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第四章 國立高中職學校組織權力運作法治 化的意涵

第 一 節 法 治 的 意 義 與 內 涵

一 、 法 治 的 意 義

因 為 中 國 向 來 沒 有 法 治 的 傳 統 , 所 以 談 到 「 法 治 」 (rule of law) 的 意 義 為 何 ? 恐 怕 許 多 人 對 法 治 的 意 義 很 難 完 全 了 解 , 以 致 一 般 人 都 誤 以 為 中 國 的 「 法 家 」 是 「 法 治 」, 其 實 這 是 對 法 治 很 大 的 誤 解 。 關 於 法 治 的 意 義 , 陳 新 民 ( 2001a: 80-81; 2001b: 19-20) 綜 合 英 國 、 德 國 法 學 者 的 看 法 , 將 之 分 為 形 式 上 的 、 和 實 質 上 的 法 治 意 義 。 他 認 為 所 謂 法 治 形 式 意 義 , 係 指 一 個 國 家 是 否 藉 法 律 為 統 治 的 唯 一 依 歸 , 即 有 無 建 立 一 套 法 律 體 制 , 以 及 國 家 權 力 是 否 依 此 體 制 運 作 而 論 。 至 於 法 律 的 「 品 質 」 — — 是 否 有 違 反 憲 法 所 揭 櫫 的 價 值 理 念 , 則 不 必 論 及 ; 而 在 實 質 上 , 法 治 的 意 義 演 變 至 今 , 已 跳 脫 以 往 有 無 藉 法 律 為 統 治 唯 一 依 歸 之 法 治 形 式 意 義 , 而 必 須 符 合 現 代 國 家 為 追 求 整 體 實 質 正 義 , 能 夠 透 過 諸 如 違 憲 審 查 權 等 制 度 來 摒 棄 惡 法 亦 法 的 現 象 , 而 達 到

「 良 法 之 治 」 的 境 地 , 以 落 實 憲 法 保 障 人 權 之 理 念 。 而 為 達 到 良 法 之 治 的 目 的 , 現 今 英 美 兩 國 似 乎 都 由 制 定 法 律 的 來 源 著 手 ,「 民 主 立 法 」 顯 然 是 其 唯 一 的 答 案 。

陳 愛 娥( 2004b:170)就 法 治 的 形 式 意 義 與 實 質 意 義 進 一 步 指 出 , 法 治 的 形 式 意 義 主 要 意 謂 國 家 的 公 權 力 必 須 受 適 當 制 , 節 制 的 手 段 包 括 : 分 權 、 國 家 公 權 力 必 須 依 法 行 使 、 獨 立 審 判 的 法 官 ; 法 治 的 實 質 意 義 則 要 求 實 現 正 義 內 容 — 所 謂 正 義 至 少 包 括 人 民 基 本 權 利 的 保 障 。 所 以「 法 治 」的 意 義 可 以 說 是:「 政 治 須 依 法 律 而 施 行,依 三 權 分 立 精 神 , 由 人 民 經 由 自 由 民 主 的 方 式 所 選 出 之 代 表 制 定 法 律 , 政 府 行 政 依 法 執 行, 司 法 機 關『 依 法 審 判 』。 人 民 的 生 活, 具 有 怎 樣 的 權 利、 應 負 怎 樣 的 義 務 , 悉 有 法 律 作 為 依 循 。 因 此 , 實 施 法 治 必 須 採 行 『 排 拒 人 治 之 法 治 』 (rule of law, and not of man), 摒 除 往 昔 之 『 制 法 統 治 』

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(rule by law)的 思 想 與 做 法 , 確 立 『 法 律 位 階 性 原 理 』 之 尊 嚴 , 實 施 權 力 分 立 與 制 衡 的 制 度 , 並 建 立 超 然 獨 立 的 司 法 體 制 」 (李 鴻 禧 , 1997a; Jos,1997)。

而 法 家 的 「 有 生 法 者 , 有 守 法 者 , 有 法 法 者 ; 生 法 者 君 也 , 守 法 者 臣 也 , 法 法 者 庶 民 也 。 」等 觀 念 , 乃 是「 制 法 統 治 」, 不 是 法 治 , 而 是 將 法 律 作 為 工 具 的 法 制 或「 人 治 之 下 的 法 制 」,即 法 律 是 統 治 者 為 遂 行 統 治 的 方 便 , 而 隨 自 己 的 意 思 所 訂 定 出 來 的 , 與 法 治 是 為 求 人 民 權 利 的 保 障 有 很 大 的 不 同;正 如 中 國 的 儒 家 的「 民 貴 君 輕 」也 不 是 民 主 , 而 是 民 本 。

二 、 法 治 的 內 涵

法 治 的 意 義 已 如 上 述 , 如 就 其 具 體 內 涵 來 分 析 , 綜 合 學 者 的 看 法

( 許 育 典,2002:83-107;林 子 儀 等,2003;吳 信 華,2002a;吳 信 華 , 2002b; 吳 信 華 , 2002c; 吳 信 華 , 2002d; 吳 信 華 , 2002e), 法 治 的 內 涵 有 諸 如 「 憲 法 的 最 高 性 」、「 基 本 權 利 的 保 障 」、「 權 力 分 立 」、「 依 法 行 政 」、「 法 的 安 定 性 」、「 比 例 原 則 」、「 權 利 救 濟 的 保 障 」 與 「 國 家 賠 償 責 任 」 等 內 涵 。 茲 分 述 如 下 :

( 一 ) 憲 法 的 最 高 性 :

憲 法 的 最 高 性 是 憲 法 國 的 特 徵 之 一 , 憲 法 國 是 十 八 世 紀 及 至 十 九 世 紀 初 對 抗 絕 對 專 制 國 家 的 政 治 要 求 之 一 。 國 家 權 力 不 再 是 君 主 恣 意 統 治 之 工 具 , 而 是 須 受 人 民 代 表 所 制 定 之 憲 法 的 拘 束 和 限 制 。 憲 法 國 所 形 成 的 憲 法 最 高 位 階 性 , 所 有 國 家 權 力 行 使 均 受 其 拘 束 , 此 為 法 治 國 法 拘 束 性 原 則 及 法 秩 序 位 階 性 最 重 要 之 論 證 依 據 。 其 中 立 法 者 相 較 於 行 政 及 司 法 權 雖 在 憲 法 秩 序 當 中 有 較 寛 廣 之 立 法 形 成 空 間 , 但 仍 須 合 憲 行 使 立 法 權 始 可 , 這 在 我 國 立 法 院 實 務 上 常 被 忽 視 , 而 造 成 立 法 者 萬 能 之 錯 覺 , 德 國 基 本 法 第 二 十 條 第 三 項 明 定 立 法 權 應 合 憲 行 使 之 用 語 可 為 我 國 未 來 之 參 考 ( 陳 慈 陽 , 2004: 216-217)。

憲 法 是 國 家 成 文 法 中 , 最 高 位 階 的 成 文 規 範 , 所 有 其 他 法 規 範 均 不 允 許 與 它 牴 觸 , 至 於 如 何 認 定 其 他 下 位 階 規 範 本 身 牴 觸 憲 法 , 而 為

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當 然 絕 對 無 效 , 則 取 決 於 各 國 有 關 違 憲 審 查 制 度 。 我 國 則 是 依 憲 法 第 七 十 八 條 及 第 七 十 九 條 規 定 , 由 司 法 院 大 法 官 來 決 定 ( 陳 慈 陽 , 2 0 0 4 : 5 4 )。

( 二 ) 基 本 權 利 的 保 障 :

法 治 國 思 想 產 生 之 最 主 要 目 的 即 在 於 防 止 國 家 對 人 民 自 由 、 財 產 之 無 限 制 侵 犯,要 求 一 個 不 受 國 家 恣 意 干 涉 之「 自 由 活 動 空 間 」。因 此,

承 認 基 本 權 利 是 不 可 侵 犯 之 人 權 , 遂 為 法 治 國 原 則 之 重 要 內 涵 。 人 性 自 我 價 值 及 尊 嚴 為 人 民 基 本 權 存 在 、 享 有 及 行 使 的 前 提 基 礎 。 因 為 人 民 之 所 以 有 自 我 的 權 利 , 主 要 就 是 人 民 本 身 自 我 價 值 跟 尊 嚴 存 在 的 肯 定 。 反 之 , 如 果 個 人 的 自 我 價 值 與 尊 嚴 被 否 定 , 就 無 法 主 張 基 於 此 自 我 價 值 與 尊 嚴 所 形 成 的 外 在 自 由 。 因 此 , 個 人 自 我 價 值 與 尊 嚴 是 不 容 否 定 ( 陳 慈 陽 , 2004: 471)。

( 三 ) 權 力 分 立 :

由 上 述 討 論 可 知 , 法 治 國 原 則 最 主 要 的 目 的 , 就 是 保 障 人 民 的 基 本 權 利 。 而 權 力 分 立 原 則 的 制 度 設 計 即 是 在 透 過 國 家 權 力 的 區 分 與 制 衡 , 強 化 基 本 權 利 的 保 障 , 使 得 人 民 在 國 家 內 得 到 最 大 自 我 實 現 的 可 能 ( 許 育 典 , 2002: 86)。

「 權 力 分 立 原 則 」 (Doctrine of Separation of Powers)為 現 代 法 治 國 家 構 造 憲 法 所 遵 循 之 主 要 原 理 。 此 一 原 則 包 括 三 個 關 鍵 問 題 : 權 力 分 立 的 目 的 何 在 ? 權 力 分 立 的 內 涵 為 何 ? 如 何 確 保 權 力 分 立 原 則 不 受 破 壞 ? 茲 分 述 如 下 ( 湯 德 宗 , 2000: 186-209):

1.權 力 分 立 的 目 的 :

權 力 分 立 的 目 的 有 二:一 為 追 求「 效 率 」(efficiency);一 為「 避 免 專 權 暴 政 」 (prevention of tyranny), 保 障 人 民 自 由 。 前 者 以 為 , 在 不 同 的 政 府 部 門 間 進 行 分 工 , 可 提 高 政 府 效 率 ; 後 者 以 為 , 權 力 分 立 的 結 果,政 府 權 力 分 散,專 權 機 會 減 少,人 民 之 自 由 因 而 獲 得 保 障 。 而 「 追 求 效 率 」 與 「 避 免 專 權 」 兩 目 的 之 間 存 在 著 相 當 程 度 的 衝 突 或 緊 張。理 論 上,分 權 設 計 愈 複 雜( 假 定 設 計 成 功 ),權 力 間 摩 擦 機 會 增

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加 , 發 生 專 權 之 危 險 愈 低 , 但 政 府 效 率 亦 相 對 減 低 , 發 生 政 治 僵 局 之 機 率 則 相 對 增 加 。 實 際 上 , 不 同 的 權 力 分 立 制 度 輒 為 對 此 二 者 所 為 不 同 比 重 之 組 合 。

2 . 權 力 分 立 的 內 涵 :

所 謂 權 力 分 立 原 則 的 內 涵 , 即 國 家 權 力 如 何 分 配 予 不 同 部 門 行 使 , 及 各 權 力 部 門 間 之 關 係 為 何 ? 我 們 可 分 從 「 形 式 」 與 「 實 質 」 兩 方 面 說 明 。 由 形 式 上 觀 察 , 權 力 分 立 表 現 在 「 垂 直 」 與 「 水 平 」 兩 個 面 向 上 。 垂 直 面 向 的 權 力 分 立 為 中 央 政 府 與 地 方 政 府 間 之 權 限 劃 分 ; 水 平 面 向 的 權 力 分 立 則 為 中 央 政 府 內 與 地 方 政 府 內 各 部 門 間 之 權 限 劃 分。由 實 質 上 觀 察,權 力 分 立 原 則 的 精 義 在 於「 分 權 」(separation of powers)與 「 制 衡 」 (checks and balances)。

「 分 權 」即「 權 力 區 分 」,可 分 為 國 家 權 力 在 功 能 上 的 區 分 與 在 機 關 上 的 區 分 。 國 家 權 力 在 功 能 上 的 區 分 , 一 般 而 言 , 孟 德 斯 鳩 主 張 針 對 立 法 、 行 政 與 司 法 三 大 功 能 加 以 區 分 , 已 經 成 為 西 方 世 界 對 權 力 功 能 區 分 的 通 說 。 而 行 政 院 、 立 法 院 與 司 法 院 即 因 應 前 述 功 能 上 的 區 分 的 機 關;「 權 力 制 衡 」也 可 以 分 為 國 家 權 力 在 功 能 上 的 制 衡 及 在 機 關 上 的 制 衡 。 功 能 上 的 制 衡 , 如 立 法 功 能 可 以 制 衡 行 政 功 能 。 機 關 上 的 制 衡 , 如 司 法 院 院 長 、 副 院 長 與 大 法 官 , 要 經 立 法 院 的 同 意 才 可 以 任 命

( 許 育 典 , 2002: 90)。

3.如 何 確 保 權 力 分 立 原 則 不 受 破 壞 : 司 法 審 查 制 度 與 權 力 分 立 原 則 之 維 護

「 司 法 審 查 制 度 」 與 「 權 力 分 立 原 則 」 二 者 具 有 一 種 互 為 約 束 、 相 生 相 剋 的 關 係 。 一 方 面 , 設 立 司 法 審 查 制 度 原 在 維 護 「 權 力 分 立 原 則 」。某 一 權 力 部 門 之 活 動 是 否 逾 越 其 權 限,而 侵 犯 其 他 部 門 之 權 限 , 須 由 司 法 審 查 機 關 裁 判。「 權 力 分 立 原 則 」之 具 體 內 涵,亦 有 賴 司 法 審 查 機 關 透 過 憲 法 解 釋( 裁 判 )不 斷 闡 發、 更 新; 另 一 方 面,「 權 力 分 立 原 則 」 對 於 「 司 法 審 查 制 度 」 之 建 構 ( 設 計 ) 亦 產 生 一 定 之 制 約 。 即 司 法 審 查 之 範 圍 及 方 式 , 仍 須 符 合 權 力 分 立 原 理 , 不 可 漫 無 限 制 。

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( 四 ) 依 法 行 政 :

所 謂 依 法 行 政 , 指 行 政 應 受 法 律 及 一 般 法 律 原 則 之 拘 束 。( 李 建 良,2004b:77)也 就 是 說, 行 政 機 關 之 運 作 必 須 合 於 法 律 之 規 定 ; 更 進 一 步 言 之 , 當 未 有 法 律 規 定 或 法 律 留 有 裁 量 空 間 時 , 行 政 機 關 亦 不 得 恣 意 , 必 須 合 於 憲 法 上 基 本 人 權 保 障 之 要 求 , 以 及 比 例 原 則 、 平 等 原 則 等 一 般 法 律 原 則 ( 黃 錦 堂 , 2000b: 31)。

法 治 國 家 的 具 體 化 即 為「 依 法 行 政 原 則 」,基 本 上「 依 法 行 政 原 則 」 由 「 法 律 優 位 原 則 」 與 「 法 律 保 留 原 則 」 構 成 , 此 二 原 則 有 對 國 家 權 力 作 用 限 制 及 導 正 的 功 能( 李 惠 宗,2002:36)。茲 將 二 原 則 分 述 如 下 :

1.法 律 優 位 原 則

法 律 優 位 原 則 亦 稱「 法 律 優 越 原 則 」,係 消 極 的 依 法 行 政 原 則。係 指 一 切 行 政 權 之 行 使 , 不 問 其 為 權 力 的 或 非 權 力 的 作 用 , 均 應 受 現 行 法 律 之 拘 束 , 不 得 違 反 法 律 規 定 。 因 為 基 於 憲 法 所 定 「 主 權 在 民 」 的 民 主 原 則 , 行 政 權 之 行 使 應 基 於 國 民 之 意 思 , 為 國 民 之 利 益 而 為 , 故 代 表 人 民 之 立 法 機 關 所 制 定 之 法 律 自 應 優 越 於 行 政 機 關 所 頒 布 之 行 政 命 令 ( 陳 清 秀 , 2000: 146)。

依 法 律 優 位 原 則,在 法 規 範 上 乃 形 成 一「 規 範 金 字 塔 」,在 最 高 位 置 者 為 憲 法 , 以 次 為 法 律 或 條 約 , 再 其 次 為 法 規 命 令 , 又 再 次 為 地 方 自 治 規 章。此 亦 為 我 國 憲 法 明 文 規 定,憲 法 171 條 第 項 規 定:「 法 律 與 憲 法 牴 觸 者 , 無 效 」; 憲 法 172 條 規 定 :「 命 令 與 憲 法 或 法 律 牴 觸 者 , 無 效 」; 憲 法 160 條 規 定 :「 省 法 規 與 國 家 法 律 牴 觸 者 , 無 效 」; 憲 法 125 條 規 定 :「 縣 單 行 規 章 與 國 家 法 律 或 省 法 規 牴 觸 者 , 無 效 」( 李 惠 宗 , 2002: 37)。 又 中 央 法 規 標 準 法 第 11 條 規 定 :「 法 律 不 得 牴 觸 憲 法 , 命 令 不 得 牴 觸 憲 法 或 法 律 , 下 級 機 關 訂 定 之 命 令 不 得 牴 觸 上 級 機 關 之 命 令 。 」 均 明 定 憲 法 優 越 於 法 律 , 而 法 律 優 越 於 命 令 ( 陳 清 秀 , 2000: 146)。

2.法 律 保 留 原 則

法 律 保 留 原 則 又 稱「 積 極 依 法 行 政 原 則 」,指 行 政 機 關 之 行 為 僅 於 法 律 授 權 之 情 形 下 , 始 得 為 之 。 即 行 政 之 特 定 行 為 須 有 法 律 之 依 據 ,

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始 為 適 法 ( 李 建 良 , 2004b: 78)。

法 律 保 留 原 則 的 理 論 依 據,在 現 行 法 上 概 有 下 列 三 個:民 主 原 則、

法 治 原 則 及 基 本 權 利 保 障 原 則 。 唯 在 適 用 範 圍 上 , 則 歷 有 爭 議 , 遞 有 變 遷 , 略 可 分 為 「 侵 害 保 留 說 」( 或 「 干 預 保 留 說 」)、「 全 部 保 留 說 」 及「 重 要 事 項 說 」( 或「 重 要 性 理 論 」)三 說,分 別 說 明 如 下( 李 建 良 , 2004b: 78-83):

「 侵 害 保 留 說 」 乃 傳 統 學 說 , 認 為 法 律 保 留 原 則 之 適 用 範 圍 僅 限 於 干 預 行 政 , 亦 即 僅 在 行 政 權 侵 害 人 民 之 自 由 權 或 財 產 權 時 , 始 須 有 法 律 之 授 權 , 至 於 如 給 付 行 政 等 其 他 之 行 政 作 用 , 則 無 須 有 法 律 之 依 據 。

「 全 部 保 留 說 」 以 民 主 原 則 為 依 據 , 認 為 一 切 國 家 行 為 均 源 自 人 民 , 由 國 民 選 出 的 直 接 代 表 民 意 的 議 會 負 有 統 制 一 切 國 家 活 動 的 義 務 , 故 任 何 性 質 的 行 政 行 為 , 皆 應 受 到 民 主 立 法 者 意 思 的 支 配 , 所 有 行 政 均 須 有 法 律 依 據 , 始 得 為 之 , 意 即 「 無 法 律 , 即 無 行 政 」。

「 重 要 事 項 說 」 有 別 於 上 述 二 說 , 係 以 「 重 要 事 項 」 概 念 作 為 確 認 法 律 保 留 範 圍 之 準 據 , 即 凡 屬 國 家 之 重 要 事 項 , 尤 其 是 涉 及 人 民 基 本 權 利 之 實 現 與 行 使 之 事 項 , 須 由 具 有 直 接 民 主 基 礎 之 國 會 以 法 律 定 之 ( 註 1.)。 其 中 干 預 行 政 涉 及 對 人 民 生 命 、 自 由 及 財 產 之 保 障 , 自 屬 重 要 事 項 , 應 恪 遵 法 律 保 留 原 則 。 給 付 行 政 之 事 項 是 否 須 有 法 律 上 之 依 據 , 於 此 饒 有 爭 議 。

我 國 學 者 對 法 律 保 留 之 範 圍 亦 多 傾 向「 重 要 事 項 說 」。惟 對 於 此 理 論 如 何 適 用 於 給 付 行 政 , 則 見 解 分 歧 未 有 定 說 。 在 釋 憲 實 務 上 , 大 法 官 對 於 「 給 付 行 政 措 施 」 部 分 , 雖 認 為 仍 應 有 法 律 或 法 律 授 權 的 命 令 為 依 據,惟 其 明 白 指 出,「 受 法 律 規 範 的 密 度,可 較 限 制 人 民 權 益 者 寬 鬆 」, 且 以 「 倘 涉 及 公 共 利 益 之 重 大 事 項 者 」 為 條 件 。

上 述 之「 重 要 事 項 說 」( 或「 重 要 性 理 論 」),首 為 德 國 憲 法 法 院 採 用 , 最 初 見 諸 1972 年 3 月 14 日 關 於 監 獄 受 刑 人 之 事 件 , 其 後 聯 邦 及 各 邦 之 法 院 在 審 理 學 校 與 學 生 關 係 案 件 中 , 常 予 援 用 ( 吳 庚 , 2004:

85)。

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( 五 ) 法 的 安 定 性 :

法 的 安 定 性 原 則 可 以 從 兩 個 面 向 來 觀 察 : 靜 態 面 與 動 態 面 。 靜 態 面 是 從 法 律 在 制 定 上 必 須 具 備 何 種 內 容 要 求 來 看,也 稱「 法 的 明 確 性 」 原 則 ; 動 態 面 是 從 法 律 在 變 動 上 必 須 具 備 何 種 的 修 改 要 求 來 看 , 也 稱

「 法 的 可 信 賴 性 」 原 則 ( 許 育 典 , 2002: 95-96)。

依 法 之 明 確 性 原 則 , 法 律 之 規 定 不 能 模 糊 帶 過 點 到 為 止 , 即 該 法 律 之 構 成 要 件 與 法 律 效 果 應 明 確 。 其 目 的 在 使 人 民 對 該 干 預 性 法 律 有 可 預 見 性 、 可 量 度 性 及 可 信 賴 性 , 並 使 執 法 者 有 法 律 適 用 之 一 致 性 , 而 形 成 法 的 安 定 性( 李 震 山,2002)。 再 者,依 重 要 性 理 論, 法 律 明 確 性 原 則 已 不 限 於 干 預 性 法 律 , 給 付 行 政 之 法 律 構 成 要 件 與 法 律 效 果 也 應 由 法 律 明 確 定 之 。

由 動 態 面 來 觀 察 法 的 安 定 性 , 就 是 法 的 可 信 賴 性 要 求 , 這 也 是 對 人 民 的 一 種 信 賴 保 護 。 法 的 可 信 賴 性 要 求 , 並 非 禁 止 法 律 的 變 動 或 修 改 , 而 是 禁 止 法 律 的 溯 及 既 往 而 生 效 , 因 為 如 此 會 危 害 到 人 民 對 法 律 的 信 賴 , 除 非 溯 及 既 往 是 對 人 民 有 利 的 才 可 以 。 所 以 包 括 行 政 程 序 法 第 8 條 的「 行 政 行 為 之 誠 信 原 則 」規 定、中 央 法 規 標 準 法 第 18 條 的「 從 新 從 優 原 則 」 規 定 , 與 刑 法 第 2 條 的 「 從 新 從 輕 主 義 」 規 定 , 均 是 法 的 可 信 賴 性 原 則 的 表 現 ( 許 育 典 , 2002: 97-99)。

( 六 ) 比 例 原 則 :

「 比 例 原 則 」是 法 治 國 家 的 基 本 原 則 之 一,主 要 係 從「 方 法 」 與 「 目 的 」 之 關 聯 性 , 來 考 量 國 家 行 為 之 合 憲 ( 法 ) 性 。 就 本 研 究 而 言,所 謂「 方 法 」者,乃 學 校 組 織 之 權 力 運 作,而 所 欲 達 成 之「 目 的 」,

則 是 「 保 障 學 生 學 習 權 」。

國 家 之 行 為 要 符 合 比 例 原 則,須 符 合 三 個 下 位 原 則:適 合 性 原 則、

必 要 性 原 則 與 狹 義 比 例 原 則 。 適 合 性 原 則 是 指 措 施 必 須 是 能 夠 達 到 所 預 期 之 目 的 ; 而 必 要 性 原 則 是 指 在 適 合 達 到 目 的 之 多 種 手 段 中 , 應 選 擇 權 利 侵 害 最 小 之 手 段 ; 狹 義 比 例 原 則 是 謂 , 對 人 民 權 利 之 侵 害 程 度 與 所 欲 達 到 的 目 的 之 間 , 必 須 處 於 一 種 合 理 且 適 度 之 關 係 ( 李 建 良 ,

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2004b: 83-85)。

比 例 原 則 乃 德 國 公 法 學 界 所 發 展 出 來 , 其 生 成 背 景 乃 源 於 十 九 世 紀 自 由 法 治 主 義 思 潮 的 影 響 下 , 國 家 機 能 被 認 為 應 盡 可 能 限 縮 , 以 免 侵 害 人 民 權 利 自 由 。 而 盛 行 於 二 十 世 紀 之 社 會 法 治 主 義 雖 要 求 國 家 必 須 透 過 提 供 給 付 的 手 段 , 積 極 保 障 並 增 進 人 民 福 利 , 然 而 國 家 資 源 有 限 , 國 家 對 人 民 甲 為 給 付 時 , 往 往 即 意 謂 對 競 爭 者 乙 不 能 為 給 付 或 只 能 為 不 足 額 之 給 付 , 此 時 授 益 行 為 兼 具 侵 益 性 的 「 雙 重 效 果 」 屬 性 , 將 會 正 當 化 比 例 原 則 在 此 領 域 之 適 用( 蔡 茂 寅,2002)。當 今 比 例 原 則 在 我 國 不 但 廣 為 學 說 所 承 認 , 晚 近 的 立 法 例 並 將 其 內 容 直 接 法 典 化 , 例 如 行 政 程 序 法 第 七 條 之 規 定 ( 蔡 茂 寅 , 2000)。

( 七 ) 權 利 救 濟 的 保 障 :

為 了 確 保 實 質 法 治 國 保 障 人 民 基 本 權 利 的 目 的 得 以 實 踐 , 在 一 個 現 代 的 實 質 法 治 國 家 中 , 人 民 對 於 國 家 的 行 政 或 立 法 之 違 法 行 為 , 可 以 形 式 的 要 求 經 由 獨 立 的 司 法 審 判 , 達 到 其 權 利 救 濟 保 護 的 目 的 。 因 為 一 個 法 治 國 家 雖 然 有 前 述 的 法 治 原 則 內 涵 的 形 塑 , 以 求 對 人 民 的 權 利 有 周 全 的 保 障 , 然 而 , 如 果 當 國 家 的 行 政 與 立 法 違 反 這 些 保 障 設 計 而 侵 害 人 民 權 利 時 , 人 民 如 沒 有 救 濟 的 辦 法 , 這 些 保 障 設 計 就 都 失 去 了 實 質 的 效 用。因 此,一 個 法 治 國 家 除 了 提 供 法 治 原 則 的 保 障 設 計 外,

最 重 要 的 是 在 組 織 與 程 序 法 上 加 以 制 度 性 協 助 , 而 提 供 人 民 有 關 權 利 救 濟 的 保 護 途 徑 ( 許 育 典 , 2002: 103-104)。

以 上 述 之 權 利 救 濟 的 保 障 , 如 為 國 家 行 政 機 關 的 違 法 或 不 當 行 為,致 人 民 權 利 或 利 益 受 到 損 害 時,所 依 法 請 求 國 家 予 以 救 濟 的 方 法,

稱 之 為「 行 政 救 濟 」,已 成 民 主 法 治 國 家 所 必 備 的 權 利 保 障 制 度。行 政 救 濟 有 指 狹 義 的 和 廣 義 的 行 政 救 濟 兩 種 。 狹 義 的 行 政 救 濟 即 訴 願 與 行 政 訴 訟 ; 廣 義 的 行 政 救 濟 還 包 括 聲 明 異 議 、 陳 情 、 請 願 等 。 至 於 所 適 用 的 程 序 , 訴 願 、 聲 明 異 議 、 陳 情 等 適 用 行 政 程 序 , 而 行 政 訴 訟 由 行 政 法 院 審 理 , 適 用 司 法 上 訴 訟 程 序 ( 陳 志 華 等 , 2002: 249)。

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( 八 ) 國 家 賠 償 責 任 :

雖 然 當 國 家 有 違 法 侵 害 人 民 權 利 的 行 為 時 , 人 民 可 以 透 過 前 述 之 「 權 利 救 濟 的 保 護 」, 向 法 院 提 起 訴 訟 , 要 求 國 家 停 止 侵 害 的 行 為 。 但 如 果 國 家 的 侵 害 行 為 已 然 造 成 傷 害 的 結 果 時 , 國 家 或 其 他 行 政 主 體 , 必 須 對 因 其 高 權 行 使 之 不 法 侵 害 所 造 成 的 人 民 損 失 結 果 負 責,這 就 是 國 家 賠 償 制 度( 許 育 典 , 2002: 105)。

國 家 賠 償 責 任 觀 念 的 演 變,一 般 可 分 為 三 個 階 段:「 國 家 無 責 任 論 」

( 亦 可 稱 之 為 公 務 員 自 己 責 任 )、「 國 家 代 位 責 任 論 」 與 「 國 家 自 己 責 任 論 」( 又 稱「 國 家 無 過 失 責 任 論 」)。國 家 無 責 任 論 主 張 國 家 所 委 任 的 公 務 員 僅 限 於 合 法 的 行 為 , 若 違 法 執 行 職 務 則 係 違 反 授 權 範 圍 , 因 此 侵 害 人 民 權 益 時 , 則 應 視 為 公 務 員 個 人 之 行 為 由 其 自 行 負 責 ; 國 家 代 位 責 任 論 , 主 張 對 於 公 務 員 不 法 侵 害 人 民 權 益 之 行 為 , 允 宜 由 國 家 代 位 承 擔 賠 償 責 任 , 並 在 一 定 之 條 件 下 , 國 家 得 向 該 公 務 員 行 使 求 償 ; 國 家 自 己 責 任 論 以 為 公 務 員 係 為 國 家 執 行 職 務 , 是 故 一 切 利 益 與 不 利 益 之 效 果 應 該 全 部 歸 屬 國 家 。 因 此 , 只 要 損 害 係 因 公 務 員 執 行 職 務 而 生 , 不 論 係 該 公 務 員 故 意 或 過 失 所 致 , 國 家 即 應 無 條 件 承 擔 責 任 , 故 又 稱 為 「 國 家 無 過 失 責 任 論 」( 黃 啟 禎 , 2004: 647-648)。

早 期 「 國 家 無 責 任 論 」 之 思 想 , 因 與 法 治 國 家 保 障 人 權 之 基 本 要 求 不 符 , 如 今 已 遭 揚 棄 , 轉 而 朝 向 建 立 國 家 賠 償 責 任 體 系 發 展 。 國 家 賠 償 責 任 在 我 國 制 定 法 上 的 依 據 , 是 憲 法 第 24 條 的 國 家 賠 償 責 任 規 定 , 以 及 據 此 所 制 定 的 國 家 賠 償 法 ( 許 育 典 , 2002: 106-107)。

我 國 國 家 賠 償 法 在 建 構 國 家 賠 償 責 任 類 型 時 , 首 先 區 分 為 「 公 務 員 行 為 責 任 」 與 「 公 有 公 共 設 施 設 置 、 管 理 責 任 」 二 大 類 型 。 後 者 係 指 公 有 公 共 設 施 設 置 或 管 理 有 欠 缺 時 國 家 所 應 負 的 賠 償 責 任 ; 前 者 又 分 為 「 積 極 作 為 侵 害 型 」 與 「 怠 於 執 行 職 務 型 」 二 種 , 泛 指 公 務 執 行 職 務 行 使 公 權 力 時 , 因 其 違 法 之 作 為 或 怠 於 執 行 職 務 所 發 生 的 侵 害 人 民 權 利 事 件 ( 林 三 欽 , 2000: 1112-1113)。 我 國 目 前 的 國 家 賠 償 法 第 2 條 有 關 公 務 員 責 任 的 規 定 是 採 國 家 代 位 責 任 論 , 注 重 公 務 員 的 故 意

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或 過 失 責 任 ; 而 第 3 條 有 關 公 有 公 共 設 施 責 任 的 規 定 是 採 國 家 自 己 責 任 論 ( 許 育 典 , 2002: 107)。

第 二 節 國 立 高 中 職 學 校 組 織 權 力 運 作 法 治 化 的 意 涵

公 立 學 校 組 織 運 作 法 治 化 即 使 在 高 度 法 治 化 的 美 國 , 也 是 在 50 年 代 以 後 才 漸 次 蓬 勃 發 展 。 時 至 今 日 , 美 國 公 立 學 校 的 管 理 者 不 僅 被 要 求 應 熟 悉 與 學 校 有 關 的 各 種 法 源 , 有 時 對 於 教 育 相 關 法 令 的 熟 稔 更 勝 專 業 的 律 師 (Drake & Roe,1994)。 而 與 公 立 學 校 組 織 運 作 法 治 化 有 關 之 法 源 如 汗 牛 充 楝 , 聯 邦 、 州 與 地 方 政 府 均 為 法 源 的 可 能 來 源 (Lunenburg& Ornstein,1991)。 他 山 之 石 , 可 以 攻 錯 , 台 灣 學 校 組 織 運 作 法 治 化 正 在 起 步 , 自 可 以 美 國 等 先 進 國 家 之 公 立 學 校 之 組 織 運 作 為 借 鏡 。

我 們 以 下 欲 探 討 國 立 高 中 職 學 校 組 織 權 力 的 意 涵 , 首 先 將 從 憲 法 對 學 校 組 織 權 力 運 作 的 拘 束 談 起 , 因 為 教 育 權 係 一 公 權 力 的 性 質 , 現 代 法 治 理 念 與 憲 法 的 人 權 保 障 機 制,亦 得 適 用 於 教 育 關 係 中( 林 佳 範,

2002: 63)。 接 著 我 們 再 從 由 法 治 的 實 質 意 義 中 所 衍 生 之 「 程 序 正 義 」 (procedural justice)來 探 討 國 立 高 中 職 學 校 組 織 權 力 運 作 法 治 化 的 意 義 , 最 後 對 國 立 高 中 職 學 校 組 織 權 力 運 作 法 治 化 的 意 義 做 總 結 。

一 、 憲 法 對 學 校 組 織 權 力 運 作 的 拘 束

如 前 述 , 由 法 學 的 角 度 觀 之 , 公 立 學 校 為 一 行 政 組 織 , 屬 公 權 力 行 使 之 一 , 現 代 立 憲 主 義 的 民 主 法 治 國 家 , 要 求 所 有 國 家 公 權 力 的 行 使 , 均 不 得 牴 觸 憲 法 的 規 定 , 故 其 亦 不 得 牴 觸 憲 法 之 規 範 。 憲 法 它 的 最 高 價 值 在 於 人 性 尊 嚴 的 維 護 , 憲 法 為 最 高 位 階 的 法 源 , 行 政 法 自 然 應 該 接 受 憲 法 的 指 導 與 規 範 , 人 性 尊 嚴 理 念 既 是 制 定 憲 法 的 基 本 精 神 , 則 人 性 尊 嚴 理 念 自 應 成 為 行 政 法 的 最 高 指 導 原 則 , 學 校 組 織 作 為 教 育 行 政 法 的 一 環 , 當 然 要 在 學 校 組 織 的 建 構 中 具 體 落 實 人 性 尊 嚴 理 念 ( 林 孟 皇 , 1999a)。 這 也 吻 合 學 校 組 織 設 立 之 目 的 , 因 為 學 校 組 織 設 立 之 目 的 在 保 障 學 生 學 習 權 , 而 保 障 學 生 學 習 權 之 最 終 目 的 又 是 在

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維 護 學 生 之 人 性 尊 嚴 , 以 完 成 自 我 實 現 。

本 文 以 下 乃 擬 由 憲 法 的 角 度 , 以 「 憲 法 對 學 校 組 織 的 拘 束 推 論 公 立 高 中 職 學 校 組 織 權 力 運 作 合 憲 的 未 來 」 的 論 述 , 來 探 討 以 保 障 學 生 學 習 權 之 理 想 公 立 高 中 職 學 校 組 織 。

學 校 組 織 的 建 構 受 到 憲 法 的 約 束 , 至 於 是 受 憲 法 哪 些 原 則 的 約 束 呢 ? 憲 法 規 定 中 對 行 政 組 織 法 制 具 有 深 刻 拘 束 作 用 的 主 要 是:「 民 主 國 原 則 」、「 法 治 國 原 則 」、「 地 方 自 治 的 制 度 性 保 障 」與「 基 本 權 的 保 障 」

( 陳 愛 娥 , 2004b: 168; 黃 錦 堂 , 2000: 275)。

因 為 「 基 本 權 的 保 障 」 已 屬 本 文 「 法 治 國 原 則 」 內 涵 之 一 , 將 一 併 在「 法 治 國 原 則 」中 探 討,至 於「 地 方 自 治 的 制 度 性 保 障 」, 主 要 涉 及 的 是 憲 法 有 關 地 方 自 治 的 規 範 與 保 障 , 因 為 本 文 所 探 討 的 「 公 立 高 中 職 」 是 專 指 「 國 立 」 的 高 中 職 , 一 般 縣 立 或 市 立 之 高 中 職 不 在 討 論 範 圍 之 內 , 故 關 於 「 地 方 自 治 的 制 度 性 保 障 」 這 一 部 分 亦 略 去 不 提 。 本 文 以 下 將 由 「 民 主 原 則 」、「 法 治 原 則 」 兩 個 面 向 之 論 述 架 構 來 討 論 公 立 高 中 職 學 校 組 織 運 作 合 憲 的 未 來 。

( 一 ) 由 民 主 原 則 推 論 出 國 立 高 中 職 學 校 組 織 權 力 運 作 合 憲 的 未 來

依 憲 法 第 一 條 規 定:「 中 華 民 國 基 於 三 民 主 義,為 民 有、民 治、民 享 之 民 主 共 和 國。」以 及 第 二 條 規 定:「 中 華 民 國 之 主 權 屬 於 國 民 全 體。」

由 此 可 知 , 我 國 係 採 民 主 主 義 國 家 , 依 此 民 主 原 則 的 要 求 , 由 國 民 選 出 直 接 代 表 民 意 的 議 會 , 負 有 統 制 一 切 國 家 活 動 的 義 務 , 凡 有 關 國 家 的 重 大 決 定 和 與 人 民 有 密 切 關 係 者( 如 限 制 基 本 人 權 ),應 保 留 由 立 法 者 以 形 式 之 法 律 加 以 規 定 , 此 亦 即 法 律 保 留 原 則 ( 陳 清 秀 , 2000:

151-152)。

民 主 原 則 的 核 心 內 涵 是 : 所 有 國 家 公 權 力 的 行 使 , 無 論 是 直 接 或 間 接 , 最 後 均 須 以 國 民 全 體 的 意 志 為 其 正 當 性 基 礎 。 人 民 透 過 選 舉 權 的 方 式 來 表 達 其 是 否 授 權 的 意 願 。 未 經 選 舉 洗 禮 的 行 政 人 員 、 法 官 , 則 以 服 從 民 意 機 關 所 制 定 的 法 律 的 方 式 ( 即 分 別 是 「 依 法 行 政 」、「 依 法 律 裁 判 」)取 得 其 民 主 正 當 性,行 政 人 員 更 必 須 服 從 其 上 級 長 官 的 命

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令 , 因 為 最 高 行 政 長 官 不 是 本 身 即 是 經 由 民 選 產 生 , 便 是 本 身 必 須 對 民 意 機 關 負 責 ( 陳 愛 娥 , 2004b: 169)。

而 由 民 主 的 原 則 , 教 育 行 政 應 民 主 化 是 因 為 共 同 ( 民 主 ) 參 與 可 保 障 學 生 學 習 權 , 並 非 因 民 主 國 原 則 就 一 定 要 教 育 行 政 民 主 化 , 因 為 民 主 國 原 則 乃 是 「 間 接 」 民 主 理 念 , 而 非 直 接 民 主 。 所 以 只 要 教 育 行 政 能 依 ( 間 接 民 主 下 ) 的 立 法 機 關 所 訂 定 之 法 律 而 行 , 即 符 合 國 會 保 留 原 則 , 或 依 廣 義 法 律 保 留 而 行 政 , 即 謂 符 合 民 主 國 原 則 ( 許 宗 力 , 1999)。

因 此 , 民 主 國 原 則 對 學 校 組 織 建 構 的 要 求 乃 是 學 校 組 織 法 應 由 立 法 者 自 己 決 定 , 至 於 立 法 者 是 自 己 訂 定 法 律 或 授 權 行 政 機 關 訂 定 命 令 來 規 範 , 則 涉 及 學 校 組 織 建 構 是 否 屬 於 「 法 律 保 留 原 則 」 範 圍 的 問 題

( 林 孟 皇 , 1999a: 54)。 我 們 將 在 以 下 「 由 法 治 原 則 推 論 出 學 校 組 織 合 憲 的 未 來 」 中 說 明 。

( 二 ) 由 法 治 原 則 推 論 出 國 立 高 中 職 學 校 組 織 權 力 運 作 合 憲 的 未 來

由 法 治 原 則 推 論 出 學 校 組 織 合 憲 的 未 來 , 可 由 法 治 的 意 義 與 法 治 的 具 體 內 涵 二 者 著 手 。

首 先 , 法 治 的 意 義 綜 合 上 述 諸 家 (李 鴻 禧 , 1997a; Jos,1997; 陳 愛 娥 , 2004b: 170; 陳 新 民 , 2001a: 80-81; 2001b: 19-20)所 言 , 重 點 包 括 : 法 治 的 形 式 意 義 主 要 意 謂 國 家 的 公 權 力 必 須 受 適 當 的 節 制 , 節 制 的 手 段 包 括:分 權、國 家 公 權 力 必 須 依 法 行 使、獨 立 審 判 的 法 官 ; 法 治 的 實 質 意 義 則 要 求 實 現 正 義 內 容 — 所 謂 正 義 至 少 包 括 人 民 基 本 權 利 的 保 障 , 上 述 法 治 的 形 式 與 實 質 意 義 的 要 求 在 我 國 憲 法 中 均 分 別 有 其 依 據 ; 法 治 國 的 具 體 內 涵 如 上 述 許 育 典 等 人 所 言 , 包 括 「 憲 法 的 最 高 性 」、「 基 本 權 利 的 保 障 」、「 權 力 分 立 」、「 依 法 行 政 」、「 法 的 安 定 性 」、

「 比 例 原 則 」、「 權 利 救 濟 的 保 障 」 與 「 國 家 賠 償 責 任 」 等 。

然 而 , 上 述 法 治 的 意 義 與 法 治 具 體 內 涵 , 在 行 政 組 織 法 制 中 比 較 重 要 的 是 「 國 家 公 權 力 必 須 依 法 行 使 」 這 項 要 求 , 而 基 本 權 利 的 保 障 與 行 政 組 織 的 關 係 則 留 待 後 面 再 討 論 。

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「 國 家 公 權 力 必 須 依 法 行 使 」 亦 即 前 述 「 依 法 行 政 」 之 意 , 包 括 「 法 律 優 位 原 則 」 和 「 法 律 保 留 原 則 」 兩 個 原 則 。 所 謂 依 法 行 政 , 不 僅 指 行 政 應 受 法 律 拘 束 , 在 無 法 律 規 定 時 亦 應 受 到 比 例 原 則 、 平 等 原 則 等 等 一 般 法 律 原 則 之 拘 束 。 依 法 行 政 原 則 在 公 立 高 中 職 學 校 組 織 中 權 力 運 作 的 應 用 , 綜 合 前 文 , 我 們 可 以 分 析 如 下 :

1.依 法 行 政 原 則 在 公 立 高 中 職 的 學 生 與 學 校 間 關 係 的 應 用

首 先 , 公 立 高 中 職 的 學 生 與 學 校 間 的 關 係 , 應 揚 棄 往 昔 不 合 時 宜 的 特 別 權 力 關 係 理 論 , 但 考 量 公 立 高 中 職 教 育 的 特 殊 性 , 學 生 與 學 校 間 的 關 係 仍 宜 建 立 在 吳 庚 主 張 的 「 特 別 法 律 關 係 」 上 , 應 可 允 許 規 範 這 類 行 政 體 系 內 部 的 「 特 別 規 則 」 存 在 , 只 要 目 的 合 理 、 對 基 本 權 利 等 重 要 事 項 的 限 制 仍 受 法 律 保 留 原 則 支 配 即 可 。 當 今 大 法 官 釋 憲 解 釋 是 以 「 是 否 改 變 學 生 身 分 關 係 , 直 接 影 響 其 受 教 育 之 權 利 」 作 為 得 否 提 起 行 政 爭 訴 之 判 斷 尺 度 。

而 學 者 則 主 張 , 一 般 而 言 , 在 學 關 係 中 屬 於 重 要 性 事 項 而 須 符 合 法 律 保 留 原 則 如 「 教 育 目 標 」、「 課 程 內 容 及 授 課 方 式 」、「 學 校 組 織 的 基 本 架 構( 如 學 校 種 類、家 長 與 學 生 的 參 與 權 等 )」、「 學 生 的 法 律 地 位

( 如 入 學 、 退 學 、 考 試 及 升 級 的 標 準 等 )」以 及「 懲 戒 事 項 」等 等 ; 反 之 , 不 屬 於 「 重 要 性 事 項 」 者 , 如 實 施 一 週 上 課 五 天 制 、 轉 學 事 項 , 或 與 考 試 決 定 無 直 接 影 響 的 考 試 方 式 等 ( 許 育 典 , 2002: 139)。

依 上 述 依 法 行 政 之 意 , 如 果 無 法 律 明 文 規 定 則 公 立 高 中 職 學 校 行 政 仍 須 符 合 一 般 法 律 原 則,但 是 行 政 程 序 法 第 三 條 第 三 項 第 六 款 將「 學 校 或 其 他 教 育 機 構 為 達 成 教 育 目 的 之 內 部 程 序 」 排 除 在 行 政 程 序 法 適 用 之 程 序 規 定 之 外 , 但 重 點 毋 寧 是 如 果 行 政 程 序 法 第 三 條 第 三 項 第 六 款 , 其 立 法 之 目 的 假 使 是 避 免 以 法 律 侵 犯 教 育 專 業 , 則 教 育 主 管 機 關 或 學 校 應 有 「 教 育 上 的 專 業 」 配 套 措 施 , 而 不 是 只 是 定 出 所 謂 的 「 特 別 規 則 」,或 甚 至 連 明 文 的 規 則 都 付 之 沓 然,如 此 將 與 往 昔 特 別 權 力 關 係 無 異 , 對 學 生 權 利 將 造 成 傷 害 。

2.依 法 行 政 原 則 在 公 立 高 中 職 的 教 師 與 學 校 間 關 係 的 應 用

目 前 公 立 高 中 職 學 校 組 織 對 兼 任 或 未 兼 任 行 政 之 教 師 之 措 置 , 大 法 官 會 議 解 釋 是 以 學 校 該 措 置 「 於 教 師 之 資 格 等 身 分 上 之 權 益 有 重 大

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影 響 」,視 為 可 否 提 起 訴 願 與 行 政 訴 訟 的 依 據,也 已 打 破 往 昔 之 特 別 權 力 關 係 。

吾 人 以 為 , 吳 庚 所 提 出 的 「 特 別 法 律 關 係 」 可 做 為 特 別 權 力 關 係 之 替 代 , 而 為 未 來 公 立 高 中 職 的 教 師 與 學 校 間 關 係 的 參 考 方 向 。 特 別 法 律 關 係 與 其 他 公 法 上 的 法 律 關 係 在 本 質 上 並 無 不 同 , 但 對 公 立 高 中 職 的 兼 任 行 政 的 教 師 來 講 , 因 其 具 公 務 員 身 分 , 應 義 務 先 於 權 利 , 不 過 義 務 必 須 依 法 或 明 確 , 不 可 如 傳 統 上 之 義 務 不 確 定 性 ; 而 為 維 持 校 務 運 行 , 對 全 體 教 師 的 「 特 別 規 則 」 有 存 在 必 要 , 但 這 種 行 政 內 部 規 則 其 目 的 要 合 理 , 最 好 合 意 明 定 於 聘 約 中 , 或 應 符 合 廣 義 之 「 依 法 行 政 原 則 」,即 如 果 無 法 律 明 文 規 定 則 公 立 高 中 職 學 校 行 政 仍 須 符 合 一 般 法 律 原 則 — 尤 其 行 政 程 序 法 之 規 定 可 足 以 規 範 。 而 如 涉 及 基 本 權 利 的 限 制 仍 應 受 「 法 律 保 留 」 原 則 支 配 , 權 利 如 有 受 損 並 得 提 起 申 訴 ( 或 訴 願 ) 與 行 政 訴 訟 。

二 、「 程 序 正 義 」 與 國 立 高 中 職 學 校 組 織 權 力 運 作 法 治 化

( 一 )「 程 序 正 義 」 的 意 涵

我 們 之 前 曾 提 過 , 學 校 組 織 權 力 運 作 法 治 化 的 目 的 乃 在 保 障 學 生 學 習 權 , 而 法 治 的 意 義 中 , 除 了 形 式 意 義 是 依 法 而 治 外 , 法 治 的 實 質 意 義 中 最 重 要 的 即 是 「 程 序 正 義 」 的 實 現 。 因 為 法 治 的 實 質 意 義 是 所 謂 的 良 法 之 治 , 而 欲 達 良 法 之 治 , 在 民 主 政 治 中 即 循 「 民 主 立 法 」 之 途 , 而 在 組 織 權 力 運 作 上 即 應 符 合 程 序 正 義 以 訂 定 良 好 的 權 力 運 作 規 範 。 因 此 , 為 了 落 實 上 述 法 治 的 內 涵 , 如 何 透 過 「 程 序 正 義 」 以 落 實 國 立 高 中 職 學 校 組 織 權 力 運 作 法 治 化 是 非 常 重 要 的 關 鍵 。

關 於 正 義 的 意 義 , 我 們 在 第 二 章 中 曾 就 勞 爾 斯 的 「 正 義 論 」 稍 加 著 墨 。 勞 爾 斯 的 正 義 論 是 強 調 正 義 原 則 的 內 容 是 由 一 個 公 平 的 程 序 所 決 定 , 而 所 謂 公 平 程 序 是 指 這 個 程 序 並 沒 有 對 任 何 一 個 人 特 別 有 利 或 特 別 不 利( 林 火 旺 , 1999)。 勞 爾 斯 因 此 提 出「 無 知 之 幕 」的 理 念 , 主 張 訂 定 契 約 者 須 在 無 知 之 幕 的 後 面 , 進 行 正 義 原 則 的 選 擇 , 如 此 他 們 無 法 知 道 不 同 的 可 能 選 擇 對 自 己 的 影 響 , 所 以 不 得 不 在 一 般 考 量 的 基

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礎 上 評 估 不 同 的 正 義 原 則 。 根 據 勞 爾 斯 的 推 論 , 最 後 立 約 者 會 選 擇 兩 個 正 義 原 則 , 其 中 除 了 「 每 個 人 擁 有 平 等 的 政 治 自 由 」 這 一 正 義 原 則 外 , 第 二 個 正 義 原 則 認 為 社 會 和 經 濟 上 不 平 等 的 制 度 設 計 要 同 時 滿 足 以 下 兩 個 條 件:「 對 每 一 個 人 都 有 利 」與「 地 位 和 職 務 對 所 有 人 平 等 開 放 」。

自 勞 爾 斯 以 降 , 如 何 落 實 程 序 正 義 一 直 是 社 會 科 學 、 包 括 法 學 重 要 的 課 題 , 依 法 律 學 者 羅 傳 賢 ( 2004) 的 看 法 , 程 序 乃 是 為 實 現 某 一 實 體 權 利 而 透 過 系 列 活 動 、 步 驟 及 流 程 的 設 定 , 以 對 於 決 定 的 作 成 給 與 一 定 程 度 的 控 制。程 序 正 義 則 指 透 過 程 序 過 程 的 公 正、公 平 及 合 理,

俾 能 實 現 正 義 。 羅 氏 歸 納 學 者 的 見 解 , 認 為 程 序 正 義 具 有 五 個 基 本 特 徵 : 專 業 分 工 、 意 見 溝 通 、 預 期 公 平 、 防 止 恣 意 與 形 式 理 性 。

專 業 分 工 指 政 府 運 作 須 權 責 分 明 , 依 程 序 理 性 實 現 分 工 及 專 業 化 ; 意 見 溝 通 指 程 序 公 開 , 使 當 事 人 有 權 利 進 行 意 見 陳 述 、 辯 論 與 說 服 ; 預 期 公 平 指 程 序 是 透 過 機 會 的 公 平 與 直 覺 的 公 正 , 來 間 接 支 持 結 果 的 妥 當 性 ; 防 止 恣 意 是 指 決 定 者 應 防 止 決 定 者 恣 意 與 武 斷 的 行 為 , 而 影 響 公 正 , 此 乃 由 平 等 原 則 所 衍 生 之 原 則 ; 形 式 理 性 指 程 序 中 應 排 除 意 氣 用 事 , 以 理 性 決 定 符 合 人 們 期 待 。

( 二 ) 行 政 程 序 法 中 正 當 行 政 程 序 的 意 涵

以 上 五 個 程 序 正 義 的 特 徵 在 台 灣 的 法 律 條 文 上 的 落 實 則 可 以 民 國 88 年 三 讀 通 過 、 民 國 90 年 1 月 1 日 開 始 實 施 之 行 政 程 序 法 為 代 表 。 行 政 程 序 法 之 立 法 目 的 由 該 法 第 一 條 可 窺 知 一 二 :「 為 使 行 政 遵 循 公 正 、 公 開 與 民 主 之 程 序 , 確 保 依 法 行 政 之 原 則 , 以 保 障 人 民 權 益 , 提 高 行 政 效 能 , 增 進 人 民 對 行 政 之 信 賴 , 特 制 定 本 法 。 」 實 因 現 代 法 治 國 家 依 法 行 政 乃 必 要 原 則 , 然 常 因 立 法 怠 惰 致 無 法 可 循 , 或 因 無 法 律 保 留 之 必 要 , 而 可 由 行 政 立 法 解 決 , 而 行 政 程 序 法 對 於 行 政 之 程 序 正 義 的 規 範 適 可 符 合 以 上 之 需 求 。

同 理 , 因 為 國 立 高 中 職 學 校 組 織 權 力 運 作 係 為 公 權 力 之 行 使 , 須 受 法 治 之 規 範 , 所 以 , 國 立 高 中 職 學 校 組 織 權 力 運 作 應 符 合 行 政 程 序 法 之 規 範 , 即 謂 應 符 合 行 政 程 序 法 中 正 當 行 政 程 序 之 規 定 。 行 政 程 序

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法 中 正 當 行 政 程 序 之 意 涵 主 要 有 三( 湯 德 宗,2001):公 正 作 為 義 務 、 公 平 裁 決 義 務 與 公 開 行 政 資 訊 。 其 中 公 正 作 為 義 務 的 意 義 包 括 迴 避 、 組 織 適 法 與 禁 止 片 面 接 觸 ; 公 平 裁 決 義 務 則 包 括 聽 證 權 、 受 告 知 權 與 說 明 理 由 義 務 ; 公 開 行 政 資 訊 則 是 指 以 公 開 為 原 則 , 限 制 為 例 外 。

( 三 ) 學 校 組 織 權 力 運 作 相 關 規 範 訂 定 的 程 序 正 義

我 國 行 政 程 序 法 在 行 政 權 力 運 作 的 相 關 規 範 的 訂 定 方 面 是 相 對 進 步 的 , 行 政 程 序 法 第 四 章 針 對 法 規 命 令 訂 定 程 序 予 以 規 範 , 第 154 條 更 明 定 法 規 命 令 之 「 草 案 」 原 則 上 均 須 先 行 公 告 周 知 , 並 給 予 各 界 民 眾 陳 述 意 見 之 機 會。行 政 程 序 法 第 43 條 也 要 求 所 有 行 政 行 為 要「 斟 酌 意 見 」並 說 明「 理 由 」,妥 善 運 用 可 迫 使 行 政 機 關 之 決 策 過 程 透 明 並 容 納 各 界 意 見 ; 同 時 也 藉 由 「 說 明 理 由 」 之 要 求 , 使 法 規 命 令 或 其 他 重 要 政 策 措 施 善 盡 更 多 說 理 與 思 辯 義 務 。

正 如 學 者 張 秋 政 ( 2005) 所 言 , 先 進 民 主 國 家 中 , 領 導 者 的 權 力 僅 止 於 經 過 各 方 充 分 討 論 後,選 擇 執 行 方 案 的「 最 後 裁 定 權 」;就 算 領 導 者 自 己 想 提 出 議 題 , 也 通 常 必 須 先 交 由 行 政 體 系 研 擬 出 一 套 較 具 體 的 想 法 之 後,再 就 此 進 行 公 開 討 論。無 論 議 題 是 由 誰 提 出、如 何 浮 現 , 民 主 的 決 策 過 程 必 然 是 先 由 提 案 單 位 研 擬 草 案 , 再 將 草 案 交 給 各 相 關 利 益 團 體 或 個 人 提 供 意 見,經 由 各 方 共 同 反 覆 的 研 究 推 敲,交 互 辯 論、

修 正 之 後 , 才 達 成 最 終 決 議 , 公 告 執 行 ; 儘 管 這 種 方 式 曠 日 廢 時 , 但 是 其 「 博 採 眾 議 」 的 精 神 , 正 是 民 主 可 愛 與 可 貴 的 地 方 , 也 是 政 策 公 信 力 的 基 石 。 但 是 台 灣 的 立 法 過 程 十 分 粗 糙 , 立 法 草 案 雖 有 公 告 , 但 鮮 少 達 到 「 周 知 」 的 效 果 , 自 然 也 沒 有 透 明 公 開 的 辯 論 ; 就 算 專 家 提 供 了 意 見 , 也 常 淪 為 「 參 而 不 考 」 的 「 純 」 參 考 報 告 , 這 種 完 全 違 背 民 主 法 治 原 則 的 現 象 , 都 使 人 民 覺 得 國 家 的 重 大 決 策 與 自 己 毫 無 切 身 關 係 。

所 以 , 國 立 高 中 職 學 校 在 訂 定 相 關 規 範 時 , 應 符 合 行 政 程 序 法 之

「 民 主 參 與 原 則 」 的 要 求 。 學 校 行 政 單 位 不 管 是 自 訂 的 規 則 , 或 是 在 上 級 單 位 命 令 下 訂 定 相 關 行 政 規 則 時 , 在 相 關 單 位 訂 定 草 案 後 , 不 僅 在 程 序 上 應 經 由 學 校 校 務 會 議 討 論 通 過 , 且 應 考 量 實 質 上 參 與 校 務 會

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議 的 絕 大 部 分 老 師 對 要 討 論 的 「 草 案 」 事 先 並 不 知 悉 , 所 以 在 會 議 前 應 有 充 分 的 時 間 先 行 公 告 草 案 , 讓 老 師 們 在 會 議 時 有 相 關 背 景 法 令 資 料 可 供 參 考 , 以 發 表 意 見 集 思 廣 益 。 而 且 相 關 單 位 對 於 教 師 們 所 提 意 見 應 善 盡 更 多 說 理 與 思 辯 義 務 , 並 充 分 考 量 其 意 見 內 容 之 可 行 性 。

要 特 別 一 提 的 是 , 在 行 政 程 序 法 第 三 條 第 三 項 第 六 款 中 , 特 別 將 學 校 中 為 達 教 育 目 的 的 內 部 程 序 部 分 排 除 在 行 政 程 序 法 之 程 序 適 用 上 。 但 是 這 種 排 除 是 程 序 適 用 的 排 除 , 其 規 則 的 訂 定 仍 應 符 合 法 治 的 精 神 。 教 育 主 管 機 關 或 學 校 應 有 「 教 育 上 的 專 業 」 配 套 措 施 , 而 不 是 只 是 定 出 所 謂 的「 特 別 規 則 」,或 甚 至 連 明 文 的 規 則 都 付 之 沓 然,如 此 將 與 往 昔 特 別 權 力 關 係 無 異 , 對 學 生 權 利 將 造 成 傷 害 。 至 於 其 他 非 屬

「 為 達 教 育 目 的 的 內 部 程 序 」 之 學 校 組 織 權 力 運 作 則 仍 應 符 合 行 政 程 序 法 之 規 範 。

三、「 學 校 組 織 權 力 運 作 法 治 化 」與「 學 校 組 織 權 力 運 作 法 制 化 」 之 辨 :

( 一 ) 法 治 與 法 制 意 義 上 的 區 別

「 法 制 」 指 建 立 規 章 、 制 度 , 但 這 些 規 章 、 制 度 不 見 得 是 源 於 人 權 保 障 , 法 治 社 會 一 定 會 建 立 法 制 無 庸 置 疑 , 但 人 治 社 會 較 有 管 理 制 度 的 , 一 樣 會 是 個 法 制 社 會 。

法 治 的 意 涵 較 法 制 意 涵 範 圍 廣 大 , 法 治 與 法 制 的 意 涵 關 係 , 吾 人 可 將 之 繪 如 圖 14 所 示。法 治 除 了 像 法 制 一 樣 會 建 立 規 章、制 度 外,這

圖 14 法 治 化 與 法 制 化 的 關 係

些 規 章 、 制 度 的 建 立 是 源 於 人 權 的 保 障 , 所 以 法 治 除 了 涵 括 法 制 的 意 法 治 化

法 制

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涵 外,更 重 要 的 是 兼 攝 有「 保 障 人 權 」、「 權 利 救 濟 」、「 符 合 比 例 原 則 」、

「 依 法 行 政 」、「 明 確 原 則 」 等 等 相 關 意 涵 。

( 二 )「 學 校 組 織 運 作 法 治 化 」 與 「 學 校 組 織 運 作 法 制 化 」 之 辨

承 上 述 法 治 與 法 制 意 義 的 區 別 , 學 校 行 政 運 作 法 治 化 除 了 涵 括 行 政 運 作 法 制 化 之 規 章 、 制 度 等 的 建 立 外 , 學 校 行 政 運 作 更 是 出 於 保 障 師 生 權 益 之 理 念 , 強 調 行 政 運 作 的 相 關 規 定 要 符 合 「 比 例 原 則 」、「 權 利 救 濟 」 等 等 法 治 應 有 的 原 則 。

四 、 小 結 :

綜 合 上 述 討 論 可 知 , 國 立 高 中 職 學 校 組 織 權 力 運 作 法 治 化 的 意 涵 可 由 兩 個 層 面 來 分 析 : 其 一 是 形 式 上 的 意 義 , 即 學 校 組 織 權 力 運 作 應

「 依 法 而 運 作 」;另 一 個 層 面 的 意 義,則 是 國 立 高 中 職 學 校 組 織 權 力 運 作 應 為「 良 法 之 治 」,即 其 運 作 應 符 合 法 治 的 內 涵,如「 憲 法 的 最 高 性 」、

「 基 本 權 利 的 保 障 」 與 「 比 例 原 則 」 等 。 而 欲 成 為 良 法 之 治 , 最 重 要 的 是 在 學 校 組 織 權 力 運 作 相 關 規 範 的 訂 定 程 序 上 , 應 符 合 民 主 的 程 序 正 義,如 此 所 訂 定 的 運 作 規 範 方 能 成 為「 良 法 」,而 國 立 高 中 職 學 校 組 織 權 力 運 作 方 能 成 為「 良 法 之 治 」。所 以,國 立 高 中 職 學 校 組 織 權 力 運 作 法 治 化 的 意 義 包 括 學 校 組 織 權 力 的 運 作 應 符 合 法 治 形 式 意 義 的 「 依 法 行 政 」 外 , 也 應 符 合 法 治 實 質 意 義 的 「 程 序 正 義 」。

程 序 正 義 在 行 政 上 的 落 實 則 為 行 政 程 序 法 中 正 當 行 政 程 序 的 三 個 主 要 意 涵 : 公 正 作 為 義 務 、 公 平 裁 決 義 務 與 公 開 行 政 資 訊 。 至 於 在 行 政 程 序 法 第 三 條 第 三 項 第 六 款 中 , 將 學 校 為 達 教 育 目 的 的 內 部 程 序 排 除 在 行 政 程 序 法 之 程 序 適 用 範 圍 外 , 這 種 排 除 是 程 序 適 用 的 排 除 , 其 程 序 仍 應 符 合 法 治 平 等 、 比 例 原 則 等 精 神 。

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第 三 節 國 立 高 中 職 學 校 組 織 權 力 運 作 法 治 化 的 理 由

一 、 由 法 律 對 學 校 組 織 的 規 範 看 學 校 組 織 權 力 運 作 法 治 化 的 必 要 性

我 們 在 本 節 前 文 之 「 憲 法 對 學 校 組 織 的 拘 束 推 論 公 立 高 中 職 學 校 組 織 運 作 合 憲 的 未 來 」 的 論 述 裏 , 曾 針 對 憲 法 規 定 中 對 國 立 高 中 職 學 校 組 織 權 力 運 作,具 有 深 刻 拘 束 作 用 的「 民 主 國 原 則 」、「 法 治 國 原 則 」 加 以 探 討 。

由 民 主 的 原 則 , 教 育 行 政 應 民 主 化 是 因 為 學 校 成 員 的 共 同 民 主 參 與 可 保 障 學 生 學 習 權 , 並 非 因 民 主 國 原 則 就 一 定 要 教 育 行 政 民 主 化 。 因 為 民 主 國 原 則 乃 是 「 間 接 」 民 主 理 念 , 而 非 直 接 民 主 。 所 以 只 要 教 育 行 政 能 依 間 接 民 主 下 的 立 法 機 關 所 訂 定 之 法 律 而 行 , 即 符 合 國 會 保 留 原 則 , 或 依 廣 義 法 律 保 留 而 行 政 , 即 謂 符 合 民 主 國 原 則 。

因 此 , 民 主 國 原 則 對 學 校 組 織 建 構 的 要 求 乃 是 學 校 組 織 法 應 由 立 法 者 自 己 決 定 , 至 於 立 法 者 是 自 己 訂 定 法 律 或 授 權 行 政 機 關 訂 定 命 令 來 規 範,則 涉 及 學 校 組 織 建 構 是 否 屬 於「 法 律 保 留 原 則 」範 圍 的 問 題 。

而 由 法 治 的 原 則 , 對 國 立 高 中 職 組 織 權 力 運 作 比 較 重 要 的 意 涵 是

「 國 家 公 權 力 必 須 依 法 行 使 」 這 項 要 求 。「 國 家 公 權 力 必 須 依 法 行 使 」 亦 即 「 依 法 行 政 」 之 意 , 所 謂 依 法 行 政 , 不 僅 指 行 政 運 作 應 受 法 律 拘 束 , 在 無 法 律 規 定 時 亦 應 受 到 比 例 原 則 、 平 等 原 則 等 等 一 般 法 律 原 則 之 拘 束 ,「 依 法 行 政 」包 括「 法 律 優 位 原 則 」和「 法 律 保 留 原 則 」兩 個 原 則 。

既 然 憲 法 明 定「 國 家 公 權 力 必 須 依 法 行 使 」,接 著 應 探 討 的 是 國 立 高 中 職 學 校 組 織 權 力 運 作 是 否 屬 公 權 力 之 行 使 的 問 題 。 我 們 由 前 節 之

「 由 行 政 法 的 角 度 探 討 對 學 校 組 織 的 規 範 」 的 論 述 所 得 的 結 論 是 , 國 立 高 中 職 學 校 組 織 的 法 律 定 位 係 一「 公 營 造 物 」,亦 可 視 為 一「 行 政 機 關 」, 因 此 , 其 組 織 權 力 運 作 係 屬 公 權 力 之 行 使 , 自 應 受 「 依 法 行 使 」 之 規 範 。

所 以 , 由 法 律 對 學 校 組 織 的 規 範 而 論 , 國 立 高 中 職 學 校 組 織 權 力

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運 作 法 治 化 是 必 然 的 方 向 , 而 依 法 行 政 原 則 在 國 立 高 中 職 的 學 生 與 學 校 間 關 係 , 及 教 師 與 學 校 間 關 係 的 應 用 , 是 其 兩 個 重 要 的 方 向 , 已 詳 如 前 文 , 不 再 贅 述 。

二 、 依 法 治 理 是 現 代 化 的 象 徵

依 Weber(1947)的 看 法 , 以 科 層 體 制 之 依 法 治 理 是 現 代 化 的 象 徵。Richter & Birch( 1990)認 為,學 校 相 關 法 令 的 受 到 重 視 與 擬 定 , 相 當 程 度 代 表 著 學 校 朝 向 Weber 的 「 法 治 統 治 」 (legal domination) 方 向 演 化 , 也 意 味 著 學 校 中 「 來 自 傳 統 的 統 治 權 力 」 (traditional domination)和「 個 人 魅 力 統 治 」(charismatic domination)二 者 的 衰 退 。

Weber(1993:39)認 為 正 當 統 治 三 個 權 力 來 源:「 法 治 權 威 」(legal authority)、「 來 自 傳 統 的 統 治 權 威 」(traditional authority)和「 個 人 魅 力 統 治 權 威 」(charismatic authority),其 中 法 治 權 威 來 自 人 們 對 法 律 的 遵 從 , 及 擁 有 權 力 者 運 用 法 律 賦 與 的 權 力 ; 來 自 傳 統 的 統 治 權 威 則 是 因 為 擁 有 權 力 者 位 居 傳 統 上 權 力 之 位 津 ; 個 人 魅 力 統 治 權 威 則 是 人 們 對 擁 有 權 力 者 個 人 特 質 的 崇 拜 。 這 三 者 雖 都 為 「 正 當 」

(legitimate)的 權 力 來 源,但 Weber 認 為 依 法 治 理 才 是 現 代 化 的 象 徵。

Weber 研 究 法 律 的 演 進 發 現 , 法 律 的 發 展 也 是 呈 現 一 種 進 化 的 模 式 , 但 只 有 歐 洲 的 文 化 才 會 發 展 到 他 所 謂 最 高 等 級 之 邏 輯 的 形 式 之 理 性 , 而 形 成 法 律 的 優 勢 , 即 法 律 的 統 治 之 境 界 。 相 對 於 歐 洲 的 中 國 、 印 度 等 古 文 明 發 達 的 國 家 , 卻 因 為 家 庭 倫 理 的 發 達 、 或 來 世 輪 迴 的 宗 教 觀 念 , 而 無 法 產 生 穩 定 的 、 去 掉 身 分 關 係 的 法 律 制 度 。( 洪 鎌 德 , 2001: 188-189)類 此 的 觀 點 , 例 如 Ferdinand Tonnies (1988)將「 城 市 」 與 「 非 城 市 」 二 分 , 建 立 了 「 法 理 社 會 」 (Gesellschaft)與 「 禮 俗 社 會 」 (Gemeinschaft)明 顯 的 演 進 對 立 。

因 此 , 依 此 而 論 , 每 個 社 會 有 其 社 會 的 特 徵 , 現 代 社 會 有 現 代 社 會 的 特 點 , 未 進 入 現 代 社 會 的 前 現 代 社 會 , 有 前 現 代 社 會 的 特 徵 。 這 些 特 徵 包 括 社 會 成 員 的 價 值 體 系 、 思 維 模 式 與 該 社 會 的 運 作 方 式 等 等 , 彼 此 之 間 環 環 相 扣 。 例 如 一 個 前 現 代 社 會 的 成 員 的 思 維 模 式 可 能

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較 為 籠 統 而 缺 乏 邏 輯 性 , 而 社 會 的 運 作 方 式 可 能 仍 存 在 著 許 多 見 不 得 光 的,如 吳 思( 2002)所 言 的「 潛 規 則 」, 而 不 是 強 調 現 代 社 會 深 具 理 性 的 法 治 規 範 。

當 今 台 灣 教 改 在 學 校 的 運 作 上 , 有 一 個 很 重 要 的 主 張 , 即 學 校 本 位 管 理,包 括 學 校 組 織 再 造 與 學 校 課 程 設 計,均 有 朝 此 一 方 向 的 趨 勢。

而 學 校 本 位 管 理 有 很 強 烈 的 學 校 自 主 性 , 有 別 以 往 中 央 集 權 式 的 由 上 而 下 的 教 育 行 政 管 理 。 這 種 學 校 未 來 規 劃 的 特 色 很 類 似 於 市 民 社 會 之 於 國 家 的 角 色 , 強 調 由 下 而 上 的 自 主 性 。 但 是 市 民 社 會 是 現 代 性 的 重 要 一 環,而 如 黑 格 爾 所 言,法 治 是 它 很 重 要 的 一 個 環 節( 石 元 康,1998)。

如 果 一 個 社 會 仍 未 全 具 現 代 社 會 的 特 質 , 充 斥 前 現 代 社 會 的 模 式 , 則 便 要 躐 等 一 躍 而 入 現 代 社 會 , 而 只 強 調 市 民 社 會 的 自 主 性 , 卻 又 不 知 或 曲 解 自 主 性 的 意 涵 ( 註 2.), 且 無 由 下 而 上 的 運 作 與 法 治 配 合 , 則 許 多 令 人 擔 憂 的 危 機 將 逐 一 出 現 , 現 今 台 灣 的 教 改 即 具 有 這 種 危 機 。 台 灣 校 園 的 權 力 關 係 剛 從 前 現 代 的 「 特 別 權 力 關 係 」 解 放 出 來

( 林 佳 範,2003:28),當 務 之 急 應 是 如 何 努 力 培 養 教 師 具 有 現 代 社 會 理 性 特 徵,與 公 共 論 述 的 能 力,並 強 化 校 園 的 法 治 文 化。不 務 此 一 途 , 則 空 喊 學 校 本 位 管 理 的 口 號 , 諸 多 校 園 權 力 運 作 的 亂 象 於 焉 產 生 。

也 許 有 人 認 為 教 育 的 歸 教 育,法 律 的 歸 法 律,認 為 教 育 是 門 專 業,

也 是 門 藝 術 , 應 該 給 教 育 更 多 的 自 主 的 空 間 。 但 是 吾 人 認 為 , 如 果 學 校 組 織 權 力 運 作 不 能 袪 除 以 往 在 特 別 權 力 理 論 包 裝 下 的 人 治 色 彩 , 僅 強 調 自 主 、 多 元 , 甚 至 「 學 校 本 位 管 理 」 的 口 號 , 則 人 治 加 上 「 教 育 需 要 自 主 的 空 間 」 這 一 合 理 化 的 藉 口 , 便 造 成 學 校 自 行 其 事 的 空 間 相 當 巨 大 , 大 到 足 以 把 許 多 具 理 想 性 的 教 育 政 策 排 拒 在 外 , 所 造 成 的 傷 害 與 混 亂 , 恐 怕 不 會 小 於 教 改 前 的 威 權 統 治 下 的 教 育 。

再 者 , 學 校 教 育 的 倫 理 關 係 , 基 於 傳 統 道 德 倫 理 關 係 之 式 微 與 瓦 解 , 倫 理 關 係 邁 向 法 律 化 (juridification)勢 不 可 免 。 但 師 生 關 係 法 治 化 的 意 義 應 在 落 實 法 治 之 精 神 , 即 學 校 教 育 應 以 學 生 為 主 體 , 教 學 活 動 必 須 建 立 在 人 格 之 溝 通 與 互 動 上 , 並 承 認 學 生 人 格 之 獨 立 性 與 平 等 性 , 以 落 實 法 治 保 障 人 權 的 基 本 精 神 ( 林 佳 範 , 2000: 214-215)。

否 則 學 生 在 一 個 違 反 法 治 精 神 的 學 習 環 境 中 生 活 , 是 很 難 體 會 、 學 習

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法 治 的 精 神 。

三 、 由 教 改 成 敗 論 學 校 組 織 權 力 運 作 法 治 化 的 理 由 : 法 律 之 外 部 強 制 性

也 許 有 人 會 質 疑 , 學 校 組 織 權 力 運 作 法 治 化 真 的 有 那 麼 重 要 嗎 ? 我 們 以 近 來 對 教 改 成 敗 的 討 論 為 例 來 說 明 。

邇 來 教 改 成 敗 問 題 的 討 論 充 斥 媒 體 版 面 , 而 其 中 主 張 教 改 者 的 主 張 新 推 出 時 雖 曾 新 穎 而 風 行 一 時 , 如 今 卻 有 諸 多 窒 礙 難 行 , 而 被 反 對 教 改 者 大 力 撻 伐 批 評 ; 但 是 反 對 教 改 者 的 見 解 也 非 創 新 之 見 , 在 教 改 未 風 起 雲 湧 之 前 , 他 們 的 見 解 曾 是 台 灣 教 育 的 主 流 , 後 來 因 台 灣 教 育 問 題 重 重 , 在 教 改 運 動 出 現 後 , 他 們 才 黯 然 退 出 教 育 主 流 的 舞 台 。 但 是 不 管 是 贊 成 教 改 或 是 反 對 教 改 的 人 , 僅 管 他 們 的 見 解 或 主 張 是 如 何 的 南 轅 北 轍 , 卻 都 異 口 同 聲 的 認 為 自 己 是 在 為 孩 子 們 著 想 , 希 望 未 來 的 教 育 能 夠 更 好 , 以 造 福 學 子 。 如 果 他 們 的 動 機 都 是 良 善 的 , 大 致 的 目 標 也 都 是 為 孩 子 著 想 , 那 我 們 可 以 說 , 立 場 迥 異 , 動 機 卻 相 同 的 兩 群 人 , 有 別 的 只 是 擅 場 的 時 間 先 後 , 結 果 卻 是 一 樣 的 — 主 張 均 難 以 落 實 在 教 育 的 基 層 , 也 就 是 說 , 不 管 他 們 的 主 張 陳 義 多 高 , 在 教 育 第 一 線 的 學 校 中 均 無 法 實 現 。

例 如 國 中 能 力 分 班 在 教 改 前 或 教 改 後 , 在 學 者 的 教 育 理 想 中 、 在 教 育 主 管 機 關 的 三 令 五 申 中 , 均 是 不 被 允 許 的 。 但 是 不 論 是 在 教 改 前 或 教 改 後,國 中 能 力 分 班 卻 是 普 遍 存 在 的,差 別 的 只 是 化 暗 為 明 罷 了,

前 不 久 不 是 才 有 彰 化 彰 安 國 中 女 老 師 為 後 段 班 學 生 請 命 , 而 在 校 門 口 公 然 下 跪 嗎 ( 註 3.) ? 然 而 何 以 致 此 ? 究 其 故 , 實 因 贊 成 教 改 也 好 , 反 對 教 改 也 好 , 他 們 關 注 的 常 只 是 理 念 上 之 爭 , 而 不 是 如 何 落 實 的 問 題 , 也 就 是 對 自 己 的 理 念 如 何 在 第 一 線 的 學 校 , 甚 至 是 教 室 裏 實 踐 的 問 題 常 加 以 忽 略 。 吾 人 認 為 , 這 就 如 同 軍 隊 作 戰 , 高 級 長 官 換 過 一 批 又 一 批 , 戰 略 構 想 換 過 一 套 又 套 , 講 的 都 是 頭 頭 是 道 , 但 是 真 正 要 去 作 戰 的 部 隊 卻 訓 練 不 良 、 上 命 不 能 下 達 , 仍 然 我 行 我 素 、 陳 窠 辦 事 , 試 問 這 樣 的 作 戰 豈 能 獲 勝 ? 再 好 的 戰 略 也 形 同 具 紙 ! 因 此 才 有 學 者 曾 言 , 教 改 之 足 進 不 了 教 室 之 門 。 在 台 灣 , 教 改 之 足 恐 怕 連 學 校 之 門 都

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進 不 了 。

職 是 之 故 , 現 在 要 爭 論 的 焦 點 應 該 不 是 那 一 派 的 觀 點 較 為 正 確 而 已 , 最 重 要 的 是 教 育 理 念 如 何 在 基 層 學 校 紮 根 落 實 的 問 題 。 而 這 當 中 吾 人 認 為 最 重 要 的 無 非 是 學 校 組 織 權 力 運 作 法 治 化 的 問 題 , 尤 其 是 當 中 的 學 校 行 政 運 作 法 治 化 。 因 為 從 社 會 發 展 的 角 度 而 言 , 隨 著 社 會 的 複 雜 與 價 值 多 元 , 法 律 漸 漸 取 代 道 德 規 範 作 為 社 會 秩 序 的 規 範 工 具 , 法 律 以 外 在 的 強 制 力 來 取 代 道 德 的 內 部 確 信 , 得 以 中 立 的 程 序 來 化 解 日 益 分 歧 的 價 值 與 利 益 之 衝 突,並 以 國 家 的 力 量 作 有 效 動 員 與 干 預( 林 佳 範,2003:32)。如 此,則 學 校 組 織 權 力 運 作 法 治 化 亦 有 助 於 校 內 意 見 的 分 歧 , 和 掌 權 者 之 恣 意 而 為 。

再 者 , 以 高 中 職 的 學 校 行 政 為 例 , 對 外 居 於 轉 陳 上 級 教 育 政 策 及 法 令 的 角 色 , 對 內 則 有 藉 由 各 種 教 育 法 規 和 學 校 內 部 規 範 以 落 實 教 育 政 策 的 使 命 。 因 此 , 如 果 教 育 行 政 能 夠 法 治 化 , 將 可 避 免 教 育 行 政 人 員 假 藉 諸 如 行 政 裁 量 等 方 式 而 擴 大 自 己 的 權 限 , 進 而 侵 害 到 教 師 與 學 生 的 權 益 , 如 此 方 能 落 實 教 育 理 想 。

然 而 徒 法 不 足 以 自 行 , 教 育 行 政 欲 法 治 化 不 僅 需 立 法 者 與 上 級 機 關 訂 定 完 善 的 相 關 法 令 , 學 校 內 部 仍 需 由 法 定 程 序 訂 定 相 關 的 規 章 以 落 實 法 令 之 不 足 。 而 這 樣 的 過 程 正 是 校 園 權 力 多 元 化 的 目 的 。

四 、 校 園 組 織 權 力 重 建 下 權 力 運 作 法 治 化 之 必 要 性

邇 來 教 改 受 到 很 大 的 批 判 , 而 校 園 權 力 生 態 由 一 元 趨 向 多 元 是 教 改 鬆 綁 的 主 要 政 策 之 一 。 從 民 國 八 十 四 年 教 師 法 公 布 實 施 後 , 賦 予 教 師 組 織 教 師 會 的 權 利 , 教 師 評 審 委 員 會 的 設 立 更 將 人 事 權 下 放 至 學 校 。 新 修 訂 國 民 教 育 法 促 使 校 務 會 議 法 制 化 及 校 長 遴 選 制 度 的 產 生 , 而 教 育 基 本 法 則 讓 家 長 依 法 擁 有 教 育 選 擇 權 與 參 與 權 。 凡 此 種 種 均 迫 使 學 校 組 織 必 須 重 新 改 組 其 權 力 結 構( 陳 奎 熹,2001)。因 此 校 園 權 力 重 組 似 乎 是 必 然 的 趨 勢 , 但 是 校 園 的 權 力 生 態 形 式 由 一 元 走 向 多 元 , 其 權 力 生 態 本 質 是 否 也 改 變 了 ? 所 謂 權 力 心 態 的 本 質 , 是 指 中 國 文 化 長 久 以 來 以 人 情 為 導 向 的 人 際 關 係 , 公 領 域 也 常 是 這 種 個 人 人 際 網 絡 的 延 伸 。 教 改 的 權 力 重 組 是 本 質 的 改 變 還 是 換 湯 不 換 藥 ? 再 者 , 教 改

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的 校 園 權 力 重 組 是 希 望 導 向 何 種 方 向 ? 權 力 多 元 化 是 手 段 抑 或 是 目 的 ? 這 都 是 值 得 深 入 探 討 的 課 題 。

首 先 , 我 們 要 了 解 校 園 權 力 一 元 化 的 時 代 背 景 。 在 往 昔 威 權 統 治 時 代 , 教 育 被 視 為 政 治 的 附 庸 , 教 育 負 有 鞏 固 統 治 權 力 的 重 任 , 校 園 權 力 一 元 化 是 必 然 趨 勢 。 以 高 中 職 為 例 , 統 治 者 透 過 各 種 安 全 考 核 系 統 、 校 長 的 教 師 任 用 人 事 權 , 達 到 控 制 教 師 的 目 的 。 而 伴 隨 著 中 國 文 化 重 人 情 的 特 質 , 校 長 聘 用 教 師 雖 不 乏 才 能 出 眾 者 , 但 以 人 情 相 交 換 者 亦 所 在 多 有 。 以 致 校 園 中 的 權 力 生 態 中 滲 入 不 少 人 情 因 素 。 此 外 , 當 局 再 配 合 單 一 教 材 與 管 理 主 義 與 升 學 主 義 二 者 的 結 合 , 以 期 能 帶 動 學 校 在 某 一 有 利 統 治 者 的 範 疇 中 運 作 。 因 此 學 校 自 己 關 起 門 來 自 行 其 事 , 外 人 難 以 窺 其 門 徑 , 尤 其 配 合 以 往 的 「 特 別 權 力 關 係 理 論 」 來 解 釋 校 園 中 的 關 係 , 既 是 特 別 權 力 關 係 則 一 般 法 治 保 障 人 權 的 理 念 便 被 排 拒 在 外 。 學 校 的 行 政 運 作 確 實 自 成 一 個 體 系 , 行 政 體 系 常 假 「 行 政 裁 量 」 等 之 名 , 大 肆 擴 張 自 己 的 權 力 , 造 成 許 多 學 生 、 老 師 權 益 受 損 而 無 法 得 到 適 當 救 濟 。 會 造 成 這 種 現 象 的 主 要 原 因 就 是 因 為 台 灣 曩 昔 習 以 人 治 主 導 一 切 , 政 治 如 此 , 學 校 亦 復 如 是 。 如 今 威 權 政 治 不 再 , 政 治 發 展 民 主 化 , 校 園 的 權 力 也 因 立 法 保 障 而 朝 多 元 化 發 展 , 但 是 校 園 權 力 多 元 化 是 否 即 能 保 障 師 生 權 益 ?

也 許 有 人 樂 觀 的 以 為 , 權 力 鬆 綁 了 , 將 它 下 放 給 老 師 甚 至 家 長 , 以 所 謂 「 學 校 本 位 管 理 」 為 口 號 , 這 樣 老 師 和 家 長 就 會 全 力 投 入 , 為 學 校 教 育 打 拼 , 而 權 力 下 放 了 , 老 師 與 家 長 也 更 有 權 保 障 自 己 權 益 、 落 實 教 育 理 想 了 。 這 真 是 太 過 樂 觀 了 。 試 想 一 群 習 於 居 下 位 , 聽 令 行 事,而 漠 視 公 共 事 務、缺 乏 公 共 論 述 能 力 的 人,有 可 能 在 一 夕 之 間「 轉 性 」 嗎 ? 因 此 , 教 改 的 權 力 重 組 恐 怕 只 是 把 校 園 的 權 力 , 由 校 長 一 人 分 散 到 數 人 ( 或 數 個 派 系 ) 手 中 , 大 多 數 的 老 師 或 家 長 , 仍 只 是 「 沈 默 的 大 眾 」。如 此,校 園 的 權 力 運 作 模 式 在 本 質 上 不 會 有 太 大 的 變 化 , 要 期 望 學 校 運 作 由 學 校 成 員 扮 演 由 下 而 上 的 模 式 是 緣 木 求 魚 。 而 所 造 成 的 結 果 有 可 能 比 以 往 中 央 集 權 式 的 教 育 管 理 更 為 糟 糕 。 由 於 學 校 保 守 自 我 封 閉 的 劣 習 未 變 , 未 來 校 園 可 能 由 中 央 集 權 走 向 更 缺 乏 規 範 的

「 群 雄 割 據 」的 亂 象,屆 時 師 生 的 權 益、教 育 的 理 想 都 將 成 鏡 花 水 月 。

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如 此 是 否 意 謂 著 教 育 應 該 走 回 頭 路 , 回 到 以 前 中 央 集 權 的 模 式 ? 當 然 不 是 , 當 務 之 急 應 是 在 引 用 外 國 學 理 之 時 , 先 審 視 我 們 自 己 的 校 園 權 力 生 態 本 質 , 然 後 對 症 下 藥 , 不 能 再 像 以 前 一 樣 , 不 顧 國 情 的 全 盤 移 植 , 如 是 把 原 有 權 力 鬆 綁 了 , 就 以 為 一 切 會 水 到 渠 成 。 那 究 竟 校 園 未 來 的 運 作 應 朝 何 種 方 向 邁 進 ? 吾 人 以 為 在 權 力 多 元 化 之 後 , 校 園 組 織 權 力 運 作 法 治 化 是 一 可 行 的 方 向 。 因 為 法 治 在 西 方 文 明 現 代 化 過 程 中 扮 演 著 很 重 要 的 角 色 , 它 不 僅 具 體 的 保 障 人 權 , 也 讓 社 會 的 運 作 更 為 確 定 而 有 效 率 。 如 果 校 園 行 政 運 作 往 法 治 化 運 作 , 不 僅 可 以 袪 除 以 往 人 治 社 會 因 人 設 事 的 不 確 定 感 , 也 可 以 擺 脫 人 情 干 擾 的 無 效 率 化 , 更 重 要 的 , 法 治 更 能 保 障 師 生 的 權 益 , 確 保 教 育 理 想 的 落 實 。 所 以 校 園 行 政 運 作 法 治 化 是 一 條 必 走 的 路 線 。

只 是 法 治 本 非 中 國 文 化 所 固 有 , 事 實 上 , 權 力 多 元 化 是 否 就 能 導 向 法 治 化 , 牽 涉 到 很 多 因 素 , 例 如 , 這 社 會 的 成 員 是 否 具 有 強 烈 公 民 意 識 , 而 素 有 法 治 涵 養 ? 再 者 , 這 種 權 力 多 元 化 是 自 然 演 化 形 成 的 , 還 是 由 上 而 下 強 力 塑 造 而 成 ? 這 都 會 影 響 到 校 園 權 力 多 元 化 能 否 導 向 校 園 行 政 運 作 法 治 化 的 結 果 。 否 則 高 中 職 校 園 權 力 由 校 長 一 人 獨 大 轉 變 成 教 師 會 、 家 長 會 與 教 評 會 等 的 多 元 權 力 鼎 立 , 差 別 的 只 是 從 一 人 獨 享 權 力 變 成 多 人 分 享 權 力,與 要 達 成 的 保 障 全 體 教 師、學 生 的 權 益,

以 落 實 教 育 理 念 的 理 想 仍 是 遙 不 可 及 。 因 此 , 如 果 大 部 分 的 老 師 仍 缺 乏 公 民 意 識 , 對 由 下 而 上 運 作 的 社 會 參 與 仍 冷 漠 以 對 , 則 校 園 權 力 鬆 綁 後 的 多 元 權 力 有 可 能 走 向「 多 元 山 頭 」,如 同 中 國 以 前 歷 史 所 載 的 , 梟 雄 並 起 , 非 彼 此 爭 得 你 死 我 活 不 可 , 以 便 自 己 可 以 打 敗 群 雄 、 黃 袍 加 身 , 為 所 欲 為 。 所 以 本 研 究 乃 有 興 趣 去 探 討 學 校 的 權 力 生 態 到 底 是 不 是 已 脫 離 中 國 社 會 以 往 以 人 情 為 導 向 的 運 作 模 式 ? 並 了 解 是 否 大 部 分 的 老 師 具 有 積 極 參 與 公 共 論 述 的 公 民 意 識 , 以 有 助 於 學 校 行 政 運 作 法 治 化 , 保 障 師 生 權 益 及 落 實 教 育 理 想 。

第 四 節 重 要 相 關 研 究 的 啟 示

學 校 組 織 的 權 力 重 建 目 的 何 在 ? 學 校 組 織 的 權 力 運 作 現 狀 能 否 達

數據

圖 15 學 校 組 織 權 力 弔 詭 管 理 觀 點 的 學 校 組 織 變 革 模 式   資 料 來 源 : 改 自 黃 乃 熒 ( 1991, 161)  步 驟 一 : 理 論  以 「 解 構 」 指 導 學 校 組 織 變 革 理 論 的應 用  步 驟 二 : 反 省  以 「 共 演 化 關 係 的 探 索 」 樹 立 學 校 組織 變 革 方 向  步 驟 三 : 實 踐  學 校 組 織 變 革 的 微 觀 實 踐  ◎ 以 理 解 他 人 內 在 動 機 促 進 學 校 組 織 變
圖 16 西 歐 封 建 社 會 結 構   該 文 的 主 要 方 法 是 源 於 「 控 制 論 」 與 「 系 統 論 」 的 「 社 會 結 構 調 節 原 理 」 。分 析 的 方 法 是 先 從 結 構 取 代 的 三 部 曲 著 手,結 構 取 代 要 經 歷 三 個 過 程 , 分 別 是 潛 組 織 要 素 的 出 現 、 潛 組 織 要 素 形 成 功 能 耦 合 的 結 構 , 最 後 是 潛 結 構 取 代 舊 結 構 。   圖 17 英 國 資 本 主 義 社 會 結 構   控
圖 18 經 濟 結 構 的 變 化 與 政 治 結 構 中 三 種 力 量 的 關 係   資 本 主 義 社 會 取 代 封 建 社 會 要 經 歷 結 構 取 代 的 三 部 曲 : 潛 組 織 要 素 的 出 現 、 潛 組 織 要 素 形 成 功 能 耦 合 的 結 構 , 最 後 是 潛 結 構 取 代 舊 結 構 。 資 本 主 義 社 會 中 經 濟 結 構 的 潛 組 織 要 素 是 商 品 資 本 和 雇 傭 勞 動 , 政 治 結 構 的 潛 組 織 要 素 是 市 民 組 織 , 而

參考文獻

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