行政院國家科學委員會專題研究計劃成果報告
民主與多數專制：
麥迪遜、托克維勒與約翰彌勒觀點之分析
Democr acy and the Tyr anny of the Major ity:
J ames Madison､Alexis de Tocqueville and J ohn
Stuar t Mill
計畫編號：NSC87-2414-H-004-014
計畫主持人：李酉潭 教授
執行單位：國立政治大學中山所
一、中英文摘要與關鍵詞
本計畫試圖藉著對於麥迪遜、托克維 勒與約翰彌勒三人有關民主政治理論的研 究，比較他們對於民主的「多數專制」觀 點之異同，及其所提出的解決方式。進而 期望對於台灣快速走向民主政治的過程， 可能發生的「多數專制」問題，引以為鑒， 並提出改善之道。 關鍵詞：麥迪遜、托克維勒、約翰彌勒、 多數決、多數專制、民主理論、政 治思想、政治哲學This work tries to compare James Madison, Alexis de Tocqueville and John Stuart Mill’s concept about the ‘tyranny of the majority’ and to compare the similarities/differences between their approaches to concerned problems through the study of their democratic theories. Moreover, Taiwan is rapidly transiting to democracy and will be inevitably confronted with the problem of the tyranny of the majority. We hope we can obtain enlightenment from their theories and seek the way of solving this problem.
Keywords: James Madison, Alexis de Tocqueville, John Stuart Mill, Majority Rule, Tyranny of the Majority, Democratic Theory, Political Thought, Political Philosophy
二、計畫緣由與目的
Ａ, 研究背景 二十世紀的今天，民主已經變成像「萬 歲」一樣的字眼，幾乎沒有人會公開地反 對它。然而，二十世紀的今天，政治上也 充斥著層出不窮的亂象。那麼，我們是否 該問，這樣的一種政治制度，一種生活形 態，是否真的沒有問題？如果有問題，那 麼，民主到底有什麼樣的問題？ 什 麼 是 民 主 ？ 熊 彼 特 （ Joseph Schumpeter）為民主所下的定義為：「民主 的方法乃是達成政治決定的制度安排，在 此種安排下某些人相互競爭人民的選票以 獲得決策的權力。」幾乎已經被認為是現 代民主政治的定義。而一般人所了解的民 主，就是一種「以數人頭代替打破人頭的 方式」。換言之，多數決（或稱多數統治， majority rule）乃是民主的基本原則。在這 個原則之下，自然產生多數人的決定與少 數人的自由（minority liberty） 少數人的 權利（minority rights）互相衝突的問題。 這也就是所謂的民主多數專制（tyranny of majority）的問題。 美國憲法之父麥迪遜（James Madison） 在《聯邦論》（The F ederalist）當中首先討 論了這個問題，並著手尋找避免由任何一 個黨派掌控一切的方法。法國思想家托克 維勒（Alexis de Tocqueville）在其代表作《美 國的民主》（Democracy in America）也專 章討論了美國民主的多數專制問題，並提 出嚴重的警告。約翰彌勒（John Stuart Mill） 則是在其名著《自由論》（On Liberty）與 《 代 議 政 府 論 》（ Considerations on Representative Government）中回應了麥迪 遜與托克維勒的看法，並提出「複票制度」 與「個人比例代表制度」以為因應。本研 究計畫便是在探討上述三位思想家對於民 主理論的分析，比較其對於民主的多數專 制觀點之異同，並且評估他們所提出的解決與改善之道。 Ｂ, 研究目的 1. 政治哲學上自由、平等與民主關 係的釐清。 2. 民 主 理 論 上 多 數 與 少 數 、 質 與 量、個人主義與集體主義之探討。 3. 瞭解、分析、比較麥迪遜、托克 維勒與約翰彌勒三人的民主理論。 4. 比較麥迪遜、托克維勒與約翰彌 勒對於「多數專制」觀點的異同，並 討論他們所提出的解決辦法有何差 異。 5. 透過道爾（Robert Dahl）、薩脫里 （Giovanni Sartori）等現代民主理論 著名學者對於多數決與多數專制問 題的分析，瞭解現代民主政治與十 八、十九世紀時民主理論與實際之間 的差異性。 6. 分 析 協 商 討 論 的 民 主 （Deliberative Democracy）、自由主 義的民主（Liberal Democracy）、選 舉的民主（Electoral Democracy）、參 與 的 民 主 （ Participatory Democracy ）、 直 接 民 主 （ Direct Democracy）等各種民主理論與多數 專制之間的關係。 7. 研究中華民國在快速走向民主社 會的過程中，多數專制問題的嚴重性 到底如何，並尋求解決之道。 Ｃ, 研究的重要性 民主在二十世紀可以說是一種「謎思」 （myth），它已經成為今日人類社會的流行 信念及一種理所當然的價值。不論在什麼 地方，不論實際政治的情況怎樣，政治領 袖們沒有不誇稱其所行者是民主的，或者 至少也要說是邁向民主，或邁向民主真正 的目標的。然而，民主的理論思想如此普 遍，但民主政治在這真實的世界裡所指為 何？民主究竟只是一種烏托邦的幻想，還 是可以完全地實現？民主若是具有崇高的 價值，這個價值又如何去追求、獲取？這 個時代，由於民主所造成的許許多多的問 題，都有待我們去思考與瞭解。而民主的 運作方式「多數決」所可能引發的多數專 制問題，一直是政治思想家與民主理論學 者所共同關心的問題。質言之，民主的基 本 原 則 是 「 主 權 在 民 」（ popular sovereignty），而主權在民這個原則的實際 運用勢必要採取多數決的方式。再者，民 主程序若要運行順暢，更非得強調「少數 服從多數」不可。因此，民主政治必然是 一種「多數統治」的形態。在這種情況之 下，如何避免多數的決定壓制少數人的自 由與權利，亦即如何避免「多數專制」的 情況發生，便顯得相當地重要。更何況， 在參與的民主、複決式的民主與直接民主 的呼聲甚囂塵上，創制權、複決權與公民 投票的主張常被提出來，「民意至上」的今 天，研究如何避免民主政治可能形成的多 數專制問題，乃是一項嚴肅且富意義的主 題。
三、研究理論架構與研究方法
嚴格說來，研究政治思想不同於經驗 調查與行為研究，並沒有特殊的研究方 法。然而，筆者仍希望能儘量參考並使用 以下的研究方法：1. 基 本 上 採 用 傳 統 的 歷 史 研 究 法 （historical approach）、分析研究法 （analytical approach）以及比較研究 法（comparative approach）。 2. 採取「內在的研究途徑」（internal approach）與「外在的研究途徑」 （external approach）並行的方法， 同時重視純粹思想觀念與環境、行 為或事件之間的關係。 3. 同時並兼顧 a.思想史途徑（‘histor y of ideas’ approach），b.哲學史途徑 （‘history of philosophy’ approach），c. 哲 學 的 重 建 （ philosophical reconstruction）三種研究途徑。 4. 同時參考政治哲學研究中之文本論 （textualism）、系絡論（Contextualism） 以及問題研究取向的研究方法。 5. 最後，回歸原典是吾人研究政治思想 的基本態度。故本研究計畫將以麥迪 遜、托克維勒與約翰彌勒三人原典著 作為主要研究對象，同時儘量涉獵相 關重要二手研究資料，採用文本與註 釋雙管齊下，並以「夾評夾敘」的撰 寫方式來處理本研究計畫。
四、重要觀察與結論
Ａ, 基本論點概要 十八世紀，民主政治最偉大的成就就 是推翻少數統治的君主制度與貴族政治， 尤其美國革命被視為第一次提供解決政治 問題的不同方法。民主政治推翻了少數統 治之後，自由、平等、主權在民的民主政 治被視為正當合法。但是在美國制憲時， 制憲者卻又擔心多數統治會帶來多數專制 的迫害。因為美國在殖民地時期深受英國 「國會主權至上」的迫害，是以在憲法的 制定上，極力避免權力集中於相同部門的 手中。制憲者相信權力若沒有制衡，必然 會導致專制的可能，因而美國制憲者致力 於以野心對抗野心，以權力制衡權力的憲 政主義。制憲者相信將權力給予少數，少 數會壓制多數；將權力給予多數，多數會 壓制少數。但是制憲者對於少數專制的危 險並未深切感到憂慮，因為少數專制剛剛 才被推翻。相形之下，多數專制的危險正 悄然浮起。 麥迪遜有鑑於此，在一七八七年美國 費城制憲會議的期間，與杰伊（John Jay）、 漢彌爾頓（Alexander Hamilton）三人以 Publius 的筆名在獨立日報等各大報刊上撰 寫文章，藉以說服當時甫獨立未久的美國 十三州人民接受聯邦政制的思想，並闡明 民主政體諸多當時未見於世的弊病。這些 文章後來收錄成冊，編纂成為著名的《聯 邦論》（The F ederalist）。其中最見創意 的，要屬麥迪遜所撰寫的第十號文章，也 就是討論民主政體中潛藏的多數專制弊病 及其解決。麥迪遜在文中建議採用分權 （separation of powers）與制衡（check and balance）的觀念來解決這個問題，而十九 世紀的托克維勒則是認為光是如此還不 夠。托克維勒的擔憂主要來自於對於美國 政治與社會觀察所得的結論。他認為，民 主的真髓恰恰在於多數的絕對主權，因為 在民主國家中，沒有任何力量可與之對 抗。而在觀察美國政治運作的過程中更發 現，在美國，多數（the many）於政治方面 是全能的。不僅擁有輿論作為後盾，同時 多數決被賦予了道德基礎，加上政治平等 原則的運作，使得多數主權在民主國家中 成為無可匹敵的力量。多數既有權制定法律，又有權執行法律，托克維勒認為這實 是多數專制的展現，因為這樣的力量基本 上是失去平衡，沒有制衡效果的，然而人 們幾乎處於不自知的狀態。托氏道：「現在 我們發現，有人以為只要以人民的名義來 實行專制，就能有合法的專制與神聖的不 正義。」托氏指出，在民主政治中的所有 政治機構，立法機構最容易受到多數意志 所左右，因為政府的權力來自人民，立法 機構的代議士由人民的多數所選出。在此 情況下，多數的權力若無制衡，則多數權 力無限，便是多數專制。 十九世紀另一位注意到多數專制問題 的思想家是約翰彌勒，他指出了民主政治 的 真 義 ：「 我 們 所 說 的 自 治 （ self-government），並不是指每人管治自己，而 是指涉每個人都被所有其餘的人所管治的 政府。」至於所謂「人民的意志」（the will of the people），實際上是指最多數或最活躍 的一部份人的意志。這樣一來，人民就可 能壓迫他中間的一部份人。因而，彌勒指 出，「多數專制現在普遍被認為是社會必須 防範的罪惡之一。」隔兩年，彌勒再度於 《代議政府論》一書中說明：「數目多數的 佔優勢，並不比其他方面的得勢更不公 平，而就整個情形來說害處也比較少，可 是它卻更容易有著同樣的危險。因為在政 治被一個或少數人所操縱時，多數人總是 像一種敵對的勢力存在著，這種勢力或許 不夠強大，使它能夠控制當政者，但是他 們的意見與感情，對於所有被信念或利害 衝突而反對統治當局意向的人來說，卻是 一種道義甚或社會的支持。而在民主政治 超乎一切時，那就沒有一個人或少數人， 能夠有力量為分歧的意見和被損害或被威 脅的利益所倚賴了。」顯然彌勒認為，當 一個人統治的君主政治，或少數人統治的 貴族政治違反多數人的利益時，很明顯就 會有反對的力量存在；而當多數人統治的 民主政治變質為「暴民政治」時，那就非 少數人所能抵擋的了。 Ｂ, 重要結論與建議 綜觀上述三位思想家的基本論點，我 們發現近三百年來民主政治所帶給有識之 士的憂慮便是出現多數專制的狀況。然 而，除了制衡力量的平均不容易達成之 外，我們必須體認到，在多數與少數之間 的迷思。換言之，事實上民主政治所呈現 出來的缺失，並不只在於多數決所產生的 多數暴力，而是在代議政治體制上所透顯 出的問題。觀察台灣在步向民主化的過 程，我們發現了一個很基本的問題，也就 是所謂的「挾民意自重」。真正形成多數暴 力的，在於多數決與投票制度所產生的結 果，也就是將諸多人民的意見以二分法簡 化成贊成或是反對，同時票決代議的概念 也產生了匯集眾多的力量於少數權力核 心，這才是產生所謂多數專制的根源。在 一個社群或者國家中，將眾多人民的意見 簡化成寥寥數種甚至只有正反兩面其實是 一件非常危險的事情，這代表著人民只能 贊成或者反對，而無由充分說明論辯，人 民的聲音並非可以如同時下所流行的，「大 聲說出來」，反而是受到了相當程度的限 制。另外，代議士的政治概念雖然解決了 全民政治的不可行問題，卻也在簡化了人 民意志的同時，產生了多數專制真正本質 的問題面向。當前的台灣，的確應該努力 思考這個面向，在跟隨進步國家民主化腳 步的同時，也要避免他們曾經犯下的錯 誤。
五、計畫成果自評
由於本人在執行本研究計畫過程中， 遭逢研究室失火，以致於重要資料與著作 絕大部分付之祝融。這對本人來說，不僅 是極大的物質損失，也是極大的精神損 失，同時也造成這份研究計畫因而延宕， 加上資料重建實需耗費龐大精力與經費， 本研究計畫疏漏不足竟因外力因素而在所 難免，實在相當可惜。本人在無奈結案的 同時，仍有幾點建議： 1. 在諸多民主政治理論底下，多數 專制的概念因著各家理論闡揚的殊 異也有所不同。麥迪遜、托克維勒與 約翰彌勒三人皆各有考量，值得個別 深入研討。 2. 在研究的過程方面，由於麥迪遜 依舊只能算是政治家，於理論的闡析 與深入方面仍顯不足，因而所蒐集到 的資料大多屬於史實部份，所能探討 理論分析的部份實屬有限。 3. 建議諸位先進在往後研究相關議 題時，可以以主題做中心發揮，無須 限定範圍或思想家，並觀察民主政治 運行現狀所產生的優缺點，如此會有 更大的探究空間，而不會有所囿限。
六、重要參考文獻
限於篇幅，本文僅羅列三位思想家主 要著作。 A, 麥迪遜部份1. Hmilton, A., Jay, J., and Madison, J. （1961）, The F ederalist Papers, ed. C. Rossiter. New York: New American Liberty.
2. Madison, J（1981）, The Mind of the F ounder, ed. and intro. by M.
Meyers. Hanover, NH and London: University Press of New England. 3. Madison, J（1962-84）, The Papers
of J ames Madison, ed. T. Hutchinson,
W. M. E. Rachal, R. A. Rutland et al. 15 vols to date, Chicago: University of Chicago Press., Charlottesville: University Press of Virginia.
Ｂ, 托克維勒部份
1. Tocqueville, Alexis de （ 1966, 1968）, Democracy in America, trans.
G. Lawrence, ed. J. P. Mayer and M. Lerner, New York: Harper; London: Fontana.
2. Tocqueville, Alexis de （1992）,
Recollections: The French Revolution of 1848, London: Transaction Publishers.
Ｃ, 約翰彌勒部份
Mill, John Stuart （ 1963-91 ） , The Collected Works of J ohn Stuart Mill, ed.
John M. Robson. 33 vols, Toronto: University of Toronto Press.
