後農業稅時代中國農村村幹部角色變化與地方治理

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後農業稅時代中國農村村幹部

角色變化與地方治理

于有慧

（國立政治大學國際關係研究中心第四研究所助理研究員）

摘要

本文試圖從中國西部農村中村幹部作為國家與社會之「中介者」角色的歷史演變，論證不論國家政策如何變動，中介者作為「雙重代理人」的自主性從來未曾消失，中介者的利益動機與行為對地方治理具有關鍵影響。 2000 年以來，中共針對三農問題下猛藥，稅費改革、取消農業稅及一連串惠農補貼政策，中央意在跳過這基層代理人的剝削，使中央對社會的照顧能直補到戶。政策的非預期結果是鄉鎮被虛級化，國家基層政權上提至縣，在新的形勢下，「國家」再次退出農村，為村（地方）自治提供新契機，村幹部作為農村的「家長」，其角色扮演使地方治理成效出現分化，有些地區呈現無政府狀態，有些地方在村幹部的帶領下，利用巿場與政策的機會，走向良性治理。關鍵詞：中國農村、國家與社會關係、基層治理、村幹部角色 * * *

壹、前言

1998 年，中國破天荒地實行農村基層選舉，令人關注中國是否已顯露民主曙光，惟多數學者認為農村基層選舉只是著眼於「治理」的目的，未必是真正的民主，泝因為在民主國家，人民係透過選票使官員必須為其作為負責（accountability），沴但在中國

註泝 Robert A. Pastor and Tan Qingshan, “The Meaning of China’s Village Elections,” The China Quarterly, Vol. 162（June 2000）, pp. 490~511; Kevin J. O’Brien and Liangjiang Li, “Accommodating ‘Democracy’ in a One-Party State: Introducing Village Elections in China,” The China Quarterly, Vol. 162（June 2000）, pp. 465~489; Daniel Kelliher, “The Chinese Debate over Village Self-Government,” The China Journal, No. 37（January 1997）, pp. 63~86.

註沴 John Stuart Mill, “Considerations on Representative Government,” in John Stuart Mill ed., Utilitarianism, Liberty, and Representative Government（New York: Dutton, 1951）, pp. 229~230.

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的情況卻並非如此。沊多年來，中國中西部地區農村的三農問題嚴重，儘管中共中央曾提出一連串改善措施，像是 2002 年以來實行的稅費改革，禁止基層政府向農民「亂收費」，2006 年全面取消農業稅，但近年來在中西部以農業為主要產業的地區，農村公共服務嚴重缺乏，人民對政府的監督並未因基層選舉而有所提升，反映出地方治理失靈。沝過去不少文獻從國家與社會關係角度分析中國農村基層治理問題，因為農村位於國家治理神經的最末梢，也是國家與社會真實互動的場域，國家中心論主張，在列寧式黨國體制下，國家對社會有控制力；社會中心論則認為社會中既有的網絡結構足以對抗國家力量的侵蝕。然而，如果國家「強」，國家的治理意志應可全面貫徹，為何多年來這些令中央頭疼的「農村」問題未能改善？若社會是有力（自主性）的，何以中國農村地區的地方治理均呈現普遍凋弊？要回答此問題，不妨從中國過去的歷史經驗中探尋脈絡。自古以來，中國基層治理一向採取「三層結構」（即國家－中介者－農民）模式，沀即黃宗智所謂的「集權的簡約治理」，國家並不「直接」面對農民，而是把治理工作委由農民中的「菁英」代理，泞這些位於國家與社會「交界」處的「行動者」（agency）對於地方治理成效扮演關鍵性角色。在當前，這些代理國家執行政策的中介者即村一級幹部。隨著中介者所處的環境變遷，中介者扮演的角色亦多所變換，反映在不同時期地方治理的情況差異。中介者的特色是，他們並非國家的合法代表，他們也並不總是幫村民謀取最大利益，他們的認同與行為不具有一致性。中介者能發揮什麼樣的角色與功能，與中介者本身的行為動機有關，而其動機則受到國家政策與所處制度環境（社會結構）制約，泀即亦在制度／結構制約下，中介者的利益誘因趨動著他們的行動，而他們的行動影響著地方治理的成效。本文關切的問題是，既然村幹部角色在中國農村基層治理上甚為關鍵，2006 年中共中央全面取消農業後，對於村幹部角色到底會產生什麼影響？因為令人深感不解的是，村幹部既然是農民選出來，為什麼不能向農民負責，提供基本公共服務？農業稅取消，幹部不必再扮黑臉，和農民起爭執，為什麼幹群關係依舊沒有大幅改善？最矛註沊如吳毅即指出，對村民來說，「選舉無非也就是決定由誰來向農民收錢」，而于建嶸則認為中央推動農村基層選舉是一種「強制性制度供給」，目的只在落實基層行政。參見吳毅，村治變遷中的權威與秩序－20 世紀川東雙村的表達（北京：中國社會科學出版社，2002 年），頁 221；于建嶸，岳村政治（北京：商務印書館，2004 年），頁 439。註沝本文研究的範圍主要在中西部三農問題較為嚴峻的區域，以農業為主、沒有工業化，村中出外打工者占相當比例者，東部沿海因為工業化發達，三農問題相對較輕微，本文的觀察可能不適用於該區域。註沀仝志輝、賀雪峰，「村莊權力結構的三層分析－兼論選舉後村級權力的合法性」，中國社會科學（北京），2002 年第 1 期，頁 158~167。註泞黃宗智，經驗與理論：中國社會、經濟與法律的實踐歷史研究（北京：中國人民大學出版社，2007 年），頁 414~438。註泀徐勇，徐勇自選集（武漢：華中理工大學出版社，1999 年），頁 275~288；吳毅，「雙重邊緣化：村幹部角色與行為的類型學分析」，管理世界（北京），2002 年第 11 期，頁 78~85。

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盾的是，如果幹部根本無心或沒有能力提供農村公共服務，為什麼他們還要出來競選？他們的行為動機與誘因何在？在新的制度因素進入農村後，對農村基層治理的影響為何？本文論點是，稅費改革乃至農業稅取消後，鄉鎮逐漸走向虛級化，與村級組織的「委託－代理」關係弱化；相對的，作為國家基層公務的執行者，村幹部為國家徵稅的主要任務被解除，手中缺乏資源，與農民的「恩庇侍從」關係亦走向鬆散。然而，由於農村與國家的關係變得疏離，後農業稅時代村重新回到「自治」格局，與過去士紳時代不同的是，巿場進入農村，農村原本的封閉性結構被打破，洰在不同的地區，由於村幹部的動機不同，扮演的角色歧異，有些地區的地方治理走向無政府狀態，然而也有些地區村幹部又重新恢復「庇護者」角色，帶領村走向發展。本文欲分析在取消農業稅後，一個新的變數進入中國農村，如何使得村幹部的行動誘因與行動模式出現轉變，並對農村地方治理發生影響。文章將分作幾個部分來討論：在第一部分將簡要回顧中國國家與社會相關理論的主要爭辯；第二部分將分析「中介者」作為中國國家與社會的「交界」，歷年來隨著制度環境調整，中介者角色的轉變及對地方治理的影響；第三部分將分析稅費改革及農業稅取消後對農村村幹部角色的影響，並從過去在幾個中西部農村的田野觀察，分析農業稅後中國中西部農村地方治理上的情況變化。第四部分是結論。

貳、國家與社會關係

中國幅員廣大，對於國家與社會到底維持著怎麼樣的關係？學界一直有不同解讀，儘管自古以來，中國一直屬於威權體制，理論上國家具有高度自主性與能力，但也有人從基層角度觀察，發現中央與地方一向保持著某種程度的「距離」，地方一直處在「自治」狀態，國家鮮少介入。泍國家與社會理論主要在分析在國家與社會互動中，何者較具有「自主性」：國家中心論者主張，在中國，國家意志可以從上到下貫徹，社會中心論者則主張，地方自主性並非想像中虛弱。然而，值得注意的是，在中國地方「治理」的環節中，事實上一直有一群半官半民的「中介者」在協調國家與社會之間的利益，「中介者」角色如何發揮攸關地方治理成效。

一、國家與社會關係的爭辯

威權主義（authoritarianism）強調，在共產體制下，國家對社會全面控制而且這控

註洰 Vivienne Shue, The Reach of the State: Sketches of the Chinese Body Politics（Stanford, CA: Stanford University Press, 1988）, pp. 125~156.

註泍費孝通，鄉土中國：生育制度（北京：北京大學，1998 年），頁 69~70；黃宗智，經驗與理論：中國社會、經濟與法律的實踐歷史研究，頁 414~438；Vivienne Shue, The Reach of the State: Sketches of the Chinese Body Politics, pp. 125~156.

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制是有效的（effective），共產黨組織是理性化且非個人化（impersonal）的，泇然而卻

有越來越多的文獻發現，列寧式黨國體制的運作實際上並非一元、理性，且國家對社

會的控制與滲透「能力」並不完全。沰

Baum & Shevchenko 即指出，中國在巿場轉型後，出現許多新的行動者（如地方

政府、企業家、中介組織），共產主義社會原本的國家與社會關係出現變化，社會自主性有所增長，惟國家仍是最主要的再分配者、規範者及政策協調者，在國家與社會相互形塑的過程中，國家並非不可能改變，泹惟自主性仍在「國家」。McCormick 則主張，列寧式黨國體制下，國家雖「支配」（dominate）社會，卻從來不能完全吸收或除去社會，因為在列寧式黨國體制由上而下的全面嚴格控制無可避免導致家戶長制（patrimonialism）非正式制度的出現；政府雖力圖「改革」，但成效總不如預期，形成不斷改革但都做不好的循環。泏相對於國家中心論者從「國家能力」與「自主性」等面向分析國家與社會關係，社會中心論者則多從社會的「自主性」及「韌性」來論證國家未必能完全支配社會。 Joel S. Migdal 從社會結構切入，指「國家能力，特別是國家執行社會政策及動員人民的能力，與社會結構組成有關。」泩包括地方幹部、種族、階級、地域等因素構成各地的社會結構差異，地方團體的合縱聯橫則使社會結構有機會轉變，也能改變社會與國家之間的互動。泑許慧文指出，儘管中國一向屬中央集權體制，但國家能力從來未能完全滲透到社會，中國基層「蜂巢狀」（honeycomb）社會結構是中國地方自治的基礎，即便在毛澤東的統治之下，中央政府的滲透力也仍有侷限。炔戴慕珍則是從「侍從主義」（clientalism）觀點分析人民公社時代中國農村中國家與社會的互動，炘在物資稀缺的社會結構下，農村中出現工具性的侍從主義，當中關鍵人物係生產隊小組長

註泇 Juan J. Linz, Totalitarian and Authoritarian Regimes（London: Lynne Rienner Publishers, Inc., 2000）. 註沰 Kenneth Liberthal and Michael Oksenberg, “Fragmented Structure of Authority,” in Kenneth Lieberthal and

Michel Oksenberg eds., Policy Making in China: Leaders, Structures, and Processes（ Princeton, NJ: Princeton University Press, 1988）, pp. 1~34; Jean C. Oi, State and Peasant in Contemporary China: The Political Economy of Village Government（Berkeley, CA: University of California Press, 1989）, pp. 7~10；龔小夏譯，Andrew G. Walder 著，共產黨社會的新傳統主義（牛津：牛津大學出版社，1996 年），頁 1~33。

註泹 Richard Baum and Alexei Shevchenko, “The ‘State of the State’,” in Merle Goldman and Roderick MacFarquhar eds., The Paradox of China’s Post-Mao Reforms（Cambridge, MA: Harvard University Press, 1999）, pp. 333~360.

註泏 Barrett L. McCormick, Political Reform in Post-Mao China: Democracy and Bureaucracy in a Leninist State （Berkeley, CA: University of California Press, 1990）.

註泩 Joel S. Migdal, “A Model of State-Society Relations,” Strong Societies and Weak States: State-Society Relations and State Capabilities in the Third World（Princeton, NJ: Princeton University Press, 1988）, p. 33. 註泑 Joel S. Migdal, State in Society: Studying How States and Societies Transform and Constitute One Another

（New York: Cambridge University Press, 2001）, pp. 3~38.

註炔 Vivienne Shue, The Reach of the State: Sketches of the Chinese Body Politics, pp. 125~156.

註炘 Jean C. Oi, State and Peasant in Contemporary China: The Political Economy of Village Government, pp. 7~10.

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（team leaders），他們並非正式幹部，卻是國家的代理人（state agent），在執行政策時仍以維護生產小組利益為重，顯示即便在最嚴密的人民公社時代，農村社會中存在的非正式制度仍使社會得以逃避國家的完全掌控。

二、中介者

相關國家與社會關係文獻均同意，儘管列寧式黨國體制看似嚴密，國家卻並不能完全控制社會，惟國家與社會被視為是二分且對立的概念，缺乏對國家與社會互動中主要「行動者」的分析，事實上，處在國家與社會「交界處」的「行動者」的作為才是解釋地方治理成效的關鍵，因為抽象的國家與社會互動，只有在其發生場域中觀察才顯真實。不少分析中國地方治理的文獻關注「基層政權」，指的是鄉鎮級政府，炅因為鄉鎮政權是當前中國行政層級中的最低一級，也是直接面對「社會」（農民）的政權組織；炓也有的從「鄉、村關係」進行剖析，炆因為地方治理即「國家」（鄉鎮）與社會（村）之間互動（博弈）的結果。本文主張將焦點放在「村」一級幹部上（早期的士紳、毛澤東時代的大隊長及之後的村書記及村幹部），炄因為在中國行政制度下，鄉鎮是國家最基層代表，鄉鎮以下即所謂「自治」單位，國家與社會互動的場域在「村」，村幹部本質上是代表「社會」（因為他們並非公務員），但實質上他們是在替國家在社會中執行公務。多數文獻將此層級視為「社會」（如 Shue，費孝通），也有的將之視為「國家」（如 Oi），在張靜有關基層政權的作品中，村幹部有時是指社會，但很多時候村幹部被視為與鄉鎮幹部一樣是國家的代表，炑會出現這樣的混亂與村級幹部角色的「雙重性」有關。炖註炅張靜，基層政權－鄉村制度諸問題（上海：上海人民出版社，2007 年）；李蘭芝、吳理財，「『倒逼』還是『反倒逼』：農村稅費改革前後中央與地方之間的互動」，社會學研究（北京），2005 年第 4期，頁 44~63；楊善華、蘇紅，「從『代理型政權經營者』到『謀利型政權經營者』－向巿場經濟轉型背景下的鄉鎮政權」，社會學研究（北京），2002 年第 1 期，頁 17~24；吳毅，小鎮喧囂－一個鄉鎮政治運作的演繹與闡釋（北京：三聯書店，2007 年）；朱敏、張樂天，「鄉鎮治理新轉型及其整合困境－基於皖中 G 鄉的經驗研究」，南京師大學報（社會科學版）（南京），2010 年第 2 期，頁 36~42。註炓借用徐勇的「接點政治」中的概念：「接點」以上的官都是管「官」的官，只有接點的這個官是管「民」的官。只是徐勇一文處理的議題是群體性事件，把縣視為是「接點」。徐勇，「『接點政治』：農村群體性事件的縣域分析」，華中師範大學學報（武漢），第 48 卷第 6 期（2009 年 11 月），頁 3。註炆周雪光，「基層政府間『共謀現象』－一個政府行為的制度邏輯」，社會學研究（北京），2008 年第 6 期，頁 1~21；孫立平、郭于華，「『軟硬兼施』－正式權力非正式運作的過程分析」，孫立中主編，結構－制度分析，還是過程－事件分析？（北京：社會科學文獻出版社， 2010 年），頁 155~185。註炄實行基層直選後，村級組織實際上是有兩個系統（黨支部及村委會）運作，兩者雖然會有權力角力，但在面對上一級政府或農民時，他們的利益實際上是一致的，因此在本文中將不予特別區分，而一律用村級幹部稱呼。註炑張靜，前引書，頁 49。

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村幹部角色變換，與所處的環境相關，在「國家－中介者－農民」的三層結構中，「國家」與「社會」的結構制約著「中介者」的行動（利益）誘因，使他們在不同的時期的角色歧異。不論在任何時期，「中介者」事實上都是在調適兩個面向的關係，即「國家－中介者」以及「中介者－農民」。在「國家－中介者」關係上，可用 Moe 的「委託－代理」組織模式（principal-agent model）以解釋，炂因為在國家與社會關係中，「中介者」即受到國家（最主要是鄉鎮幹部）委託，「代理」執行社區中的公務，「委託－代理」模式的核心假設是，代理人（agent）因更熟知地方事務（principle of subsidiarity），炚理論上可更有效（率）地執行任務，因此委託人不自己處理那些事務，而交由代託人執行；然而，為使代理人有效執行受託事務，委託人需提供充分「誘因」使代理人願意盡力完成工作。另外，值得注意的是，在「委託－代理」關係中，因「資訊不對稱」，代理人可能出現「道德風險」的問題，因為作為理性人，代理人本身有其自己的利益，只有當委託人利益與代理人的一致或委託人給予代理人的利益足夠大時，代理人才會盡力滿足委託人的目標，因此，代理人在這組關係雖屬於被動接受委託，但實際上在行動上仍具有相當的自主性。相對的，戴慕珍用「侍從主義」對集體時代的農村景象的描繪，可用來解釋在社區層級「中介者－社會」的關係，「中介者」作為地方的「代表」，本身亦為地方的一員，相對於與國家的關係，其利益與地方較為貼近，擁有「中介者」身分，使他們一方面代表國家推動政策，從國家方面得到授權，也賦予他們某些資源（作為恩主， patron），在資源稀缺的情況下，與其他農民建立起「侍從關係」（或所謂的家戶長制），這可說是威權體制運作機制下的「非預期結果」。侍從關係的核心假設是，恩主因為握有資源且擁具有「分配」資源的權力，且處在「封閉」的社會結構下，client 對恩主極度「依賴」（organized dependence），在這一組關係中，恩主擁有自主性，對 client有「控制」力，惟當社會結構趨向開放，恩主對 client 的控制力亦將減弱。

三、本文分析架構

國家（政策、制度）→ 中介者（村幹部）→ 農民本文主張，觀察中國農村基層治理的國家與社會關係互動，並不是直接的觀察國家與農民關係，而是要加入「中介者」因素，並且分作兩個面向來看：國家→中介者（村幹部），及村幹部→農民。國家是影響中介者行動的主要變項，當政策或制度提供註炖徐勇，徐勇自選集，頁 275~288。

註炂 Terry M. Moe, “The New Economics of Organization,” American Journal of Political Science, Vol. 28, No. 4 （November 1984）, pp. 739~777.

註炚行政治理的決策權應放在地方，越接近利益涉入人（real stakeholder）越好，見 Michael H. Shuman, Going Local: Creating Self-Reliant Communities in a Global Age（New York: The Free Press, 1998）, pp. 123~151.

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的（利益誘因）機會與約束是使村幹部的角色更多站在國家這一方，則可說是呈現「弱社會」格局，當村幹部站在農民這一方，便能顯現出社會在與國家互動時的「韌性」。本文認為，影響地方治理因素最直接的是在村，尤其是農業稅取消後，對村幹部的身分與功能有相當重大的影響，因此本文擬用歷來各個重要制度的轉變，觀察制度變遷對村級幹部的行動誘因的影響，用兩組垂直關係中的四個角色（patron, client, principal, agent）炃來分析村級幹部的角色變化，以及對地方治理的影響。

參、「中介者」角色的歷史演變與地方治理

處於國家與社會之間的「中介者」到底扮演何種角色？他們是代表中央或地方？理論上，他們具有「雙重」代理身分，但結果如何？中介者的行為誘因是來自人民授權（透過基層選舉）？或來自上級政府（財政管制）的制度約束？在不同時代，中介者的來源與角色不盡相同，從中國傳統社會中的鄉紳與氏族、共產黨統治後農村人民公社中的生產隊隊長、改革開放後的村主任與村知書、基層直選後更具「合法性」基礎的村主任及村知書等，這些中介者的共通點是：並非正式官僚，卻被賦予某種地方治理、協調國家與社會之間利益的功能，然而，這些中介者的存在卻未必總是能使地方獲得穩定的治理，這些中介者的立場有時偏向中央，有時偏向地方，有時兩邊獲利，也有時是兩邊不討好。若將這些中介者視為「理性人」，他們的行為是出自於「利益」考量，然而其行為與動機則是受到所處環境影響，隨著國家制度與社會結構轉換，中介者的行動誘因亦多所變換。以下即擬從歷史分析來看在幾個重大制度轉換（包括毛澤東革命成功前後、鄧小平提出改革開放後、分稅制及基層選舉實施後、稅費改革乃至取消農業稅後）中，這些「中介者」的角色演變。

一、毛澤東主政前後

中國自古以來地方事務係由村莊中的士紳負責管轄，牪中央政府很難、也很少介入，中央命令的下達必須透過地方士紳協調，對於不合理的命令，地方有權退回或不予以執行，此即費孝通所說的「雙軌政治」或黃宗智所說的「簡約治理」；狖士紳的授註炃此係基於「理想型」的概念分類，真實情況絕非如此「單純」，惟受到篇幅限制，本文旨在藉著這樣的分類，說明村幹部行為是如何受到與國家及與社會雙向互動關係變化所影響，把過去一些文獻未能系統性釐清的問題，期盼藉著這樣的概念串連能看出一個脈絡的變化。註牪士紳有兩種：一種是非正式的權力系統，包括地方名人，另一種是擁有正式權力的士紳，執行某些公務，地方治理就是這兩者的合力結果。（official gentry/local notable gentry synthesis），見 Vivienne Shue, The Reach of the State: Sketches of the Chinese Body Politics, pp. 95~96.

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權來自於地方（合法性基礎是所謂父權式的教化權力狋），但為中央所接受。在傳統鄉土中國，誠如費孝通所言，「有雄心的人不會想從一般的經濟活動中致富，而是常利用合法或非法的『權力』斂財」，狘士紳階級原本即屬於社會中的菁英，取得地方事務代表的身分，有助於他們維護及擴大（家族）利益，這是士紳願意「義務」為國家及社區服務的主要動機。相對於國家，士紳作為中介者是國家委託的「代理人」，且中央對地方高度放任，對於鄉里同胞而言，士紳扮演類似父母「官」角色，是地方的「恩主」（patron），無論在對上或對下，士紳均擁有極大的「自主性」，能做到兩面討好、左右逢源，甚至是欺上瞞下，另方面，他們的行為也具有營利性，往往從政策執行中謀取私利或權力。狉在雙軌運行之下，藉著這些中介者，中央與地方得以維持穩定關係，達到費孝通所說的「無為而治」。在毛澤東主政後，國家對社會進行全面介入與控制，惟國家意志仍有賴這些地方「中介者」予以落實。毛澤東的農村政策強調地方性（locality），刻意切斷原本社區間自然的經濟聯繫，使得整個社會結構比過去更加細胞化、蜂巢化。狜負責執行黨政任務的地方幹部均由黨挑選，狒他們擁有政治權威、經濟分配權、社會地位，但這些「大權」只在當地才能享有。由於幹部的合法性來自上級，他們事實上只需對黨負責，並不需對人民負責，然而即便在嚴密的自上而下的控制下，大隊幹部作為「代理人」，其利益卻未必與「委託人」一致，尤其是地方幹部並不屬於國家幹部，他們的認同仍紮根在地方，因此雖然不能「抗命」不執行中央的任務，但他們卻能儘可能的維護地方利益，減少農民損失，為村民爭取所有可能的「福利」，狔亦即，即便是在社會主義統治下，中央政府的滲透力也有限度，並不能完全控制地方。對地方而言，大隊幹部所擁有的權力雖然只限於當地，但卻是「完全的」權力（parcelized but complete power），在資源稀缺、又封閉的環境中，幹部與農民維持著緊密的「侍從關係」，大隊幹部既是「恩主」、也是基層政府的「代理人」，擁有部分自主性，但這些中介人無論對上與對下都必須盡力扮演稱職的角色，並盡量平衡兩方的利益；在國家全面控制及計畫經濟體制下，「社會」（中介者）對於「國家」只能在服註狋費孝通描述的鄉土中國的權力結構主要有三種模式：橫暴權力是指壓迫性質、有上下之別的；同意權力指的是社會中人際間彼此接受相互權利與義務的權力；另外則是來自非正式治理階層所依賴的教化權力，屬於強調為民「父母」的長老統治。費孝通，鄉土中國：生育制度，頁 59~68。註狘費孝通，中國紳士，頁 112。

註狉 Vivienne Shue, The Reach of the State: Sketches of the Chinese Body Politics, pp. 139~147. 士紳通常是農村中的地主階級，經濟條件較佳，也常是地方大家族的一員，替國家執行公務，卻不「吃皇糧」，因此士紳雖然代收稅，他們卻不必繳稅。因此費孝通形容他們是優越的「寄生階級」，見費孝通，中國紳士，頁 115。

註狜 Vivienne Shue, The Reach of the State: Sketches of the Chinese Body Politics, pp. 139~147.

註狒集體時代的幹部係以苗紅根正（貧下中農）和忠貞為主要考量，這些幹部在解放前多屬社區中的「邊緣人」。參閱張樂天，告別理想－人民公社制度研究（上海：上海人民出版社，2005 年）。註狔 Vivienne Shue, The Reach of the State: Sketches of the Chinese Body Politics, p. 111.

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從中儘可能地減少「損失」，農業生產所需的公共建設（如水利設施），也在中央計畫的指令下年年有所進展，相對於過去，可謂「有為而治」。雖然相對於國家，社會的自主性無寧是較為疲弱，但在農村內部，大隊幹部與農民之間的（侍從）關係是極其緊密的。

二、改革開放時期

1978 年鄧小平提出改革開放以來，中國社會經濟結構歷經重大轉型，原本的「政社合一」體制被打破，轉向政經分離的「鄉政村治」，引進巿場誘因，目的在矯正過去人民公社時代吃大鍋飯的效率低下，不論對農民或基層組織與國家的關係均改為責任「承包」制，過去生產完全上繳再由國家「再分配」的機制，改為「交足國家的和集體的，剩下來的全是自己的」，各級基層政權也被鼓勵及授權要「以經濟建設為中心」。在新的制度規範下，農民、集體企業及地方幹部的行為都因此更加「積極」。什麼叫做「以經濟建設為中心」？對村幹部而言，作為村集體資產的「法定管理人」、村集體資源的「分配者」，如何能使集體收入增加成為村幹部的職責，因為改革開放後實行的所謂責任承包制度，歸根究底其實就是中央與地方的「分灶吃飯」，這有兩個方面的意涵，一方面是每個單位都要自己想辦法去「找飯吃」，另方面，各級均只需「定額」上繳，其餘皆可截留，這種制度改變授予地方政府更多的「自主空間」，狚因此，不只鄉鎮政府忙著辦企業，在村裏也是「一切向錢看」。Oi 以地方公司主義（local state corporatism）來形容當時農村在地方政府帶動下所展現的活力，狌許多農

村幹部承襲過去社隊企業傳統，以組織、集體等公共地位，取得對公共資產的合法經營權，（村級）企業成為村幹部實踐「再分配」角色的工具，村幹部的中介角色也從原本的村集體資源的管理者，轉變成為合法經營者、經濟人或商人。狑村幹部不僅利用職權經營集體企業，且利用不對稱資訊、壟斷資源等手段，確保集體企業的絕對競爭優勢，另方面，基層政權角色開始變得混淆，是政策的制定者，又是實際參與經營者。因為經濟自給自足，村幹部的自主性更加鞏固，從過去的「分配性」權力擴大到「營利性」權力，村級幹部與地方經濟及社會的互動更加頻繁，和鄉鎮政府關係因集體資產的經營而結合，兩者屬於利益一致的「委託－代理」關係，因為在中共行政官註狚所謂的「自主空間」也包括地方政府的許多「便宜行事」，執行政策時的實用主義，選擇性服從，因為「發展才是硬道理」，幹部許多的「非法」行為都因為要「發展」而被合理化了。楊善華、蘇紅，「從『代理型政權經營者』到『謀利型政權經營者』－向巿場經濟轉型背景下的鄉鎮政權」，頁 17~24。

註狌 Jean C. Oi, “Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatism in China,” World Politics, Vol. 45, No. 1（October 1992）, pp. 99~126; Andrew Walder, “Local Governments as Industrial Firms: An Organizational Analysis of China’s Transitional Economy,” American Journal of Sociology, Vol. 101, No. 2（September 1995）, pp. 263~101; Jean C. Oi, Rural China Takes Off: Institutional Foundations of Economic Reform（Berkeley, CA: University of California Press, 1999）.

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僚體制下，每一級的收入中都有一份是來自下級上繳的「貢獻」，村辦企業經營績效佳，有助於鄉鎮政府任務達標，對鄉鎮幹部的工作績效便有加分效果，鄉鎮政府也更有誘因協助村幹部利用其「政治資本」創造更多的（集體與個人的）「經濟資本」，來自國家政策的授權，在此時期村幹部的中介者角色自主性增強。在村莊內部，村幹部亦因手中握有權力與資源，玤是村經營「公司」的經理人，因此與村民間仍能維持著緊密的「侍從關係」，然而因為巿場進入農村，過去各個農村的封閉性結構被打破，村民與外界聯繫隨之擴大。若缺少農村基層幹部的領導，鄉鎮（村級）企業無法快速發展，農村也無法達到穩定，但社隊企業的經營成效卻不是完全能由基層幹部掌控，雖然村幹部擁有資源、強制力、及官方優勢，能協助企業貸款、取得土地及行政上的各項方便，但因為缺乏技術，也不懂巿場，當中也有不少幹部藉著經營集體企業之名，對中央的政策選擇性「變通」因應，而且這種變通逐漸走向普遍化和常規化，企業盈利分紅到個人，虧損則債留集體，真正因著工業化而變得富裕的只有沿海少數幾個省巿，大部分中西部農村村辦企業大多維持不到兩年即宣告倒閉，2000 年前後，中央政策改調，鄉鎮集體企業在很短的期間之內即全面改制，「中國農村集體工業像恐龍一樣突然消失」，玡基層政權作為經營者的地位不再，又回復到過去資源分配者角色。

三、分稅制與三農問題

改革開放後的「分灶吃飯」是中共行政治理體系的重大調整，本意在提高地方政府的「創收」誘因，結果卻造成中西部農業省區的地方財政極度困窘，為何如此？關鍵在於政府自上而下的推動「發展是硬道理」，鼓勵地方「動起來」，一起「把餅做大」，政府提供體制（地方政府上下層級之間的層層制約及幹部責任）與財政（分稅制）上的誘因，讓地方政府各自「摸著石頭過河」找出路。幾年下來，有些地方的發展經驗成功，但有更多地方是苦不堪言。發展工業的沿海省份成績亮眼，維持著農業生產，或原本亦試圖發展企業但失敗的中西部地區則是在企業陸續倒閉或轉賣給私人之後再度回歸原點。儘管如此，中央以經濟（工業）發展為綱的政策依舊是一體適用於所有地方，造成東西差距、城鄉差距越來越擴大。分稅制對地方政府的最大誘因在於，地方只需上繳基本額度，中央即授權地方政府得以從「預算外收入」取得「行政」及「自治」業務上的所需經費，但為什麼地方政府已有分稅留成比例卻需要依賴「預算外」收費？分稅制的原則是自下而上地集中資源，自上而下劃分各級財政，玭且上一級政府有權將事權向下級政府「移轉」，玦鄉註玤興辦集體企業不僅製造村裏的就業機會，也為村集體創造更多「收入」，所謂「水漲船高」，此時村幹部的權力似乎並不像 Nee 所言的因再分配權失去而失去重要性。參看 Victor Nee, “A Theory of Market Transition: From Redistribution to Markets in State Socialism,” American Sociological Review, Vol. 54, No. 5（October 1989）, pp. 663~681.

註玡潘維，農民與巿場：中國基層政權與鄉鎮企業（北京：商務印書館，2003 年），頁 321。註玭中央分 75%，地方 25%，但省巿縣層層分成，分到鄉鎮的部分已所剩不多。

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鎮作為「國家」最基層政權，承擔著治理與汲取兩大重任。在壓力型體制（一票否決制）下，不僅任務層層下放，各項工作指標尚層層加碼，玢幹部為保住官位，也為追求升遷，即便是不合理、窒礙難行的政策，幹部仍無權改變，只能在執行時「變通」；玠幹部不能從上級尋求減壓，只得採取非法、甚至強制手段，把壓力往下轉給農民。所謂「上面千根線，下面一根針」，是常見對鄉鎮政府的形容，各級政府的任務最後均需由基層政府完成。鄉鎮政府不僅任務繁重，工作經費若有不足則需自籌，按地方政府的財政來源與地方稅收多寡有關，在中西部農村地區，農業稅本來已經不多，工商稅更是乏善可陳，收取總數少，能分配到的額度自然更低，這是分稅制實行後，中西部農村地方政府普遍困窘的原因。鄉鎮政府財政困窘，發展工業的條件不足，缺乏「金雞母」（工商業的挹注），工商稅的項目幾乎無法達標，玬汲取的重點只能擺在農業稅、農特產稅及政府授權允許的「預算外」收入，這三者的收取對象均為農民，前兩者的數量極微，預算外的「三提五統」玝及各項集資瓝與收費才是鄉鎮與村的「主要」收入來源，可說鄉鎮基層政府的財政壓力都得靠「農民」來「負擔」，而對農民（負擔）的汲取（收稅）工作便有賴村幹部才能落實。瓨因此，村幹部所扮演的可說是一根針上的「針眼」角色，得通過它「線」才能穿過。鄉鎮政府的財政困窘對村幹部而言有利有弊。在不利的一面，村幹部的汲取工作越來越難完成，與村民的矛盾升高。基層政府因「開源」不易，只能維持「吃飯財政」（即保住人事及基本運轉的經費），優先「節流」，大幅刪減對農民的公共服務，如此一來，對村民而言，等於是繳稅卻不能享受政府的各項公共服務，所謂「收稅卻不代表」（Taxation without Representation）甿已成為農民對基層幹部的普遍評價。對村民而

言，即便村民已經有權利用選票選出代理人，但村幹部的工作都還只是在辦上級交待的事，並未把「治理」（服務）地方列作首務，村民對幹部的信任感日益下降。註玦即所謂的向下「甩包袱」。參見榮敬本等，從壓力型體制向民主合作體制的轉變：縣鄉兩級政治體制改革（北京：中央編譯出版社，1998 年）。註玢王漢生、王一鴿，「目標管理責任制：農村基層政權的實踐邏輯」，社會學研究（北京），2009 年第 2期，頁 61~92。註玠周雪光，「基層政府間『共謀現象』－一個政府行為的制度邏輯」，頁 1~21。註玬但招商引資是「硬」指標，不少地區為求達標，出現借稅、買稅的情形，即鄉鎮政府即便達不到要求，仍會先想辦法墊付稅款，因為若不達標不僅會影響政府下年度預算經費，對幹部的考核更有不利影響。見李蘭芝、吳理財，「『倒逼』還是『反倒逼』：農村稅費改革前後中央與地方之間的互動」，頁 44~63；周飛舟，「從『汲取型政權』到『懸浮型政權』－稅費改革對國家與農民關係之影響」，社會學研究（北京），2006 年第 3 期，頁 1~38。註玝三提（管理費、公積金、公益金）主要是指村的經費，五統（鄉道路、農村教育、計生、民兵訓練、優擾）是鄉鎮的經費。註瓝辦學、修路、水利都是集資收費的主要名目。註瓨原本「天下第一難」的計畫生育工作到 1990 年代末期以來難度逐年降低，過去因為「要命」（要求超生者墮胎）而常爆發的幹群現已較為罕見。

註甿 Thomas P. Bernstein and Xiaobo Lu, Taxation without Representation in Contemporary Rural China （New York: Cambridge University Press, 2003）.

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另外，在巿場化進入農村之後，農村原本的「蜂巢化」結構已經被打破，不少人轉到城巿工作，人員往來進出，一般農民對農村的依賴也不像過去，村幹部的權威也因此受到挑戰，農村中也開始出現所謂的「大社員」或「釘子戶」，拒絕或拖延稅費的繳交，造成村幹部行政上的難度，為能達成任務，幹部只能採取強制手段，有時村幹部還必須向外先借債墊付款項，造成基層幹群間嚴重衝突。有利的一面是，當鄉鎮財政狀況越困窘，鄉鎮便越依賴從農民汲取「預算外收入」，收費越高、越不規範，收稅的工作也越困難，如此一來，為能確保收稅工作更順利，鄉鎮一方面必須擴充職能及工作人力，造成人事負擔日益沈重，人事負擔增加，基層政府便有更高誘因要多「收費」，形成惡性循環。另方面，當招商引資工作進行越不容易，鄉鎮政府對村的汲取便更依賴，收稅工作難度加大，而鄉鎮政府在「制度」上能提供姶村幹部的「鼓勵」越來越不容易，只好對村幹部的「不法」行為採取「默許」態度，畀等於變相使村幹部的「自利」行為被合理化。在整體大環境轉變的情況下，在「國家－中介者」此一層面上，村幹部作為代理人，由於鄉鎮對村的依賴擴大，村幹部即便必須執行鄉鎮下達的任務，但在其他方面，村幹部即保有相當高的自主性；在「中介者－社會」此一層面，雖然農村實施基層選舉，然而村幹部人選多半仍仰賴鄉鎮支持才能當選，村幹部與農民的關係也因此逐漸脫離過去的「侍從主義」，走向「委託－代理」模式，村幹部成為村民的「法定」代理人，但卻未必按村民的需要提供相關的服務。

肆、稅費改革與取消農業稅後村幹部角色變化

由於鄉鎮政府普遍存在財政困窘卻人員浮濫的情形，2002 年後中共中央新一波改革是從「倒逼」鄉鎮政府「瘦身」出發，稅制上調整為「併費入稅」，根據過去各鄉鎮政府自行上報的各項收費「標準」，訂定「轉移支付」標準來彌補鄉、村政府因改革而出現的財政缺口。甾帳面上，轉移支付只比過去「預算外」收入微幅減少，用意在以預算內經費來替代預算外收入，但因各地方之前的亂收費屬於「黑帳」不能公開，因此中央稅費改革對鄉鎮的影響大，許多鄉鎮出現嚴重財政缺口。在中央轉移支付嚴重不足的情況下，鄉鎮幹部仍需受「壓力型體制」約束，鄉鎮幹部必須更積極招商引資，如果不能順利達成工商稅的收入基數任務，便必須轉向私人借貸或是得不斷向上爭取「項目」（但是為挪至繳納「收入」基數），使得稅費改革後的鄉鎮與農村關係從過去的「汲取型」轉變成「懸浮型」。疌註畀賀雪峰、阿古智子，「村幹部的動力機制與角色類型－兼談鄉村治理研究中的若干相關話題」，學習與探索（哈爾濱），2006 年第 3 期，頁 71~76。註甾主要在三個方面，包括補助鄉鎮支出、村級支出和農村義務教育，見周飛舟，「從『汲取型政權』到『懸浮型政權』－稅費改革對國家與農民關係之影響」，頁 1~38。註疌周飛舟，「從『汲取型政權』到『懸浮型政權』－稅費改革對國家與農民關係之影響」，頁 1~38。

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所謂的懸浮關係是指鄉鎮不再把注意力放在村，是農村地方治理失靈的重要原因。事實上，自從 1990 年代實施分稅制以來，對於財政困窘的鄉鎮而言，公共服務一向並非鄉鎮「能力」所及或首要關切的任務，可說一直以來，鄉鎮對村都算是「懸浮」多於「服務」，只是因為過去為要汲取，有時仍需對村的公共服務要求有所回應，如今鄉鎮不能再對村收稅（費），鄉鎮幹部的行動誘因可說完全轉為「向上看」，而與村越來越疏離。戴慕珍認為，從分稅制到稅費改革，反映出「國家」試圖將權力再度向社會「滲透」（the reach of the state），疘但令人好奇的是，稅費改革後鄉鎮因汲取的

能力被限縮，對村的態度改變，對村（社會）而言，卻更像是國家的「撤出」，皯或是說，中央（國家）原意是要介入，但結果卻造成國家（鄉鎮）「實質」的退出農村；由於鄉鎮的錢與權均被上收，國家基層政權向上提至縣，盳鄉鎮已實質上被虛級化。對縣而言，要直接管理幾十萬人可謂任務艱巨，在此情況下，村級組織等於是實質上的回歸「自治」，相較於過去，國家（縣）對社會（村）的控制能力勢將減弱，凸顯村幹部作為國家與社會的中介者，對地方「治理」的重要性反而將因此提升。但在上級政權棄守，村本身缺乏集體經濟基礎，又不能向村民合法汲取，村幹部的「自由操作」空間被大幅壓縮，村幹部的行動誘因何在？若說鄉鎮幹部的工作誘因在「升官」（為求政績），則村幹部因不屬於正式公務員，「發財」才是主要的誘因，所謂的發財可分成幾個方面來看，一是村幹部薪水，雖然在絕對數字上看起來並不高，一年大約仍舊只有幾千元，但因目前村幹部工作壓力減輕，不必收費與村民發生衝突，幹部收入對某些人來說仍有吸引力；二是村幹部職位上的名譽、權力及與上級建立關係所帶來的附加好處。盱取消農業稅後，村幹部失去汲取的任務，鄉鎮幹部對村幹部的依賴不再，原本的委託代理關係不再，而對已經開放的農村而言，由於農村中大量年輕主力出外打工，大部分中西部農村都出現空心化的現象，村幹部的作用正逐步走向衰退。在財政被嚴管、村民支持大不如前的情況下，合理的情況是村幹部的行動應更加消極，但根據本人的實地田野觀察，盰發現即便面臨著類似的外在環境，各個村子的發展仍存在極大差

註疘 Jean C. Oi 於國立政治大學中國大陸研究中心的演講，講題為“Centralizing Control to Limit Cadre Power in China’s Towns and Villages”，時間 2010 年 9 月 30 日中午。

註皯鄉鎮負責執行中央層層下放的任務，對村而言即代表國家，分稅制卻使鄉鎮不再關注村，使村在實質上失去「國家」的支持。註盳周飛舟，「從『汲取型政權』到『懸浮型政權』－稅費改革對國家與農民關係之影響」，頁 1~38；徐勇，「『接點政治』：農村群體性事件的縣域分析」，頁 2~7。註盱楊善華、王紀芒，「被動城巿化過程中的村莊權力格局與村幹部角色」，廣東社會科學（廣州）， 2005年第 3 期，頁 132~136。註盰過去三年，本人曾在中國大陸中部的兩個縣域作過三次田野調查，這兩個縣域均以農業為主、並沒有發展工業的條件，其中 G 縣位於山區，對外聯絡不便，在該縣針對幾個村的調查中，發現地方發展的情況也有不同，另外的Ｈ縣離城巿較近，和 G 縣不同，仍有部分集體資產，村民生活平均而言較富裕，也較少出外打工，但村內情況因利益糾葛更加複雜。因為研究上的需要，不便公開該些地區及相關訪談者的詳細資料，如有需要，歡迎私下查詢。

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異，與村幹部的作為可謂息息相關。以下即將近年來田野觀察中相關村幹部所扮演的角色分作幾類，盵分析如下：

一、撞鐘者

在一些土地已完全分出去，村中已完全不存在集體資產，短期內發展工業可能性渺茫的地區，村幹部常扮演的是「撞鐘者」角色。因為已不需再向村民收（稅）費，與村民的衝突減少，村子裏可用的「活錢」也幾乎所剩無幾，過去一些可以從村中截留的項目經費減少，中央對農民的補貼亦多「直補到戶」，矸村幹部幾乎已沒有什麼「油水」可撈，而村子裏若想要「發展」（如添設路燈、設置垃圾集中收集箱等）也多半因為經費無著而無法實現，在不能亂收費後，村幹部幾乎不可能靠著集資方式投入公共品建設，而「一事一議」制度亦幾乎形同虛設，因為現在農村出外打工者多，號召村民出義務工亦已不太可能。在這類型的村莊，村幹部作為中介者，卻是雙重「不代理」。由於不少工作已「上收」，鄉鎮本身經費困窘無心「關切」村莊事務，與鄉鎮的委託－代理關係已經鬆散；農村開放，外出打工者多，村子空心化情況嚴重，村幹部不再能像過去一般帶領村民集體投入，改善村子裏的環境，也無法提供村民太多實質的服務，與村民的委託－代理關係亦幾乎沒有發揮功能。因此，在這類村莊中的幹部一般都抱著只要維持村子裏不鬧事即可的心態，矼變成純粹政府的駐村「辦事員」。

二、自利者

在雙重「不代理」的情況下，村幹部的「自主性」升高，若機會許可，村幹部更有能力善用所有資源謀利，最多的情況是發生在那些仍有少部分「集體資產」的村莊。在本人所調查的一個案例中，在稅費改革後，2005 年，村子裏的村幹部突然轉換集體資產「承包經營權」，將承包期延長至 15 年，轉讓給外地人（別省的商人）經營，過程並未與村民協商，財務更是不公開。村幹部的說法是，過去需上繳稅的時代，村裏曾有不少人欠債不繳，村幹部為完成任務向民間借高利貸先行代墊，幾年下來，債務高達幾十萬，因此若有新的承包費下來，自然需先處理過去遺留下來的債務，而且村裏也要留下一些集體經費才方便運作。在缺乏自上而下的資源的情況下，村幹部作為村的主要管理者，處理集體資產，清理債務，此舉極具正當性，唯一的問題是，過程不透明，財務不公開，缺乏討論，而且村民也沒有監督的機制，更令人詬病的是，在承包權轉換後不久，村裏幾位幹部不約而同地陸續前往城裏買房子、做生意，在村子裏，靠著土地經營及幹部薪資，若註盵本文的田野資料主要來自作者過去幾年來的累積，包括在湖北、河南、吉林、安徽等十餘個村的觀察。註矸這是所謂的硬預算約束，減少幹部經手從中自行「提留」的機會。註矼賀雪峰、劉岳，「基層治理中的『不出事邏輯』」，學術研究（廣州），2010 年第 6 期，頁 32~37。

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家中沒有人出外打工，多年來的收入或存款，若沒有其他「灰色」收入，應不足以支應買新房。雖然村民曾在 2009 年上訪抗議幹部黑箱作業，但並未能得到上級重視及處理。村民也抱怨，村幹部爭取到的「新農村建設」項目，矹根本不是村民急需，而且工程品質粗糙，最為人垢病的是，實際工程款少於補助款項，中間一、二十萬差額流向，村幹部從來不公開說明，村民只能私下抱怨，對村幹部的「自主性」與自利行為，完全無法管束。顯然，對自利型幹部而言，即便大環境不佳，他們仍能從中得到部分利益。

三、兼業者

由於農業收入不豐，「打工經濟」是許多中西部農村村民收入的主要來源，稅費改革後，由於村子裏的任務減少，幹部薪資一個月僅幾百元，因此很多村莊出現連村幹部自己都出外打工，或是搬到城鎮居住發展的現象，擔任村幹部成為「兼業」。村民抱怨村子裏連個「大人」也沒有，辦事還必須到城裏去找幹部，村幹部的心態也常是能拖就拖，一般例行性事務像是結婚戶口登記之類村幹部該做的事，村幹部還暗示要送「禮」，至於道路、水圳的維護等，村幹部根本不認為那是他們能做得了的事，村民也根本不敢奢求村幹部能代為解決這些問題。在這類村莊，呈現出無政府狀態，當連村幹部也外移，造成村子裏一些「勢力」出現，一些工程或有集體利益時，他們必定出面，村幹部也不敢直接招惹他們，形成新的治理問題。矻

四、監護者

Tsai 即指，儘管中國農村普遍存在「公共品補給」缺失問題，然而經濟收入與基層選舉似乎均非地方治理的保證，她的論證是，地方性「連帶團體」（ solidary groups）是關鍵，矺在本人田野的觀察中則是發現，在一些地處偏遠、缺乏發展工業條件的「貧困」地區，因為中央的扶貧項目投入，在鄉鎮政府不再介入村務的時刻，一些地區的村幹部再度扛起扮演村莊「監護人」（家戶長）角色，他們憑藉著過去的工作經驗與人脈關係，到縣裏爭取「項目」，為村解決實質性的難題，如引進新的種植技術與品種，輔導農民轉作較具效益的經濟作物，並且發展專業合作社，解決農產共同銷售的問題，使農民收入提高；也有的爭取到「扶貧互助基金」，成立「互助合作社」，在民主的機制運作下，訂定明確的遊戲規則，一切運作均透明化、共同協商決議，解決農民貸款難的問題，使農民得以因小額貸款而發展起來，不必到城巿打工。而且因註矹指一條長度僅三百公尺的「下水道」。註矻陳柏峰，「鄉村混混對村莊人際關係的影響」，中國農業大學學報（北京），第 27 卷第 3 期（2010 年 9 月），頁 33~42。

註矺 Lily L. Tsai, Accountability without Democracy: Solidarity Groups and Public Goods Provision in Rural China（New York: Cambridge University Press, 2007）.

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為這樣的互助機制在村中運行，多數村民均從中得到幫助，在互動使村民之間的互信與互賴關係更為提升。在取消農業稅後，中共國家政策原本的用意在減輕農民負擔，並且管束基層幹部的行為，結果是，農民負擔固然減輕，但國家最基層政權鄉鎮政府卻因此被抽離農村，原本國家收回基層幹部的權力是要防止他們做壞事，但經過如此改制，地方幹部固然失去大部分做壞事的能力，卻也變成沒有做好事的誘因，村幹部在新的制度下，工資由國家供給，似乎走上「準」公務員化，然而最重要的代理公務－徵稅卻不必執行，在原本的三層治理結構中，村幹部的中介者角色似乎回到早期的士紳時代，與基層政權維持著「形式」上的代理關係，村變成「實質」上的自治單位，村幹部的角色與地方治理成效直接相關，在村幹部是「自利者」、「兼業者」或「撞鐘者」的地區，村幹部與農民之間的「侍從關係」脫節，地方治理呈現疲弱失序，然而也有村幹部力圖帶領農民突破困境，積極抓住巿場與政策的機遇，村幹部與農民之間的「侍從關係」因為結構環境的變化而重新建立。由於地方治理問題越來越惡化普遍，中共中央已越來越重視此問題的嚴重性，有越來越多的政策與資源投入到農村，在未來可能牽動各地農村的治理變化：由於鄉鎮功能的萎縮，不少項目資金是直接撥到村，村幹部在當前雙向不代理，即雙向不受監督的情況下，是否可能出現更多的「自利型」村幹部，仍有待觀察。

伍、結論

本文從兼具國家與社會二元性質的「中介者」角色的歷史演變，論證不論國家政策如何改變，中介者作為「國家與社會」的「雙重」代理人，其自主性從來不曾消失，且其利益動機與行為對地方治理具有關鍵性影響。本文發現，在中國早期，士紳主導下的農村是實質上的「自治」，國家難以滲透或控制，即便在中共的威權統治下，國家不斷以政策調整及壓力型的官僚組織試圖更有效地「控制」社會，國家政策卻並不能總是如預期地發揮成效，如同 McCormick 對列寧式黨國體制所做評價，「由上而下的控制無可避免導向家戶長制的非正式制度，使得政府雖力圖『改革』，但成效總不如預期，形成不斷改革，但都做不好的循環」。矷在某種程度，McCormick 所提的「家戶長」和 Oi 在侍從主義中提到的恩主（Patron）是類似的概念，指的是村級幹部在國家與社會互動中所扮演的角色，因為與國家的關係，他們是「代理人」，與社會，他們有很多機會是「家長」。從鄉鎮企業改制以來，中共中央對農村基層不斷「收權」，2000 年前後，中共針對「三農問題」下猛藥，目標都針對這些地方上的「家長」，中共中央的政策是希望跳過這些「中介者」直接面對農民，稅費改革的用意即在減少這些基層代理人的層層剝

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削，使中央對社會基層的照顧能「直補到戶」。造成的結果是，鄉鎮作為國家最基層政權的治理角色被抽離，中央直接對農村提供公共品補給，要使農民真正受益，卻反而使農村呈現疲弱不振，取消農業稅，更是將農村治理從原本的功能不彰，帶進當前許多農村所呈現出來的無政府狀態。地方「自治」的能力被削弱，地方幹部也失去提供公共服務的誘因，這是中共政策調整的非預期結果。但從另一個方面來看，鄉鎮自身難保，切斷與村的聯繫，村幹部儘管失去與上級的緊密「共謀」機會，卻並未全然失去村幹部本身的行動「自主性」，因為壓力型體制是用來約束「官僚」，但村幹部作為「體制外」的地方領導，並不受這些限制。當「國家」遠離（治理層級上提），反而給予村「自治」的新契機，村幹部如何發揮其角色使地方治理呈現差異，從本人田野的觀察中可明顯看到這個現象。 * * * （收件：100 年 1 月 5 日，第 1 次修正：100 年 2 月 18 日，第 2 次修正：100 年 6 月 8 日，第 3 次修正：101 年 7 月 24 日，接受：101 年 8 月 2 日）

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The Abolition of the Agricultural Tax and

Changes to Local Governance in Rural

China: Observations from the Changing

Roles of Village Cadres

Yohuei Yu

Assistant Research Fellow

Fourth Division, Institute of International Relations National Chengchi University

Abstract

In 2000, China’s central government noticed the severity of its rural development problems and started to implement reforms. The adoption of the tax-for-fee policy and the abolition of the agricultural tax were meant to relieve the heavy burden of peasants and to constrain the predatory behaviors of local cadres. The unintended consequence of these reforms was the withdrawal of power from the township government, leaving villages neglected by the state. On the other hand, villages gained renewed opportunities for self governance. In the absence of power, village cadres were free to resume their paternalistic roles and consequently their style of leadership had a profound impact on local governance. In some areas, local governance was anarchic, while in others villages developed by taking advantage of new polices and markets.

This paper argues that the roles played by village cadres have been critical to the performance of local governance in less developed areas of rural China. As intermediaries between the state and society, the autonomy of the village cadres remained intact despite changes in state policies.

Keywords: rural China, state and society relations, local governance, roles of village cadres

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參考文獻

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