內政部建築研究所

(1)

都市與建築減災與調適科技精進及整合應用發展計畫協同研究計畫

（二

）

第

案

「複合型低衝擊開發滯蓄洪系統容量設計工具之研究

」

內政部建築研究所

年度資料蒐集分析報告 105

1

建築與城鄉安全防災韌性科技發展計畫協同研究計畫( 二) 第案

「洪水災後復原韌性強化策略與指引手冊之研究

」

內政部建築研究所年度資料蒐集分析報告 109

2

(2)

(3)

內政部建築研究所

建築與城鄉安全防災韌性科技發展計畫(二)第 2 案

「洪水災後復原韌性強化策略與指引手冊之研究」

資料蒐集分析報告

內政部建築研究所協同研究報告

中華民國 109 年 12 月

（本報告內容及建議，純屬研究小組意見，不代表本機關意見）

(4)

洪水災後復原韌性強化策略與指引手冊之研究

研究主持人：鄭元良協同主持人：游保杉

研究員：郭振民、江瑞平、白櫻芳、賴深江研究助理：林宥丞、龔明人

研究期程：中華民國 109 年 3 月至 109 年 12 月

內政部建築研究所協同研究報告

中華民國 109 年 12 月

(本報告內容及建議，純屬研究小組意見，不代表本機關意見)

(5)

I

表次

表2-1 不同領域的韌性定義... 11

表2-2 社區韌性災後復原核心價值... 21

表3-1 重點一「受災環境檢視」可執行項目... 27

表3-2 臺南市麻豆區埤頭里自主防災社區運轉檢討表... 29

表3-3 以照片方式協助紀錄災害情形... 31

表3-4 重點二「復原策略落實」可執行項目... 32

表3-5 重點三「社區網絡重建」可執行項目... 35

表3-6 重點四「重建資源取得」可執行項目... 39

表4-1 國內推行之社區防災手冊案例... 43

表4-2 水患韌性社區建議工作分組與災害各階段任務... 55

表4-3 消防署韌性社區標章申請之檢核項目與本計畫內容之比較... 58

表5-1 麻豆區埤頭里歷年洪水災害事件彙整... 65

表5-2 麻豆區埤頭里自主防災社區依照時間序紀錄之應變作為... 73

表5-3 麻豆區埤頭里自主防災社區運轉檢討表... 74

(7)

III

圖次

圖1-1 本研究之執行重點... 7

圖1-2 研究進度及工作執行甘地圖... 8

圖2-1 本計畫對於韌性社區之定義... 12

圖2-2 城市韌性與社區韌性之區別... 13

圖2-3 韌性社區核心價值及其之間的關聯性... 16

圖2-4 建構韌性社區四重點... 16

圖2-5 災後復原重建五大工作... 18

圖2-6 災後復原重建六大要點... 19

圖3-1 建構社區災後韌性之核心價值... 24

圖3-2 建構社區災後韌性的四重點... 25

圖4-1 韌性社區建立四重點 ... 42

圖4-2 推動韌性社區操作指引手冊 ... 46

圖4-3 水患韌性社區專家參考手冊封面圖 ... 47

圖4-4 水患韌性社區專家參考手冊之說明 ... 48

圖4-5 水患韌性社區專家參考手冊之目錄 ... 48

圖4-6 本計畫對於韌性各階段之定義 ... 50

圖4-7 從水患自主防災社區到水患韌性社區 ... 51

圖4-8 建構韌性社區四重點 ... 53

圖4-9 災害各階段章節編排方式 ... 54

圖5-1 1070823 臺南市淹水較嚴重之地區... 60

圖5-2 臺南市麻豆區... 62

圖5-3 臺南市麻豆區埤頭里位置圖... 63

圖5-4 埤頭里淹水潛勢圖... 64

圖5-5 麻豆區埤頭里防災緊急應變組織架構圖... 64

圖5-6 埤頭里排水系統... 67

圖5-7 埤頭里排水系統議題... 67

圖5-8 埤頭里土地利用... 68

圖5-9 埤頭里土地利用與 600mm 淹水潛勢套疊分析 ... 69

圖5-10 高速公路麻豆交流道附近特定區計畫交通路網... 70

圖5-11 埤頭里交通路網 ... 70

圖5-12 埤頭里防災地圖... 71

圖5-13 埤頭里撤離地圖... 72

圖5-14 埤頭里避難地圖... 72

圖5-15 工作坊中提出之議題... 75

圖5-16 第一次工作坊... 77

圖5-17 本計畫於第二次工作坊建議韌性社區新增之工作組... 78

(8)

IV

圖5-18 第二次工作坊... 78

圖5-19 建構韌性社區的韌性提升工作組別組織架構... 79

圖5-20 災後復原階段各工作組分工時序矩陣... 82

圖5-21 第三次工作坊(1) ... 83

圖5-22 第三次工作坊(2) ... 83

(9)

摘要

V

摘要

關鍵詞：社區韌性、災後重建復原、指引手冊一、研究緣起

在流域整體治理中，都市區域排水集水區的易淹水地區、沿海地區等目前經常面對淹水災害之威脅，因應未來國家政策推動方向，淹水潛勢區域必須考量因應氣候變遷、國土安全、及復育環境敏感地區與國土破壞地區等面向來推動防災工作。然而在經濟能力的限制下，並無法無限的提高保護標準，因此必須結合「韌性防災」的觀點在有限的經濟資源下，各縣市政府跨部門除了需要協力邁向韌性水城市永續發展之外，更需要由下而上的方式，藉由社區強化對洪災的耐災能力，

提出社區對洪水韌性總合調適策略規劃，以因應氣候變遷帶來的衝擊。

本研究為兩年期的研究，旨在建立韌性社區的操作策略參考，並透過工作坊瞭解其可行性。本年度(第二年)主要針對都市低窪易淹水地區探討洪水災後復原的韌性策略，選擇都市低窪易淹水社區作為主要研究對象。本研究內容整合水利、

國土、社會經濟領域與地方社區，建立與淹水共生之韌性社區。透過檢視社區災後重建機會與復原能力以掌握社區面對洪災之韌性能力，結合國內外提升都市低窪易淹水社區之耐災韌性研究，完成建立韌性社區的專家參考手冊。

二、研究方法及過程

本研究整體目的是嘗試整合災前環境、災時應變、災後復原等條件下，建構社區最佳韌性解決方案(近自然解決方案/韌性設計方案)，並選擇一處高風險社區加以落實，最終期以引導縣市政府落實水韌性社區之推動。

依據本研究背景及工作項目，本計畫分二年度進行，各年度之研究方法與步驟簡述如后：

(10)

VI

第一年研究方法說明

第一年主要目的為洪水災前與災時社區韌性強化策略之研究，了解社區現況與自然條件在韌性(淹水、排水、土地利用)及應變能力韌性之不足處(應變計畫)，

依據社區可能淹水原因評估工程與非工程方案之可行改善方案，以降低淹水風險、強化社區洪水韌性。聚焦熱點社區，進行韌性不足處研判與應對可行解決韌性方案，並考量有限經濟成本與有效操作環境下，建立熱點社區災時韌性提升之最佳解決方案。

(一)災前韌性(減少暴露與降低脆弱)檢視，針對社區淹水特性，檢視高風險地區災前整備的韌性。

(二)災時韌性(有效應對)檢視，檢視高風險熱點社區面臨洪災相關的對策方案，

以評估其洪災應對韌性。

(三)提升災前與災時韌性最佳解決方案研析，檢視國內外強化災前與災時韌性解決方案，依據現況韌性分析成果建立可顯著降低風險之設計方案，並提出強化社區動態應變規劃設計方案。

(四)熱點社區案例分析，依災前與災時韌性檢視與評估成果，分析熱點社區在考量有限經濟成本與有效操作環境下，建立熱點社區災前與災時韌性提升之最佳解決方案。

第二年研究方法說明

第二年研究為社區洪水災後在復原韌性策略與文獻彙整之研究，針對熱點社區在災害復原時之韌性(即可支配資源與管理之能力)，及利用韌性方案提升熱點社區於洪災發生後能迅速復原之災後韌性進行探討。並彙整災前整備(識災與減災)、災時應變(避災與應變)、災後復原(適災與學習)之研究以及韌性社區推動之過程與操作方法。最後編撰韌性社區推動的操作指引手冊，供政府未來推動或教育訓練之用。

(一)檢視高風險熱點社區平時可支配資源量能與管理對策方案，以評估社區在災後迅速復原的韌性檢視與評估。

(11)

摘要

VII

(二)檢視國內外強化災後韌性的可能解決方案，針對熱點社區復原韌性特性建立有效資源管理計畫，建議提升災後韌性之解決方案。

(三)以研究熱點社區為範例，建立熱點社區災後韌性最佳對應解決方案。

(四)彙整災害風險資訊，採用災前識災減災、災時避災應變與災後適災學習等三階段過程，配合韌性社區推動之過程與操作方法等文獻與資訊，進行韌性社區推動的操作指引手冊的編撰，供政府未來推動或教育訓練之用。

三、重要發現

比較國際間之韌性社區文獻以及目前國內之社區防災手冊，本計畫發現國內現有社區防災手冊在災後復原部分著墨較少，因此期望能編撰一本包含災前識災減災、災時避災應變以及災後適災學習的社區韌性提升策略手冊，協助社區自我提升耐災韌性。

本計畫迄至目前已達預定之期末進度，所獲致之重要成果概列如下：

(一)建立社區災後韌性四個重點

透過文獻回顧與資料收集，本計畫認為韌性社區在災後階段有四個重要重點:

1.「受災環境檢視」：檢視社區受災害影響之環境與系統、

2.「復原策略落實」：採用社區應對洪水災害影響與災害後復原的策略、

3.「社區網絡重建」：建立社區重建相關利益關係人的網絡、

4.「重建資源取得」：掌握社區能應用於災後復原的資源。

在第一重點中，透過檢視災後社區狀態以及受影響之區域，瞭解社區脆弱度並依照社區發展脈絡，擬定重建復原之合適計畫並修正未來耐災策略。除檢視災後所帶來短期急迫性的損失以及災後復原所造成的物理破壞(例如建物和基礎設施的修復與重建)外。另一方面，亦針對社區遭受災害而中斷或改變生活模式(如產業和經濟活動)的長期性衝擊進行評估。

在第二重點中，則依據社區洪水災害影響擬定災後復原的策略，韌性的災後重建復原策略應以社區為中心考量、以社區的需求為優先，並在過程中邀請受災

(12)

VIII

居民共同討論；此外，重建復原計畫除了因地制宜且依循社區發展脈絡外，尚能夠隨著災害變化彈性應對，並認知到社區內部分特殊群體在復原過程中可能有不同需求。

在第三重點中，由於社區在災後復原階段需要頻繁與外界可取得之援助聯繫與合作，因此盤點相關利益關係人並建立完整的社區網路亦是災後重建復原很重要的步驟。而社區除了向外建立互助網絡，受災區內居民心理上和情緒上的復原工作更是複雜且漫長，良好的社區網絡以及社區成員之間的互助與支持，可以有效協助扶持受創傷的社區成員。

最後在第四重點中，則希望能盤點對於社區災後復原有效重建的資源，目前多數關於社區韌性重建的文獻主要是從上位者(政府)的角度出發，提出由上而下的治理建議，因此在社區資源重建的部分主要著重討論如何快速重建社區需要之系統以及受影響社區如何取得需要之資源。然本計畫則希望由下而上，依照社區成員之需求列舉相關資源。

(二)推動韌性社區之操作指引手冊構想

為使本計畫之成果得以推廣應用於其他易淹水社區，本計畫延續第一年研究成果，彙整災害風險資訊與災前、災時與災後韌性評估資訊，以及韌性社區推動之過程與操作方法，編撰韌性社區推動的操作指引手冊，供政府未來推動或教育訓練之用。其主要內容係結合水利署水患自主防災社區之推動，提供輔導推動的專家學者參考，透過前半部(第一章至第三章)建構水患韌性社區之理論介紹引導建立相關計處概念，後半部(第四章至第六章)則依據防災各階段提出社區實作建議，期能加速韌性社區之推動。

四、主要建議事項

本計畫根據期末研究成果，進一步研提後續具體實行之建議如下：

建議一

增加社區案例模擬以修訂及確認手冊內容可行性：短期建議

(13)

摘要

IX

主辦機關：內政部建築研究所協辦機關：經濟部水利署

除計畫中研究之台南市麻豆區埤頭里，雲林、嘉義、台南、高雄、屏東等地區歷來亦多有多處社區有淹水之情形，未來可考慮再尋幾處淹水高風險社區案例作手冊推動模擬，供未來手冊內容之檢視與回饋修正。

建議二

建構都市型與鄉村型韌性社區推動策略與指引手冊：短期建議主辦機關：內政部建築研究所

協辦機關：經濟部水利署

針對都市型與鄉村型韌性社區之特色，建立韌性社區推動策略，並分析社區需求調整指引方向，分別建立適合都市型與鄉村型之韌性社區推動指引手冊，主要工作包含都市型與鄉村型韌性社區需求與策略分析、熱點社區實作反饋、編撰推動指引手冊等三步驟。

建議三

建構海岸型與坡地型韌性社區推動策略與指引手冊：短期建議主辦機關：內政部建築研究所

協辦機關：經濟部水利署、農委會水土保持局

針對海岸型與坡地型韌性社區之特色，建立韌性社區推動策略，並分析社區需求調整指引方向，分別建立適合海岸型與坡地型之韌性社區推動指引手冊，主要工作包含海岸型與坡地型韌性社區需求與策略分析、熱點社區實作反饋、編撰推動指引手冊等三步驟。

(14)

X

建議四

韌性社區專家指引手冊內容之推廣教育與加值運用：中期建議主辦機關：內政部建築研究所

手冊完成修正檢討後，建議可與相關推動單位合作以宣導手冊內容至各部門與各縣市防災社區，或與內政部消防署之防災士培訓課程結合，進行推廣教育及加值運用。

建議五

利用手冊推廣過程之經驗檢視修正相關政策與法規：長期建議主辦機關：內政部建築研究所

透過手冊研訂內容及推廣過程的經驗，回饋檢視修正洪水災害和韌性社區之相關政策與法規。

(15)

第一章緒論

1

第一章緒論

第一節研究緣起與背景

一、研究緣起與背景

在流域整體治理中，都市區域排水集水區的易淹水地區、沿海地區等均須要面對淹水災害之威脅，因應未來國家政策推動方向，淹水潛勢區域必須考量因應氣候變遷、國土安全、及復育環境敏感地區與國土破壞地區等面向來推動，然而在經濟能力的限制下，並無法無限的增加保護標準，因此必須結合「韌性防災」

的觀點在有限的經濟資源下強化社區對洪災的耐災能力，以進行因應氣候變遷洪水韌性評估與總合調適策略規劃。

在極端氣候與都市快速發展的背景下，都市低窪易淹水地區更易受到洪災影響，傳統的工程治水手段已經無法達成防災的需求，一旦豪雨超過保護標準，工程治水方法勢必將無法保護生命財產，因此在工程手段之外必須輔以綠色工程或管理手段等非工程方式，透過提升防災韌性，積極的提升自我在災前、災時與災後的韌性能力，確保在極端氣候下能達到遇災無害的目標。目前，聯合國減災策略組織UNDRR(The UN Office for Disaster Risk Reduction)積極的推動韌性觀念，

期望能透過識災、減災、避災、適災與學習等手段，瞭解社區自身韌性的不足處，

並期能配合相關工程與非工程策略的推動來提升自我韌性，確保國土與民眾之安全。

本研究旨為兩年期的研究，旨在建立韌性社區的操作策略參考，並透過工作坊瞭解其可行性。第二年主要針對都市低窪易淹水地區研究社區洪水災後復原韌性強化策略，選擇都市低窪易淹水社區為主要研究對象。本研究內容整合水利、

國土、社會經濟領域與地方社區，建立與淹水共生之韌性社區。透過檢視社區災後重建機會與復原能力以掌握社區面對洪災之韌性，並結合國內外提升都市低窪易淹水社區之耐災韌性研究，最後嘗試完成建立韌性社區的操作手冊。

(16)

2

二、研究目的

目前易淹水地區防災規劃多半以區域排水進行治理，未能完整考量韌性防災的元素，因此本研究以都市易淹水社區為主要研究對象，整合災前規劃、災時應變、災後復原等條件下所建構的最佳解決方案(近自然解決方案/韌性設計方案)，

分析提升韌性之最佳效益方案，並選擇高風險社區加以落實，以由下而上完整落實水韌性城市之建構。

第一年度(108年)主要目的為洪水災前與災時韌性強化策略之研究，評估社區現況與自然條件韌性不足處(淹水、排水、土地利用)及應變能力韌性不足處(應變計畫)，評估近自然解決方案(或其他韌性解決方案)之可行性，以降低淹水風險、

強化社區洪水韌性。聚焦熱點社區，進行韌性不足處研判與應對可行解決韌性方案，並考量有限經濟成本與有效操作環境下，建立熱點社區災時韌性提升之最佳解決方案。

本年度(109年)為洪水災後復原韌性強化策略與總體對策之研究，將依循第一年提出之架構，分析熱點社區在災害復原時之韌性(即可支配資源與管理之能力)，利用韌性方案提升熱點社區於洪災發生後能迅速復原之災後韌性。同時，本計畫將彙整災害風險資訊與災前、災時與災後韌性評估資訊，以及韌性社區推動之過程與操作方法，編撰韌性社區推動的操作指引手冊，供政府未來推動或教育訓練之用以協助推動韌性社區規劃。

藉由本研究之進行預期可達下列目的：

1.強化災前韌性

完成災前韌性(減少暴露與降低脆弱)檢視與評估，針對社區淹水特性，檢視高風險地區的災前整備韌性。

2.強化災時韌性

完成災時韌性(有效應對)檢視與評估，檢視高風險熱點社區面臨洪災相關的對策方案，以評估其洪災對應韌性。

(17)

第一章緒論

3

3.強化災後韌性

災後韌性(迅速復原)檢視與評估，檢視高風險熱點社區可支配資源量能與管理對策方案，以評估其洪災復原韌性。

4.提出韌性解決方案

完成提升災前、災時以及災後社區韌性最佳解決方案研析，檢視國內外強化社區洪水韌性解決方案(近自然解決方案/韌性設計方案)，依據現況韌性分析成果建立可顯著降低風險且快速復原之設計方案，並提出強化社區動態應變規劃設計方案。

5.熱點社區分析

完成熱點社區案例分析，依災前、災時以及災後韌性檢視與評估成果分析韌性空間分布，聚焦城市內的熱點社區，考量有限經濟成本與有效操作環境下，建立熱點社區災前與災時韌性提升之最佳解決方案。

6.韌性社區推動操作指引手冊

彙整災害風險資訊與災前、災時與災後韌性評估資訊，以及韌性社區推動之過程與操作方法，編撰韌性社區推動的操作指引手冊，供政府未來推動或教育訓練之用。

依據本研究背景及工作項目，本計畫分二年度進行，各年度之研究方法與步驟簡述如后各節。

(18)

4

第二節第一年度 (108 年 )研究方法與步驟

一、韌性社區定義與操作方法

操作之項目為定義韌性社區與如何操作的步驟方法，本研究的社區定位在村里尺度，採用由下而上的韌性建構方式，建立村里民眾於災前與災時階段提升社區自身洪災韌性的方法，進而向上提升城市的水韌性。

二、收集近自然解決方案

收集適合災前與災時韌性提升的近自然解決方法，以及相關工程與非工程手法。

三、熱點社區實際操作

以熱點社區的實際操作方式，以工作坊的形式進行社區操作驗證，透過社區成員進行討論與實作的方式共同擬定社區韌性強化策略。

四、辦理專家座談會

第一年度之所有階段研究成果，已於計畫期間透過召開辦理專家座談會之方式取的相關專業建議與回饋。

(19)

第一章緒論

5

第三節本年度 (109 年 )研究方法與步驟

一、韌性社區定義與操作方法

操作之項目為定義韌性社區與如何操作的步驟方法，本研究的社區定位在村里尺度，採用由下而上的韌性建構方式，建立村里民眾強化社區自身洪災韌性的方法，進而向上提升城市的水韌性。分析方式概述如下：

1. 文獻收集—收集國際間對於「韌性社區」有所研究並同時於災害管理方面較為權威的組織所提出之文獻，包括聯合國減災策略組織(UNISDR/UNDRR)、

美國公共科學圖書館(PLOS)、歐洲地球科學聯合會(EGU)以及澳洲災害防救與韌性提升組織(AIDR)。除了參考國際間的文獻，本計畫亦參考國內相關韌性社區研究，包括國家災害防救中心之災後復原建議工作項目、內政部消防署所推廣的韌性社區計畫以及經濟部水利署所執行的自主防災社區。

2. 資料分析—針對文獻資料進行彙整分析，瞭解國內外對於「韌性社區」之定義，並同時歸納建構韌性社區應著重的核心價值，進而研擬建立韌性社區的操作方法。

3. 熱點社區應用—為使本計畫之成果得以順利推廣應用於易淹水社區，本計畫選擇一洪水高風險社區進行實際應用，並於社區工作坊後吸取回饋與在地經驗以修正計畫內容。

二、社區洪水災後韌性強化策略之研究

本年度所著重的項目為社區洪水災後韌性強化策略之研究，期望能使社區自行快速檢視受災害影響之區域並針對不同面向提供相應強化社區洪水災後韌性之方向以協助社區能夠快速自災害中重建復原。分析方式概述如下：

1. 社區災後須檢討之面向—參考國內外相關災後復原文獻，並加以彙整社區災後復原應著重之項目，以供後續災後韌性提升策略之參考。

2. 以社區需求為優先—目前多數社區災後重建由政府由上而下主導，因時間有限可能無法有效了解在地需求，因此本計畫希望從社區角度，以盤點社區可尋求協助的管道為主。

(20)

6

三、韌性社區推動操作指引手冊

為使本計畫之成果得以推廣應用於其他易淹水社區，本計畫延續第一年研究成果，彙整災害風險資訊與災前、災時與災後韌性評估資訊，以及韌性社區推動之過程與操作方法，編撰韌性社區推動的操作指引手冊，供政府未來推動或教育訓練之用。

四、熱點社區實際操作

韌性社區推動重點與相對應的韌性提升方法之初擬成果，需透過熱點社區實際操作過程才能瞭解是否可行，進而可以得知需要修改之處。其研究方法初擬概述如下：

1. 分析國內合適的推行管道—透過檢視目前內政部消防署與經濟部水利署正在臺灣進行的韌性提升工作，尋求合適的洪災韌性社區推動管道，進而分析現有國內韌性強化策略之方向。

2. 社區訪查與討論—主要針對計畫中之熱點社區臺南市麻豆區埤頭里進行研究與調查，瞭解社區現況與災害議題，並先行邀請相關專家參與討論會議，再透過工作坊等民眾參與的形式與社區成員進行討論，進而共同擬定社區韌性強化策略。

五、辦理專家座談會

整合前述相關成果辦理專家座談會，邀請對象為：政府災害防救相關單位人員；水利工程專業技師等從業人員；以及相關領域專家學者(包括都市計畫、建築、水利等)。會中將相關初步成果提供說明，藉由會議之召開彙整相關改進建議與修訂，以確定研究結果之正確性、增加成果之完整性及應用性。

依據上述各項工作項目與內容，本研究之執行重點如下圖1-1 所示

(21)

第一章緒論

7

圖1-1 本研究之執行重點 (資料來源：本計畫繪製 )

(22)

8

第四節研究進度說明

依據本研究之目的及研究內容，本計畫迄至期末，工作執行進度內容如下所述，整體進度如圖1-2 所示。

➢ 提升社區災後復原韌性策略研析

➢ 韌性社區操作指引手冊編撰

➢ 熱點社區案例分析

➢ 計畫期中、期末報告撰寫

月

工作項目

3 月

4 月

5 月

6 月

7 月

8 月

9 月

10 月

11 月

12 月

提升社區災後復原韌性策略研析

韌性社區操作指引手冊編撰

熱點社區案例分析計畫期中、期末報告撰寫

預定進度

( 累積數 ) ^6﹪ ^12﹪ ^25﹪ ^37﹪ ^55﹪ ^67﹪ ^79﹪ ^87﹪ ^{93﹪ 100﹪}

圖1-2 研究進度及工作執行甘地圖 (資料來源：本計畫繪製 )

(23)

第二章國際文獻回顧與韌性社區定義

9

第二章國際文獻回顧與韌性社區定義

韌性調適策略在尺度上有國家、城市、社區的分別，本計畫依循城市韌性調適策略為基礎，但研究尺度將著重在都市低窪易淹水地區，即其評估尺度為較城市尺度為小的社區尺度(村、里)。針對災前整備(識災與減災)、災時應變(避災與應變)、災後復原(適災與學習)各時期，檢視社區人居環境相關之各層面現況，作為後續研擬社區韌性強化策略之考量。該如何定義洪災韌性定義與韌性社區的建構方式，以下本章將根據國際相關文獻的回顧來說明。

第一節洪災韌性定義

「韌性」一詞在國際稱為 Resilience，在面對社會急遽變遷以及極端氣候事件發生頻率越發增加的背景下，韌性的概念越來越廣泛被運用在災害管理領域上。

依照聯合國國際減災戰略署(2009)對「韌性 Resilience」一詞的定義為，暴露於致災因子下的系統、社區或社會及時有效地抵禦、吸納和承受災害的影響。2005- 2015 的兵庫行動綱領中(the Hyogo Framework for Action)，也以建構國家與社區的災害回復力做為標題，將國家與社區層級對於自然災害的韌性(disaster resilience)列為國際減災工作的首要目標，並將促進社區參與減災工作、強化社區災害因應能力(coping capacity)、建構社區災害韌性等列為行動重點(聯合國國際減災策略組織，UNISDR, 2005)。目前內政部消防署也正進行「災害防救深耕第 3 期計畫」之韌性社區推動規劃，其對「韌性社區」之定義，乃是指社區具有災害容受力，對於災害能夠快速反應及回復，除了社區環境較能夠承受災害衝擊外，

也強調能快速反應並自災害中復原，而災害防救深耕第3 期計畫主要目標乃是組織社區民眾，提高其風險以及災害意識，使社區能自主採取防災作為，並且對於災害具有一定應變能力，在災後能協助外部資源進入社區，加速社區復原。水利署也於 2018 年完成「城市水韌性評估-地方政府首長參考手冊」，期望喚起縣市政府首長能從上而下(Top-down)檢視與重視自己城市的水韌性。

「韌性」最早於西元 1973 年由生態學家 Holling 所提出，他將生態系統視

(24)

10

為一動態複雜的系統，並認為所謂生態系統的韌性應表示為一個生態系統在經歷外在干擾的情形下是否有能力適應與吸收這個變化，並依舊維持原有的穩定狀態，

包括基本的功能運作或者系統結構。另外也有其他生態學家如 Pimm(1984)認為所謂「韌性」應該是生態系統遭受擾亂後，恢復至原有狀態的速度；或像是Walker and Salt(2012)則是認為韌性生態系統之結構與功能會隨著時間變動，並維持在一個最適的穩定狀態。

而後，韌性一詞被廣泛運用於各領域中，例如社會學、經濟學或工程方面等等。在工程力學的定義中，韌性代表著儲存張力的能量或能夠阻止災害的彈力，

使物質不受破壞或變形。在社會學中，Timmerman(1981)將韌性定義為社會系統於災害事件發生後，吸收衝擊與恢復原狀的能力；Adger(2000)則認為社會韌性乃是人類社會在基礎設施受擾亂時，從中復原或抵抗外來衝擊的能力；另外Dovers and Handmer(1992)將社會韌性區分為主動與被動兩種形式，主動的形式為人類社會所獨有，而被動的形式則代表社會系統遭受災害等外力干擾所致；還有些學者認為社會與生態系統緊密不可分割，因此有時與生態視作一個系統並定義社會韌性為具有再生的能力並能夠在經歷干擾以後避免此系統超過一臨界門檻值而進入另一種非預期的新狀態。在經濟學的部分，普遍認為經濟韌性定義為在面臨外部和內部各種環境的變化下，國家或政府能及時靈活調整政策，有能力防範經濟出現大起大伏的變化。而在城市發展中所提到的韌性，則是說明城市應有所準備以吸收任何衝擊與壓力並從中復原，同時維持城市的主要功能、結構與狀態，並在不斷的變動中調適並成長。城市面對的變動可能是自然和工業的災害、環境緊急事件、經濟衝擊、氣候變遷影響、急遽的人口變化或其他不可預測的挑戰，因此建構城市韌性需要辨認與評估風險很廣，才能盡量降低城市脆弱度與暴露程度，

並增加抵抗力、調適力與韌性。另外，盧沛文(2016)曾提出城市韌性可從「容受力」與「恢復力」來探討，「容受力」指的是城市在面對衝擊時，讓災情最小化的能力；而「恢復力」則代表城市受到衝擊後恢復生活秩序、達到新平衡的能力。

最後，在面對社會急遽變遷以及極端氣候事件發生頻率越發增加的背景下，韌性的概念也越來越廣泛被運用在災害管理領域上。

韌性的定義在不同領域中開始有非常不同的意義與詮釋，尤其在於將抽象

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11

概念轉化為具體作為的過程中。本計畫旨在建構一韌性社區，因此對於城市發展以及災害管理方面的韌性定義更加關切，綜觀上述多方的定義，我們發現在都市發展與災害管理的領域中，關於「韌性」一詞的詮釋還是有許多相似的特性，而所謂城市的災害韌性，應代表城市結構有能力於災前作好萬全準備並強化城市耐災強度；於災時能承受災害並及時應變；於災後可迅速重建復原，將災害所造成的影響降到最低。另外，關於韌性的評估，不管在都市發展或災害管理的領域中都扮演著相同且重要的角色，在在影響著都市計畫和政策決定。在決策與計畫的過程中，韌性的評估結果可以有效幫助指認災害風險，進而針對韌性不足處擬定具體的減災策略，最後邀請相關利益關係人從未來趨勢的多重災害威脅之下共同籌備、回應與重建。茲將前述不同領域之韌性定義彙整如表2-1。

表 2-1 不同領域的韌性定義

應用領域定義

生態學領域

⚫ Holling(1973)將生態系統視為一動態複雜的系統，認為韌性應表示為一個生態系統在經歷外在干擾的情形下是否有能力適應與吸收這個變化，並依舊維持原有的穩定狀態。

⚫ Pimm(1984)認為所謂「韌性」應該是生態系統遭受擾亂後，恢復至原有狀態的速度

⚫ Walker and Salt(2012)則認為韌性生態系統之結構與功能會隨著時間變動，並維持在一個最適的穩定狀態。

工程力學領域 ⚫ 儲存張力的能量或能夠阻止災害的彈力，使物質不受破壞或變形

社會學領域

⚫ Timmerman(1981)將韌性定義為社會系統於災害事件發生後，吸收衝擊與恢復原狀的能力

⚫ Adger(2000)認為社會韌性乃是人類社會在基礎設施受擾亂時，從中復原或抵抗外來衝擊的能力

⚫ Dovers and Handmer(1992)將社會韌性區分為主動與被動兩種形式，

主動的形式為人類社會所獨有，而被動的形式則代表社會系統遭受災害等外力干擾所致

⚫ 另有些學者認為社會與生態系統緊密不可分割，因此有時與生態視作一個系統並定義社會韌性為具有再生的能力並能夠在經歷干擾以後避免此系統超過一臨界門檻值而進入另一種非預期的新狀態。

經濟學領域 ⚫ 經濟韌性定義為在面臨外部和內部各種環境的變化下，國家或政府能及時靈活調整政策，有能力防範經濟出現大起大伏的變化。

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應用領域定義

城市發展領域

⚫ 城市應有所準備以吸收任何衝擊與壓力並從中復原，同時維持城市的主要功能、結構與狀態，並在不斷的變動中調適並成長。

⚫ 盧沛文(2016)提出城市韌性可從「容受力」與「恢復力」來探討，「容受力」指的是城市在面對衝擊時，讓災情最小化的能力；而「恢復力」則代表城市受到衝擊後恢復生活秩序、達到新平衡的能力。

災害管理領域

⚫ 聯合國國際減災戰略署(2009)對「韌性 Resilience」一詞的定義為，

暴露於致災因子下的系統、社區或社會及時有效地抵禦、吸納和承受災害的影響。

(資料來源：本計畫繪製)

而本計畫對於韌性社區之研究與探討範圍主要以村、里尺度為對象，且對於韌性社區的定義可以下列圖2-1 表示：韌性社區受到災害事件衝擊過後，社區能夠較以往承受更高強度的衝擊或是產生更少的衝擊影響，並能夠更迅速地從災害事件中復原至原有社區狀態，最重要的更是能夠從災害中學習，建立一個更強健穩定的社區，更優於社區原本的狀態。

圖2-1 本計畫對於韌性社區之定義 (資料來源：本計畫繪製 )

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第二節韌性城市與韌性社區

城市洪水災害韌性是指城市面臨洪水災害時具備災前整備、災時應變及災後迅速恢復生活機能與進行重建能力之韌性。目前國際上重要城市，如荷蘭鹿特丹、

丹麥哥本哈根、美國紐約與日本東京等城市，已致力於推動城市面臨洪水災害時之韌性檢視與評估工作，以助於跨領域整合不同防災工程設施、天然環境、土地使用、交通運輸、城市設計與公共設施規劃等，尋求可與氣候變遷、環境變遷及災害共存之調適策略。然除了城市與區域性之災害調適策略以外，當洪水災害來臨時，第一線面對災害衝擊的社區也應積極投入提升其社區自我防災韌性，並增加社區對於洪水災害之耐受力，以減少災後社區復原重建之時間與資源。

韌性調適策略在尺度上有國家、城市、社區的分別，本計畫依循城市韌性調適策略為基礎，但研究尺度將著重在都市低窪易淹水地區，即其評估尺度為較城市尺度為小的社區尺度。針對災前整備、災時應變以及災後重建復原各時期，檢視與評估社區人居環境相關各層面現況，作為後續研擬社區韌性強化策略之考量。

而城市韌性與社區韌性尺度不同，因此應著重的韌性提升面向也不同。城市相較於社區擁有完整的城市系統，且此城市系統涵蓋各大層面及較廣的維度，於討論城市韌性時，更著重於討論城市各大層面的完整性。而相對的，社區尺度較小，資源與涵蓋的層面有限，且不同社區所擁有的資源優劣勢不一，難以從完整如城市的所有層面探討社區的韌性，因此評斷社區韌性的重點應著重於討論社區共有的特質以及何為韌性社區應具備之耐災能力，如圖2-2。

圖2-2 城市韌性與社區韌性之區別 (資料來源：本計畫繪製 )

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CORFU(Collaborative Research on Flood Resilience in Urban Areas)分析了「韌性」一詞在不同城市尺度之間的差別，並強調城市尺度和社區尺度在城市功能韌性上的不同重點。在描述城市韌性時，其著重於自然環境、建成物理環境、經濟發展、社會結構以及組織機構等大面向的整體韌性，而到了社區尺度的韌性，則針對與居民切身相關的需求是否被滿足，包括是否能在災害期間自行安全順利地抵達住家或是社區所存有的糧食、飲用水或能源是否足夠維持基本生活等等，而社區除了自身擁有的資源以外，有時也須倚靠城市所提供的部分機能。在許多面向上，城市與社區雖然不能完全分割，但著重的重點還是不盡相同，然而不管是由城市的角度強化大面向的韌性亦或是從社區尺度發展韌性的細節，兩者皆有助於完整強化城市整體的韌性。

近幾年來，許多國家與城市已漸漸發展「韌性城市」，然而對於何謂「韌性社區」國際之間尚無明確的共同想像，因此本計畫嘗試從縣市最基層單位的社區著手，由下而上(Bottom-up)從社區需求面來檢視與強化社區的洪水韌性，並回應城市從上而下(Top-down)的政策引導，期能較完整地檢視社區的韌性強化策略，

達成計畫目標。

第三節社區災前與災時韌性相關研究

本研究於第一年度內容中綜整國內外之韌性社區相關研究，包括國際間的聯合國災害防救減災組織UNDRR (The UN Office for Disaster Risk Reduction，較廣為人知的名稱為UNISDR)、美國公共科學圖書館 PLOS (Public Library of Science)、

歐洲地球科學聯合會 EGU (European Geosciences Union)、澳洲的災害防救機構 AIDR(Australian Institute for Disaster Resilience)，以及國內致力推動韌性社區的內政部「消防署韌性社區」計畫和經濟部水利署的「水患自主防災社區」計畫。

本研究參考關於韌性社區之相關文獻，整理關於「韌性社區」應共同考量的核心價值並加以分類與收斂，藉以找出在建構韌性社區時應著重的重要特質。在依循現有推動韌性社區研究之脈絡下，尋找合適的韌性社區推動工作，並根據社區可能面臨之災害型態，提出對應的解決方法，進而建立一套適合由社區角度操作的

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韌性推動方法。

本研究在108 年提出建構社區災前與災時韌性的方法時，主要參考澳洲的災害防救機構 Australian Institute for Disaster Resilience (AIDR)與學術研究機構 Torrens Resilience Institute (TRI) 共同發表的衡量社區韌性的評估項目。其認為在推動社區韌性時有四個重點是每個社區在面對災害時都需檢視之問題，而這四項能力亦同時說明了社區的耐災韌性。此四大重點列舉如下：

1. 風險與脆弱度辨識：社區目前所處的洪水災害風險為何?

2. 耐災策略擬定：社區目前有哪些策略以應對洪水災害的威脅以及洪水災害後的復原重建?

3. 社區網路建立：當災害來臨時，社區成員之間的網絡與連結程度如何?

4. 資源運用：社區擁有哪些能應用於洪水災害與災後復原重建的資源?

在統整其他相關文獻提出之韌性社區核心價值後，本研究發現此AIDR 的四大重點能夠精簡概述與涵括所有指標內容(如圖 2-3)，因此後續以 AIDR 所提出的四大韌性社區核心價值：風險與脆弱度、耐災策略、社區網絡、資源運用，來詮釋社區韌性。而本研究於第一年度嘗試依照此四大主題擬定韌性評估指標，然因指標項目繁多複雜，若要求社區以此進行社區韌性自我評估，可能對於地方社區造成壓力並無從著力。加上此四大主題之執行內容也有期程之分，因此本研究將「風險與脆弱度辨識、耐災策略擬定、社區網絡建立、資源運用」的四大韌性社區核心價值轉化為建構韌性社區之四大重點 — 社區風險辨識、韌性策略擬定、

社區網絡建立和妥善資源運用(圖 2-4)。

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圖2-3 韌性社區核心價值及其之間的關聯性 (資料來源：本計畫繪製 )

圖2-4 建構韌性社區四重點 (資料來源：本計畫繪製 )

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在第一年度的研究中，針對災前與災時階段提出韌性提升的四大重點：

第一重點「社區風險辨識」之重點在於辨識社區所處在的洪水災害風險以及社區中易致災的脆弱因子，本研究於第一年度從三大角度切入，分別為社區耐災能力、社區成員的健康與保健以及對於洪水災害之知識與觀念。

第二重點的「韌性策略擬定」則討論地方政府以及社區是否從過去所發生的洪水災害經驗中學習，並針對未來將面對的災害風險擬定相應的耐災策略，本研究在第一年度中依照不同的社區洪災類型提供幾項相應耐災策略供社區參考，使社區能夠依照不同的情況選擇適用之耐災策略。

第三重點「社區網絡建立」探討的是社區之間連結性與認同感，此網絡連結可能發生於社區內部之間、社區與鄰近社區之間亦或是社區與地方政府之間。災前與災時之社區網絡建立可透過強化社區認同感與社區成員彼此之間的連結性，

包括邀請社區成員參與社區內部的社團或組織、建立社群媒體聯絡感情或是主動關心社區內部的外籍成員等等。

第四重點「妥善資源運用」描述的是社區所擁有的資源是否足以於災前做好準備並於災時有效應對。本研究將社區可運用之資源分類為外部與內部資源，外部資源包括大型基礎設施的服務、外部投資以及緊急救援人力與資源。社區應能掌握外部資源的數量及聯絡方式，並於災時確保能夠快速聯繫與調度。社區內部資源則包括資源儲備以及維生系統保護。社區平時應於避難處所儲備糧食、飲用水、能源或保暖物品，並有能力保護重要維生系統如電力、通訊、瓦斯…等等，

確保在外部援助無法進入的情況下，社區能夠自給自足有能力應對災害。

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第四節社區災後韌性相關研究

今年度之計畫目標則是研擬災後復原階段之社區韌性提升策略。而在提出災後復原階段社區可執行的洪災韌性提升工作之前，應先瞭解社區災後復原之意義以及何為韌性的災後復原。

根據2017年聯合國減災策略組織(UNDRR)對於災後復原的定義，其所著重的重點在於恢復及改善受影響社區的生計、健康、經濟、社會、文化和環境等各層面的資產、系統和活動，並符合永續發展的原則，將社區重建地更好、更韌性，

以避免或降低未來的災難風險。另根據國家災害防救中心之定義，其在參考美國國土安全部(U.S. Department of Homeland Security) 於2011年所提出的災後重建復原方針後，認為災後復原重建任務共有五大工作，包括住所、關鍵設施、自然資源與文化資產、醫療衛生與社會支持，以及經濟活動的復原(如圖2-5)。這五大工作對於災區的復原重建皆十分重要，除興建住所外，更需要建置完善的關鍵基礎設施，包括用水、電、瓦斯以及道路等，亦需要維持家戶生計的經濟活動(如就業、產業發展等)及醫療系統與環境衛生的恢復。再者，災後可能造成文化衝擊、

社會網絡崩解、自然資源重置等，都是復原重建的重要環節，彼此之間更是相輔相成，才能讓復原重建具整體性。

圖2-5 災後復原重建五大工作 (資料來源：國家災害防救中心 )

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另外，根據澳洲災害防救與主導韌性提升之機構(AIDR)所定義，災後復原是一系列的協調過程，除了需適應災害所造成的影響，並恢復和管理災害所造成的阻斷、破壞和變化，同時致力重建受災社區的生活與建成環境，並恢復其情感上、

社會上、經濟上以及自然環境等的健康與福祉。災害的影響對於災民與受災社區造成的創傷可能是非常深遠和長久的，有時甚至徹底改變其原有的生活模式。因此，災後復原不應只是重建遭受破壞的建物或是使災民從傷病中康復如此簡單，

而應將其視為一個長期的、多層次的社會發展過程。AIDR 提出災後復原的六大要點：1.瞭解社區發展脈絡、2.認知重建復原的複雜性、3.社區導向的策略、4.確認災害影響並瞭解社區需求、5.有效溝通、6.強化社區耐災能力和韌性。

AIDR所提出的災後復原六大要點的關係可由圖2-6表示，這六大要點對於社區災後復原皆同樣重要，其中，瞭解社區發展脈絡(Context)以及認知重建復原的複雜性(Complexity)被視為是災後復原工作最為基本的理念，由此兩大要點先著手之後，才能進一步的推動社區導向的策略(Community-led)、確認災害影響並瞭解社區需求(Coordinate)、有效溝通(Communicate)、強化社區耐災能力和韌性 (Capacity)等四大工作，最後才能達成復原之目的。

圖2-6 災後復原重建六大要點

(資料來源：Community Recovery, Australian disaster resilience handbook collection 2018)

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AIDR 的韌性災後復六大要點內容如下：

1. 瞭解社區發展脈絡(Understand the context)：成功的復原工作需建立在對於社區脈絡的理解之上，因為每個社區均有其特殊的歷史文化、需求、價值觀以及社會活動等。

2. 認知重建復原的複雜性(Recognize complexity)：韌性的災後復原策略能夠適當且有彈性地回應災害事件或受災社區的複雜性和動態變化。

3. 社區導向的策略(Use community-led approaches)：成功的復原計畫是以社區為導向、為中心，並邀請社區成員參與討論。

4. 確認災害影響並瞭解社區需求(Coordinate all activities)：韌性的災後復原策略需經過受災社區、地方政府相關局處和利益關係人等共同計畫、討論與合作，一起尋找符合社區需求的策略，並持續追蹤與評估後續影響和其他需求。

5. 有效溝通(Communicate effectively)：有效的復原工作需與受影響的災民和社區以及相關利益關係人充分討論。

6. 強化社區耐災能力和韌性(Acknowledge and build capacity)：災後復原策略需認知並支持受災害影響之個人、組織或社區強化其未來耐災能力和韌性。

綜整國內外社區韌性災後重建復原文獻，統整各標竿防救災組織對於韌性災後復原所定義的核心價值，如表2-2 所示。

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表 2-2 社區韌性災後復原核心價值

標竿防救災組織 建議應考量之社區韌性災後復原核心價值

聯合國減災策略組織 (UNDRR)

1. 檢視受影響社區的生計、健康、經濟、社會、文化和環境

2. 恢復社區各層面之資產 3. 恢復社區之系統與活動 4. 降低未來災害風險 5. 永續發展原則

國家災害防救科技中心 (NCDR)

1. 住所重建 2. 關鍵設施重建 3. 自然與文化資源重建 4. 醫療系統與衛生環境 5. 社會支持

6. 經濟活動重建

澳洲災害防救與韌性提升機構(AIDR)

1. 瞭解社區發展脈絡 2. 認知重建復原的複雜性 3. 社區導向的策略

4. 確認災害影響並瞭解社區需求 5. 有效溝通

6. 強化社區耐災能力和韌性 (資料來源：本計畫整理)

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第三章建構社區災後韌性之方法

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第三章建構社區災後韌性之方法

本章主要是參考國際韌性社區推動之文獻，尋找合適的社區災後韌性推動工作，並根據社區可能面臨之災害型態，提出對應的解決方法，進而建立一套適合由社區操作的韌性復原方法。儘管災害的發生是場危機，且災後復原的過程更是複雜且漫長，但另一方面，災害的發生可能也是轉機，因為復原的過程也提供了絕佳機會可以改善社區原有狀態。社區可透過此機會參考以上所述之韌性災後復原原則，依照本計畫提出之韌性社區建構方法，擬定一套新的災後重建復原計畫，

藉以強化當地的社會經濟狀態、生活環境以及基礎設施等等，重新打造更強壯、

更韌性的社區。本計畫提出之建構社區災後復原韌性的詳細方法與執行工作如下所述。

第一節建構社區災後韌性四大重點

經由回顧國際文獻，本計畫將整理以上提及關於社區「韌性復原」應共同考量的核心價值並加以分類與收斂，藉以找出在建構韌性社區時應著重的重要特質。

接著在提出建構韌性社區之執行項目時，本計畫將參考國內相關韌性社區研究，

因地制宜地考量臺灣災害環境與機制，以及地方社區特質，期能提出適合應用於臺灣的建構韌性社區策略。

在了解國內外相關文獻中關於社區災後復原韌性的核心價值後(如圖 3-1)，

本計畫依循第一年度計畫所提出之建構韌性社區四大重點架構，並針對災後復原應著重的重點，將建構社區災後韌性之四大重點微調為以下內容：

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本計畫將所有關於社區災後韌性應強調之重點依照第一年度計畫之架構，濃縮至以下四大主題，分別為(1)受災環境、(2)復原策略、(3)社區網絡、(4)重建資源。

「受災環境」主題之重點在於檢視社區災後狀態，了解社區內受影響之系統與活動以及其受影響之嚴重程度。此主題所涵括的相似核心價值同時也在以下文獻中有提到—UNDRR 所提到的「檢視受影響社區的生計、健康、經濟、社會、

文化和環境」以及AIDR 災後復原指導原則中的確認災害影響、認知重建復原的複雜性以及了解社區發展脈絡。

「復原策略」之重點除了讓受影響地區更快速的復原至社區原有狀態，更期許在地居民能夠從災害經驗中學習，重建一個更韌性、更耐災的社區。一韌性的社區災後復原策略應包含以下所提及之面向，包括—UNDRR 提到的永續發展原則並降低未來災害風險、NCDR 提出之住所、關鍵社區與經濟活動之重建、以及 AIDR 災後復原指導原則中所強調的社區導向的策略、了解社區需求並強化社區韌性與耐災能力。

圖3-1 建構社區災後韌性之核心價值 (資料來源:本計畫繪製)

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「社區網絡」之主題探討於災後階段社區網絡如何協助受影響成員從災害中復原以及盤點社區在重建過程中可以尋求協助之相關利益關係人。此主題所涵括的相似核心價值同時也在以下文獻中有提到—UNDRR 強調的恢復社區之系統與活動、NCDR 中的社會支持以及 AIDR 中的有效溝通。

「重建資源」之主題於大部分文獻中主要從上位者(政府)的角度出發以快速恢復社區之資產，包括—UNDRR 中強調的恢復社區各層面之資產、以及 NCDR 中提及的自然與文化資源和醫療與衛生環境。

本計畫彙整以上國內外文獻關於社區災後韌性的核心價值，依照此四大主題提出建構社區災後韌性的四大重點。分別為(1)受災環境檢視、(2)復原策略落實、

(3)社區網絡重建、(4)重建資源取得，如圖3-2。以下將針對各重點之內容進行詳

述。

第一重點為「受災環境檢視」，主要目的為使社區居民透過自行檢視災後社區狀態，瞭解社區脆弱度並依照社區發展脈絡，以評估如何擬定重建復原之合適計畫並修正未來耐災策略。檢視與了解社區受影響較嚴重之部分，可於後續擬定更精確、更符合社區需求的復原策略。

圖3-2 建構社區災後韌性的四重點 (資料來源：本計畫繪製)

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第二重點為「復原策略落實」，社區透過第一項重點了解社區之韌性不足處後，須擬定一套能夠提升韌性的復原策略，除了使社區快速恢復原本的系統與活動，同時也建構社區耐災韌性，使社區有更佳的耐災狀態。擬定一韌性的災後重建復原策略需在過程中邀請受災居民與社區內相關利益團體共同討論並參與復原的過程，才能重建一個更貼近在地需求的社區。此外，災害造成的影響或社區的活動系統可能在漫長的復原過程中有所變化，因此一個韌性的災後重建復原策略除了需要因地制宜且依循社區發展的脈絡外，尚需要能夠隨著不同的改變與特殊情形彈性應對。

第三重點為「社區網絡重建」，社區在災後復原階段需要頻繁與外界可取得之援助聯繫與合作，包括與地方政府相關部門合作並請求專業投入、取得在地企業或NGO 組織之援助、與鄰近社區建立區域聯盟或是和相關利益關係人討論區域重建計畫等等，因此盤點相關利益關係人並建立完整的社區網路亦是災後重建復原很重要的工作。而社區除了向外建立互助網絡，受災區內居民心理上和情緒上的復原工作更是複雜且漫長，領導者應重視此議題並試圖穩定及安撫災區居民之不安定感。良好的社區網絡以及社區成員之間的互助與支持，可以有效協助扶持受創傷的社區成員。

第四重點為「重建資源取得」，目前多數關於社區韌性重建的文獻主要是從上位者(政府)的角度出發，提出由上而下的治理建議，因此在社區資源重建的部分主要著重討論如何快速重建社區需要之基礎設施。本研究目的期望由下而上、

從社區自身的角度出發，提出使社區自我提升災後韌性之方法。因此在此項目中，

屏除由政府興建之大型基礎設施，更強調以社區的角度而言，列舉社區需要之重建資源為何以及如何取得相關資源援助。

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第二節韌性社區實際操作方法

為使社區能有效應用上述之四重點以建構社區災後韌性，本章節將針對各項重點提供詳細實際操作方法。而在此章節中，由於本計畫認為在災害發生以後，

社區應會經歷災害過後短期(即時)的恢復階段以及災害過後長期的發展階段，因此在介紹時，亦將災後韌性提升策略分為短期(即時)與長期不同的策略方向進行探討。

一、受災環境檢視

檢視災後所帶來的損失以及恢復災害所造成的物理破壞具有短期內的急迫性(例如建物和基礎設施的修復與重建)，但另一方面，修復社區遭災害中斷或改變的生活模式(如產業和經濟活動)則需要長期的評估。因此，本研究將受災環境檢視之重點分為短期的災害影響紀錄以及長期的社區發展評估。提升社區災後韌性之第一重點可執行之項目列如表3-1。

表 3-1 重點一「受災環境檢視」可執行項目

重點分類可執行項目

受災環境檢視

災後短期內之災害影響紀錄

災害事件名稱與日期淹水高度

淹水區域/地址淹水/致災原因災害情形人員傷亡情形交通阻斷情形救災情形/支援情形人力動員與配置情形

災後長期之社區發展評估

檢視基礎設施損壞情形

(排水系統、基本民生需求設施、通訊系統、醫療設備、

防救災機具)

瞭解產業經濟損失情形

檢視災害對於社會結構之影響，尤其弱勢族群 (資料來源：本計畫整理)

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在歷次洪災剛結束時，社區應仔細記錄災害的情況與損失，包括災害情形、人員傷亡、淹水高度與區域、淹水原因、交通阻斷情況、人力動員與配置、救災與支援情形、災害損失等等，如情況允許，也可善用圖像方式記錄之。仔細檢視社區致災原因並妥善檢討救災情形可瞭解社區防災缺漏和主要的風險與脆弱因子，並有利瞭解未來辨識風險時應著重之方向。透過記錄災害影響，社區居民也可以從災害歷史經驗中檢視過去防洪最大的困難為何、

有哪些問題已經解決亦或是還有哪些議題是目前沒辦法解決等等，以此為依據先行擬定社區韌性提升策略，包括災前階段之整備策略以及災後階段之復原重建策略。此外，社區居民透過災害歷史紀錄過程，更能看出社區是否在每次災害過後有逐漸改善社區耐災韌性狀態。

就現有水利署水患自主防災社區的防災工作中，可發現其在紀錄災害影響與組織運作過程方面進行得頗有成效。以臺南市麻豆區埤頭里為例，表3- 2 為民國 107 年 823 豪雨事件中，該社區的水患自主防災組織紀錄的運轉檢討表，表中包含社區災前整備工作的檢核表、災時應變的運作過程，以及災害事件的災情調查，此外，在評鑑報告中亦有相關照片(如表 3-3)協助仔細紀錄過程。此表格可供其他剛建置水患自主防災組織的社區或尚未成立防災組織的易淹水社區參考並依此方向紀錄災害影響，如此才能深入了解社區內受災情況並針對較嚴重之部分擬定後續的策略。

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表 3-2 臺南市麻豆區埤頭里自主防災社區運轉檢討表

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(資料來源：107 年麻豆區埤頭里自主防災社區評鑑報告)

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表 3-3 以照片方式協助紀錄災害情形

(資料來源：107 年麻豆區埤頭里自主防災社區評鑑報告)

而除了記錄與檢討災害損失情形，另一復原重點則是討論如何恢復社區正常活動以及如何打造更韌性耐災之社區，因此在擬定社區重建復原計畫之前，應先瞭解社區之脆弱度、認知災害可能帶來的後續影響及其不斷變化的複雜性。災害過後，可能受影響之部分主要可區分為基礎設施、產業經濟以及社會結構三大面向進行探討。災後需檢視之基礎設施包括排水系統、水、

電、瓦斯等基本民生需求設施、通訊系統、醫療設備，以及防救災機具等。

社區在災害過後應仔細記錄以上基礎設施損害的嚴重程度、設施種類、數量以及相關照片等等。此外，地方產業經濟和生計可能因災害而停擺或產生額外損失，例如災害可能造成農作物損失、牲畜傷亡、工廠機具損毀或影響公司運作等，而產業經濟的波動通常不只影響災區內的活動，更可能擴及影響

內 政 部 建 築 研 究 所

內政部建築研究所

建築與城鄉安全防災韌性科技發 展計畫(二)第 2 案

「洪水災後復原韌性強化策略與 指引手冊之研究」

資料蒐集 分 析報告

內 政 部建 築研 究 所 協 同研 究 報告

中華民國 109 年 12 月

洪水災後復原韌性強化策略與指 引手冊之研究

內 政 部建 築研 究 所協 同研 究 報告

中華民國 109 年 12 月

目次

表次

圖次

摘 要

第一章 緒 論

第 一 節 研 究 緣 起 與 背 景

第 二 節 第 一 年 度 (108 年 )研 究 方 法 與 步 驟

第 三 節 本 年 度 (109 年 )研 究 方 法 與 步 驟

第 四 節 研 究 進 度 說 明

第二章 國際文獻回顧與韌性社區定義

第 一 節 洪 災 韌 性 定 義

第 二 節 韌 性 城 市 與 韌 性 社 區

第 三 節 社 區 災 前 與 災 時 韌 性 相 關 研 究

第 四 節 社 區 災 後 韌 性 相 關 研 究

第三章 建構社區災後韌性之方法

第 一 節 建 構 社 區 災 後 韌 性 四 大 重 點

第 二 節 韌 性 社 區 實 際 操 作 方 法

內政部建築研究所

建築與城鄉安全防災韌性科技發展計畫(二)第 2 案

「洪水災後復原韌性強化策略與指引手冊之研究」

資料蒐集分析報告

內政部建築研究所協同研究報告

洪水災後復原韌性強化策略與指引手冊之研究

內政部建築研究所協同研究報告

摘要

第一章緒論

第一節研究緣起與背景

第二節第一年度 (108 年 )研究方法與步驟

第三節本年度 (109 年 )研究方法與步驟

第四節研究進度說明

第二章國際文獻回顧與韌性社區定義

第一節洪災韌性定義

第二節韌性城市與韌性社區

第三節社區災前與災時韌性相關研究

第四節社區災後韌性相關研究

第三章建構社區災後韌性之方法

第一節建構社區災後韌性四大重點

第二節韌性社區實際操作方法