歐洲聯盟的小國研究---外交行為與政策影響(I)

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行政院國家科學委員會專題研究計畫期中進度報告

歐洲聯盟的小國研究：外交行為與政策影響(1/3)

計畫類別：個別型計畫

計畫編號：

NSC 97-2410-H-092-MY3

執行期間：

97年 8月 1日至 98年 7月 31日

執行單位：

國立政治大學國際關係研究中心第一研究所

計畫主持人：吳東野

報告類型：精簡報告(因

出國訪談計畫延期，本報告不包括

赴國外出差或研習心得報告)

處理方式：本計畫

二年後可公開查詢

可公開查詢

中華民國

98 年 7 月 10 日

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中文摘要 冷戰結束之後，全球化、國際組織增多和區域安全動盪的發展趨勢，讓小國享有歷史上不曾有的國際聲望和能見度。歐洲地區因為蘇聯與南斯拉夫的解體而形成許多新興的小國，尤其1995 至2007 年期間，歐洲聯盟擴大成員更為小國帶來了新的機會和挑戰。根據若干學者的研究，在一個主權受到挑戰的國際體系裡，小國確實可發揮更多的影響力。歐盟應是一個最明確的範例。據此，本研究計畫試圖探究幾個主要問題：歐盟小國在一個複合且多層級治理體系的歐盟，是否真能發揮內部影響力？應如何詮釋小國的外交行為？小國又如何運用特殊方式去影響歐盟政策？關鍵詞：小國、多層級治理、里斯本條約、法定多數投票方式、一致決。 Abstract

The end of the Cold War, with rising globalization, membership of international organizations and regional security, small states today enjoy more international prestige and visibility than at any other time in history. Many small states, mostly emerged from the dissolution of the Soviet Union and Yugoslavia, are given new opportunity and challenges by the series of recent enlargement of the European Union in the priod of 1995-2007. According to research of some scholars, small states can become more influential in an international system where sovereignty is under siege. The EU is the most obvious example. Thus, this research project makes a modest contribution towards this goal by exploring three main questions: 1) Have these small states become more influential in a complex multi-actor governance system, 2) How can we explain the behavior of small EU member state? 3) And are there special ways of exerting influence for small states in the EU?

Keywords：Small State, Multi-level Governance, Lisbon Treaty, Qualified Majority

Vote, Unanimity.

目錄（精簡報告得省略） 一、前言

2008 年1 月1 日擔任歐洲聯盟(European Union；以下簡稱歐盟)輪值主席國斯洛維尼亞的總統Danilo Turk提過一句話：「小國可以領導歐盟」(Small nation can lead European Union)。1

1

“New Slovenian president：“Small nation can lead European Union,” in International Herald Tribune, December 5, 2007.

此語不僅反映了歐盟擴大後小國林立的現實處境，亦印證了小國確實可能強化其在區域政治的角色和對區域組織政策的影響。斯洛維尼亞的人口約200 萬，領土幅員2 萬平方公里，1991年脫離前南斯拉夫而獨立，2004 年加入歐盟和北約，也是第一個擔任歐盟輪值主席的前共黨國家，因此各方才會

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密切矚目它如何在歐盟發揮小國合縱連橫與功能。

幾乎就在同一時間(2007/12/3)，波蘭、匈牙利、捷克、斯洛伐克所組成的「維薩格拉集團」(Visegrad Group, 1991 年成立)領導人齊聚波、斯邊界的Tatranska Javorina，這個歐洲次區域集團在歐盟部長理事會的影響力，往往會勝過德法兩個大國。2_{此外，賽浦路斯至今仍是歐盟內部唯一堅持反對科索沃(Kosovo)獨立} 的會員國，3 1990 年代初國際體系發生劇變，迄今已有廿年的歷史，它不僅改變了國際強權互動的架構，對小國的外交政策亦產生重大意義。相較於過去，小國於今享有更多的尊嚴和在國際舞台的能見度。絕大部份的情況下，小國的外部安全可以獲得確保，特別是跨國性組織(例如歐洲聯盟、北約或北美自由貿易區等)賦與了小國法律地位，讓它們在外交場合能與大國平起平坐。它呈現出的問題不止是歐盟東擴後尋求外交共同立場的難度愈來愈高，也意味小國在歐盟政經統合的過程中，會愈趨扮演關鍵的角色。其實，冷戰結束就表示了小國在全球競爭的態勢裡，無須再扮演大國馬前卒的角色。舉例而言，1990/91 年爆發的波斯灣戰爭，正是小國科威特(藉著與美國結盟)捍衛國家主權的展現；歐盟的兩個重要機構(執委會和歐洲議會秘書處) 分別座落在比利時和盧森堡這兩個小國，而比、盧在歐盟內部向來扮演著積極而具影響的角色；獲得諾貝爾和平獎的聯合國前秘書長安南(Kofi nnan)，他出生與成長的地方是西部非洲的迦納 – 也是一個在區域事務經常扮演要角的小國家。前述舉例同時也顯示出，許多貧窮的小國家在冷戰期間多半處於兩大強權陣營的夾縫裡求生存空間，於今其外交政策的空間擴大，但仍難免成為國際經濟強權(包括美國、歐盟、國際貨幣基金會、世界銀行)覬覦下的犧牲品。富裕的小國明顯不同，它們可以藉著推動區域統合來提升對外競爭力和影響力，但同時也可能因為區域統合機構不斷地擴張與膨脹，時而危及到自身的利益；換言之，國際環境變遷帶給小國的不只是機會，也附帶了許多的風險和挑戰。近十餘年以來，歐盟的深化和廣化已大幅改變了小國外交行為的客觀條件。 1995 年元月1日(瑞典、芬蘭、奧地利)、2004 年5 月1日(波蘭、匈牙利、捷克、斯洛伐克、斯洛維尼亞、馬爾他、賽浦路斯、愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛)及 2007年元月1日三兩次擴大成員國的結果，不只導致小國與大國間的權力平衡出現變化，且鑒於歐盟決策機構面臨調整的必要性，第三次東擴議題再度引起歐洲學政界長時間的討論，辯論的焦點也包括了小國居多的歐盟未來發展可能受到那些影響？(Hosli and Machover 004；Moberg 2002；Galloway 2002；Brown 2000)

如果從安全政策的角度來觀察，歐盟的快速發展其實已經形成大國和小國間的緊張關係，特別是2003 年春美國對伊拉克動武事件，更增添了「新歐洲」與「舊歐洲」的心結和矛盾。(Gegout 002；Wivel 2005；Keukeleire 2001) 事實上，冷戰結束導致歐洲強權與小國傳統的分工體系趨於瓦解，理論和事實的發展都顯示出，小國外交政策的揮灑空間，相對過去享有更多的自由。(Knudsen 1996) 只

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“Visegrad Group aims to have greater influence in the EU,”

http://neeurope.eu/view_news.php?id=80773 (摘錄於2007 年12 月20 日)

3_{西班牙、羅馬尼亞、希臘與斯洛伐克原本擔心科索沃獨立會激起內部分離主義勢力的崛起，因}

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不過，小國享有外交空間的同時，也陷入維繫國家自主性和加強對歐盟政策影響的兩難困境。(Kelstrup 1993; Petersen 1998) 前述的情勢發展為歐盟小國創造了新的機會和挑戰，未來其外交政策與外交行為的變化和取向，對歐盟長期的政治、經濟與安全政策發展，勢必產生深遠的影響。歐美學界過去對歐盟小國的研究，既多樣化且片斷零碎，即便近十年來的相關研究，也稱不上已有深厚的成果累積。

二、研究目的 早期研究小國的文獻，通常都把小國視為弱國或「小型強權」(small power)。

(Vital 1967, 1971; Rothstein 1968, 1977; Keohane 1969; Singer 1972; East 1975; Katzenstein 1985.) 這些文獻的研究焦點置於小國在國際組織(或聯盟)中的角色，得出的結論不外乎是，小國外交行為能力受到相當程度之限制。例如David Vital (1971)就用「全球階級架構」(Global class structure)這個概念，詮釋出小國意見經常因大國的武力威脅而被輕視，這也是小國尋求加入多國組織或聯盟以確保其安全，並達到外交目標的普遍現象；進一步而言，小國似乎只能遂行有限度的外交政策目標，涉入的外交活動亦受限制。Maurice East (1975)的研究心得卻是，小國基於外交和情報來源少，相對較大國更傾向推動具有風險的外交行為； East 認為，風險高的外交行為更易於讓小國涉入國際事務。Peter Katzenstein (1985)的論述則是，許多軍事力量薄弱的小國，外交政策的運用比周邊大國往往更具彈性和創造性。再者，我們若總結David Vital、Robert Rothstein 和David Singer 三位學者的研究心得，小國或弱國的外交政策選擇和目標確有其局限性，但也有值得推崇之處：Vital (1967)的認知是，國家發展程度、地理位置、對強權的重要性、內政穩定或其他因素等，都會導致國家改調整其外交政策行為； Singer (1972) 辯稱，有些小國經濟或文化擁有「傲人」(attractive)的力量，即便其缺乏政治「強制權力」(coercive power)，也可以對他國展現自身的重要性，進而推動有成果的外交政策。 Rothstein (1968)研究國際體系對小國的影響，發現某些體系賦與小國較多的政策選擇和安全維護，例如冷戰時代的兩極體系，基於大國為強化自身聯盟，間接讓小國外交有較多的操作空間，只不過這種外交操作對小國的安全保障，尚不如平衡大國力量來得有效。 這個計畫與當下台灣輿論熱衷探討的所謂「兩瑞三蘭」問題並不相同。瑞典、 瑞士、荷蘭、芬蘭與愛爾蘭皆屬歐洲面積與人口不大的國家，但就經濟與社會條件來說，目前都已超越台灣；換言之，「兩瑞三蘭」議題在於探討前述問題之成因、其能力及台灣能學到些什麼？本計畫希望能瞭解歐盟小國面對的新機遇和新挑戰，進而探討小國外交政策的共同特徵，最後再試圖詮釋與檢驗歐盟小國的外交行為，並從理論詮釋中去分析小國如何影響歐盟的決策。當然，本計畫的研究成果也可以提供台灣若干借鏡，試從歐盟小國的外交行為和經驗當中，尋求台灣 自身在東亞區域整合中的定位。 「妄自菲薄」可能是全球小國外交的通病，特別是經濟實力弱的小國，在國 際舞台多半扮演陪襯的角色。反觀歐盟小國，往往能發揮「小」的優勢，尤其不涉及自身利益的爭端議題，小國比大國更易於說服國際社會達成妥協。以盧森堡這個堪稱「彈丸之地」的國家，人口不足50萬，土地幅員才2500 餘平方公里，

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整個外交部的員工更少到僅80 餘人，但是從她在2005 年前半年擔任理事會輪值主席的表現來看，幾乎沒有人敢輕視這個小國的外交能力。半年期間，盧森堡外交部要承辦2 次成員國的高峰會議、7 次外長會議、美歐峰會、歐俄峰會、歐中峰會、接待美國布希總統訪歐行程，以及數十次涉及各領域政策的部長會議，歐盟的「穩定與成長公約」(Stability and Growth Pact)也是在盧森堡輪值主席任內所促成。盧森堡外長Jean Asselborn經常掛在嘴邊的一句話：「我們是小國，不能貢獻些什麼，但是可以發揮啟動的功用。」，它應該可以反映研究(歐盟)小國外交的重要性。

三、文獻探討與研究方法

小國研究最早可追溯至1960 年代末及1970 年代初，RobertRothstein (1968)

的「聯盟與小國」(Alliances and Small Powers) 、Robert Keohane(1969)的「國際政治裡的小國」(Small States in International Politics)與David Vital (1971)「小國生存」( The Survival of Small States)等論著，其不僅開創了小國外交研究的先河，也為小國研究奠定理論基礎。之後，隨著1970 至1980 年代亞非拉美出現許多新興獨立國家，促使小國研究的著作逐漸增多，但真正開始茁壯應在冷戰結束之後，特別是21 世紀初以來，小國研究的文獻欣欣向榮，其中大部份來自歐洲學界，尤其是歐洲小國；換言之，相較小型國家而言，大國(如美英法德俄)學界並不十分熱衷探究小國發展。舉例而言，美國(西雅圖)華盛頓大學開設北歐研究的教授Christine Ingebritsen、挪威奧斯陸「國際事務研究所」(Norwegian Institute of International Affairs)主任Iver B. Neumann、比利時Bruges 歐洲學院教授Sieglinde Gstöhl、赫爾辛基大學教授Teija Tiilikainen 或葡萄牙敏合大學(University of Minho, Braga-Portugal) 國際關係學教授Ferreira-Pereira, Laura 等，都是歐洲學界研究小國的代表人物。近十年來，台灣學界探討小國外交的文獻可謂鳳毛麟角。各大學相關政治學研究所除偶而出現涉獵小國外交的博碩士論文外，也只有中正大學的宋學文與台灣大學的張亞中兩位學者出版專注於小國研究的論著。宋教授的論文「小國外交政策」是行政院國科會1997 年的專題研究計畫，主要立論於把台灣定位在小國，探討台灣對美、中的外交與安全策略。這篇論文雖然可以提供本計畫執行後階段的思考，亦即拿歐盟小國的經驗來對照台灣，為台灣參與國際社會找尋一條可行出路。不過這篇專題研究報告出版迄今已10 年，隨著國際政治、經濟、安全環境的劇烈變遷，許多現實問題可能需要再詮釋。張亞中教授的專書「小國崛起」，主要立於下列的基本假設：「每一個國家都有機會走向強國之路，也有可能掉入衰亡之途。對於大國而言，由於它天生人口多、土地廣、資源豐，在國家發展上即使走錯路，還有機會可以從頭再來，但是對於小國而言，如果沒有方向與策略，輕則永遠寄人籬下，重則亡國滅種。」換句話說，張教授認為「歷史是人類走過的足跡，從中可以看到國家的興衰；歷史也是一面鏡子，可以看到前人成功與挫敗的原因」，顯見該著作研究小國崛起之目的，是希望從過去的歷史中找到台灣可以借鏡之處。「小國崛起」這本書主要是以威尼斯、尼德蘭、瑞士、普魯士、芬蘭和愛爾蘭做為討論案例，與本文研究的方向不同，但與本計畫的立論假設相同，即國家雖小但可發揮獨特的生存發展策略。

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江憶恩(Alastair I. Johnston)現任哈佛大學政府系教授，1980 年代後期還在攻讀美國密西根大學政治學博士學位之時，曾經用中文撰寫一篇論文「弱國怎樣面對強國」，並發表於台北政治大學國際關係研究中心的「美國月刊」(江憶恩 1989：86-93)。這篇論文的基本假設是，一般人都認為處於國際組織(或聯盟)的小國或弱國，經常會扮演被欺壓的角色，實際上則不然。受保護的小國在國際舞台同樣可以縱橫捭闔，找機會擴增自身實力，進而影響其與強國或大國間的互動關係。江憶恩教授的這篇論文，係從理論面向去探討小國可行的政策選擇，引用了Mancur Olson 和Richard Zeckhauser 的「聯盟經濟理論」(economic theory of alliances)，認為聯盟(國際組織)裡的小國若都理性地採取「搭便車」(free riding) 政策，那麼整個聯盟提供的安全恐未必完全。「弱國怎樣面對強國」一文，針對聯盟內部大國與小國的安全互動進行理論探討，它雖未必完全符合冷戰結束後的歐洲社會環境，但與本計畫立論的出發點並無太大區別。此外，台大吳玉山教授(1997)的專書「抗衡或扈從：兩岸關係新詮釋」，主要雖探討兩岸面對冷戰結束後的新型態關係，但其中很大一部份(第二章 PP.27-118)是從前蘇聯共和國的經驗來探討其與俄羅斯的抗衡或扈從關係；換句話說，書裡探討波羅的海小國面臨俄羅斯施壓的處境，同樣也激盪本計畫的思考面向。歐美學界有關研究小國的文獻裡，針對小國定義問題的探討，為數眾多。儘管如此，十年來西方學界對小國定義仍未形成共識。(Pace 2000：20) 荷蘭烏特勒支(Utrecht) 大學教授Peter Baehr(1975：459)早在1975 年的研究結論就指出，絕對的定義不需要亦無法做為分析小國外交行為的工具。一般而言，學者為小國做出定義時，通常會考量其幅員大小、人口多寡及其對國際事務影響的程度， (Vital 1967; East 1975; Sanders 1989; von Daniken 1998) 不過我們若從歐美學者的研究可以發現，他們在提到「小型國家」時至少呈現出三種類型：第一類是人口少於百萬的「迷你小國」(microstate)，例如前英屬加勒比海的殖民地，(Clarke and Payne 1987;Braveboy-Wagner 1989; Sanders 1989)；第二類是經濟已開發的小型工業國家，其中絕大多數集中在歐洲，特別是比利時、盧森堡、瑞士或荷蘭等； (Goetschel 1998; Katzenstein 1985)第三類則是亞、非和拉丁美洲的所謂第三世界國家，其中不乏領土幅員和人口皆大於屬前述兩類型的小國家。檢視當下全球252 個國家，屬前述三類型的小國家確實不少。瑞士蘇黎士大學教授Daniel Thurer (1998:37)就提到：「如果看看當下的世界，當可輕易發現全球是許許多多小國家所組成」；馬爾他大學「歐洲文獻暨研究中心」(European Documentation and Research Centre)教授RoderickPace(2000:107)也提出相同的論點，他在世紀的歲末之際就認為歐盟很快會被那些人口不足一千萬的小國所主導。不過，Paul Sutton(1987：7)的研究提醒了我們，人口少或幅員小並不必然與政治體系成正比，例如對盧森堡做出的任何定義，它都是迷你小國，但它擁有穩定的憲政機關與成熟的議會民主和官僚結構。同樣的，小國家也未必與弱勢的國際地位劃成等號，以色列就土地面積來說屬迷你小國，但它在中東地區乃至全球舞台卻扮演了最積極而進取的角色。以上的舉例表示，發展小國外交政策理論有其局限性。事實上，就學界出版的文獻來看，答案也很確定。誠如Wilhelm Christmas-Moller(1983 ： 43) 在 “Small States in Europe and Dependence＂一書的論點：「沒有人會否定小國的存

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在，但問題在於如何劃定小國和非小國的界線？」其實，不論用人口、幅員或其他可量化的指標來定義小國，研究者都會考量特殊而不同的定義方式，因為他們的感受是，小國本身就具有特殊性。(Cohen 1987：209) 前以色列Bar-Ilan大學政治系教授David Vital 在1970 年代曾主張賦與小國鬆散的定義和概念，或許這樣的看法較符合當下的現實政治。前文提到本計畫支持歐盟學界以荷蘭人口做門檻的界定方式，也是源於Vital 教授的思維。筆者在閱讀和整理相關文獻時，認為最值得推崇是冰島大學教授Baldur Thorhallsson 與哥本哈根大學教授 Anders Wivel 於 2006 年發表的論文， (Thorhallsson and Wivel 2006：651-668)其鑒於2004年歐盟東擴後的情勢變遷，點出小國未來在歐盟統合過程中所可能面臨的機遇和挑戰。論文無論從對小國定義、小國外交政策與困境或對歐盟決策機構的影響等面向，都有深入淺出的分析。其次是，瑞士蘇黎士大學國際關係教授Madeleine Hosli與荷蘭萊登(Leiden)大學政治系教授 Ben Soetendorp (2000) 曾經在美國洛杉磯的「國際研究學會」 (International Studies Association)聯名發表一篇論文：「歐盟的談判」(Negotiations in the European Union)，探討歐盟政策決定者在檯面下的交易和妥協，兩位作者把論文的副標題定為「對理事會決策看不見的影響」(the hidden influence on Council decision-making)，就說明了小國其實是可以善用外交策略。這篇論文精彩可讀之處在於，作者深諳歐盟政策的非正式性協商機制，必然是做過長期和深入的觀察及與相關人士的訪談。論文發表時間雖是公元2000年的3月，當時歐盟尚未東擴，但並不影響研究成果。這篇論文列出影響歐盟政策的幾項因素包括：(一)國家大小與「份量」 (weight)。「份量」兩個字其實透露出若干玄機，也如同本計畫前文提到盧森堡、芬蘭、比利時等小國能夠成功地影響歐盟政策走向，「份量」恐係關鍵因素。(二) 緊密協調與統一國內的談判立場，有助於小國達成目標。歐盟受限於多層級治理體系(multi-level governance)，許多官員皆來自各國政府各部門，因此統一談判立場屬必要因素。(三)尋求組成關鍵聯盟(blocking coalition)。此與本計畫前面提到小國面對理事會採用QMV投票方式需要尋求結盟的看法一致，兩位作者還列出1958至1995的數據來印證，歐盟隨著成員國數量擴增而造成大部份成員國的影響指數相對減少(盧森堡微幅增加是唯一例外)；換言之，這種現象增加了小國結盟以制衡大國的成功機會。(四)談判立場要具有彈性；(五)必須涉入談判前的會議，避免難以掌握情況的變化；(六)國家領導人親自參與談判；(七)要善用談判策略，尤其要強調政策議題的聯結(issue linkage)；(八)爭取成為理事會輪值主席； (九)國內政治(朝野政黨和輿論支持)和諧可以做為對外談判的後盾。第三篇是德國Hildesheim大學教授Michael Gehler在美國哈佛大學(2006年4 月7日)「Minda de Gunzburg歐洲研究中心」的一篇報告，4 4

Gehler 教授當時是參加2006 年4 月7 日哈佛大學一場名為「全球政治中的小國」(Small States in a Global World)學術研討會並做專題演說。主要是從奧地利的歷史經驗來探討其1995年至2005年加入歐盟後的角色扮演。這段期間，奧地利擔任過理事會輪值主席，也因為極右派政黨參與聯合政府而受到歐盟的(外交)制裁，更激烈反對(2003)過境條約的延伸，也不同意歐盟東擴及與土耳其展開入盟談判，對本計畫以奧地利做為其中一個研究案例，確實提供許多意想不到的思考

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面向。

有關研究方法，本計畫主要採用歷史分析(historical analysis)，為的是檢視和比較冷戰前和冷戰後小國與大國間的政治、經濟與安全互動，其中包括歐盟最近三次擴大所增加的10 餘個小國。根據Denise Polit 和Bernadettle Hungler (1999) 的說法，歷史分析法是利用現有文獻對過去的事件加以系統研究，其結果是讓我們充分瞭解過去和現在，進而預測未來的發展方向。因此，本計畫的研究過程，應當是在文獻整理與考證之後，進入理論架構及假設的階段，再提高信度與效度並對資料做嚴謹的分析，最終從研究結果中找到發現與創見。

本計畫難免會用到案例研究途徑 (case study approach)，主要是想拿歐盟小國做單一個案來說明。最後再用比較分析(comparative analysis)，針對歐盟機構和歐盟主要大國間的安全政策與戰略，進而從中探討小國的回應與利益認知。最後，這個計畫偏重經驗研究途徑(empirical analysis)。基於社會科學就像其他科學領域一樣，建立在兩個重要部份，即理論和經驗研究，尤其觀察和經驗的累積相當重要。申請人長時間研究歐盟的政治發展與外交作為，對北約和大西洋兩岸關係也有長期的研究與觀察，多年來廣閱國際學術期刊相關歐盟議題的論文；換句話說，本計畫的若干大膽創見與心得陳述，相當部份得自於經驗分析。 四、結果與討論（含結論與建議） 檢視近年來有關研究小國外交的文獻，理論發展部份似乎呈現出兩種困境： 首先是經驗性的比較研究著作太少；其次是國際關係研究的現實範例較多，且論著多把研究焦點置於「大(國)玩家」(big players)，誠如Kenneth Waltz (1979)早期的說法:「大國是國際體系的形塑者。」(the shapers of the international system) 近些年來，西方學界研究小國外交的文獻，已出現試圖統一理論的趨勢。前述論著聚焦的兩個問題是：小國展現出那些共同的外交政策行為？學界對小國外交政策行為又有那些共同的詮釋？

西方學界在研究小國外交行為時，通常會從眾多行為裡去檢視小國做了那些、被期望做那些或已呈現出那些政策行為。(Väyrynen 1983; Espindola 1987; Sutton 1987; Sanders 1989; McGraw 1994; Elman 1995; Baillie 1998; Goetschel 1998; Pace 2000.) 經過綜合整體，我們最常見到小國的外交行為模式包括： - 展現低層級參與國際事務的能力； - 外交政策議題的眼界比較狹窄； - 外交行為多局限在和區域事務相關的議題； - 較慣用外交與經濟政策工具，反對使用軍事手段； - 強調國際原則、國際法與其他的道德訴求； - 確保參與簽署多國協議和盡可能尋求加入多國機構； - 外交上傾向中立型態； - 依賴強權提供資源、建立夥伴關係和安全保護； - 希望與他國合作並避免衝突； - 相較於強調國家生存與政治安全，外交政策的資源使用太少。前述常見的10 項小國外交行為模式，涉及的範疇很廣卻相當實用。這種觀察方式符合把小國視為不安全、有限外交資源與盡力尋求國際影響力的論述途

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徑。不過，運用這些行為模式去研析小國外交，難免也會產生困擾：首先，同時運用這些模式去確認或預測小國的外交行為，項目太過於繁雜亦缺乏實質意義；其次，前述行為模式彼此間會產生自我矛盾，它告訴我們小國仰賴大國資源和安全保護(包括組成聯盟)，卻又說小國傾向選擇中立；它認為小國喜好運用經濟和外交工具，卻因為關注安全議題而重視軍事結盟。小國這些多元(有時又相互矛盾)的外交行為，是否意味著我們無法運用某種理論去精確地詮釋小國外交行為？答案可能要看學者能否確認小國選擇前述行為模式的條件是什麼。當然，小國面對同一種條件，回應的方式未必相同。Jeanne Hey (1995)在研究厄瓜多爾的案例中，就發現厄瓜多爾面對經濟低度發展的挑戰時，同樣也會呈現多樣化的外交行為。它說明了外交決策者的偏好與意識形態，往往會影響到外交行為。不過，此舉並不意味小國就不能發揮影響力，只是其影響力不會千篇一律。學者以往的研究提供了大量有關促成小國外交行為的因素，但詮釋小國外交行為的最有效方法，可能還是體系層級的分析，那是因為小國在國際體系裡往往立於被動與被迫反應的處境。(Sutton 1987：20) 研究小國外交的學者亦不乏跨越國際因素的思維。Miriam Elman (1995：187) 就認為國內機構的選擇重於國際因素與個人偏好。他的主張或許沒有錯，但沒有提出具說服力的理由和論證。因此，下列的問題可能還是存在：「即便全球國家都受到國內機制和歷史發展的束縛，小國難道就不會受到外在因素的影響嗎？」。 David McGraw (1994)曾以紐西蘭政黨的不同意識形態來詮釋外交政策行為，可惜也沒有清楚交待其他的影響變數。McGraw 認為紐西蘭歷任政府的外交行為具有頻繁參與國際事務與偏好和大國摩擦等兩項特質，但是在其他方面(道德訴求、多邊主義、專注經濟問題的程度等)卻呈現相當差距；換言之，工黨傾向國際化與理想主義，國民黨則現實而保守。McGraw 的研究發現很類似Jeanne Hey (1995b)對厄瓜多爾的研究心得，亦即在可控制範圍內的議題，小國承擔的外在風險較小。厄瓜多爾政府重意識形態，因此外交行為較能維持一致性。Sasha Baillie (1998)的觀察就不同於其他學者，她認為小國外交行為的變化與影響力主要受三項因素的影響：第一是國家的歷史背景；第二是決策過程與機構的架構；第三是對外談判行為。例如提到「那些因素可以決定小國對超國家組織的影響範疇？」，Baillie 從盧森堡的案例印證了前述三項因素，確實可以清楚地加以詮釋，其概念本質上專注於國際因素(如歐盟的規則與機構)，但研究發現印證內部因素也是關鍵；換言之，Baillie 雖然超脫了用單一變數去檢視小國外交行為的主觀性，但又缺少了體系變數的多面向分析。我們可以假設小國參與區域或全球政治時，會傾向支持建立制度化的國際關係互動，因為國際組織和機構的任何成員遵守的是同一種規範，面對的也是相同的制裁措施。至少國際規範與規則可以讓機構內資源多的強權政策趨於透明化。 (Neumann and Gstöhl 2004：2)此外，區域經濟統合機構也讓小國獲取以往只有(具經濟規模與競爭力)大國才享有的利益。(Gstöhl 2004：3-4; cf Mattli 1999) 儘管如此，小國對歐盟統合過程與未來發展的反應卻相當分歧，有些小國(例如荷、比、盧)傳統上是歐洲共同體的核心成員，有些歐盟小國(例如丹麥與希臘)較專注於爭取國家利益極大化，另外還有若干(如挪威與瑞士)非歐盟成員的小國。(Wallace 1999) 我們應該怎麼詮釋「為何小國對歐盟統合的反應如此分歧？」，以當下的情

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況而言，國際關係現有文獻或統合理論其實都不易解答前項問題；(Mouritzen and Wivel 2005：5-8) 進一步而言，歐盟統合理論多傾向研究機構或強權，很少提到小國，甚至如同Neuman 或Gstöhl (2004：2)等學者在研究國際關係的案例時，也都專注在強權身上。也因此，目前若干研究歐盟小國的文獻，已不再強調細密的理論架構(Arter 2000; Hanf and Soetendorp 1998)或建構多元與多面向的架構。 (Branner and Kelstrup 2000; Miles 1996)鑒於學者對小國的定義依然分歧，不同的背景(context)往往會產生不同的變數，而每一項變數都可以用國際關係相關理論來詮釋。理論上，我們在詮釋小國外交行為時，至少可以確認三個「變數群」(現實主義、自由制度主義、社會建構主義)，事實上用國際關係理論的假設來詮釋歐盟小國對統合問題的外交行為，這樣的文獻並不多。其次，我們可能無法確認任何一個變數群會比其他兩個變數群更有助於分析歐盟小國的外交行為，不過可以確定的是，這三個變數群有助於本計畫的研究。首先，現實主義觀點強調權力的重要性，權力確實也是傳統研究小國外交的重要依據。當下許多專注外交政策研究的現實主義者，已開始重新修訂傳統現實主義的內涵。Olav Knudsen (1966b) 把六個要項視為小國保持自治的關鍵：其一，地理位置的戰略重要性；其二；主導強權間緊張關係的程度；其三，潛在強權的權力週期階段；其四，小國與潛在大國的歷史關係記錄；其五，其他強權的政策；其六，安全合作存在的多邊架構。研究歐盟小國之時，前文所提要項的份量雖不均等，卻可以提供研究者面對一連串變數時思考應從何處著手。從現實主義者詮釋歐盟小國外交行為的論著來看，Mouritzen 和Wivel (2005)及其研究團隊改變了國際關係較重視的傳統地緣政治觀，以適應歐洲走向制度化的環境。他們的論點是，歐盟和北約勢力所到地區不乏因小國內部(或周邊)動盪而逐步擴散影響到歐洲大部份的地區。小國外交政策的變化主要被詮釋為，國際機構與大國力量的融合結果，賦與了小國外交施展的空間。自由主義派強調內部利益團體的角色，以及小國參與歐洲統合後，應如何計算成本與利潤。小國通常會被期待積極參與區域整合，主要因為它們幅員小而人口少，在相互依賴的現實情境裡，屬於較易被影響的一群。問題在於，我們要如何去詮釋小國對歐盟外交政策行為中的重要變數？Christine Ingebritsen (1998)的研究提供我們一個答案:她先比較北歐國家對歐盟政策的異同，再分析各個北歐國家重要經濟領域受到歐洲統合的衝擊面，最後從這些國家的政策回應歸納出其對歐盟的影響面向。Sieglinde Gstöhl (2002)則分析經濟利益在瑞典、挪威及瑞士對歐盟政策所扮演的若干角色去分析。建構主義者指出「語言論述」(discourse)的重要性，例如Ole Wæver (2002： 20)就發現，分析「我們」(we，例如國家、民族、人民與歐洲)這個概念的內部語言論述時，都可以用來詮釋中型或小型國家的外交政策。Wæver 認為，小國的語言論述大部份可詮釋問題和困境，有時它也會抵觸到歐盟發展，例如透過公投決定對歐盟政策。一般來說，建構主義者的研究論著可以讓我們瞭解到，為什麼有些成員國相較其他國家更不樂見或積極支持歐洲統合，也讓讀者意識到無論歐盟或會員國其內部語言論述一致性相當重要。(Marcussen et al 1999; 1998) 不過，迄至目前為止，對歐盟國家政策突然轉變的理論分析，看來仍不夠成熟。前述變數不必然是相互排斥的，未來重要的工作是要對小國外交行為有更

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多、更深入及更全面的瞭解，如此才有助於掌握歐盟的發展和潛在問題。最近幾年，歐洲學界已開始著手研究相關議題，譬如Sieglinde Gstöhl (2002) 就把擴大市場的經濟利益與源於政治菁英和輿論反應(擔心喪失國家認同與政治自主)的政治局限性合併思考，用來解釋瑞典、挪威和瑞士對歐盟政策的質疑；Ingebritsen (1998)結合經濟利益團體的壓力和地緣政治的束縛兩項因素，來解釋北歐國家的歐洲政策；Mouritzen 和Wivel (2005) 則把當前地緣政治的衝擊效應與歷史上的地緣政治經驗用來詮釋後冷戰時期歐盟小國的外交政策。前述論著提供本計畫很多涉及小國外交行為的新思考面向，但是無法解決兩個具挑戰性的議題：第一個挑戰是，從不同的理論觀點去詮釋小國外交，爭議性應該較小，不過針對如此多的歐盟小國，要做出有邏輯又具一致性的推論，坦白說是「知易行難」；換言之，本計畫希望能從對決策者的認知和政策詮釋，進一步擴大掌握要如何把有形的變數(如權力)與權力影響外交政策的觀察結合在一起。第二個挑戰是，如果歐盟統合的終極目標是想發展統一的政治體系，就有必要瞭解這麼多小國的國家角色。簡單地說，我們需要從研究中去瞭解小國在歐盟的行為如何受到歐盟建構特殊政治體系的影響，其國家行為又如何受到不同層級的其他角色行為所影響？接著，本計畫要研究小國怎樣去影響歐盟的政策。坦白說，歐盟擴大後對小國的最大挑戰就是，如何持續對大國施壓以建立符合自身利益的歐盟機構與機制。最近的尼斯條約(2001)與歐洲憲法條約(2004)兩個談判過程的案例，最足以形容小國的處境。(Beach 2005; Galloway 2001;Kirk 2000; Norman 2003a; Magnette and Nicolaïdis 2003) 小國的不確定性顯現於，大國愈來愈傾向將重要議題交付體制外的協商管道。冷戰時期大國如此做，於今更是有增無減。(Pedersen 1998;Thorhallsson 2000) 其實，研究歐盟政治最困難之處，也就在於不易掌握前述的政治景象，因為歐盟會員國間關係具相互重疊與連鎖效應，而不同層極的治理(governance)也增添了小國強化自主性與影響力的兩難困境。當然，歐盟大國與小國的想法相同，都想主導統合發展的議程設定，只不過大國成功的機會較大，尤其是需要會員國提供資源的政策議題，小國經常會力不從心。整體來看，小國較依賴強而有力的國際機構，但較少能影響到決策。也因為這個理由，小國想要影響歐盟決策，挑戰性其實很高。其次，小國的影響在不同的政策領域和機構會產生不同的結果。我們先看政策領域的面向：以往共同體的任何政策，只要德、法兩根支柱能緊密合作或達成妥協，共同體內部往往會形成所謂的「合作性霸權」(cooperative hegemony) (Pedersen 1998)，其因不僅在於兩國的GDP 與人口獨占鰲頭，最主要是它們掌握了共同體議程設定之權，至於英國因為政經實力居次，在部份政策領域的影響力顯得不足。從現有的研究文獻來看，我們大抵可以獲致兩項結論：第一，歐盟小國在安全政策的影響力明顯小於其他政策領域。冷戰期間，歐盟小國對安全政策的影響就不大，於今大國又強化了非正式性的合作機制，小國能揮灑的空間更形限縮。最實際的例子之一是1999 年科索沃尋求獨立的過程中，小國根本無置喙空間，聯合國授權組成的所謂「談判小組」(Contact Group)，成員也只包括英法德義四國。另一個例子是與伊朗進行談判的所謂「四方代表」(Quarte:t；美、俄、歐盟與聯合國)，歐盟所指也僅德英法三國外長。小國在其他政策領域的影響力，相對就大得多。

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第二個結論是，小國能夠成功地影響歐盟政策，建立結盟關係應屬關鍵原因。前文提到芬蘭成功將北歐議題形成政策的例子，就是結盟的成功案例；(Arter 2000). 歐盟單一貨幣的成功，比利時與執委會充分合作及荷蘭尋求德國支持，也是重要原因。(Maes and Verdun 2005)再者，歐盟制訂一體的環境政策，起因於小國的生態政黨受到德國執政綠黨支持而設定成為議題。(Liefferink and Andersen 1998：268)小國對機構的影響，是本文研究的另一核心議題。歐憲條約談判期間，歐盟主要的分歧在於大國和小國的認知差距過大。提升歐盟行政效率對小國而言，無異於調整有利於大國的決策機制；然而，歐盟機構制度化的走向依然賦與了小國加強影響力的歷史機遇。近年來，歐盟機構改革的兩個實際案例，印證了小國確有增加影響力的機會：首先，歐盟修訂部長理事會已施行數十年之久的決策方式，把大部份政策領域的決策從「一致決」(unanimity)修訂為「條件多數」 (Qualified Majority Vote, QMV)，相對就提升了小國的影響力。(Westlake and Galloway 2004) 理論上，一致決與簡單多數方式對小國最為有利，前者因為會員國不論大小，皆擁有相同的權力，甚至連大國也不乏運用否決權的策略； (Thorhallsson 2000; Gillissen 1994) 後者則可藉著結盟而形成關鍵少數(Blocking minority)。不過，1999 至2004 歐盟政策議題甚少使用簡單多數，一致決也僅適用在極少數的特定議題。(Lewis 2003; Westlake and Galloway 2004)

表面上，因為一致決的運用範圍縮減，小國的否決權難以發揮功能， (Dosenrode 1998; Vahl 1997; Moravcsik 1991; 1994; Moyer and Josling 1990; Wallace 1986) 而QMV 適用的政策議題增多，似乎又弱化了小國在歐盟決策過程中的處境，不過歐盟已擴大為27 國，增加了小國運用合縱連橫的空間，過去「2 加 2」(兩大國加兩小國)可以形成抵制多數的機制，於今已經修訂為「雙重多數」(根據理事會QMV 及會員國人口多數)，因此小國的結盟效力大於過去。歐盟統計數據顯示出，大國使用否決權與棄權的次數較小國多出兩倍，其中德、英、義三國最具代表性，而芬蘭、盧森堡、奧地利、愛爾蘭反而最少使用否決權去對抗多數。(Mattila 2004) Dorothee Heisenberg (2005：77) 的研究發現，歐盟小國甚少動用否決權或選擇棄權。此外，歐盟理事會多年來已建立尋求共識的文化，動輒使用否決權的情形並不多見，(Heisenberg 2005; Dinan 1999; Lewis 2003; Phinnemore 2004; Westlake and Galloway 2004)理事會即便採取QMV，比例亦僅達 15%。(Wallace and Hayes-Renshaw 2003) 總而言之，我們可以無需過度誇張QMV 對小國影響力的衝擊，但歐盟兩次東擴可能對歐盟內部的共識文化造成影響並增加決策過程的複雜性，則是不爭的事實。 2007 年10 月歐盟峰會通過的「里斯本條約」(又稱「改革條約」)已確立常設理事會主席制(任期兩年半可連任一次)與增設共同外交暨安全政策高階代表。對小國而言，以往它們難以限縮理事會主席權力，還經常擔心理事會主席成為大國運用的工具。就拿現任的理事會秘書長索拉納(Javier Solana)為例，過去他與大國外長的互動就明顯多於和小國的往來。不過，小國利用擔任輪值主席的機會強化自身影響力與聲望，也同樣時有所聞。芬蘭曾經藉此機會推動理事會決策的透明化、簡單化和效率化；(Bengtsson et al 2004) 葡萄牙2000 年擔任輪值主席時，推動制定歐盟對地中海戰略，以及與非洲團結組織(Organization for African Unity)共同倡議召開「歐非峰會」；(Edwards and Wiessala 2001) 丹麥於2002 年接掌輪值主席時，焦點議題主要置於東擴，並善用協商機制舒緩內部的反對聲浪。

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