大規模天然災害風險之經濟研究--子計畫:以財政觀點進行中央與地方災害防救財務分配與管理機制之探討(I)

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行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告

大規模天然災害風險之經濟研究--子計畫:以財政觀點進行

中央與地方災害防救財務分配與管理機制之探討(I)

研究成果報告(完整版)

計畫類別：整合型計畫編號： NSC 94-2625-Z-004-004- 執行期間： 94 年 08 月 01 日至 95 年 07 月 31 日執行單位：國立政治大學財政系計畫主持人：徐偉初計畫參與人員：此計畫無其他參與人員：徐偉初公開資訊：本計畫可公開查詢

中華民國 98 年 06 月 15 日

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以財政觀點進行中央與地方災害防救財務分配與管理機制之探討

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壹、概論 台灣地區位處西太平洋颶風區及環太平洋地震帶上，地震巨風豪雨等天然災害，無年無之。近幾年來，重大天災所導致的國人生命財產以及生態環境的傷害，透過現代電子媒體的即時傳播，更是震懾人心。對於災害預防、應變、及復原重建等政策，我國在法律上，以民國89 年頒布的「災害防救法」為本，針對天然災難管理的不同階段，規範政府的施政目標、措施、及管制工具。災害防救法第五條即規定：中央防救業務主管機關為達災害防救之目的，得採取法律、行政、及財政金融之必要措施，並向立法院報告。第六條明定行政院設中央災害防救會報。然而，我國政府結構中，包含中央與地方政府兩個層級，在災害防救的功能上，該法就規範了由中央與各級地方政府共同分擔。同法第十一條規定直轄市、縣（市）政府設直轄市、縣（市）政府設直轄市、縣（市）災害防救會報。第十條規定鄉（鎮、市）公所設鄉（鎮、市）災害防救會報。除了各級政府災害防救的行政組織外，同法第十八條明定我國災害防救基本計畫包括：一整體性之長期災害防救計畫。二災害防救業務計畫及地區災害防救計畫之重點事項。三其他中央災害防救會報認為有必要之事項。前項各款之災害防救計畫、災害防救業務計畫、地區災害防救計畫內容之規定如下：一災害預防相關事項。二災害緊急應變對策相關事項。三災後復原重建相關事項。

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2 四其他行政機關、公共事業、直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 災害防救會報認為必要之事項。第四十三條規定實施本災害防救之經費，由各級政府按本法所定應辦事項，依法編列預算。各級政府編列之災害防救經費，如有不敷支應災害發生時之應變措施及災後之復原重建所需，應視需要情形調整當年度收支移緩濟急支應，不受預算法第六十二條及第六十三條規定之限制。由上述條文的內容可見，我國的災害防救工作，是由中央政府與地方政府共同擔負，在財務責任上，也有各級政府依法編列預算，遇有災害應變及復原重建的需求時，亦獲法律授權，得調整年度收支，支應救災支出的需要。事實上，不論是在天然災害的預防、應變及災後復原階段，各級地方政府（包含鄉鎮市公所）扮演極為重要的角色。通常在災害發生之後的第一時間，地方政府為負責直接處理救災的行政組織，為維持足夠的救災應變能力，在人員培養、硬體設備如救災器材、消防機具、重型機械以及其他救災物資等都需要有充分的儲備，才足以防範於未然。上述由功能劃分訂定支出需求，之後再由收入能力，配合補助款制度取得財源的中央地方政府財政關係是理論上的建構。在現實世界中，政府職能劃分會因國家政體不同，中央與地方所分擔的權限和應負的職掌有異，中央政府對地方政府權力和財政自治程度的限制也有相當大的差別。通常單一國家(unitary state) 體制中，地方政府的權能受到相對較多的約束，而在聯邦國家(federal state) 中，中央地方就處於一個較平衡的地位。本研究計畫的主題，為各級政府災害防救的財務分配與管理，在這個前提下，首先要釐清的問題是要提供的政府服務，是屬中央政府的功能，地方政府的功能，抑或屬於中央、地方政府應同時合作提供的公共服務。有了適當的分工認定，才能探討支出責任應該由哪一個層級政府負擔，然後再根據各級政府本身籌措財源的能力，檢討應負擔支出責任的政府部門，是否有能力擔負應負的財務責任。如果分析結論顯示能力不足的話，就得進一步研究其他層級政府應如何協助取得財源，以構建完整的災害防制機制。

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3 一般所謂災害防救，如以對應時間的不同，可以區分為災害預防（災前），災害應變（災中），以及災後復原重建（災後）等三個階段。如果依政府財政功能之內容來檢視這三個階段的工作，災前應屬於公共服務的提供，比較近於風險或風險損失的防範，基本上與資源配置效率的功能有關；災中的應變工作，亦屬由政府負責、私人部門缺乏能力或無法達成效率水準服務的配置功能；至於災後的復原工作，則兼具配置、重分配和穩定的政策目標。我國目前中央及地方政府之間在災害防救工作分配，以及財務責任分攤方式的優缺點，是本計畫的基本研究主題。大規模災害發生，一定涉及鉅額的財產損失，甚至可能帶來國民性命的犧牲，面對這種劇變，政府部門不能亦不可能奢望民間部門有自行調整復原的能力，而必須由政府主導災變救助和災後復原的責任。承擔是項工作，當然與政府支出有關。財政學中常提到「財政為庶政之母」，在災害發生時，是否有足夠的財政資源來面對救災應變和劫後復原復興所需，是政府必須有充分準備的課題。本報告之結構安排如下：第二節為國內外相關研究狀況及重要之參考文獻；第三節討論災害防救工作與政府職能之關係，以及在多層級政府結構中（中央或聯邦之全國性政府）與地方政府之間之分工。在本節的論述中，除採經濟學的觀點以災害防救服務的產品特性，討論其公共財屬性外，亦根據公共政策分析的看法，分析災害防救實應視為政府必須負擔的職責之一的原因。第四節說明依我國「災害防救法」之規定，我國災害防救工作之內容及分工，以及中央與各級地方政府應負之責任。本節亦同時討論災害防救經費之財源籌措問題。第五節為本研究之結論及政策建議。

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4 貳、國內外研究情況及重要參考文獻的評述 在國內研究部分，行政院經濟建設委員會委託交通大學管理科學系許和鈞教授執行之「我國重大天然災害財務支援體系之建立」以九二一集集大地震為分析個案，參考美、日兩國的天然災害救援機制及案例，斟酌我國國情，研議天然災害之財務支援體系運作原則，並提出救援組織財務支援體系之規劃方案。本項研究案對九二一地震的救援財務措施有相當詳細的分析和說明，同時也對美國的天然災害財務救援個案（加州北嶺大地震），和日本阪神—淡路大地震之復興計畫，有概要的介紹。研究報告中，當然亦有提及我國與日本中央與地方政府，美國聯邦政府與州政府之間財務負擔分配的情況，然而僅涉及支出比例的說明，並未檢討不同層級政府之間的功能分擔是否合理，財務責任分配與分工規劃是否相符等基本問題。國立台北大學法學系研究生陳世偉在城仲模教授指導下撰寫的碩士論文「災害防制法制之研究—以日本法為借鏡」一文，詳細敘述了日本災害防救（對策）法制的內容及沿革，並據此對我國災害防救工作的法律制度提出檢討與整備（改革）建議。論文中亦有就日本與我國在災害防救體系中的職能區分檢討，不過，並未有評估的理論依據，亦未就財務負擔分配情形分析。行政院災害防救委員會委託國立台北大學財經法學系郭介恆教授執行的「重大天然災害後財政金融援助措施與災後救助機制之研究」案，研究結論集中在金融援助措施，雖然並非與財政措施完全無關，但有關災後重建貸款、保險制度個人與企業重建等都屬金融政策，只有「災後福利」及「災後重建基金之設立」兩項，大體與財政措施有關。本研究亦未對中央地方財政分權之議題有所討論。至於國外文獻部分，探討政府之間財政關係的(Fiscal Federalism)的文獻雖多，但並未觸及災害防救的特殊議題，Oates(1999)的回顧中就是一個例證。至於討論災後復建的的外國文獻，研究團隊提出本整合型計畫構想書中所引

Prince(1920)，Dacy and Kunreuther(1969)，Douty(1970)， Cutierrez(1969)， ODEPLAN(1971)，Albala-Bertrand(1993)，Quijano(1971)，CRYRZA(1971)，

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Dudasik(1982)， Davis(1978)， Turnock(1974)， Benson and Clay(2002)， OECD(2003)等著作中，都未對中央地方財源分配的問題有所討論。

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6 參、災害防救工作之政府責任及分工 政府對災害防制工作的財務責任，主要是政府對管轄地區內災害發生後的各項救助，以及預防災害發生的工作，都被賦以一定的責任，既被課責自然就得負擔財務責任。對於天然災害的預防和治理屬於政府工作範圍，Schneider（1995）以議題設定（agenda-building）的公共政策分析觀點，整理出以下數點理由：一、客觀構面（Objective dimension）天然災難等重大災害通常會引起嚴重的損失，因此本身就具備公共行政及政策分析討論上的「觸擊功能」（triggering mechanism），自動變成爲社會的「關注事件」（focusing events）（Cobb and Elder 1983； Kingdon, 1984）。不論是地震、颱風、土石流或其他災害都可能對住家、工廠、公共建設、生態環境，以及身裡心理和生命造成鉅大的傷害和成本，因此自發性的就會成為公共政策討論的事件和議題。有時天然災害的地理肆虐範圍可能非常遼闊，有時可能只影響局部地區。而災害所造成的效果和損失，也有相當大的差異。有時可能只集中對小部分的百姓構成有限的傷害。不過，也有可能對相當數量的人民，帶來長遠的傷痛和成本。重大災害本身就是一個高能見度的事件。不管是直接身受其害的災民，或是幸運的能夠置身事外的人民，都不可能忽視重大災害所帶來的惡劣條件。尤其是在即時傳播大眾媒體高度發展的今日，巨大災變正好是大眾傳播媒體最有興趣的採訪議題。因此，「能見度」不單只與身受其害的受災民眾有關，也廣泛的吸引全國的大眾媒體觀眾。上述討論的三項因素－嚴重程度、影響範圍，以及能見度－的大小和高低，影響災害受重視的程度。重大災害具備這三項因素的特質：損失嚴重，受害範圍可能非常廣泛，每每成為媒體和觀眾觸目的事件，理所當然的使「重災」成為公共政策的議題和政府理應負責的職務（targets）。二、政治觀點（Politics aspects）災害具備以下幾項重要的政治成份。Kingdon（1984）認為，天然災害爲政

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7 治行動提供了一扇窗戶，產生了一個雙贏（Win-Win）的局面。政府官員藉此機會，可以表現自己的專業才能，以及如何不畏艱辛，解決棘手問題的願心和能力。人民當然關心官員的行動，而大眾媒體不單只樂於採訪，通常會抱持正面的態度來報導政府官員的救災行動。事實上社會上也不太可能會出現反對或批評政府官員採取行動以拯救受害人民的言論。天然災害或重大災害產生一個可以讓政治人物表現苦人民所苦，了解人民的須要和需求（needs and demand）的條件。災民所面臨的可能是前所未有的困境，他們要自行處理這種困難實在力有未逮。政府官員有能力調配資源協助受災百姓，也正好趁此時機，顯示自己苦民所苦的積極作為。能夠成功處理災害問題的官員通常可以收割成果，贏得下次選擇或者得到高的支持度或認許度等，都是政治人物追求的目標1。反之，不願或不能應民所須的政治人物，未來的政治生涯發展中，一定會出現不良的效應。三、符號層面（Symbolic aspects） Brown（1990）認為與災害有關的課題具備高度的符號內涵。當一個被稱為「重大災害」的事件發生後，這個名詞本身就顯示出「恐怖的」、「災難的」（terrible and calamitous）的情境已經出現，大家都明白事件的緊急和重要性。「災害」一詞被解讀爲一項特殊的，不尋常，而且私人不能獨自解決的事件。因此，自然需要更多的公共關注和公共行動的投入。「災難」這個名詞本身有極強的隱喻（metaphor）不單只代表一種複雜的，不尋常的事件，同時字外之音是要求採取集體行動。其次，天然災害等重大災變通常也可能在毫無預警的情況下發生。這種不可预測與變異莫測的特性，也加強其符號意涵。對非預期、無法預測的事件而言，政府保護人民的工作責無旁貸。最後一點是天然災害常常禍及無辜，也就是說受害者不應該為自己的被害負 1_{後者例如 2003 年，SARS期間，台北市衛生局局長葉金川進入台北市立聯合醫院和平院區的決} 定，葉金川被稱為「抗煞英雄」，使他後來一直保持相當高的知名度和支持度。

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8 責。受害者本身並不是天然災害的催生者，而且對災害所及的範圍和傷害程度無能為力，純粹就是消極的無辜、無助，而且沒有責任的一群，自然值得政府的援助。因此，如同Edelman（1987）及其他學者所主張，有時候，一個問題的「符號元素」（symbolic element）是議題設定最重要的層面，重災已包含了把這個問題列入政府議題（governmental agenda）的所有「符號元素」。天然災害指的是通常幾乎不可能準確預測（地震、颱風的路徑），會殃及無辜百姓，而且難以管理的災害事件。就這些符號而言，已滿足列為公共議題的條件。四、缺乏私人解決方案最後一點理由乃是巨大災害事實上只可能由政府部門面對和處理。就以天然災害為例，颱風襲境，電力設施受到嚴重傷害，如果電力公司是私營的公用事業，電力公司自己可以修復電線電纜，恢復供電，不過，電力公司卻不可能處理自來水水源污染，電話線路損壞，以及污水處理系統的問題。又例如發生火災，慈濟功德會或其他慈善團體當然可以發揮大愛，發放食物和衣物給受災者防飢禦寒，不過，這些民間團體卻不可能在火勢蔓延之前，「要求」民眾撤退，或者在火災過後，協助民眾重建住宅家園2。只有政府具備公權力，以及技術能力來協調解決，並執行包含多個項目的災害相關工作。因此，重大災害應視為一項「公共」職掌的理由最簡單不過；私部門沒有可行的對策。此外，從財政學或公共經濟學的觀點來說（Downs, 1957； Arrow, 1963），能處理重大災害的政策和步驟（policies and procedure）只可能向公共部門產生。社會中的每一成員，不論性別，貧富或職業都可能被例如天然災害等重災所影響。理論上，可以減緩傷害或者幫助紓解受害成本的財貨和勞務應該對每個人都有好處。然而，這種具備「公共財」特性的產品，在不具排他性的條件下，是難以要求私人自願付出代價來享受的。是公共財就只得成為政府的責任，充分反映人民「搭便車」（free-ride）的自利動機。 2_{當然，這是一般情形。像我國「九二一集集大地震」後，慈濟公德會協助並負責建造臨時居所，} 解決災民居住的問題，是一個特例。

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9 總結上面討論，可以歸納出重災或天然災害的相關議題，一定成為政府工作項目的幾點理由： 1.災害可能帶來極為嚴重及明顯的社會問題。由此導致的經濟、實質和心理成本可能高到一個不可能被忽視的水準。 2.災害事件可能成為高度「政治化」情境，可以顯示政治人物是否有心和有能力關心民間疾苦。 3.重災也包含了非常重要的符號元素：一般人會把天然災害和重大災難視為巨大的，威脅生命安全的，而且自己無能為力的事件。 4.大部分天然災害，尤其是大型的災變，都可能涉及私部門本身不可能自行處理的條件。這種處理問題的工作可以視為公共財或集體消費財（collective goods），不可能透過市場運作，得到效率和公平的結果，是一種典型的市場失靈（market failure）的例子。中央與地方分權或分工在一個多層級政府機構的民主國家內，災害救災的責任通常都會落在各級政府的共同負擔基礎上。以美國聯邦與州及地方等各層級的政府聯繫工作來說，天然災害的反應系統及其結構，可以下表表示3：表3.美國的災害防治管理體系

3_{這是 2003 年以前的情形，2003 年以後，美國聯邦緊急管理署（Federal Emergency Management}

Agency, 簡稱FEMA）。納入國土安全部（Inland Security Department）之後，FEMA的獨立性受國土安全部的管轄和節制，Schneider（1975）。

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州長各州緊急事件應變單位其他州政府機關州政府層級郡政府其他郡單位市鎮單位 10 ter Coordination Council, NDCC），透過民防部（），與各級政地方政府層級菲律賓則於總統及內閣下設全國災害協調委員會（National Disas Office of Civil Defense

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11 府協調。菲律賓的相關行政結構如下表（Britton, 2006）：地方政府分工模式的安排，依地方政府的官員最為了解。政府當然應該分擔災害防救的責任，而不應完表2.菲律賓的災害防治體系總統級內閣 NDCC 民防部區域災害協調委員會在我國，亦分中央、直轄市（縣市）及鄉鎮市等層級，在中央成立中央災害防救會報，藉各部會之補助經費，執行中央之災害防救工作，並補助地方政府防災、救災工作之財務負擔。這種中央（聯邦）與 Schneider（1995）的分析，與下列假設相關： 1.最重要的假設是災害的影響範圍通常只及於有限的轄區內，而發生災害地區如何應變，受災後民眾迫切需求的認定和估計，應該是地方政府官員無法應付時，才尋求上級政府支援。 2.基於職權分工的論點，各級地方全推卸予上層級政府單獨負責。省災害協調委員會城市災害協調委員會大馬尼拉市協調委員會高度都市化城市協調委員會鄉災害協調委員會

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12 府獲得上級政府的補助，不過，仍應時，位所有相關的救援工作，一定需要私人與地方之間的分工，是否存在一個符

oordinated、underfunded, and discredited）的體系。其原因可能

。由於立場不一致，因此整體災害防治體系就會出現混亂， 3.每一層級政府都能認真執行災害防救任務，因此每一層級政府都應有足夠的行政及技術資源來擔負其任務。雖然下級政維持充分的問責（accountability）精神。 4.與災害防救工作直接相關的政府官員應該了解整個政府防災救災系統的分工和運作。地方政府層級的官員要了解本身是第一層（最迅速）的反應者，同當上級政府提供援助時，第一層工作人員必須負責導引資源分配的工作。 5.以美國的 FEMA 為例，FEMA 負責監管州政府的救援工作。在聯邦政府的部、會、署等機關之中。FEMA 相對精簡，不過 FEMA 有權要求受聯邦援助的州及地方政府須籌措多少比例的非聯邦財源，支應救災的需要。因此，上級政府單和下級政府之間的合作和協調是這種分工制度能成功達成任務的重要條件。 6.除了直接救援系統以外的其他經濟部門，包括政治領袖、私人，以及其他政府部門，亦應對救援系統有相當程度的了解。負責緊急救援的單位可以組織、協調，以及動員必須的公共資源，但是不可能完成及民間組織，以及其他政府部門的協助。然而，在理論上，災害防救工作在中央合效率條件的狀況，是以下探討的主題。 Schneider（1995）認為上述五項條件通常不可能完全實現，因此，政府部門的災害防制體系往往與理想中一個能夠處理各種緊急事故，且高度協調，整合的管理體系相違反，事實上存在的是一個缺乏連繫、不協調、經費不足和不被信任（disconnected、unc 與下列現象有關： 1.不同的政府層級有不同的視角（perspectives）。全國及各級地方政府官員大多從自己的角度來觀察災害處理的過程。地方政府官員往往認為將責任往上推卸給上級政府，自己的責任就結束。然而上級政府（尤其是中央或聯邦政府）會視整個災害管理系統為一團隊，雖然有不同層級之分，但是卻互相關連，而且每個層級都有不間斷的職責

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13 府部門內，負責防治災害的人員亦的災害的救援準懶散與冷漠兼具，影響到整個災害管理體系給人留下不稱職和無效率的評各級甚至失敗的結果。 2.執行災害防治工作的政府官員不能成功的協調其他參與者的行動。理論上，他們應該擔負轄區內動員和組織資源的工作，不過，事實上，負責災害處理的機關缺乏掌管其他行政部門的工作人員，政治人物、私人和民間團體的行動。與災害事件相關的人員和團體為數甚多，就算同在政不可能有協調所有政府單位或部門的能力。 3.災害防制經費嚴重不足。地方政府一般財政情況稍差，所以災害處理的預算受到嚴重的緊縮，甚至沒有正式的正職人員負責，而且，很多時候在地方預算分配的過程中，災害防救往往屬於最低的順位。中央政府管理部門的情形也沒有太大的差別。由於發生災害的不確定性，要把預防災害和對仍未發生備經費提昇到較高順位，優先撥給預算，是不切實際的想法。 4.災害防治人員未獲社會足夠的尊重。Schneider（1995）以美國災害處理人員為例，指出（Cook, 1987）他們給人的一般印象是未有足夠的資格和歷練來擔負自己的工作。各個緊急是事故處理單位往往是軍方人員，政客等沒有其他更好的工作機會者棲身的地方。負責災害防治工作的政府部門，不單只沒有延攬到在面對危機時能顯示領導才能和指引處理方向的工作人員，反之，工作成員給人的整體印象是價。政府災害防救功能分工之財政理論觀點基於財政理論的觀點，在一個多層級政府的政治體系中，中央（全國性）政府和地方政府應該有各自應擔負的職掌和功能。這些財政功能，有些應由中央政府獨自承擔，有些應由地方政府完全負責，當然，也有部分應由中央及地方政府共同分攤。以最通常的財政功能分類來說，資源配置效率的達成應屬中央、地方共同的職責，全國性（純粹）公共財是中央的責任，區域性和地區性公共財（非純或擁擠性公共財）應交由地方政府負責提供，而穩定和重分配功能則屬中央的權責。Wallace Oates(1972)更提出對應定理(Correspondence Theorem)，說明

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14 各級政府的工作項目劃分應以所提供服務的涵蓋範圍作為基礎。再依據執掌的劃分，估計為達成各級政府任務的財政支出需求。依對應定理的理論意涵，如果災害防救任務中所指的災害，只發生在轄區之內，而不致產生跨區災害的事件，則防救工作自然就應該由各該轄區的政府所負責。轄區政府依據災害損失的估計，再參考轄區內人民的所得對公共事務（通常透過政府支出水準和結構來表達），以及承擔財務責任的能力和意願等規劃轄區內災害防救工作的範圍，項目和財源籌措的方式。如果每個不同的轄區代表不同的人民偏好，則透過C. Tiebout「以腳投票」的過程，有可能達成一個地方性災害防救服務的均衡提供分配，達成資源配置效率的要求。面對跨區災害的情形，依 Oates 的建議，上級政府可以扮演協調者的角色，以矯正外部效果的方法，達成資源配置效率的要求。另一方面，如果災害影響範圍已擴大到整個上級政府的轄區（例如全省，甚至全國），則上級政府可以把災害防救視為全區公共財，由本身負起提供的責任。這種理論上的理想分權和分工系統，在面對災害防救工作時，有兩點困難。第一、災害發生往往毫無預警或者難以預測。雖然，在統計上，事件不可能永遠不發生，然而，對何時發生，規模大小，傷害高低卻難有充分的資訊，可提供精確的預估。現代民主國家地方政府預算的編列和審議方式，是對這種不確定性偏高的「或有需求」（contingent demand）相對不利的。如果地方政府為預防災害投入大筆預算，也為年度中可能發生的災害提列足夠的救災和癒後經費，但災害卻幸運的未曾發生，即產生資源閒置的印象，可能影響到行政部門施政表現的評價。也就是預防災害的投入，著眼的是長期效益，在有任期限制的地方選舉中，也難免因「效益不彰」而在預算競爭中屬於落後的地位。第二、另一點必須注意的是地方政府財政能力的議題。通常的情形是相對於聯邦政府或中央政府而言，地方政府只擁有部分的財政收入自主權和借貸的能力。也就是地方政府真的願意承擔自己轄區內災害防治的責任，在財務能力上是否真的能夠負擔也是一個問題。

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假設一個地方政府轄區內的生產函數為Cobb-Douglas 型態，利用勞動（L）和資本（K）生產產出（y）。α、β 分別代表 L 與 K 的投入彈性。則在沒有不確定事件的情況下，我們可以假設地方政府的目標應為追求最大產出，亦即使L 及K 充分就業，即可得到最大水準的 y，也同時是轄區內人民的最大消費水準。如果考慮災害的發生，設災害發生的機率為π，災害發生所造成的損害完全顯現在資本的損耗上，亦即資本存量從K 減少 D，成為 K－D。為規避風險（設 α＋β＜1），地方政府可以購買C 單位的保險給付，每單位保費費率為 p，則地方政府面對的決策問題為： 0 C≥ maxE(y) (1 )K L (K D C) L pC C = −π +π − + − β α β α F.O.C 0 p L ) C D K ( C ) y ( E ₌_απ ₋ ₊ 1 ₋ ₌ ∂ ∂ α− β S.O.C 0 ) C D K ( ) 1 ( C ) y ( E 2 2 =α α− π − + < ∂ ∂ ，可求得最適保險額為 D K ) L p ( ) p , , D , K ( C C 1 1 * ₋ ₊ α = π = α− π β 設K 為固定。D 每增加一單位，保險額就增加一單位。亦即，災害損失愈大，保投額也愈高。其次，保費費率愈高，則保險額度低，而產出水準（以表示）、資本的投入彈性和發生災害的機率愈高，地方政府的保險額也愈高。 β L 為保費支出，支出的高低，當然與原來資本存量與損害之差額呈負相關，傷害相對較小，保費支出也愈低。其他影響保費支出固定，包括L，α，π 等與C 的變動方向一致。 * c p× 地方政府是否有能力負責這種保險，是另一個必須考慮的問題。假設轄區內的人民能忍受的地方政府支出比例為e，亦即在這個簡單的單一地方政府國度中，轄區百姓可以接受地方政府最高課以e⋅ 的稅收，用作購買災害保險之用，y 15

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但這些費用是否足夠受下式左右： β α α β_απ K D eK L L p p _⎥− ⎦ ⎤ ⎢ ⎣ ⎡ + − −1 1 ) ( ⋛0，不等式符號為正為負既受災害規模（D），也受保險費的超額訂價（p-π）所影響，更受轄區內人民的納稅意願所左右。因此，考慮到地方政府的財政能力時，Oates 對應定理的應用必須修正，相對的，較多的責任和財務負擔，就落在上級政府的手中。中央應負擔較多的財務責任，除了考慮地方可能如上面所分析的，缺乏財務能力外，委以中央較高的責任，也有分散風險的功能。 16

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17 肆、我國災害防救工作之組織、任務及分工「災害防救法」中有關我們災害防救工作之各級政府工作組織、任務分工以及經費編列之規定，可以以下兩表說明：我國災害防救組織及任務分工 1. 法律基礎：災害防救法第二章（第六條至第十六條）。 2. 組織：中央、直轄市、縣市、鄉鎮市均設立災害防救會報，採委員制，由行政院長、地方政府首長擔任召集人。 3. 任務中央： ①、決定災害防救之基本方針 ②、核定災害防救基本計畫及中央災害防救業務主管機關之災害防救業務計畫 ③、核定重要災害防救政策與措施 ④、核定全國緊急災害之應變措施 ⑤、督導、考核中央及直轄市、縣市災害防救相關事項 ⑥、其他依法令所規定事項地方（直轄市、縣市及鄉鎮市）： ①、核定各該直轄市、縣市、鄉鎮市地區災害防救計畫 ②、核定重要災害防救措施及對策 ③、核定、推動轄區內災害之緊急應變措施 ④、督導、考核轄區內災害防救相關事項（直轄市、縣市） ⑤、推動社區災害防救事項（鄉鎮市） ⑥、其他依法令規定事項其他臨時性組織：中央災害應變中心、各地區災害應變中心、緊急應變小組、防災會報結合全民防衛動員準備體系、搜救組織。我國災害防救經費之編列 1. 法律基礎：災害防救法第八章附則（第四十三條、第四十四條、第四十五條）。 2. 重要內容各級政府按所定應辦事項，依法編列預算。對災區民眾所需重建基金，提供利息補貼之低利貸款。利息補貼經費由各級政府編列預算執行。

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18 稅捐減免或緩徵之許可。民間捐款。在執行上，我國災害防拯救工作的經費編列於各級政府年度預算中，災害防治、防救制經費之優先順序及規模都未被特別重視。中央政府對地方或區域性之防救計畫有時以年度部會計畫補助款編列執行，也有採特別預算方式補助。經費來源除一般收入外，如為特別預算支出，則以舉債、移用歲計剩餘或出售資產收入融通。在預防、救災和復原的分工上，中央和地方政府的分工並不明確。區域性和地方性的災害防制，中央政府會因為地方政府財政能力之差異，採取不同的補助和協調方式。因此，財政理論要求各級政府分工明確才能確定財務責任、支出需求，再考量收入能力，規劃財源的垂直移轉和水平移轉的系統方式，在我國並未實施。

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19 伍、結論與政策建議 研究結論依據本研究的分析，災害防救工作，不論是從財政學公共財貨勞務的特性，抑或公共政策研究中作為公共議題的特性，都應該並被視為政府的工作範圍。在多層級政府的現代國家政府結構中，這一項政府應負擔的功能，究竟應該由那一級政府來承擔，是本研究的重點。依 Oates 的「對應定理」，如果屬於地區性的災害就應由地方政府負責，跨區災害則由上級政府協調或提供財務誘因，可以達成資源效率配置境界。由功能劃分而能估計經費支出，然後再就不同的財源取得收入。對財力貧瘠的地方政府，上級政府可透過補助款的方式來支援。然而，由於災害發生的不確定性高，災害損失的程度也可能有極大的變異，地方政府在實務上不可能投入有限的資金在提供這種「或有需要」的服務上。這種低估付需求的現象，是現代民主國家定期選舉制度下的產品。另一方面，由於災害的損失可能非常高，要預防或救援的財務成本往往超過地方政府正常籌措經費的能力，或者超過地區人民願意付出的財務負擔。地方政府通常又欠缺，或者只具備較低的舉債能力。在這種現實情形下，中央政府負擔較重的責任，負責較高的財務責任，就成為難以避免的現象。我國災害防救工作，法律上由中央及地方政府分工，經費也由各級政府編列，如有不足，可動支第二預備金、或調整支出以移緩濟急、追加減預算、特別預算等都是可用的方法。然而，在年度預算的編列中，災害防救並未列為一個獨立項目，而是與經濟建設經費，社會救助經費等彙總編列。實際的支出及計畫資料難以明確歸類和表示。政策建議我國地方政府的財政情況本來就欠佳，除了例如台北市、新竹市等都市外，其他縣市政府一直以來都呈現施政經費不足的窘境。以下各表為以九十七年度為例的地方財政收支情況（財政部簡報資料）。目前財政部正研提「財政收支劃分

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法」修正案，提供更多的中央統籌分配稅款給地方政府，以解決地方財政困難。 表 5.1：地方財政概況 單位：億元 7,150 備註： 1.本表列數據係依 97 年預算數列寄或推算。 2.基本需求係設算資料;經建支出系按歲出政事別概估。 表 5.2：地方自有（籌）財源偏低 單位：億元項目自有財源自籌財源占歲出％自有財源占歲出％縣市別歲出（1）自籌財源（2）中央統籌（3）小計（4）＝（2）＋（3）（5）＝（2）/（1）（6）＝（4）/（1）地方總計 9,200 3,729 1,816 5,545 41 60 台北市 1,454 798 386 1,184 55 81 高雄市 713 324 114 438 45 61 縣（市）合計 5,904 2,011 1,092 3,103 34 53 鄉（鎮、市）合計 1,129 596 224 820 53 73 備註： 1.表列數據為 97 年度預算數，中央統籌部分係依 97 年通知分配數列計 2.自有財源＝歲入-補助及協助收入;自籌財源＝自有財源-中央統籌分配稅款 3.加減尾差係因 4 捨 5 入所致 20

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21 表 5.3：地方政府支出結構僵化 單位：億元項目人事費占歲出％人事費占自有財源％縣市別歲出（1）人事費（2）自有財源（3）（4）＝（2）/（1）（5）＝（2）/（3）直轄市總計 2,167 1,144 1,622 53 71 台北市 1,454 780 1,184 54 66 高雄市 713 364 438 51 83 縣（市）合計 5,904 3,271 3,103 55 105 鄉（鎮、市）合計 1,129 428 820 38 52 備註： 1.表列數為 97 年預算數。 2.北高人事費包含附屬單位預算中地方教育發展基金人事費。 3.台北縣自 97 年度起成為準直轄市，為因其轄下仍有鄉（鎮、市）在支出結構與直轄市仍有差異，爰其收支仍歸入縣（市）。 4.加減尾差係因 4 捨 5 入所致 表 5.4：財劃法擬議方案 現制調整擬案中央統籌分配稅款一、所得稅10％。二、貨物稅10％。三、營業稅減除統一發票獎金後之 40％。一、所得稅10％。二、營業稅減除稽徵經費及統一發票獎金後之全數。三、菸酒稅減除稽徵（含查緝）經費及直接分配地方款項後之全數。稅收分成一、菸酒稅：20％分配直轄市及縣（市）（其中18％按人口比例分配直轄市及台灣省各縣（市）；2％按人口比例分配金門、連江）。二、土地增值稅：縣（市）徵起收入80％歸縣（市）所有，20％應提撥中央統籌。一、菸酒稅：直轄市及臺灣省各縣（市）徵起收入減除稽徵（含查緝）經費後之19 ％按人口比例分配；金門、連江徵起收入減除稽徵（含查緝）經費後之80％分配各該縣。二、土地增值稅：縣（市）徵起收入全歸縣（市）所有。

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22 三、遺產及贈與稅：直轄市分得50 ％；市及鄉（鎮、市）分得80％。三、遺產及贈與稅：直轄市、市及鄉（鎮、市）均分得60％。一般性補助款無最低保障金額於法中明定一般性補助款之財源不得少於當年度所得稅之貨物稅收入各10％。 表 5.5：修法前後比較（按 97 年預算數估算） 單位：億元項目修法前修法後影響數中央統籌分配稅款 2,033 3,579 ＋1,546 北、高短少補助 255 - －255 一般性補助款 1,314 875 －439 菸酒稅 - - ＋19 土地增值稅 - - ＋108 遺產及贈與稅 - - －16 合計 - - ＋963 基於我國地方政府的財務狀況，在新版「財政收支劃分法」下可能有所改善，在責任分擔的原則下，有關災害防救工作的經費籌措，本研究提出以下三點建議，一方面要求地方承擔部分責任，同時亦可減輕地方政府的實質財務負擔： 1.地方政府應於年度預算中提高災害防制經費之編列，積極推動轄區內之工作；有涉及跨轄區者，亦可由縣市合作的方式執行，不必事事要求中央政府干預。 2.中央政府對地方政府的財務移轉中，中央統籌分配稅款部分，應研議納入災害防制需求因素作為分配因子之一。而各部會之計畫補助，以及一般補助中，亦應提高災害防制需求因子之分配比重。 3.中央防災基金之建立。作為有需要時的預備經費來源。

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