. Taipei, Taiwan: Author.】
教育部（1988）。第六次全國教育會議報告。臺北市：作者。
黃嘉莉 師資養成公費制度 125
教育部（1996）。第六次中華民國教育年鑑。臺北市：作者。
【Ministry of Education. (1996). The sixth Republic of China education yearbook. Taipei, Taiwan: Author.】
教育部（2002）。《師資培育法》修正條文。取自 https://zh.wikisource.org/wiki/%E5%B8%AB %E8%B3%87%E5%9F%B9%E8%82%B2%E6%B3%95_(%E6%B0%91%E5%9C%8B91%E5 %B9%B46%E6%9C%8820%E6%97%A5%E7%AB%8B%E6%B3%957%E6%9C%8824%E6 %97%A5%E5%85%AC%E5%B8%83)
【Ministry of Education. (2002). Amendment to the Teacher Training Act. Retrieved from https://zh.wikisource.org/ wiki/%E5%B8%AB%E8%B3%87%E5%9F%B9%E8%82%B2%E6%B3%95_(%E6%B0%91%E5%9C%8B91 %E5%B9%B46%E6%9C%8820%E6%97%A5%E7%AB%8B%E6%B3%957%E6%9C%8824%E6%97%A5% E5%85%AC%E5%B8%83)】
教育部（2003）。師資培育公費助學金及分發服務辦法。取自 http://edu.law.moe.gov.tw/Law ContentHistory.aspx?id=FL008777
【 Ministry of Education. (2003). Regulations governing government-funded teacher education subsidy and distribution services. Retrieved from http://edu.law.moe.gov.tw/LawContentHistory.aspx?id=FL008777】
教育部（2007）。教育部核發卓越儲備教師證明書作業規範。取自 http://edu.law.moe.gov.tw/ LawContent.aspx?id=FL044327
【Ministry of Education. (2007). Ministry of Education issued a code of practice for the Certificate of Excellence Teacher Certificate. Retrieved from http://edu.law.moe.gov.tw/LawContent.aspx?id=FL044327】
教育部（2010）。師資培育公費助學金及分發服務辦法修正總說明。取自 http://edu.law.moe.gov. tw/LawContent.aspx?id=FL008777
【Ministry of Education. (2010). General instructions for amendments to regulations governing government-funded teacher education subsidy and distribution services. Retrieved from http://edu.law.moe.gov.tw/LawContent. aspx?id=FL008777】
教育部（2012a）。中華民國師資培育白皮書。臺北市：作者。
【Ministry of Education. (2012a). White book for teacher education of Republic of China. Taipei, Taiwan: Author.】
教育部（2012b）。第七次中華民國教育年鑑。臺北市：作者。
【Ministry of Education. (2012b). The seventh Republic of China education yearbook. Taipei, Taiwan: Author.】
教育部（2017）。中華民國師資培育統計年報 105 年。臺北市：作者。
【Ministry of Education. (2017). Yearbook of teacher education statistics: The Republic of China 2016. Taipei, Taiwan: Author.】
教部決定自明秋開始取消研究生補助費 師範生發給公費或自費將考慮由學生自由選擇 （1972，7 月 19 日）。聯合報，2 版。
【The Ministry of Education decided to cancel the research postgraduate subsidy from the beginning of the autumn. Normal students will be given a free choice for public or private expenses. (1972, July 19). United Daily News, A2.】
符碧真（1999）。誰來當老師？我國教師組成結構變化之研究。國家科學委員會研究彙刊： 人文及社會科學，9（3），377-397。
【Fwu, B.-J. (1999). Who became teachers? − Changes in the composition of Taiwanese teachers. Proceedings of the National Science Council: Part C, Humanities and Social Sciences, 9(3), 377-397.】
