災難救援社會服務模式的建立：八八風災後原住民返家與部落重建的歷程探究-八八風災原住民部落在地組織工作者的歷程 (II)

(1)

行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告

災難救援社會服務模式的建立：八八風災後原住民返家與

部落重建的歷程探究--八八風災原住民部落在地組織工作

者的歷程(第 2 年)

研究成果報告(完整版)

計畫類別：整合型計畫編號： NSC 99-2420-H-004-032-MY2 執行期間： 100 年 05 月 01 日至 101 年 04 月 30 日執行單位：國立政治大學社會工作研究所計畫主持人：王增勇計畫參與人員： - 碩士級-專任助理人員：林郁婷報告附件：出席國際會議研究心得報告及發表論文公開資訊：本計畫可公開查詢

中華民國 101 年 12 月 09 日

(2)

中文摘要：八八風災造成南部原鄉的原住民部落重大的創傷，研究者基於九二一部落重建的經驗，協力至善基金會一同發展支持部落年輕人返鄉從事災後重建的方案。因此，本研究將以這六名在重建過程擔任整合部落意見與對外爭取權益的部落組織年輕工作者為研究主體，希望透過這些部落年輕人的生命故事與重建經驗，一方面做為這些原住民青年在漫漫重建的路途中，有機會看見自己的能動性，作為研究者陪伴部落前進的歷程；另一方面，這些個人經驗可以成為解析原住民災後重建背後的歷史與社會結構的重要窗口，做為這些年輕人在行動中反思與批判的動力。研究將採行動研究為設計，在問題/分析/行動/評估與反思/再分析/再行動的循環歷程中，具體地協助部落組織工作者重新理解自身的生命與工作經驗，反省原先行動理論的缺失，並擬定新的行動策略。中文關鍵詞：災後重建，社工服務，原住民，組織工作者

英文摘要： The Journey of Returning Home for Young Aboriginal Community Organizers in the Post-Morakot Flood Recovery Process

Morakot flood on Aug. 8, 2009 has cause serious damage to aboriginal communities in southern Taiwan. Based on the researcher＇s experience of 921

earthquake post-recovery, the researcher and

Compassion International have developed a program to support young aboriginal people to involve in

community organizing. These young aboriginals are the subjects of this study. The aim of this study has two-fold: on one hand, the research process is to support these young aboriginals by systematically documenting their experiences to become visible and therefore analyzable； on the other hand, these personal narratives can reveal the structural and historical constructions that shape the post-recovery experiences, which will empower these aboriginals by bringing in new vision to understand their

experiences. This study adopts action research as research design that the researchers will work with the subjects in the framework of dialectic cycle of analysis/action/reflection.

(3)

(4)

99年度【災難救援社會服務模式的建立】

八八風災後原住民返家與部落重建的歷程探究

－八八風災原住民部落在地組織工作者的歷程

NSC 99-2420-H-010 -001 -MY2

期末完整報告

計畫主持人：王增勇

執行期間：2010.05.01-2012.04.30

(5)

第1節研究背景與目的九二一地震與八八風災是台灣近十年來兩次最大的天然災難，其衝擊與影響在整合型計畫書中已有說明。本處將交代研究者在這兩次災難的社會行動，作為此計畫提出的背景說明。九二一地震發生時，正是我學成歸國的第二年，基於社會工作者的使命，震後第二個月，我以全盟社工組的名義進入南投縣政府，協助規劃災後生活重建計畫，嘗試將我理想中的社區照顧體系經由災後重建的過程中加以落實（王增勇，2000a）。爾後兩年我投入南投縣政府社區家庭支援中心計畫的執行與輔導，直至新任縣長林宗男決定將生活重建中心移交公所辦理才撤出。當時，我深刻地體會到災後重建必須落實在社區，讓社區有力量，才能面對下次的災難。為了實際體驗社區重建的歷程，我以至善社會服務協會理事長的身份，投入台中縣和平鄉大安溪部落的重建工作，過程中我發現原住民作為社會的弱勢族群，他們特殊的社會與歷史位置與社會工作之間的巨大落差。當時，至善以外來組織的身份進入部落，帶著外來者的資源以及社工專業的優勢，從期望可以輔導、解決部落的問題，到開始認識原住民傳統文化，與部落居民共同生活在一起，我們學習對內聆聽與整合部落的聲音，對外分析政府資源的配置，試圖在國家政策成為部落發展的動力，並培養在地原住民青年成為部落組織工作者。經過十年的努力，我們成立了在地組織，得以承接至善在大安溪工作站的業務。社工人員終於可以退居幕後，讓原住民自己面對與解決部落共同的問題。十年下來，大安溪部落工作站是公益賑災團體撤出後，台中縣至今唯一由部落接手自主營運的社區組織（天下雜誌，2009年9 月）。社工教科書上所寫的「社區培力」，原來需要這麼長的陪伴。原本以為功德圓滿，八八風災的發生讓至善又再度投入災後重建的工作。帶著過去部落重建的十年經驗與部落人才，我們深刻地體會到「培養在地組織工作者」是重建工作的核心，我們不再「進入災區設立工作站」，而選擇以至善過去培養出來的部落工作者作為陪伴者，去陪伴八八風災災區原鄉有心想投入重建的年輕人。當和平鄉三叉坑部落的泰雅青年林建治到安置那瑪夏鄉村民的順賢宮分享九二一災後部落重建的歷程，台下那瑪夏鄉的原住民聚精會神地聆聽，因為對自己即將經歷的未來有個更清楚的掌握，災後緊急安置過程中不安的心情及時受到安頓；林建治從一個適應不良的都市原住民，返鄉成為部落重建的重要領導人，過程中他重新認識自己、部落與族群。他回到祖先的懷抱，走在泰雅族祖訓（Gaga）所期待的彩虹道上。那種自信與滿足，讓那瑪夏鄉的原住民看到希望。當下，我很清楚地知道，這種心靈的溝通與交會不是漢人社工可以提供的，只有處於相同歷史經驗的原住民可以藉由自己的生命歷程煥發出這樣的生命渲染力。記錄這些從事災後重建的在地部落年輕人的生命故事，成為這個研究計畫的初衷。記錄這些年輕人的生命故事，並不止於對他們個人的理解，而是透過他們在過程中所經驗到的矛盾與衝突去理解這個年輕世代所經歷的台灣社會變遷；作為整合部落聲音的角色，他們要面對在台灣原住民過去四百年被殖民的歷史，原住民部落所內化的殖民機制；作為對外發言的角色，他們要面對災後重建過程的權力結構，尤其是慣於否定原住民世界觀的國家體制與社會慈善組織。在實踐場域中，我們體驗到原住民災後重建過程中主體性被邊緣化，因此，在這個研究中，我選擇以年輕原住民組織工作者的立場出發，希望藉由陪伴他們的過程，看見他們生命故事背後的歷史與社會結構。八月底，災後三個星期，從山上撤離被緊急安置的原住民在驚慌不安中，而重建政策仍在「組合屋、中繼屋、永久屋」之間搖擺不定時，部落的老人忽

(6)

然說：「我們要回家！回到家，我們才知道下一步怎麼走。」「回家」這句話對當時忙亂的工作者與原住民，如同醍醐灌頂般，從混亂中驚醒而安定。原住民忍住創傷，挺身喊出他們對於「回家」的渴求。因為它的簡潔有力與震撼人心，我決定使用「回家」這個隱喻做為研究的主要概念，用來捕捉原住民災後重建的歷程。王應棠（2000）在研究原住民文化工作者的返鄉歷程就用了「回家」這個隱喻來捕捉。我將延續他對「家」的隱喻作為重建經驗的分析。「家」在此不再是社會學慣用的社會組成的基本單元，而被視為一種理解的框架，或是傅柯所謂的「論述」。八0年代末期，研究的基礎隨著家庭的本體論假設(ontological assumption)的轉移而改變，家庭不再被視為一個既定的、實質的(tangible)社會單位，而是眾多論述的競技場。家庭符號在日常生活中的運用已經漸漸受到學界關注。有些學者探討家庭秩序如何經由家庭被宣稱具普遍代表性的實踐，而被強化、維持和轉形(Gubrium & Holstein, 1987; Gubrium & Lynott, 1985; Gubrium, 1988b)，有的則研究家庭圖像(family image)如何被組織運用來進行決策制定與問題解決的家庭(Holstein, 1988; Gubrium & Buckholdt, 1982)。學界已注意到家庭符號在日常生活中是個常被使用的論述(Gubrium & Holstein, 1990)。若把家庭視為一種論述，提供我們了解和詮釋所經歷事物的媒介，那麼研究它在不同的社會情境中的運用，將引導我們把個人經驗和社會關係連繫起來。因此，對家庭符號運用的研究超越了家庭這一範疇，進入各種不同社會關係，使生活經驗的研究不在侷限於純文化層次，而得以進入政治經濟分析的層次，使文化研究和政治經濟分析得以連繫。我們很清楚，「回家」不是單一的想像，對不同的人有著不同的想法，但「回家」對經歷災難創傷的原住民而言，是具有號召力的隱喻：「回家」不只是實體環境的重建，也是社會網絡的再凝結；「回家」不只是具體要完成的結果，也是從創傷中走向復原的過程。「回家」不是解釋災後重建經驗的理論架構，而是因為它的豐富性與在地性，讓我們相信它提供重要的敘事形式，讓我們記錄災後的種種故事。為了避免「家」的概念再度被漢人以姓氏為主的家庭概念所扭曲，我們決定把「部落」這個原住民「集體的家」，一併納入研究主題。我們將以實踐式的行動研究具體陪伴原住民走過這條漫長的「回家」之路，記錄八八風災的受災原住民尋找回家的過程，並解析原住民所遭遇的重建過程背後所涉及的社會、政治經濟與歷史結構。我們想要探討的問題是： 1. 從部落年輕組織工作者的個人角度，他們是經歷到怎樣的創傷與復原的經驗？ 2. 重建歷程中，面對部落的內部整合，他們如何面對因為殖民歷史所存在的內部矛盾，而試圖達成共識？ 3. 重建歷程中，面對國家重建機制與民間社會慈善組織，他們如何理解並發展因應策略，提出原住民所期望的重建？ 4. 這些在地組織工作者如何使原住民的主體性在中央政府及慈善機構主導的過程中呈現出來？如何在這樣的基礎上，建立以原住民為主體的災後重建社會工作模式？第二節文獻回顧 1、族群認同的污名化與主體化被殖民的歷史導致台灣原住民成為謝世忠（1987：29）所稱的「污名化

(7)

的族群認同」，形成台灣原住民的自我認同危機以及傳統文化的流失。孫大川（1995：61-2）特別指出原住民目前所呈現的種種危機現象中，以認同危機與內在法律的喪失，與從事原住民社會工作有著最密切的關係，因為認同危機代表原住民對自我認同的錯亂，而內在法律的喪失代表著源於自己族群歷史經驗的內在自我控制機制的瓦解，而不能單純從一般倫理範疇來理解原住民的行為。在原住民的生存處境與文化的主體認同上，卑南族學者孫大川（2000： 146-149）從身為原住民的內部觀點將回歸部落的行動放在泛原住民意識與族群問題的互動中，以宏觀的歷史角度來檢視原住民主體世界的生成與發展。他整理出原住民族從1895到1995一百年間的命運與爭取主體認同的歷程，初步歸納出下列九點特性： 1) 日據時代以前，各族原住民皆是以自己的部落為其空間想像的中心與疆界。 2) 日本殖民地政府進行的族群識別和「命名」工作，使原住民產生比較明確的「泛部落」族群意識。 3) 日本帝國的威儀，使原住民第一次經驗到國家認同的問題，並映照出一個「被殖民」（奴化）的初步「泛族群」意識。 4) 有效率的日本殖民政府，以體制的力量結構性地改造同時也破壞了原住民的文化、社會傳統。 5) 國民政府遷台後原住民有比較平等的形式地位；但其族群認同依舊是被污名化的。 6) 長期的同化政策，使原住民的姓氏、語言、社會制度、祭典風俗步步流失。加上都市化與貨幣邏輯的誘導，原住民的「內我」遭到空前瓦解的危機。 7) 台灣本土化的發展，使一九八0年代的原住民有一個重生、再建構的機會和空間。 8) 「原權會」推動的抗爭與提出的議題是「泛族群性」的。它勾畫出原住民長期以來被壓迫的經驗與悲慘的情況，藉以激發「休戚與共」的族類感。「原權會」的成立，標示了不同於日據以來「被動」且「污名性」的泛族群認同，原住民的「主體」開始說話。 9) 「休戚與共」的族類感，不能只是抽象的口號、浪漫的情緒和反對的記號，它需要正面的挺立與創造性的建構。一九八八年之後，越來越活絡的文字、藝術等各方面的表現，使原住民的「主體」更加豐富。他特別強調最近的原運、文字書寫活動及各種藝術活動，都是一種自我標幟的努力，經由具體行動與作品編織一個可供族群自我辨識的系統，嘗試回答「我們是誰」的認同問題。在其中，經由各種主題的抗爭如「還我土地」、「正名」等所形成的原住民社會運動，一個「泛族群」的認同已經產生了。它表現在一種命運共同體的自我命名之認同與歸屬感，使「原住民」的名稱成為弱勢族群的政治認同與結盟領域之運作過程中，作為形成新的共同體之政治策略。 2、原住民運動的發展歷程面對自身民族崩解的危機，原住民並非一味的承受，透過集體的行動，原住民運動1_{在近十餘年來對台灣社會提出嚴正的控訴，並獲得重大成就。謝世} 忠（1987：61）定義「原住民運動」係指「一種某國家或地區內之原先被征 1_{有關原住民運動較有系統的整理，請參考汪明輝（2001）。}

(8)

服土著後裔的政治、社會地位與權利的要求，以及對自己文化、族群再認同的運動。他的訴求對象是當地現今的優勢或統治民族。」從1930年莫那魯道霧社事件失敗自殺後，原住民一直處於被統治者的身份，但在1980年代國民黨政權在島內合法性開始受到民主運動挑戰之際，原住民始有以集體形式向國家要求自我民族權益的機會。1984年12月29日一群原住民青年與漢人學者與黨外政治菁英結合，在台北馬偕醫院成立「台灣原住民權利促進會」（簡稱原權會） 2_{，揭開台灣原住民運動的序幕}3_{。台灣原住民各族雖有受到外來政權的殖民經} 驗，但是多以各族各自的反抗為主，從未曾有共同以「原住民」的認同進行集體反抗。因此，原權會是由各族知識份子匯集所推動的一次泛原住民運動，其背後代表著一個新的族群認同的形成。原權會設立後的前三年，以積極推動都市原住民的個案服務為主，一方面爭取同胞的支持與信任，另一方面也較為外人所接受。更重要的是，透過個案服務的累積，原運領袖更實際深入地瞭解到原住民困境，為之後的權益爭取提供重要的實際生活素材；同時，原運領袖也意識到個案服務的侷限性，因此 1987年後，原權會改走倡導路線，向統治者抗爭。首先發表「台灣原住民族權利宣言」4_{，要求生活基本保障權、自治權、文化認同權，並陸續推動「公義之} 旅」打破吳鳳神話運動、1988年與1993年的還我土地運動、以及1993年修憲時的正名運動。原權會後來因為原住民知識青年內部的分裂，再加上原運的訴求被國家接納使原運失去訴求而逐漸被納入體制，1993年第三次還我土地運動後，原權會逐漸走上衰微分裂之途。但是原運的種子卻因此而多元化地擴散開，原權會的知識菁英大多長期移居都會地區，與大多數部落原住民或中下階層的都市原住民是脫節的，原運人士疏於與部落連結（盧幸娟，2001），因而有所謂回歸部落的聲音（瓦歷斯‧尤幹，1992；麗依京‧尤瑪，1996）。抗爭路線的原權會沈寂後，原運的路線走向部落主義（台邦，1993）。原運領袖之一，台邦‧ 沙撒勒便回到他的故鄉屏東霧台鄉，試圖將原運落實在生活的部落中。邱金土，一位魯凱族青年，放棄台北高薪返回好茶部落。透過尋根之旅，許多日據時代被迫集體移住的原住民開始重回舊部落（王應棠，2000）。又如，瓦歷斯‧諾幹重返台中雙崎部落，發現年輕人失業問題嚴重，造成部落老人對年輕人的反感，他為轉變年輕人無所事事的負面形象，建立年輕人團體自治的規範效果，藉由對泰雅傳統Gaga的重新詮釋，成立雙崎部落青年會，藉由同儕團體的規範使年輕人重新成為部落進步的力量（瓦歷斯‧尤幹，1992：37）。各族群部落重建的同時，較具政治意義的自治區與民族議會是原住民運動目前正積極推動的議題，並已獲得國家政策的支持，尤其是具有原住民意識的原民會主委尤哈尼上任後，更積極推動蘭嶼達晤族與日月潭劭族的自治。在討論的過程中，原住民發現爭取自治最大的障礙是公共事務運作機制尚未成 2_{有關原權會成立始末，見路索拉門‧阿勒（2000）、原住民報（2000）以及依凡‧諾幹} （2000）。 3_{有關原權會是否代表原住民運動的開始，都鳴‧巴尚（1996）認為是個嚴重錯誤，他認為原住} 民對外來者的反抗，如西元611年原住民襲擊大陸來台的羽騎朱寬、1563年抗爭海盜林道乾、 1628年殺西班牙人、1664年反抗鄭成功部將黃安、直至1930年霧社事件、1950年樂信‧瓦旦醫師叛亂案等都是原運的一種。本文界定社會運動的形式應包含集體組織進行有計畫的行動，以及對國家或是社會提出改變現況的訴求，故排除個人或部落的武力反抗行為；其次由於政權的遞嬗將改變運動的本質，因此侷限以中華民國政權為訴求對象的運動。在這個定義下，原權會確實是國民政府來台後，原住民第一個以集體組織形式向國家提出訴求的運動。 4_{見原住民報（2000，3：25）。}

(9)

熟，部落的人才不足使得部落沒有信心取得自治權（盧幸娟，2001）。正如 Freire(2000)所言，被壓迫者對於獲得自由往往是恐懼的，因為在他們的認知中，掌握自己的命運彷彿是遙不可及的經驗。要使原住民重新得著力量，作為自己的主人，需要一段反思與行動的過程，而社工員必須要在其中扮演觸媒的角色，協助原運的發展，做為原住民發聲的管道。第二波原住民運動的知識份子返鄉被稱為「部落主義」，其本質就是一個「回家」的歷程，卑南族學者孫大川在＜原住民文學的困境－黃昏或黎明＞（2000：142-162）一文中，質疑學者以「權力」以及宰制所建立的反抗精神不足以作為原住民書寫的轉化動力。他說：「這樣的質疑，對我而言不完全是理論的。在我許多原住民朋友當中，不少是因早期進行邊緣戰鬥而幾乎崩潰的；而大部分創作力逐漸豐厚的朋友，如夏曼‧藍波安和阿道‧巴辣夫，卻都是離開游擊位置，返回祖先的鄉土之後，才真正找到自己的主體身分並激發創作力的。或許人的主體建構或自由解放，不一定要放在「宰制/反宰制」、「中心/邊陲」的鬥爭框架中來達成。「主體性」的「根」，應當落在一個具體的人的生命安頓和人格世界之中。」（孫大川2000：154） 3、在原運的脈絡下理解災後重建這種從對抗意識抽離而鼓吹返回族群文化傳統的論點，相當敏銳地指出原住民回原鄉重建生活世界，在母體文化環境中再出發的深刻意義。自八零年代出現的原住民運動如「正名」、「還我土地」等運動以來，長期處於「污名」地位（謝世忠，1987）的原住民族群文化認同已經逐步轉變，此一跡象呈現在近年來逐漸形成一股原住民工作者回歸部落的現象。在類似的脈絡下，災難對於許多長久離開部落的都市原住民，是另一波的回歸部落的行動，九二一地震三叉坑部落的泰雅族青年林建治，就是一個明顯的案例。因為災後重建而又再度回到家鄉的歷程，不僅是重新建設部落，更是自我重新認同的歷程。不論是帶有社會運動性質的屏東魯凱好茶人「重返雲豹的故鄉」運動（尚道明， 1993），還是零星的個人選擇如達悟族的夏曼‧藍波安（關曉榮，1997： 5-9）、以及傑勒吉藍（江冠明，1999），都在重新學習部落傳統生活與文化的行動中再出發，並藉由文學、藝術創作表達族群文化的認同轉折與家園之情。此一形成中的文化運動被學者稱為「還我土地」之外的第二波運動，這波運動中的人物或者重製原住民的文化財產，或者融入自己的見解加以創新，或者將傳統賦予新意（中國時報，1999.10.16），呈現原住民尋求族群及文化出路的一種新嘗試的多彩面貌。但是原運初期這種「泛族群」認同具有都市原住民菁英對族群文化認同的凌空建構之屬性，強調社會運動的抗爭性與都市特徵，與部落原鄉的文化傳統及生活經驗疏遠、脫節，本身的基礎相當脆弱。對於原住民族的歷史發展而言，這是依附在一個共同的負面歷史經驗所折射出來的一個籠統的集體意識，而非建立在自我認同的主體意識之上（孫大川，2000a：146-151）。魯凱族原運者台邦˙撒沙勒檢討原運十年的缺失時指出：「缺乏與基層民眾的連結， ……喪失了草根力量的支持，淪為為人作嫁的邊陲、附屬角色。……一味解決原住民政經問題的下游（如雛妓、勞工、就業等議題），而忽略了上游的結構重建（部落組織、文化、語言、歷史等議題）」（轉引自孫大川，2000a： 91-92），這些正是原住民過去「生活世界」的主要內容，而在近百年來激烈的變遷中，早已在部落社會組織的瓦解與祭典、語言的流失中逐漸遭受破壞。對此一現實的深刻體驗讓他們理解到整個原住民問題的關鍵是在家鄉部落廣義的文化議題上，此一體認開始為召喚原住民文化工作者回歸部落重建家園的行

(10)

動作準備。以上這些原住民知識份子的論述，不論是從自我認同的主體意識，或是邊陲家園空間的主體發展策略出發，都是在社會運動的激情之後的一種清醒反思，顯示了原住民族尋求重建家園的強烈意圖，是原住民從泛族群認同過程移向原生部落文化傳統紮根的轉折，體認到必須再進一步回到族群文化傳統根源中，才能找到族群與個人再生的空間。我們將八八風災的災後重建放置在過去三十年原住民運動的脈絡中理解，就會知道，台灣原住民在經歷四百年的被殖民歷史之後，逐漸脫離「抵抗壓迫的悲情控訴」，而以「回歸部落尋根」做為出發的解殖策略；當八八風災重創原鄉，災難成為新一批在身體、心理、文化層次上都已遠離部落的年輕人返鄉的召喚。但成為部落組織工作者的意義，代表著面對政府與民間慈善組織所建構的重建機制，這些年輕人要在迅速長出理解國家運作的邏輯，並在部落的原住民世界之間扮演橋樑的角色。這個過程是成為在國家體制下仍具有原住民主體性的新部落領導者。不同於現有文獻著重在原住民知識菁英或文化工作者的返鄉，本研究將著重在因災後重建成為部落自然助人者的原住民的返鄉經驗。第三節研究方法、進行步驟及執行進度。一、方案說明本研究採取行動研究作為研究設計，行動研究的哲學緣起、與原住民之間的關係、以及特點在整合型計畫中已有介紹。本處將直接進入研究實際的操作說明。本計畫將與至善基金會的「八八水災原鄉永續重建計畫」搭配進行，以該計畫所培訓的原鄉青年為對象，以下將說明此方案的執行細節與研究的搭配。至善從921地震的原鄉重建經驗中，學習和體認到－災民的無助只是一時，要相信其有重新站立的能力；部落才是在地問題的專家，唯有結合部落的力量，外來的資源才能發揮最大效能；每一個部落都有其特有的文化以及需求，因此在設計方案時要保持彈性；社區工作者的陪伴與支持是部落持續發展的重要催化劑；災難打破部落舊有的權力和經濟結構，也是部落公益組織誕生的契機。基於以上的信念，我們5_{規劃了「88水災原鄉永續重建計劃」，計畫} 將提供原鄉部落青年全職薪資與教育訓練支持，讓部落青年在部落組織中工作，希望能連結原鄉災區在地組織力量與觀點，支持部落工作者長期且穩定地協助部落重建。並藉由支持與培力過程，增進部落組織合作，逐步擴大在地人才培育，促進部落重生與永續發展。自風災發生開始，目前我們保持密切互動並與其部落組織建立互信關係的 4個原鄉部落為：高雄市桃源區勤和部落、屏東縣霧台鄉大武部落、屏東縣三地門鄉大社部落、高雄市那瑪夏區達卡努瓦部落。在災後重建過程中，我們發現重建政策與部落之間有很大的斷裂，因此也思考初步介入的策略，其中包括：（1）變動劇烈的環境需要安定的支援與承諾：災後政策的不斷變動，大量志工與民間資源的驟進驟出，長期地脫離其熟悉的文化與生活環境接受臨時安置，皆造成原鄉受災族人心理上強烈的不安全感與不信任。因此，至善藉由人才培育計劃希望，對原鄉在地青年與組織的長期培育，給予其穩定的支援與承諾。 5_{在此，我使用「我們」來表示研究者與至善，因為研究者本身也同時是至善基金會的副董事} 長。

(11)

（2）人才盤點：原住民部落長期以來都有嚴重的人才外流問題，八八水災後投入重建工作的原鄉青年許多都是義務付出沒有支薪，個人要利用到自己的時間及精力，當面對現實經濟壓力時，還是會備感沉重。優秀的在地人才卻可能因為經濟困窘收入不穩定的威脅而不得不到外地工作，使得其經驗無法累積，引進之資源亦無法延續使用。因此，本計劃希望支持有想法、有執行力、有熱情的原鄉在地青年，給予適當的生活津貼，使其沒有經濟上的後顧之憂，得以全心投入部落未來的重建工作。（3）資源整合、保持彈性：災後大量政府及民間資源向部落湧入，卻因彼此欠缺信任與協調機制使得資源成為競爭關係，無法互助互補，而許多政府的資源或是外界企業的捐募往往都是透過外面的顧問公司、教授或大型慈善機構撰寫企畫書，以快速、擷取的方式提出各種方案，但未必貼近部落的需求，甚至只是將這樣的方式當作是包工程的方式進行，一旦期約到了，部落也沒有人才可以續提或是執行繁瑣的行政核銷工作。我們希望培育在地人才，使其有能力連結並整合外界社會資源，用以發展部落工作。（4）社區工作者的陪伴、蹲點：災後許多團體之社工或志工投入重建工作，但因工作輪調或陪伴時間過短，無法與原鄉族人建立信任關係與溝通方式，而諸多政府的政策更因缺乏原鄉族人的參與、溝通而與其需求和想像產生巨大的落差。我們將透過至善過去培養的部落工作者的長期蹲點、陪伴，理解與傾聽在地的情感，並將族人的聲音轉譯為公共議題，使其不致被排除於重大的決策過程之外。從行動研究的角度來看，「88水災原鄉永續重建計劃」代表研究者與至善對原住民部落災後重建的問題分析與介入行動的第一波循環，研究者將系統性蒐集後續資料，作為檢視第一波行動理論的回饋與反思，透過集體討論的過程，形成第二波的介入行動，如此知識與實踐之間循環的過程將構成本研究的基本架構。二、資料蒐集與分析本研究將搭配上述計畫的過程進行資料蒐集。資料蒐集方法有三種，分述如下： A. 參與觀察參與觀察的目的在於自然情境下，研究者浸泡在場域的次文化中，熟悉被研究者的在地觀點（native point of view）。

B. 深度訪談深度訪談的目的在於獲得被研究者主觀經驗與理解世界的觀點。研究主持人將對部落組織工作者進行一對一的深度訪談，瞭解個人的生命史，以其參與重建的心路歷程為訪談重點。以下是受訪對象資料代號職務族群/年齡專業背景 A1 基金會主管漢人/49 藝術管理碩士 A2 方案督導/中心主任漢人/40 人類學碩士 A3 方案總督導漢人/40 社工碩士 A4 方案區域督導漢人/40 企管學士

(12)

S1 工作站站長 Kanakanavu/48 高職畢 S2 工作站工作者/協力社工 Kanakanavu/51 高中畢 S3 部落返鄉青年/工作站協力社工/離職布農族/24 大學畢 S4 部落婦女/工作站工作者 Kanakanavu/40 小學畢 S5 部落婦女/女窩工作者 Kanakanavu/30s 高中畢 S6 部落漢人媳婦漢人/40s 大學畢 S7 部落漢人媳婦漢人/30s 大學社工系畢 S8 部落返鄉青年排灣/30s 大學畢 S9 部落在地婦女魯凱/30s 大學社工系肄業第四節研究發現 1、阻礙原住民返鄉的災後重建安置政策（1）排除原住民觀點的永久屋政策災難社會工作的階段可分為緊急救災階段（包括黃金72小時緊急救援及臨時安置）和重建階段（包括中繼安置和永久安置）（如圖1）。莫拉克風災的安置階段，從8月8日災難發生起到8月31日前算是「緊急安置」階段，地方政府將從部落撤離至山下的災民緊急安置在體育館、學校、廟宇香客大樓等處；自9月1日起到次年1月21日止，政府將災民依照部落轉安置到鄰近鄉鎮的組合屋、榮家、軍隊營區內定居，一般稱為「營區安置」。圖1 災難社會工作之階段圖資料來源：自製。臨時安置時期，災民後續安置是否跳躍中繼屋而直接進入永久屋，成為政策辯論的焦點。認為中繼屋的管理耗時費力，並企望即使展現政府救災的行政效率，時任行政院院長的劉兆玄先生在2009年8月20日召開的行政院第3157 次院會提示：「…深刻體認到國土保育的重要性，請經建會限期儘速提出以國土保育為上位的區域規劃方案，作為災區重建的指導原則…。」加上慈濟基金會主動提議仿效其海外援助興建大愛村的經驗，在台灣為八八風災災民興建大型永久屋，捨中繼屋而直接興建永久屋成為莫拉克風災重建安置政策之基調。莫拉克風災後，國家訂定「以國土保育為先」的重建策略（行政院經濟建設委員會，2009），慈濟以環境保護之名提出「讓山林修生養息」的訴求，要求原住民族遠離祖居的山林。不僅行政院送請立法院審議的《莫拉克颱風災後重建特別條例（草案）》（簡稱「莫拉克特別條例」）出現「強制遷居、遷村」條文（第12條）（以下稱為「遷村條款」），更於所頒布的《以國土保育為先之區域重建綱要計畫》宣示：「以『安全』為家園重建第一優先考_{量。」（行政} 臨時（營區）安置中繼安置永久安置緊急安置（黃金７２小時）緊　急　救　災　階　段重　建　階　段

(13)

院經濟建設委員會，2009）。在大自然的威脅與國家企求快速完成重建的意圖下，受災地區的原住民陷入被迫離鄉的威脅。莫拉克風災受害者中有相對高比例的原住民，面對國家與大型慈善組織的強勢做為，許多原住民災民明確表達拒絕入住民間團體所建之永久屋（王增勇，2010；丘延亮，2010；陳永龍，2010）。八月底從山上撤離被緊急安置的原住民在驚慌不安中，重建政策仍在「組合屋、中繼屋、永久屋」間搖擺不定；住在緊急安置處所的許多部落老人看到下山後的原住民，為了搶奪救災物資與捐款所顯現的自私與貪婪，驚覺災後救助的過程對原住民族的自立互助精神造成無可彌補的損傷，因而提出：「我們要回家！回到家，我們才知道下一步怎麼走。」「回家」這句話對當時忙亂的組織工作者與原住民，如同醍醐灌頂一般，從混亂中驚醒而安定。原住民忍住創傷，挺身舉行記者會喊出他們對於「回家」的渴求。八月底馬總統與行政院長等親自率幕僚下鄉多次，希望消除災民的不滿。在2009年8月22日馬英九總統第一次視察三地門鄉體育館災民安置現場，災民提出兩份請願訴求文件，一是「八八水災暨莫拉克颱風災後原鄉重建請願書」，另一是「莫拉克災後大社（達瓦蘭部落）遷村重建訴求」，分別就原鄉部落重建提出原住民觀點的訴求：「一、以部落為主體，由政府提供資源協助，儘速召開部落遷村重建會議。二、部落重建基地之選擇，應以部落傳統領域土地為優先考量。三、重建規劃設計施工，應以部落主體協力造屋，來營造新部落。四、部落重建規劃設計，應允許就地取材以營造在地性的民族風貌。」部落許多人都在短暫的面對面座談時，提出各項安置與重建的實質問題；其中，最多人提出的是「受災重建戶數認定」問題。部落原本有自己的分戶依據和原則，面對要「集體遷村」的大事，當然得一併考量分戶與重建戶數的問題；但政府卻以「八月八日當天戶籍資料」為憑來認定重建戶數。原住民集體重建的部落意志面臨國家行政體系的依法行政原則而被切割與消解。行政院版莫拉克特別條例第12條的條文及立法說明，遷村條款係以「防止災區土地不當利用」為目的，「中央政府、直轄市政府、縣（市）政府得就災區安全堪虞或違法濫建之土地，劃定特定區域，限制居住或限期強制遷居、遷村，並予適當安置」為手段。立法期間，外界對於遷村條款的強制手段頗有疑慮（蔡佩芳、邱珮瑜、王正寧，2009；江慧真，2009），後經政黨協商，於「劃定特定區域」前加上「經與原住居者諮商取得共識」作為程序要件，並明確指出後續安置應符合同條第1項所規定：「災區重建應尊重該地區人民、社區（部落）組織、文化及生活方式。」就協商後所調整的條文內容來看，政府在立法階段確有考量到受災地區民眾對異地重建的接受意願，並非一味採取強制性的手段，並試圖藉由災民自主性的保留，迴避強制遷居與遷村侵犯原居住者居住及遷徙自由的質疑，緩和強制遷居與遷村對社區、部落組織、文化及生活方式所可能造成的傷害6_{。但在執行過程，原住民族參與以及自主決定的範圍} 仍一再受限。謝志誠等（出版中）就強制遷居與遷村的三個階段：（1）評估階段－災區土地是否安全堪虞或違法濫建；（2）諮商階段－接受原居地不安全的認定與同意遷居、遷村安置方式；（3）安置階段－永久屋興建與入住進行分析，證實所謂「尊重原住民」最終仍流於口號。政策過程中，原住民族仍不斷對政府表達部落的觀點。新任行政院長吳敦義上任後，9月12日馬英九總統率吳敦義院長與各部會代表視察三地門鄉龍泉 6_{遷村條款其他配套措施包括「被限制居住或強制遷居、遷村的土地得徵收」（第3項）、「被} 劃定為特定區域的土地及土地改良物得予徵收，並對承租公有土地者得予以補償或酌予救助金」（第4項）及「對配合限期搬遷者予以相關補助」（第5項）。

(14)

安置營區時，部落重建的工作團隊又提出一份「莫拉克災後『達瓦蘭部落遷居重建』重點訴求」7_{的文件。該文件核心的精神，仍是希望政府和民間社會力，} 能尊重部落主體，協力重建；換句話說，應回歸部落主體、發揮團結精神，讓部落自己親手打造自己的希望家園。該文件提出「公共災害／國家賠償」、「生計確保／文化優先」、「在地知識／安全勘災」、「利益迴避／資訊公開」等原則，認為：1.國家有義務負擔原鄉重建或部落遷建經費，並回歸原住民部落自主使用。2.國家應釋放國有林地暨國公有土地，回歸原住民部落居住與農耕使用。3.國家應以部落在地知識為主，協同生態與地質、水文等專家進行安全勘驗。4.嚴禁安全認定之專家顧問及相關組織，承包相關道路、基地安全之重建工程。8_{為了反駁慈濟所提出的「原住民是破壞山林的原兇」論點，} 該文件從歷史觀點指出現存原住民部落淪為「安全堪虞」部落，多半是早年政府主導集團移住之遷村計畫，才把原住民遷到危險地帶；或政府主導與縱容的不當開發，才造成原住民傳統領域山河變色。次日（9月13日），馬英九總統指出：重建委員會對全國四十三個危險部落的安全鑑定，廿日前會有結果，未來原住民部落遷村儘量依循「離災不離村、離村不離鄉」原則。也到安置霧台鄉好茶村民的隘寮營區，魯凱族災民敘說「我們被安置在這裡已經兩年，是資深災民了。」馬總統承諾：「救災時可能沒有做得很好，但是重建一定要做好。」遷村一定會考慮原住民需求，為大家找個安全的地方。9_{儘管接連三次總統、行政院前後任院長等都明確表示} 「受災戶認定從寬並尊重部落認定」的原則，但顯然這些都口惠不實。達瓦蘭部落由頭目、傳統家族代表、村長、鄉代、教會牧師等大約二十多人，組成部落遷居分戶審查委員會，逐一討論、審查各分戶申請，認定部落應有245戶；但一直到2010年三月底為止，縣政府給世界展望會在「瑪家農場」擬興建的集合住宅，核定大社（達瓦蘭部落）仍是以八月八日戶籍的174戶。國家觀點一再排除部落自主觀點，並以國家強勢的資源掌握權力迫使部落在永久屋政策下四分五裂，原住民之間因不同安置選擇而造成人際緊張、衝突與分裂，成為災後重建過程中最難彌補的創傷。在原鄉部落重建過程中，原住民族的期待是：（1）提供中繼屋短期安置為空間，讓族人有足夠時間討論部落是否要長期遷村的大事；（2）保留原住民返鄉在自己的土地上耕作及守護山林的權益；（3）尊重原住民文化在重建過程不被漠視而消失（全國成，2010）。但在國家的重建立法與說帖中，雖然一再強調災後的家園重建應保障受災社區的參與，並尊重原居住者之自主意願（重建會，2011），但在國家追求重建速度與節制重建資源的壓力之下，這樣的期待顯然沒有被重建會採納，重建過程受災社區與民眾的參與及自主一再被忽視。異地重建的各個階段：原居住地安全勘查、原居地安全性認定與遷居、遷村安置方式的諮商過程、於永久屋的申請、興建與分配入住等，原住民部落與居民幾乎沒有參與及自主的空間。原住民於2009年11月25日發起狼煙行動與災區團體聯合聲明反對漠視災民訴求的中央重建政策，要求設立中繼屋。為了具體執行遷村條款，2009年9月7日內政部制訂《莫拉克颱風災區劃 7_{文件資料來源：莫拉克災後「達瓦蘭部落遷居重建」重點訴求。請願單位：大社社區發展協} 會、達瓦蘭人文關懷協會、大社重建運轉中心、達瓦蘭部落重建工作團隊。 8_{資料來源：同上註。} 9_{好茶部落在2007/08/13的風災已經部分家屋被土石流衝擊，同年9月2日被暫時安置到隘寮營} 區。而政府規劃好茶部落要遷居到瑪家農場或者原地重建，懸而未決了兩年，此次莫拉克颱風把整個新好茶部落淹沒，好茶部落算是二度災民。

(15)

定特定區域安置用地勘選變更利用及重建住宅分配辦法》（以下簡稱《劃定特定區域與住宅分配辦法》）全文15條，第一階段的安全評估工作遂依據此一辦法，由劃定機關就《劃定特定區域與住宅分配辦法》第2條第1項所列8款土地予以審查，如經認定有安全堪虞或違法濫建的情形，即進入第二階段「與原住居者諮商取得共識，得劃定特定區域」。至2010年6月底，評估工作已告一段落，期間分別由行政院原住民族委員會、行政院經濟建設委員會、行政院莫拉克颱風災後重建推動委員會（以下簡稱「莫拉克重建會」）與地方政府等辦理 291處部（聚）落原居住地的初步安全評估與複勘，經評估為「安全」者有 136處，「不安全」者有155處（行政院莫拉克颱風災後重建推動委員會， 2010a：3-3~3-4；行政院莫拉克颱風災後重建推動委員會，2011：42）。被判定為「不安全」的部落，可能被迫離鄉遷進永久屋。原鄉原居地安全評估幾乎一半被認定為「不安全」地區。官方資料只提及：「為廣納受災部落地方經驗及智慧，且考量原居住地之居民參與原則，各次現地勘察皆會邀請居民代表參與，至少邀請村長及部落首領參與現勘；原民會並自98年9月28日起以部落為單位辦理說明會，俾利後續意見溝通。」弔詭地是，官方文件隻字不提安全評估勘查過程，在許許多部落遭受居民圍路不許進入，被質疑劃設過程的粗糙草率的情狀，最後仍若無其事「完成程序」而公告其評估結果。顯然，政府的重建政策傾向於「把原住民都搬遷下山」而非「原鄉重建」的思維；災後部落重建問題，讓原住民與漢人政權之間的內外矛盾、原住民部落政治如家族、宗派等內部矛盾，都暴露了出來。未來對許多部落而言，在「原鄉重建」或「部落遷移」之間，都有許多課題得面對。最終永久屋基地的選擇，是遵照2010年2月24日莫拉克重建會第十一次委員會議行政院長所裁示：「首先，基地安全無虞，第二，附近公共設施大致完備，第三，土地取得容易，第四，施工條件佳。」等行政便利原則進行。永久屋基地的選擇，最後係以遠離山林，並以公有地或公營事業土地為主，占總基地面積95.75%，徵用民地者則占4.25%（重建會，2011：92-93）。災區民眾要求「不離村」、「不離鄉」的重建訴求（丘延亮，2010），已難以實現。（2）永久屋政策撕裂部落與原子化災民政府提出2010年7月底前就要完成永久屋興建，讓受災者在8月8日災滿一年以前進住的目標，理由當然是希望受災者儘快入住永久屋，並避免社會大眾質疑政府的重建效率10_{。因此，政府或民間團體在諮商過程，甚至還在緊急安} 置階段，就要求受災者儘速簽署申請永久屋意願書（或切結書）11_{（馮小非，} 2009b；鄭淳毅，2010a）。官員們更是在諮商會議中不斷強調安置與劃定特定區域的連結性12_{：「劃定特定區域才能夠啟動安置的相關程序，方便處理需} 要安置的區域。」，並且不斷釋出：「不用居民出錢。永久屋，房子是你所有的…」（蔡之今，2010）、「劃定特定區域對災民只有優點、協助，無任何負 10_{行政院莫拉克颱風災後重建推動委員會2010年2月9日、3月8日第17、18次工作小組會議} 紀錄，3月31日第12次委員會議紀錄。 11_{民間團體說意願書是地方政府發的，內容不是民間團體寫的（馮小非，2009a）。} 12_{《莫拉克颱風災區劃定特定區域安置用地勘選變更利用及重建住宅分配辦法》於2010年1月25} 日修正前，申請永久屋的資格者限於「災區房屋毀損不堪居住」、「災區房屋位於依本條例第二十條第二項規定劃定特定區域之遷居、遷村戶」及「依本條例被徵收土地上合法自有住屋之拆遷戶等」三條件。

(16)

面缺點…」（重建會，2010b：1）「三年後重建條例就結束了…就都沒有了，那些福利措施都沒有了…」（柯亞璇，2010a）等訊息，迫使尚未身心安頓的原住民做出抉擇。為了突破劃定特定區域的瓶頸，政府改採迂迴策略：（1）凡是無法經諮商達成共識的「不安全」土地就暫時不予劃定為特定區域，而改以「安全堪虞地區」核定；（2）於2010年1月25日修正《劃定特定區域與住宅分配辦法》第10條，將「災區房屋所在地區，經劃定機關審定報請重建會核定為安全堪虞地區之遷居戶」增列為永久屋申請資格之一，並刪除該辦法第2條之1關於諮商取得共識的定義。如此一來，就不再有必須與原住居者諮商取得共識的困擾，凡是經勘查評估為「不安全」的土地，或「留在原居住地」或「接受政府安置」悉由原居住者自主決定。這可以視為一種化解部（聚）落內部爭議的策略－讓願意遷居者與願意留在原居住地者彼此不再相互牽制，符合部分災區民眾「劃定特定區域不要和永久屋掛鉤」的期待；但卻也是一種裂解部落內部的動作，將部落解體成「戶」，部落的凝聚力被瓦解，個人被孤立，部落因此被「原子化」。莫拉克重建會則認為這是「政府作為與關鍵點的突破」（重建會， 2010a：3-10）。至2011年7月14日止，如表1所示，已完成160處劃（核）定作業，包括98處特定區域與62處「安全堪虞地區」。數字顯示：（1）非原住民聚落接受劃定為特定區域的比率為73.5%，高過原住民部落的41.9%；（2）至少有5個經評估為安全的部（聚）落，亦被認定為特定區域或安全堪虞地區。表1: 特定區域劃定情形地區特定區域安全堪虞地區合計原住民地區 26 36 62（59）非原住民地區 72 26 98（96）總計 98 62 160（155）資料來源：行政院莫拉克颱風災後重建推動委員會（2011:42）註：（）內數字為經評估為不安全的部（聚）落數。政府重建方案選擇，只有「優惠安家方案」所提供自行租屋、自行購屋、政府安置等方案三擇一，截至2010年4月22日止，申請自行租屋者共2,862 戶，已核定2,146戶、申請自行購屋者37戶、已核定34戶、接受政府安置者計 818人，均已接受安置中。13 表2：莫拉克颱風災區配合限期搬遷的補助對象與補助標準對象／補助項目對象／補助項目特定區域內配合限期搬遷之遷居者或房屋拆遷戶補助特定區域內配合限期搬遷之遷居者或房屋拆遷戶補助特定區域內配合限期搬遷之遷居者或房屋拆遷戶補助特定區域內配合限期搬遷之遷居者或房屋拆遷戶補助特定區域內配合限期搬遷之遷居者或房屋拆遷戶補助對象／補助項目對象／補助項目搬遷費 _輔導金生活房屋租金 _自備款購屋購屋貸款_利息補貼特定區域遷居戶特定區域遷居戶 ○ ○ ＋ ○ ＋房屋毀損不堪居住戶特定區域內 ○ ○ ＋ ○ ＋ 13_{資料來源：行政院莫拉克颱風災後重建推動委員會；}_{http://88flood.www.gov.tw/work.php}_。（2010/04/30瀏覽）另外，附帶一提是兩年前被安置到隘寮營區的好茶部落，即便新好茶全數淹沒變成大河床，仍未被列入此次災民與安置之統計資料中。

(17)

房屋毀損不堪居住戶 _{非特定區域} _× _× _× _× _× 安全堪虞地區遷居戶安全堪虞地區遷居戶 × × × × × 註：「○」表示得申請發放該項目補助。「×」表示不得申請發放該項目補助。「＋」表示享有莫拉克颱風受災戶申請重建（購）住宅貸款利息補貼或租金補貼者，於補貼期間不得同時申請發放該項目補助。資料來源：行政院莫拉克颱風災後重建推動委員會事實上，不同類型的原住民，都得面對不同的生存繁衍課題。在面對重建看不到進程時，許多受災戶與災民選擇「租金補貼」或「依親」的方式，離開政府集中安置的營區，這使得部落會議與重建的過程，將會面對更多的難題。一方面，安置營區內的居住與生活條件不佳，族人像在當兵，難以久居；雖然衣食無缺，但生計收入欠缺、重建不知何日的等待中，心靈的焦慮、徬徨與茫然感日增，生活重建的迫切性日益升高。選擇依親或租金補貼者，則因和族人分開，失去了「部落」集體生活的協力互助共享管道；久了之後，將與其他族人逐漸疏離，增加部落內部意見的分歧與矛盾。儘管政府目前提供幾個永久屋基地給慈善團體興建，卻因基地上將許多部落混塞在一起，甚至淪為只是「受災戶」的思考而非「部落再生成」的思考，不僅迫使部落面臨瓦解，更製造其內部矛盾。因此，原住民面對「何處是我家？」的徬徨，是災區田野普遍的心靈感受狀態；而從「部落再生成」角度省思，部落生計、心靈、文化、社群關係等的重建，仍是嚴峻的挑戰。在申請核配永久屋的規定上路後，仍有應獲配永久屋的居民未獲核配的爭議，特別是在原住民部落。面對這些問題，莫拉克重建會官員表示，政府已經將標準一再調整放寬，仍有部分戶數未能解決。面對此一問題，政府後來發展出「遷村模式」來解決（鄭淳毅，2010c）。所謂「遷村模式」係政府為了避免安置和重建工作政策僅以一體適用或過於簡化的策略，解決了「住房問題」而未完整考量「居住問題」（重建會， 2011：46-47），以期讓不符合民間團體興建永久屋申請資格與分配原則者，可以依此管道申請永久屋安置，且採租用、先租後售或訂價出售等方式辦理，並非無償持有。重建會經過與地方政府、各宗教教派代表、部落意見領袖與族人等數次會議協商後，實施「莫拉克颱風災後原住民部落集體遷村安置民間興建永久屋方案」，明訂莫拉克災後經核定為特定區域安全堪虞地區，並符合下列條件者，可成為集體遷村部落（。遷村模式實施以來，達成集體遷村共識者全部集中在屏東縣，包括三地門鄉大社村、霧臺鄉好茶村、阿禮村、吉露村、牡丹鄉高士村、石門村、泰武鄉泰武村、瑪家鄉瑪家村等8個部落，共237戶，分別安置於長治百合部落8戶、禮納里部落147戶、新赤農場吾拉魯滋部落40戶、舊高士部落22戶、石門村 25林班地20戶（重建會，2011）。集體遷村模式的提出，解決了許多永久屋核配問題的爭議，讓經審定不符合民間團體興建永久屋之申請與配住原則的受災居民，除一些明顯不合理的情形外，可經部落會議認定其有實際居住的事實後，受理其永久屋之申請。此一作法也避開了劃定特定區域的程序。同時，集體遷村的決定交由部落會議來決定，尊重部落居民的意願，讓部落民意自行決定是否以集體遷村模式進行重建，並賦予部落認定申請永久屋資格的權利。然而，部落這樣的權利在實際運作上卻是處處受限，最後實際的決定權，仍掌握在國家救災體系手上。由於部落與公部門重建單位對於所謂「實際居住」認知不同，部落在經歷了一番內部相爭的表決之後所做出的決定，最後的定奪大權仍是掌握在公部門重建單位的手上（鄭淳毅，2012）。莫拉克風災後周年前夕鄒族族人拉起「不要用遷村來分化我們」的布條走

(18)

上總統府前（公視新聞議題中心、莫拉克獨立新聞網，2010）。在此前後，對於遷居遷村政策將造成部落分裂的說法不斷（楊念湘、巴伐伐勇，2010；鄒族青年行動聯盟，2010；柯亞璇，2011b）。2010年8月6日晚間更有原住民夜宿總統府前凱達格蘭大道，以「反迫遷、反分化」為訴求，希望政府正視「原鄉重建」的意願、「不要用遷村來分化我們」（公視新聞議題中心、莫拉克獨立新聞網，2010）。八八水災高雄縣原住民部落再造聯盟理斷牧師更沉痛指出：「我們是人，不是給你搬來搬去的觀賞用動物。…劃定特定區域政策…傷害我們原住民太過，不應執行。」（柳琬玲，2009b）除了整個部落都遭淹沒無法再居住者如霧臺鄉好茶村、甲仙鄉小林村（9~18鄰）對於遷村較無爭議外，多數部落出現有接受永久屋安置者，也有堅持留在原居住地者。縱使集體遷村，亦難免造成部落分裂，最常被討論的小林村則分成三個部分：杉林大愛園區、五里埔基地、小林二村；桃源鄉勤和村也分三個部分：杉林大愛園區、樂樂段基地、留在原居住地（陳儀深，2010：37-177）。由於基地安全因素，災後多數部落不論原地重建或必須遷移重建，仍多希望能「在自己的土地上」重建，以維繫「部落土地情感」和「原鄉生計重建」的需要；並且強調政府有關之重建與復建計畫，都應以「部落主體性」來思考。（3）永久屋是誰的家？ 2010年農曆春節前，八八風災後第一批永久屋，高雄縣杉林鄉慈濟大愛永久屋落成啟用。慈濟大愛村的啟用在慈濟慣有的愛心施與受的框架中被理解。於是，多數媒體報導的邏輯都圍繞著付出與感恩的圓滿圖像建構：大愛村成為「愛心奇蹟」，大規模的建造工程成為「台灣世紀大工程」、「打造國際模範、世紀典範社區」，見證了「慈濟志工團隊的效率與紀律」；災民則成為「從小到大都沒有住過這麼好的房子」的卑微小民，離開營區的原住民則心存感激，對營區長官用慈濟的術語表達內心的感受「我們要搬新家了！感恩您！」，對於這一切的安排，災民們心滿意足，因為他們終於「如願踏進屬於自己的新家、可以重新過日子」；而最大的寬容與慈悲表現在證嚴法師超越自己最堅持的宗教信仰，她參與揭牌儀式時，「首度站在大愛村教堂的十字架之下開示，這是證嚴法師生平第一次進教堂」，成為大愛的極致展現。但是入住的原住民卻沒有回到家的感覺，因為慈濟大愛村是慈濟文化而不是入住者原住民自身文化的展示。如果街道命名反映了家的認知，街道名稱『大愛路』、『合心路』、『善解路』、『感恩路』、『和氣街』、『互愛街』、『協力街』、『包容街』、『知足街』、『尊重街』反應的慈濟世界的圖像，不是原住民的世界，這種命名體系不時提醒著居住在其中的住民要對慈濟心存感激，更標試著受災的原住民是需要他助的受助者，而不是自助者。慈濟大愛村反應的是漢人對於家的想像，是助人者對受助者的期待。目前政府與慈善組織所想像的永久屋，充其量只是居住的房舍，但原住民的家不僅是居住的家屋，還包括維持生計的耕種、漁獵領域，維繫部落公共領域討論的聚會集合場地、進行傳統族群信仰的祭祀場地等得以延續與傳承祖先生活的功能場所。這種回到別人家的錯愕，應該從原漢歷史的角度來看，漢人將自我的期待強迫投射在原住民身上已經是循環重演的常態；而從社會福利發展的歷程來看，慈濟大愛村的例子是過去二十年政府開始習慣將國家對人民福祉的承諾以新自由主義的管理與民營化思維的擴大。返鄉，對原住民族而言，仍是一條遙遠的路途。

(19)

至善所陪伴的四個部落，在國家永久屋政策下，分別承受不同程度的撕裂與分化，成為陪伴的起點與過程中必須面對的現實，分述如下（如表3）。四個部落中，除了大武部落之外，皆被認定為不安全地區，部落居民必須面對永久屋與原地重建的抉擇，造成兩方人馬的嚴重對立。因為就業機會、子女就學、或不堪面對災難現場而選擇永久屋的居民，被認為是「背棄祖靈」；選擇返鄉原地重建的居民，因為政策給予的補助有限而倍感艱辛。大武部落雖被政府認定為基地安全無虞，因此大武居民被要求返鄉，無權申請永久屋，免於永久屋政策的撕裂。但是由於大武部落位居深山，八八風災後對外聯絡道路狀況極差，只要下雨超過十分鐘，部落對外就如同孤島。居民的生計，無論就學、就業、或是務農，皆不易維持，因此居民只好四散各處，部落被生計的現實壓力解體與消溶在台灣整個社會中。部落，這個原住民藉以安身立命的歸屬，在風災後由於國家意志一再凌駕部落意志，終至部落面臨瓦解與崩潰的邊緣。表3 八八災後原鄉部落的分裂程度部落被認定安全程度部落分化程度屏東縣霧台鄉大武部落安全無虞地區，但道路狀況極差五區：留在原居住地、中繼避難屋（二十幾戶）、屏東市（十幾戶）、高雄市岡山（二十幾戶）、新北市五股高雄市桃源區勤和部落不安全地區三區：杉林大愛園區（二十幾戶）、樂樂段基地（二十幾戶）、留在原居住地（二十幾戶）屏東縣三地門鄉大社部落不安全地區兩區：禮納里永久屋、留在原居住地高雄市那瑪夏區達卡努瓦部落不安全地區兩區：杉林大愛園區、留在原居住地 2、當外來社福組織遇到在地組織面對被國家政策撕裂的部落，以及阻礙原住民返鄉重建的永久屋政策，外來社福組織（至善）要如何陪力部落走過這條返鄉的道路？這將近三年的實踐過程顯示這是一條仍在摸索的道路，但已有豐富的經驗足以指出其中的挑戰與方向。（一）工作模式的演變 1. 方案定位的不同解讀：陪伴或是陪力？至善因為參與九二一災後原鄉重建的經驗，將八八風災的原鄉重建模式定位在陪伴原鄉人才的培育。但至善做為一個組織，是個人的集合體，對於工作模式的解讀會因為位置而有所差異。在台北辦公室的執行長與在南部主責重建業務的主任對於至善的工作模式就分別使用「陪伴」與「陪力」兩個不同詞彙來捕捉至善的工作模式。其中的不同在於對原住民議題的基本立場，因此會導致介入方式的不同：「陪伴」是對需求者提供資源的慈善保守觀點，「陪力」是對弱勢者所處的結構性處境進行變革的基變觀點。基金會執行長A1以「陪伴」的隱喻形容至善的工作模式，並清楚地表明至善不涉入政策衝突的立場，而以培養部落工作者為目標：「當時我們就已經很意識到說那個遷村或是重建，會是一個很大的衝突點，所以我們很有意識的避開了這一件事，就是說他要搬到哪裡或是遷到哪裡，至善沒有立場，我們的立場就是我們會陪伴他們，然後會尊重他們的選擇。所以焦點就回到了人才的培育，…到最後大家決定我們唯一決定的那個原則，就是我們看我們接觸到那個人有沒有潛力。」（A1，2010/11/03：4）

(20)

但是，主責原鄉重建工作的南部工作站主任A2對至善的工作模式則是用「陪力部落自主」來形容至善工作模式，並且強調發展服務之前要先分析基本面：「我們的目標是培力部落自主的發展跟運作，那希望說這一些能力能夠回到部落上，那當然在當下我們很多服務要發展就必須先處理了，所以我們在處理的過程裡面就發現說，分析回到基本面的分析很重要。」（A2，2012/03/24： 2）而所謂的基本面是指原住民族所共同面對的議題，也就是原住民族所面對的結構性不平等，而不是個別部落或是個人所面對的問題。A2顯然對於一般慈善團體不願意碰觸結構性議題感到不滿，認為要處理真正的問題才是真正地陪伴部落：「慈善團體就是這個樣子，沒有辦法去談議題，可是一個有議題概念的慈善團體會是什麼樣子？其實我再問一個，它不一定是要一個帶頭衝倡議的，可是它如果有議題概念的話，那個服務的樣貌會不會可能就不一樣？…不然的話，我們永遠都是處於在這種分離的狀態，部落的人要單獨的去面對議題，然後在議題的過程裡面去找尋其他的陣線。」（A2，2010/08/13： 16）。 A2很清楚地指出至善迴避政治立場的選擇，把自身視為客觀的資源提供者，是個聰明且安全的作法，但是卻也因此將無法真正地陪伴部落：「在處理議題跟資源這件事情上面，你都可以看到那慈善團體，這些資源的來源者，就沒有任何的政治立場，我覺得至善是選擇一個相對安全的位置，這是至善聰明的地方」（A2，2010/08/13：17）。面對這樣的立場差異，A2保留慈善團體的用語，而以「有議題概念的慈善團體」做為重新包裝至善工作模式的新語彙，並進行工作模式的實質改變。這樣的改變也正反應現有社工模式在部落從事災後重建工作的錯誤中找出路的嘗試。 2. 工作模式的轉變：從現場部落工作者的支持到跨部落議題的串連對A2而言，過去三年的重建經驗，至善的工作模式有明顯的轉折，其中的關鍵在於超越個別部落的問題，看見原住民族面對的共同議題，因此需要從事政治性的介入。這種透過個別經驗的差異看見彼此共同議題的過程，被A2標示為「部落主體化的過程」：「從九八年到現在我們現在工作的模式，大概都是一個社工在現場跟我們支持的部落在地的工作者，一起在部落裡面工作，那有發現到說有很多事情，這可能跟那個我們比較單純的過去那種服務對象，只要建立跟服務對象之間的關係這樣就好了，那種服務方式會比較不一樣一點是說，我們在這兩年裡面發現，很多事情可能不是在我們跟在地的人一起，這樣就可以解決的，有很多事情的那個解決的地方不在部落裡面，然後可能是在市政府，可能是在其他地方，可能在不同的組織，要去做這一些協調跟溝通。」（A2，2012/03/24：1）對A2而言，過去在部落提供服務的模式最大的問題在於慈善團體在自己的邏輯中運作，並沒有真實地跟部落生活在一起：「連一個人事的支持，連一個真實的支持都不是那麼清楚，然後就好像是這些團體玩自己的，反自成一個系統」（A2，2010/08/13：17）對被派駐在部落的協力社工而言，這種跟部落脫節的分離狀態是痛苦的，因為當機構極力在呈現美好的服務成果之際，協力社工清楚部落真正的問題沒有被看見與解決。這件事在每次八八風災週年時舉行的成果發表記者會時，就會反差性地呈現出來：「它（記者會的資料）就是一堆溫馨的故事。可是對社工來講，他寧願（呈現的是）非常多的挫敗，對部落來講，他可能還陷在這些混亂裡面。然後，你知道這些一年對於每一個位置的人的意義是什麼？如果說真實的是，從部落的角度來做的話，我必須去理解機構在這上面會覺得很困難，窒礙難行！可是你知道這樣對下來，通常就是機構（在意）的事情會先發

(21)

生。」（A2，2010/08/13：14-15）看見部落與機構是兩個不同的世界，並在這個看見中將主體回到部落是這個主體化過程的第一步，因此選擇立場，站在部落還是機構這邊？A2強調陪力部落的第一步是要看見部落議題，而不是只看見機構徵信的需求：「有一些節奏，比如說部落有一些事情是急的，嘿！像蓋房子這件事情，部落其實那時候很急，所以所有我記得今年的三月到五月，我們大部分的精力全部通通都在蓋房子，無暇觸及其他。對！然後，那個時候是，方案這件事情對於部落而言其實是吃力的，因為它所有的精力都在蓋房子，對！然後部落要處理那個內部的衝突，衝突是大的，而且至善要不要面對這些衝突，跟這些衝突的關係是什麼？」（A2，2010/08/13：15）當把主體回到部落，而不是機構時，災後重建的節奏就不再是一體適用的標準化服務方案，而是看見部落差異後的個別化方案設計：「每一個部落有一些獨特的脈絡跟獨特的歷史，還有他在風災後部落發展出來因應方式不同，那所以我們其實是剛開始先做了一些服務，就發現說可能有時候會對不到位，對，那我們就會先回去做一些調查，然後做一些可能就，那個不再只有單純的社工需求調查而已，可能比較去釐清說那個環節在哪一邊，然後再去調整我們的服務發展，那一邊做這些過程的裡面，可是其實這中間有很多的協調跟溝通。」（A2，2012/03/24：7）這種在服務過程中認識部落，並加以回應與調整的反思能力成為主體化過程的核心，因此不斷調整的「動態」成為工作方法的特徵：「基本上就是我們在社工培力跟在地工作人員培力的一個重點，所以大家其實是有一些能力去做回應的，也一邊去調整我們做的服務的方法跟內容，那所以說這個計畫其實希望做一件事情是說，我們能夠有種比較動態的工作方法。」（A2，2012/03/24：2）（二）選擇在地組織的過程然而，至善做為一個外來社福組織，要放下自己的邏輯，陪力在地部落組織的過程並非一蹴即成，而是經過一番摸索。 1. 救災初期的英雄主義選擇部落在地組織的過程並不是基於一個充分蒐集資料後的理性選擇過程，而是一個以至善工作者的人際網絡所開展出來的有限選擇下，所進行的篩選。而且在救災初期，至善工作者會有一種英雄主義的心態，認為面對災難，自己可以也應該要做很多事情。就像從緊急安置轉移到營區安置時，紅十字會所召集的八八聯盟會議中在協調社福團體入駐營區進行災民輔導工作時，至善工作者曾經想要接所有有那瑪夏有關的營區工作。工作者A4在回想當時的想法時，用「神經病」來形容自己當初的想法：「那時候其實作出來的夢很大，就想說幫忙整個那瑪夏啊……對那時候很神經病啊，然後還去台北開會，然後我跟A3一開始是說，啊接所有的營區。」（A4，2010/02/26：3-4）但是當時至善很清楚地以「陪伴在地組織」的核心價值，成為節制至善工作者決定是否要接營區工作的依據，也就是以至善所選擇合作的在地組織的意願為依據。所以當時合作在地組織，南盟，決定只接達卡努瓦村，亦即半個營區，的輔導工作時，至善也就決定與世展合作，只接一半營區的輔導工作：「為什麼會接半個是因為南盟只想接半個，所以我們就接半個，不然我們其實是想整個營區都接下來。」（A4，2010/02/26：8）這個過程中，至善工作者必須考量到在地組織的能力與意願，A4提到他對於那瑪夏達卡努瓦村在地組織-女窩-的期待與能力之間的落差：「希望女窩能夠出來……但是這中間有個歷程，就是女窩在工作的討論跟工作的分工，這件事情上能力是比較弱的（A4， 2010/02/26：8）但至善工作者必須尊重在地組織的意願，並退居第二線，做個陪伴者。

(22)

2. 與民間組織之間的挑戰 (1). 做為外界資源的媒合機制：協助或是干擾？至善對部落在地組織的陪伴，除了以人事費補助培養在地組織工作者之外，服務方案費用則以協助申請與整合外部資源為主要模式。這一方面反映至善本身並非如同世展、紅十字會、慈濟等大型社福組織有大量捐款；也凸顯至善著重在部落人才培育的特點。但這種「資源平台」的角色讓外界資源提供者有所質疑：「至善也有募款阿，為什麼都一直申請紅會的錢……然後至善也要有自己的主張啊！」（A4，2010/02/26：28）面對這樣的質疑，扮演協力社工督導的資深部落工作者A4以「顧問公司」來形容至善的角色：「他們就會說那至善到底錢拿去哪裡，或者是……那至少到底是在做什麼，然後我就會說，那至善就很像一個顧問公司啊……對不對，然後我們把我們過去的Know how、跟工作陪伴。」（A4，2010/02/26：29）不只是資源提供者有質疑，部落在同時面對至善與資源提供者的多重要求，也會感到困惑。至善的協力社工是代表這些被引介的資源來「管理」部落的執行，還是「協助」部落面對與完成這些資源的要求？這樣夾在部落與資源之間的雙重角色是協力社工常常經驗到的矛盾：「聯勸、華碩（的捐款）透過至善到部落，可是後來部落會發現說，他們對的不是只有至善，然後對的是聯勸跟華碩跟所有這些進來的人，然後認養報告又是對誰，就是部落一直在經歷這些東西，然後這個是更難辨識的。而且至善架構裡面，至善的位置變得非常的奇特詭異，就是說所有資源都讓部落非常清楚，就是資源都是來自於聯勸或者是華碩，因為他們同時要給聯勸報告、給華碩報告，華碩跟聯勸的人也會來訪視，但是他們同時要有一份報告給至善，至善的位置是什麼？它也不是協助做，反而是說我帶著聯勸的人過來，我那個時候會去提問說，那是管理的代行者呢？還是就是站在協助部落去面對這些的那個角色？」（A2， 2010/08/13：9）在重建初期，至善將部落在地工作者（稱為「專案社工」）視為需要被培養與強化行政能力的人，因此設計了定期督導與訓練的制度，造成部落工作者會感到來自外部資源與至善的雙重壓力，被A2形容為「干擾過度的計畫案」：「我一定不會接到一個這麼過度干擾的計畫案。我後來自己回頭想一想，我在部落的角度我怎麼去看這個計畫案，我要不斷的報告，對不同單位報告。」（A2，2010/08/13：10）當對外報告頻率過高，行政工作會佔據在地工作者靜下心與部落建立關係的時間，缺乏與部落真實的相遇，重建工作將沒有基礎開始扎根：「你可以就是需要一段時間，其實是可以安心下來做事的，可是那個浮動太多。…部落有些東西更難去釐清辨識。在至善跟華碩或聯勸這些方案，跟認養人的這些方案，跟部落自己在做這些事情之間的這些關連是什麼？ …很多部落後來都會覺得我可以接觸到這些資源的時候，我需要至善嗎？」（A2，2010/08/13：10） (2). 面對其他民間組織的競爭災後重建工作被批評為社福團體一窩蜂地湧向災區，桃源區鬧區主要的街道上紛紛成立的社福組織辦公室，形成所謂「福利街」的景象。這種現象被批評為「缺乏整合」，這也代表了社福團體在原鄉存在著競爭關係；但對A2而言，關鍵問題在於這些外來社福組織對重建工作「缺乏想法」，以致於她在重建工作中，不斷經驗到計畫被其他社福組織模仿與抄襲的困擾：「我剛剛講達卡努瓦做文化成長班，OO（另一個社福組織）其實在旁邊是一路跟，包括我們在三地門也是，我們只要做一件事，他們就跟做一件事。可是OO做事情就是長得很像，那模式完全不一樣。所以他有時候會有一點破壞性，就是說他那個結構不太一樣。比如說我們在三地門那時候去做婦女，其實我們本來是有一些訓