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國立臺灣大學社會科學院政治學系

政府與公共事務碩士在職專班碩士論文計畫書

「農村再生條例草案」與「農村改建條例草案」

之比較研究

(口試版)

研究生:林 岩

指導教授:蕭全政 博士

中華民國 99 年 3 月

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目 錄

第一章 問題意識 ... 1

第二章 文獻探討 ... 6

第三章 分析架構 ... 22

第四章 章節安排 ... 31

參考文獻 ... 34

附 錄 ... 49

附錄一 農改條例草案 2 種版本條文對照表... 49

附錄二 農再條例草案 7 種版本條文對照表... 57

附錄三 ... 80

立法院舉行「農再條例草案」記者會、公聽會、協商會情形表 ... 80

附錄四 ... 81

農再條例草案立法院第一次公聽會相關行為者立場與意見彙整表81 附錄五 ... 83

農再條例草案立法院第二次公聽會相關行為者立場與意見彙整表83 附錄六 行政院版「農改條例草案」與「農再條例草案」比較表86 附錄七 農改條例草案立法過程大事記 ... 90

附錄八 農再條例草案立法過程大事記 ... 91

附錄九 田園社區與高鐵站特定區開發條件分析表 ... 97

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圖表目次

圖 1-1 農改條例草案架構示意圖 ... 2

圖 1-2 農再條例草案架構示意圖 ... 3

圖 3-1 農村再生政策發展流程圖 ... 26

表 3-1 農地管理與農村建設專責機構設置情形表 ... 28

 

表 3-2 農村建設相關法規彙整表 ... 29

 

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第一章 問題意識

台灣的農村地區長期以來,公共設施不足,社區雜亂發展,普遍予人雜亂 與破舊的印象,存在著許多問題,例如:農村景觀規劃仍付闕如,導致景觀問題 十分嚴重;建物及周圍環境不協調、建物老舊或密集零亂、街景不佳、土地使用 缺乏規劃、土地權屬複雜、環境髒亂、生態未予維護等問題(經建會都住處,1995:

4;劉富善,1996:117)。農村朝「都市傾向」發展,農村社區住宅景觀不但沒 有提升,反而到處呈現一致化、單調化,造成傳統農村景觀風貌迅速消失(蔡岡 廷,2007:11-12)。

經建會於 1995 年認為,我國缺乏「農村規劃體系」與「農村規劃基本法」,

未設置專責機構負責推動農村規劃業務,以致無法有計畫的推動農村實質環境之 規劃與建設,並培養農村規劃之人才(經建會都住處,1995:3)。農村法規的 不足,是造成台灣農村建設落後的主要原因。但為何台灣迄今未能出現農村專 法?隨著國民所得的增加,國民生活水準的提高,台灣成為已開發國家,並進入 後工業化時期;而工業化、都市化發展的結果,城鄉之差距反而越來越大,落後 的農村建設形成社會的一大問題。

缺乏正確鄉村發展策略的國家,一定是農業先病了,然後是鄉村接著生病,

最後則是都市和所有的國土都無法倖免(蔡宏進,2002:28)。任何公共政策,

一方面影響社會價值的權威性分配,另一方面影響經濟資源的有效利用;前者涉 及公共政策的政治性,後者則涉及其經濟性(蕭全政,1984:2-3)。長期以來台 灣公共政策資源的分配,是以經濟發展為優先,農村處於國家社會的邊陲,自然 就不被重視;因此,自 1949 年以來,有關農村的專法在台灣一直都是空白的,

這是值得省思的一個重要問題。

2007 年,行政部門開始推動農村的立法作業,開啟了活化農村的契機。扁政 府時期,行政院於 2007 年 6 月提出「農村改建條例草案」,送請立法院審議(附

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錄一)。1法案以內政部為中央主管機關,將「鄉村」列為政策實施對象;這是 站在都會需求的立場來制定鄉村發展的政策,用以提升鄉村地區之居住環境品 質,吸引都會人口移入鄉村,有效利用國土資源。實施區域涵蓋都市計畫範圍以 外之地區,其受益對象包含都市居民、鄉村居民(農民與非農民)。該草案設置 1,000 億元農村改建基金,辦理農村改建工作,包括:(一)4,000 個農村社區公 共設施之改善;(二)53 萬戶私有合法住宅修繕或興建之補貼或設計、修繕之協 助;(三)400 個田園社區之開發等事項。該草案總計有五章,草案架構如圖 1-1。

圖 1-1 農改條例草案架構示意圖

資料來源:本研究整理

此外,行政院並於同年 10 月核定「農村改建方案」,試圖先行試辦推動相 關農村改建工作,俟「 農 村 改 建 條 例 」完 成 立 法 程 序 後 即 可 立 即 推 動 ;

2後因政黨輪替,行政院於 2008 年 7 月將農改條例草案撤回,法案送審前後歷經 12 個月,有如流星般的迸出且快速消失。3該法案推出時,外界並沒有多大的反

1立法院公報(2007),96(64):200。(2009 年 11 月 24 日搜尋)

2參見內政部營建署網頁,〈農村改建方案核定本〉,

http://www.cpami.gov.tw/web/index.php?option=com_content&task=view&id=7002&Itemid=124。

(2009 年 6 月 18 日搜尋)

3立法院公報(2008),97(47):15。(2009 年 11 月 24 日搜尋)

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應,在立法院也僅有國民黨提出「農村再生條例草案」為其對應版本。4

政黨輪替後的馬政府時期,行政院又於 2008 年 10 月改送不同版本的「農村 再生條例草案」,函請立法院審議。5法案由行政院農業委員會為中央主管機關,

以「農村」為政策實施對象。該法案結合「農村社區土地重劃」及「農地重劃」

之精神與作法而擬訂,是站在農村需求的立場來制定農村發展的政策;其中,企 圖結合農業生產、產業文化、自然生態及閒置空間再利用,用以促進農村活化再 生,提升農村整體發展,建設富麗新農村。該條例草案的實施區域,涵蓋都市計 畫範圍以外之非都市土地,且以現有農村社區為中心,透過農村再生發展區域計 畫,活化農村土地利用,解決舊有農村社區生活設施用地不足問題;其受益對象 仍為 4,000 個農村及 60 萬以上農戶。該草案預定設置農村再生基金 1,500 億元,

以 10 年分年編列,辦理農村再生工作:包括(一)農村規劃及再生建設、活化 再利用;(二)農村土地活化、限制污染及不利土地利用行為;(三)維護農村 文化及農村特色等工作。該草案總計有五章,草案架構如圖 1-2。

圖 1-2 農再條例草案架構示意圖

資料來源:陳明燦,2009:24。

農再條例草案在立法院經濟委員會審查時,民進黨立委恐國民黨拿來為 2009 年年底縣市長選舉綁樁,故意加碼至 2,000 億元,6藉以擴大爭議焦點,因而開啟

4立法院公報(2008),97(3):3。(2010 年 1 月 10 日搜尋)

5農委會新聞稿 5366 號,〈行政院會通過農村再生條例,推動農村轉型活化鄉村機能 〉 http://www.coa.gov.tw/show_news.php?cat=show_news&serial=coa_diamond_20081023142837 。 ( 2009 年 10 月 26 日搜尋)

6自由電子報(2008),〈農村再生基金加碼至二千億,初審通過〉,http://www.ccw.org.tw/?p=1013。

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了持續不斷的紛爭。該法案在立法院審查時,立法院共有 6 個版本的法案併案審 議(附錄二),7而在野的民進黨立委還為了反對農再條例草案,召開了 6 次的記 者會(附錄三),引發外界的注意。民間社會首先由「台灣農村陣線」提出批判,

並開始動員社運、社區營造、學界、律師、教會、輿論媒體等民間團體相繼加入 反對陣營;天下雜誌連續 2 期大篇幅報導:『台灣農村「出代誌」了、為了農村 再砸兩千億,能否終結農地亂象?』;8就連公共電視也兩度製作專輯節目深入 評論,9特別的是,公視這則專輯還因此獲得第 8 屆卓越新聞獎「曾虛白公共服務 報導獎」。10此外,立法院也很罕見的為此召開了 2 次公聽會(附錄四、五),11 農 委 會 也 不 得 不 配 合 辦 理 了 11 場 公 聽 說 明 會 及 500 餘 場 小 型 說 明 會 ,12充 分 說 明 了 外 界 高 度 的 爭 議 。

曾旭正(2008)認為農村振興顯然是包含了人、環境、產業與生態的複雜工 作,應視為一項龐雜的「社會工程」。60年來台灣未曾制定農村專法,自2007年 以來,應運而生的兩個「農村再生政策」法案,卻聲稱可以改建農村,讓台灣農 村活化再生。為何兩個政黨要在此時競相提出農村建設法案?法案的推出後並未 獲得掌聲,反而招來更多的批判。台灣農村難道不需要再生了嗎?難道2,000億元 的龐大預算就是斲喪農村再生的致命傷嗎?為何農再條例草案受到的阻力反而 比農改條例更大?反對者的批判又代表了什麼樣的意義?這個農再條例草案甚

(2009 年 3 月 15 日搜尋)

7除了行政院函請審議的版本之外,尚有 1.立法院國民黨團擬具、2.徐中雄委員等 31 人、3.潘孟安 委員等 20 人、4.林淑芬委員等 17 人、5.民進黨黨團、6.蕭景田委員等 36 人擬具「農村再生條例 草案」,總計有 7 種版法案併案審議。參見立法院公報,98(42):361-362。

8天下雜誌(2009),419 期,頁 158-159、420 期,頁 84-90。

9公共電視台「有話好說新聞論壇」節目,2008 年 12 月 26 日,〈農村再生條例二千億再造希望?

台灣農村又一春?〉,http://talk.news.pts.org.tw/2008/12/blog-post_26.html;公共電視台「我們的島」

節目,2009 年 2 月 23 日,〈再生的爭議〉,http://www.pts.org.tw/php/html/island/list.php?pbeno=1274。

(2009 年 8 月 24 日搜尋)

10守望環境節目,再奪公共服務報導獎。

http://tw.news.yahoo.com/article/url/d/a/091120/51/1vddi.html。(2009 年 11 月 20 日搜尋)

11立法院召開公聽會係依據立法院職權行使法第五十四條:各委員會為審查院會交付之議案,得 依憲法第六十七條第二項之規定舉行公聽會。

12參見農委會新聞稿第 5513 號,〈農委會恪遵總統指示,農村再生立法已參照各方意見〉,

http://www.coa.gov.tw/show_news.php?cat=show_news&serial=coa_diamond_20090515120950。(98 年 11 月 23 日搜尋)

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至被立委及學者批評是「滅農法案」,並質疑違憲;13向來以「不沾鍋」形象著 稱的馬總統,14都不得不親赴火線,數度南下溝通,並且還邀請了農村陣線人士 進入總統府討論,15更加突顯了農村議題的複雜性與高度爭議性。對於這個草案,

政府政策與民間實際需求呈現「平行」而無交集(蕭戎,2009:276),到底未 來的農村發展該何去何從呢?這個法案的結局與命運又將是如何呢?農村需不 需要「農村再生政策」?它可以讓農民維生嗎?農村的建設要由都市發展的角度 切入?還是要兼顧農民需求的農業生產與農村建設?是要著重國民經濟,或是要 重視財團之經濟利益?這一連串關聯的問題,引發了本研究的動機。

要解決這些問題,就必須回到台灣農業發展歷史的脈絡中,探討各階段農 村政策制定的情形,以及在國家經濟發展過程中,農村是如何變成國家社會的邊 陲地帶。並從農村發展的歷史結構鑲嵌、國家機關(state)與民間社會(the civil society)偏差動員、組織與制度的政經分析中,找尋2007年後行政院兩次提出農 村建設法案的相關行為者、爭議焦點與相對因果關係,進而釐清其所蘊藏的意含 與可能發展的結果,並提出本研究之建議。

本研究的目的如下:

一、探討「農村再生政策」如何應運而生,其立法目的、意義、爭議焦點、偏差 動員情形,以及相關行為者利益衝突之分析等。

二、比較「農村再生條例草案」與「農村改建條例草案」,並分析其對農村建設 可能產生的影響效果。

三、檢視農村再生政策推動與制度變遷情形,並研究其與現行相關法規競合情形。

四、由「三農體系」改變為「三生體系」之架構下,如何重新定位「農村」,讓 台灣農村再生。

13台灣時報,2008 年 12 月 19 日,〈農村再生條例,學者批滅農〉,A3,自由時報,2008 年 12 月 22 日,「農村再生條例草案,綠委批違憲」,A6 版。

14不沾鍋是什麼鍋?http://tati.org.tw/?p=8。(2009 年 10 月 26 日搜尋)

15〈4/29 之夜與馬總統談農村再生條例〉,http://www.dfun.com.tw/?p=12188。(2009 年 10 月 1 日 搜尋)

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第二章 文獻探討

2007-2008年行政院分別提出了「農改條例草案」與「農再條例草案」,開 啟了農村再生的政策窗(policy window),提供了台灣農村活化改造的機會,有 助於農村公共政策的推行。雖然這兩個法案相關的文獻有限,碩博士論文亦未見 以此為題進行研究者,但因外界的評論與引發的爭議不少,因此除了就學術期刊 資料外,亦加入媒體與網路相關評論文章,以作更詳盡之探討。

所有的政策都涉及相關資源的爭取(蕭全政,1984:30)。組織與制度聯結 各層次行為者的網絡關係,同時隱含影響各行為者在資源汲取和資源利用的方式 與結果(蕭全政,1997:1);行為者不僅表現是自利的個體,還與其他行為者 不斷互動且汲取資源,以求存續或發展的有生命個體(蕭全政,2006:43)。由 於這兩個農村再生政策的制定過程,具有高度的政治性,不僅媒體加入批判,亦 有相關機關或團體撰文進行攻防論戰;因此,本研究分別以「農改條例草案」與

「農再條例草案」以其高度爭議性爭論的焦點作為研究探討之議題,並以相關行 為者之不同立場予以區分,進行深入分析與探討。

壹、對農改條例草案議題討論之相關文獻探討:

對農改條例草案,相關的文獻篇幅並不多,支持者有立法院法制局(2007)、

許鴻婉(2007)、蕭輔導(2008)、行政院經濟建設委員會(第五屆農村規劃學 術研討會,2008)等文獻;反對者有陳明燦(2007)、徐世榮(2007)、陳世圯、

黃豐鑑(2007)、顏愛靜(2007)、管碧玲(2008)、許松等(2008)、張智傑

(2008)、陳榮俊等(第五屆農村規劃學術研討會,2008)、劉健哲、陳炳森(第 五屆農村規劃學術研討會,2008)、陳武雄(2009a)等,共有 14 篇文獻。

本節文獻探討依農改條例草案工作:(一)農村社區公共設施之改善;(二)

鄉村地區住宅之修繕及興建;(三)田園社區之開發(如圖 1-1),予以分類作 為探討之焦點。

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一、農村社區公共設施之改善

立法院法制局(2008)認為:(一)法案名稱未能妥切呈現本法規範內涵,

建議修正為「鄉村建設條例」;(二)公共工程監工非民眾應負之義務,推全民 督工制度應以獎勵方式為之;(三)農村社區所需公共設施用地項目之規範客體 宜採列舉及概括規定並行例示之方法以免疏漏。

許鴻婉(2007)認為,農村社區公共設施改善,以「社區改造運動」之精神 推動,著重以社區總體營造方式推動,由中央政府補助地方政府辦理公共設施改 善。

蕭輔導(2008)認為,農村改建方案之目標在於強化公共設施機能,美化景 觀,改善居民生活環境;引入優質人力資源,帶動鄉村地方經濟發展;有效利用 國土資源,促進國家永續發展。

經建會(2008)認為,以社區總體營造方式,引導社區參與鄉村重要公共空 間及視覺景觀焦點之改善建設,使農村社區之公共設施改善確為地方居民所需。

陳明燦(2007)認為,立法目的之空談與主管機關之錯置;農村社區公共設 施改善與農宅修繕興建之整體效果不彰。

顏愛靜(2007)認為,16農村社區公共設施改善,中央對直轄市及縣(市)政府 補助之上限,為該計畫所需經費之 90%,意味著地方主管機關不宜按「市價」調 整公告土地現值,或核定土地徵收補償的加成數理當盡量壓低。

陳榮俊等(2008)認為,主管機關應改為農委會,若有涉及內政部業務部分,

則可並列為執行機關。

劉健哲、陳炳森(2008)認為:(一)對農漁村建設開發,需明確整體性與 綜合性規劃理念;(二)農村相關建設需完整落實「三生」目標;(三)儘速制 訂「農漁村計畫法」;(四)應訂定整體公共建設改善流程,不應政治考量,過 於倉促。

陳武雄(2009a)認為,農村改建方案其投資改善策略,雖可補強既有農村

16顏愛靜(2007),〈農村改建的願景?還是怨景?〉,http://e-info.org.tw/node/23695。(2010 年 1 月 9 日搜尋)

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社區公共設施機能,惟仍缺乏對農村環境、農村紋理的思考與對農村人力資源之 輔導培育,對於較大尺度且重要的農村景觀生態空間,以及農村基礎環境與生活 空間之水土保持等,亦較少著力。

二、鄉村地區住宅之修繕及興建

立法院法制局(2008)認為,為改善農村景觀對於依照政府提供設計圖說為 修繕或興建者,應納入補助的評點項目。

顏愛靜(2007)認為,對於田間的「豪華農舍」實在無須耗用公帑加以補助;

沒有完整的配套措施,於農牧用地就地興建零星農舍的情形,還是很難避免。

劉健哲、陳炳森(2008)認為:由下而上方式實際參照居民意見規劃程序,

以符合農村需要;應保留傳統農村建築與原始景緻,增加現代便利使用為原則;

加強農村建設相關法規之管制審核。

三、田園社區之開發

立法院法制局(2008)認為,為持平保障候選基地地主財產權,不宜約束公 告現值的正常調整;地方政府應減少行政程序之障礙以利民間參與開發等評估意 見與建議。

陳明燦(2007)對田園社區開發之必要性存疑。

徐世榮(2007)認為,17田園住宅發展計畫會在地方政府配合開發業者的需 求下提出,地方政府很有可能與地方開發業者,及部分地方菁英形成非正式的伙 伴結盟關係,並建構了開發型的地方政權,此一政權所界定的公共利益是否能夠 吻合當地農地所有權人及住民的觀點,並同時關懷農地生態環境的保育,這可能 是一個值得持續關注的課題。

陳世圯、黃豐鑑(2007)認為,18這個條例並沒有新意,以前國民黨執政時 所做的比現在還多;每到選舉,就釋出短期政策利多,討好農民。質疑是要藉公

17徐世榮(2007),〈農地開發不用煞車嗎?〉,中國時報,2007 年 6 月 10 日,A23/時論廣場。

18陳世圯、黃豐鑑(2007),〈農村改建條例修正草案剖析〉,http://www.npf.org.tw/post/3/2704。

(2010 年 1 月 9 日搜尋)

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共政策的制訂,為建商開發商解套,應把錢用在對偏遠鄉農村啟動更新計畫,擴 大鄉村甲種與乙種建築用地的面積,活化農村環境利用並投入資源增建公共設 施,去改善他們的生活環境。

顏愛靜(2007)認為,田園社區開發,這類住宅已經和農業使用毫無關連,

更無須依從區域計畫之指導,欠缺整體開發思量的中層計畫;獎勵集村興建農舍 措施,已淪為建商炒作的標的。

管碧玲(2008)認為,應更審慎立法並做政策影響評估,「田園社區開發」

的集合社區構想指出,這涉及既有城鄉風貌與農作形態的改變,將對農村風貌做 出革命性的改變,它設計的概念可能造成農村「離土離農」的狀況,即居住地與 耕地脫節,更嚴重的是可能會引來房地產業者的炒作,讓「田園社區」成了「豪 宅社區」。19

許松等(2008)認為,農改條例完全以開發田園社區為主,有本末倒置之嫌;

農地可變更為建地的田園社區,其實就是「集村農舍」或「豪宅農舍」的加強版。

張智傑(2008)認為,田園社區開發手段,使否會有圖利建商或大型財團的 隱憂,更是清楚的點出台灣目前農村改建與更新的困境。

陳榮俊等(2008)認為,農村社區公共設施之改善、私有合法住宅修繕或興 建補貼以「更新」為主,與田園社區開發以「全新」為主,其兩者實施工具之適 用地與用意均不同,遭遇之困難亦不同;此外,田園社區爭過多,建議勿納入。

四、小結

綜合對於農改條例草案之評論,由於農改條例草案並未引起外界太多的注 意,所以有關該條例之文獻並不多;學者對於「田園社區開發」的部分,持有較 多之異議。其主要論點主要集中田園社區開發的部分,擔心會有圖利建商或大型 財團的隱憂,可能會引來房地產業者的炒作,讓田園社區成了豪宅社區;不僅如 此,區段徵收凍結公告現值,並一律以現金補償,影響農民權益。這也顯示了農

19〈管碧玲應更審慎立法並做政策影響評估〉,2008 年 4 月 21 日,立法院網頁,

http://blog.yam.com/kuan1/article/14821612。(2009 年 10 月 13 日搜尋)

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改條例草案的制定,一昧犧牲農民權益,其目的在於用低價的農地,解決城市居 民房屋之需求,以及城市郊區擴充之用地需要。此外,該條例雖然包含三個部分,

過於偏重第四章「田園社區之開發」,條文多達 14 條,但第二章「農村社區公 共設施之改善」及第三章「鄉村地區住宅之修繕及興建」合計也僅有 7 個條文,

顯示該條例過於偏重「田園社區開發」之部分,對「農村之改建與更新」反而淪 為配角而己,其對農業的貢獻,以及對農民的助益誠屬有限。

至於「農村社區公共設施改善」部分,多數持肯定態度,甚至陳武雄亦認為 可以補強既有農村社區公共設施機能,另「鄉村地區住宅之修繕及興建」部分,

評論者認為別墅型的農舍亦得補助,更易造成零星農舍的興建,顯然對農地利用 仍無法作有效之管制。

貳、對農再條例草案議題討論之相關文獻探討:

對農再條例草案,相關文獻資料也較農改條例草案為多,意見也更紛歧。相 關的文獻反對者有張景森(2008)、張智傑(2008)、蔡培慧(2008)、蔡培慧

(2009)、蔡培慧、吳音寧(2008)、賀陳旦(2008)、廖桂賢(2009)、邱星 崴(2008)、曾旭正(2008)、曾旭正(2009)、蔡建福(2008)、立法院法制 局(2008)、徐世榮(2009a)、徐世榮(2009b)、徐世榮等(2008a)、徐世榮 等(2008b)、徐世榮等(2009)、林英彥(2009)、廖本全(2009)、莊谷中、

郭秀裕(2009)、台灣教會公報週刊(2009)、社區大學全國促進會、台灣農村 陣線(2009)、環境法律人協會籌備處(2009)等文獻;支持者有顏建賢(2008)、

陳榮俊(2008)、陳榮俊、陳明燦(2008)、李乙廷(2008)、董建宏(2008)、

陳明燦(2008)、劉 曜 華( 2 0 0 9 )、 陳明燦(2009)、董建宏(2009)、蕭戎

(2009)、廖義銘(2009)、周茂春(2009)、陳武雄(2009)等,共有 36 篇文 獻。

本節文獻探討依農再條例草案工作重點:(一)農村規劃及再生;(二)農 村土地活化;(三)維護農村文化及特色(如圖 1-2),予以分類作為探討之焦

(14)

點。

一、

農村規劃及再生

張景森(2008)認為,鄉村不等於農村,非都市地區並不等於農村,法案設 計有根本性的謬誤;農委會無限擴權,並為維持水保局量身打造,將造成台灣空 間規劃變成兩條鞭體制;而地方政府農業局怎有能力規劃「農村再生總體計畫」。

由下而上的再生計畫不可行,重蹈以往「社區發展協會」的錯誤;此外,社區公 約的法律效力有問題。

張智傑(2008)認為,應站在國土規劃的位階上,去思考國家土地資源的合 理使用。

蔡培慧(2009)認為,20應辦理官民充分對話的「農村再生」行政聽證,同 時探討台灣的糧食自給目標、最適農地規模。

蔡培慧、吳音寧(2008)認為,21用 2,000 億基金的甜頭,以及「由下而上」

的宣示,夾帶、掩飾行政機關得以「由上而下」,對公私有土地進行強制徵收、

重劃、變更使用;在地組織的整合,難上加難,甚至因有暴利可圖,極可能造成 社區內派系爭奪、黑道操控等問題。

邱星崴(2008)認為,22台灣農村仍然是透過派系運作分配利益,社區營造 在台灣推動十幾年,還未能撼動鄉民社會的根基;農村再生條例將淪為少數人的 禁臠,將農地轉建地。

廖桂賢(2009)認為,23農再條例反映了台灣的短視近利、開發至上的價值 觀。

曾旭正(2008)認為,偏向「環境決定論」,仍以硬體建設為主;高估農村 社區自立能力,作出一堆「搶錢計畫」,引爆社區內部爭奪資源的衝突。

曾旭正(2009)認為,24農村再生條例牽涉到的,不應只是工程,可說是一

20蔡培慧於 2009 年 4 月 19 日於聯合報投書:〈農村再生,制定最適農地〉。

21蔡培慧、吳音寧於 2008 年 12 月 24 日於中國時報投書:〈農村再生,二千億的誘惑〉。

22邱星崴於 2008 年 12 月 21 日在中國時報投書:〈農村再生條例災難之始〉。

23廖桂賢於 2009 年 1 月 6 日在中國時報投書:〈開發不是硬道理〉。

24曾旭正於 2009 年 4 月 19 日在聯合報投書:〈公聽會下鄉,農村再生向前走〉。

(15)

種「社會文化工程」,正是台灣這一個「大社區」進行社區營造的一部分。

蔡建福(2008)認為,農再條例之制訂,止於農村整體建設之規劃與執行,

未能碰觸台灣農村問題的核心。

徐世榮(2009a)認為,25台灣農村陣線並不反對農村再生,要求這 2,000 億 基金,至少有 50%是投入於農民所亟需的生產及產銷之上,而不只是硬體工程建 設及景觀的美化。

徐世榮(2009b)認為:26(一)「農村社區」範圍邊界的不清楚;(二)「農 村再生發展區計畫」的實質內容及規劃程序的不清楚;(三)「農村再生發展區」

法律屬性的不清楚;(四)各不同計畫之間關連性的不清楚;(五)農村再生與 農地保護及農業永續發展的關係不清楚;(六)所標定的農村再生社區並不清楚;

(七)對於地方社區組織及地方政治多元民主確保的不清楚;(八)立法效果的 不清楚。

徐世榮等(2008a)認為,27台灣有 80%的人口居住在都市地區,如何在未來 10 年進行四千個農村建設?這真是農民的需求,還是政治的需求?財團派系的需 求?照顧 60 萬農戶或許是用來爭取預算的政治語言,而真正受到補助與照顧的 恐怕是具有整合能力的建商財團與地方派系?

徐世榮等(2009a)認為,意圖假借農村再生之名,而行農村及農地開發的 法案,有關立法原意及政策目的皆應儘可能在條文中呈現,以消除不必要的疑 慮。並質疑:(一)「農村再生發展區」法律屬性的不清楚;(二)「農村再生 發展區計畫」的實質內容及規劃程序不清楚;(三)所標定的農村再生社區並不 清楚;(四)對於地方社區組織及地方政治多元民主確保的不清楚。

林英彥(2009)認為,規範內容集中在生活空間之建設。

蔡建福(2008)認為,以基金編列的行政措施,執行結果難有實質的成效。

周茂春(2009)認為,農再條例與農村社區土地重劃條例立法目的雷同,中

25徐世榮於 2009 年 8 月 3 日投書自由時報:〈要相信哪一個馬總統?〉。

26參見徐世榮(2009),〈徐世榮四個立場八個問題—我對於「農村再生條例草案」的詮釋及陳 武雄主委的回應〉,http://sjhsu51545.blogspot.com/2009/02/blog-post.html。

27徐世榮、賴宗裕、顏愛靜等於 2008 年 12 月 22 日投書自由時報:〈農村再生?四去一沒有!〉。

(16)

央主管機關分別為農委會與內政部,真是多頭馬車。

立法院法制局(2008)認為,立法目的有欠周延,宜增訂所得稅法規定及收 支、保管及運用辦法;對個別宅院補助原則宜增訂或簡易修改後興建;漁會之土 地,亦得配合實施空間活化再利用;對農村建設獎勵,宜增訂獎勵相關事項之辦 法。

社區大學全國促進會(2009)認為,「農村再生基金」,向子孫借貸 2,000 億;因「單一提案窗口」的設計與土地開發的誘因,導致社區對話脫序,激化內 部紛爭。

蔡培慧(2008)認為,基金 2,000 億元,在中央預算緊縮的情況下,勢將大 幅排擠原本預算。草案第四條:「創造集村居住誘因」,背離台灣區位現實與農 村居住空間現狀的思維;第九條以「組織程序」斲傷農村社會多元意見,將形成 競奪預算的分贓組織,毀壞十多年來草根實踐(社造、社大、環運)打下的基礎;

與「社區公約」相關法條第十條、第十七條及第十八條應全數刪去。

周茂春(2009)認為,對真正改善農民生活、強化農業生產效率的具體措施,

均未提及;草案並未將「權利變換」方式加入,產權死結無法打開。

林英彥(2009)認為,農村規劃分成農村再生總體計畫、農村再生計畫、年 度農村再生建設計畫、再生發展區計畫,層層節制,中央能否迅速核定,令人懷 疑。

莊谷中、郭秀裕(2009)認為,農委會有擴權現象;農村再生計畫的主體資 格、補助機制的透明化規範、社區公約機制規範;農村社區究係公共設施用地不 足抑或建築用地不足,如何保障私有產權自由,農舍與農民住宅如何區分規範。

廖本全(2009)認為:(一)錯亂的政策;(二)老舊都市規劃思維的複製,

(三)虛無、拼貼與爛仗;(四)建設=再生?草案不堪檢驗的內容。

社區大學全國促進會(2009)認為,農村再生不應該只是制式化的景觀工程 發包,而是正視農村的生存權。「農村社區」範圍邊界的不清楚,「農村再生發 展區」法律屬性的不清楚,主管機關不夠明確,「農村再生發展區計畫」的實質 內容及規劃程序不清楚,所標定的農村再生社區並不清楚,對於地方社區組織及 地方政治多元民主確保的不清楚,農村再生與農地保護及農業永續發展的關係不

(17)

清楚,立法效果不清楚。景觀翻修改造後,引入觀光人潮、店家、投機客、業者 進駐,將引發土地競租過程,圖利外來投資客,而瓦解農村聚落原本的鄰里關係 及生產模式。

環境法律人協會籌備處(2009)以憲法法治國原則中之比例原則觀點探討:

28著重於硬體建設,缺乏維護農村產業文化的措施,違反適宜性原則;許多措施 對人民財產權介入至深、甚鉅,違反必要性原則。

台灣教會公報週刊(2009)認為,農村再生條例若通過,純樸的農村景緻可 能不復見;各縣市農村部落將面臨再生條例帶來的影響。

劉曜華(2009)認為,29農再條例的精神偏向競爭型投資建設,而非單純的 福利型補貼政策,將農村再生條例污名化,可能換來的結果是投資農村資源的卻 步與停滯。

顏建賢(2008)認為,農再條例相當重視村民的參與及地方自治性,政府資 金投入才能發揮更大的效果;農村再生基金對社區營造有紮根的作用,對於社區 之獎勵與產業的發展,有積極的效果;政府應重視外界的力量引進,積極發展鄉 村旅遊與生態旅遊。

陳榮俊(2008)認為,為早日推動農村再生,2008 年已挑選 6 個有意願之農 村社區進行試辦,另同時也培育 200 個農村社區,使其具備未來研提農村再生計 畫之能力。

陳榮俊、陳明燦(2008)認為,農村地區應包含兩大部分,一為聚居區,另 一則為農業生產區。聚居區為鄉村居民生活、居住、從事社會社交活動的場所,

而農業生產區主要功能為從事農業生產、糧食供應以及生態保育及休閒遊憩等功 能的地區。

董建宏(2008)認為,必須思考如何讓農村再生,讓農民生活獲得保障,讓 農業土地與自然生態景觀獲得保護,如何擴大農業生產者的生產面積與改變技 術,成為農業發展的關鍵。

28比例原則是指國家機關為達成某特定目的所採取的方法或措施必須適宜、必要、合乎比例。比 例原則包括適宜原則、必要性原則、狹義的比例原則。環境法律人協會籌備處(2009),〈違 憲的農村再生條例〉,全國律師月刊,13(1):72。

29劉曜華於 2009 年 1 月 14 日投書自由時報:〈如何定義農村?〉。

(18)

董建宏(2009)認為,農村再生具有社會公平性,如果處置得宜,將具有經 濟正義與空間正義的三重結果。主政者切莫以短期的經濟振興為由,將農村再生 限縮於農村空間環境的簡單再造,否則將破壞台灣殘存的農業空間。

李乙廷(2008)認為,農村再生基金投入農村社區再生活化,是值得肯定的 重要政策方向;為統一農村再生事權與取得主導地位,農委會應否成立「農村規 劃發展局」。

陳明燦(2008)認為,農再條例是審度今農業「總體條件」下之產物,極為 重要;生產、生活與生態之「三生」範疇,須有一相應之行政部門負責聯繫與協 調,以避免該計畫主管機關各自為政。

陳明燦(2009)認為,宜明訂農村再生政策方針之內容;宜明訂各計畫間之 關聯性與計畫內容;宜增訂其他法律(令)調整條款。

蕭戎(2009)認為,外界的疑慮,主要是因為過往經驗與對政府、社會的不 信任所產生;農再條例僅作為一種政策的手段,看待農村生態價值的方式,也是 採取「間接的生態倫理」角度進行論述,將農村裏的自然視為一種工具。必須把 農村的文化與生態價值一併納入考量,才能更合理與正確地思考農村的發展。

廖義銘(2009)認為,農村社區管理維護公約的設計,是「自律性管制」之 實踐,符合當前新治理模式之理念。

陳武雄(2009a)認為,農再條例目的在突破農村長期窒息性的發展瓶頸,

照顧留在農村社區的弱勢農民,還給農村一個尊榮,進而引導外出的子弟回鄉團 聚,期望打造讓都市人流連往返的富麗新農村;農村再生不會偏廢農民生計,更 無違憲問題。水保局多年來在農村社區營造的努力與成果,在農村社區早已累積 許多成功經驗與案例,會成立「農村規劃發展署」,專責主管農村建設的工作;

農村凋敝與日俱深,推動農村再生已經不能再等了。

二、

農村土地活化

廖桂賢(2009)認為,第三章打著「土地活化」的「農村再生發展區計畫」,

是建築開發計畫。

徐世榮(2009b)認為:農村再生需有整合性的觀點,並與農地保護及農業

(19)

永續發展結合;農村有競爭力強的,也有窳陋衰敗的,農村再生的標的是要對準 哪一類的農村;地方社區組織及地方政治多元是民主的確保或是追尋。

徐世榮等(2008b)認為,30農再條例草案是為都市居民興建「別墅型農舍」,

任由地方政府隨意地圈地及建築開發,更賦予了行政機關相當龐大的權力,嚴重 侵害私人土地所有權;將產生「四去一沒有」的嚴重後果,那就是「去農民、去 農地、去農業、去農村」。

徐世榮等(2009b)認為,31農再條例主要欲借助於「土地活化」,將「農業 用地變更為建築用地」;台灣農村凋敝的根本原因,乃是在於被忽視了「生產、

生活及生態」三生價值。

蔡培慧(2008)認為:32第二十六條開了一條大地主兼併小地主,私有土地 兼併公有土地的大門;第三十一條「對窳陋地區逕為實施環境綠美化、建築物之 維護或修繕」,除涉及侵權,更窄化農村文化、美感。

蔡培慧、吳音寧(2008)認為,第三章為「由上而下」的土地開發,大開方 便之門。

彭作奎(2008)認為,33農再條例要有效執行,首先要將農地分割與興建農 宅問題解決,目前每 0.25 公頃的農地可新建農舍的政策必須廢止或凍結,否則此 條例將會因與農地政策目標互相矛盾而抵銷。

賀陳旦(2008)認為,34這是一套「鄉」村土地開發法,而不是農村重生法。

周茂春(2009)認為,農民沒有穩定的農業生產收入與利潤,農村如何能夠

「富麗」起來?捨去農業發展條例及農村社區土地重劃條例現有法律,仿照都市 更新條例針對農村建地之整備工作,所提出之農村再生條例新立法作業。

林英彥(2009)認為,除了第 26 條整合型農地整備勉強與農業生產有關外,

看不其他有關產業發展之條文,在這種情況下如何讓農村「富」起來?偏重於農

30徐世榮、賴宗裕、顏愛靜等於 2008 年 12 月 22 日投書中國時報:〈農村再生為了誰〉。

31徐世榮、賴宗裕、顏愛靜等於 2009 年 1 月 12 日投書自由時報:〈活化農民所得,農村才能再 生〉。

32蔡培慧於 2008 年 12 月 21 日刊載於苦勞網:〈在自己的土地上流離失所-解讀行政院版「農村 再生條例」〉,http://www.coolloud.org.tw/node/32395。

33彭作奎於 2008 年 12 月 23 日在聯合報投書:〈擺脫三農一體迷思〉。

34賀陳旦於 2008 年 12 月 31 日在聯合報投書:〈農村再生不是郊區化!〉。

(20)

村社區之建設,尤其開放給地方團體可以劃設農村再生發展區,擴大建地面積範 圍,難怪會被批評為這是「去農業」、「去農民」、「去農村」的條例。

莊谷中、郭秀裕(2009)認為,偏重於農村社區之開發建設,相對忽略生態、

生產之規範,質疑整合型農地整備有無推動的必要。

社區大學全國促進會(2009)認為,第三章以「土地活化」之名進行整合型 農地整備,實際上是將農地重劃與農村建地重劃合併,仍有開放農地變更非農用 之虞;並賦予政府得以強制徵收、重劃、協議價購、重新分配處理人民的土地財 產,引發違憲、侵權等重大爭議。對人民財產權有重大影響,未用法律明定之,

其空白授權又欠缺具體明確,依大法官會議第 409、443 號解釋文意旨,應屬違 憲。

立法院法制局(2008)認為:第三章章名農村土地活化敘述有欠完整,宜增 訂「利用管理」;整合型農地整備,土地所有權人應共同負擔之比率,應以法律 明定之。

環境法律人協會籌備處(2009)認為,放棄既有土地規劃體系,另創新的土 地規劃體系,並委由另一機關以法規命令定之,違反狹義比例原則。

董建宏(2008)認為,必須正視農地商品化的課題;農業用地變成工業甚至 是商業、住宅用地,讓現今持有農地者,不免產生進一步商品化聯想,而造成農 村改建的困擾。

陳明燦(2008)認為,應一併檢討農發條例第九條之一「農業用地開發利用 計畫」及農村社區土地重劃條例之存廢;「農村總體規劃計畫」之計畫體系如何 與現行區域計畫體系謀合;可將「農村社區土地重劃」與「農地重劃」整合而實 施「整合型農地整備」,並將內政部土地重劃工程處與農委會水保局兩機關整併。

陳明燦(2009)認為,宜明確化「整合型農地整備計畫」內容。

周茂春(2009)認為,為讓農村社區內某些廢棄舊屋及庭院之所有人擺著不 理,影響整個社區之住家衛生、安全及整體景觀之老問題獲得改善,政府實有以 公權力介入之必要,這種新興立法值得肯定。

三、維護農村文化及特色

(21)

立法院法制局(2008)認為,各級主管機關製作宣導資料,宜增訂「以供各 級學校選用」;廖本全(2009)認為,第四章「維護農村文化及特色」像農村博 物館。

四、小結

有關支持農再條例草案之文獻較少,持異議者較多,其批判性遠大於農改條 例。綜合支持者之其意見大都以陳述農村的落後現況、農村需要再生之急迫性,

以及推動農村建設的重要性,作為論述之基礎,惟甚少針對於外界之各項反對意 見,作陳述說明解釋,以致雙方評論意見毫無交集之機會。此外,各方對於 2,000 億的農村再生基金之編列及管理,以及農再條例與其他相關法律競合之檢討等層 面,較少提及,亦值得再予探討。綜合對農再條例草案之評論,各方之評論意見 如下:

(一)農村規劃及再生 1. 反對者意見:

(1)應站在國土規劃位階,思考國家土地資源的合理使用。

(2)適用範圍由農村擴及鄉村,農村社區的範圍界定不清楚。

(3)以硬體建設為主,將改變未來農村景觀。

(4)農委會擴權,將造成兩條鞭體制。

(5)授權立法之條文太多,造成農村再生體系規劃及作業不清楚。

(6)應加強農村再生基金之運用及管理。

2. 支持意見:

(1)將農村再生條例污名化,可能造成投資農村資源的卻步與停滯。

(2)農村再生基金對社區營造有紮根的作用,對於社區之獎勵與產業的 發展,有積極的效果。

(3)農村地區分為聚居區、農業生產區兩大部分,而農業生產區主要功 能為從事農業生產、糧食供應以及生態保育及休閒遊憩等功能的地 區,具有結合「三生農業」功能。

(4)農村再生具有社會公平性,具有經濟正義與空間正義的三重結果。

(22)

(5)農村社區管理維護公約的設計,是「自律性管制」之實踐,符合新 治理模式之理念。

(6)突破農村長期窒息性的發展瓶頸,照顧留在農村社區的弱勢農民,

推動農村再生已經不能再等了。

(二)農村土地活化 1. 反對者意見:

(1)第三章「農村土地活化」,強制徵收土地,介入人民財產權甚深,

較受爭議,將產生「四去一沒有」的嚴重後果。

(2)整合型農地整備為變相之農地建築開發法案,有開放農地變更為非 農用之虞。

(3)忽視「三生農業」價值,應結合農地保護及永續發展政策。

(4)將造成「別墅型農舍」到處開發,破壞農村環境景觀。

(5)應同時考慮廢止或凍結農業發展條例第十八條,0.25 公頃的農地可 新建農舍的政策。

(6)對窳陋地區逕為實施環境綠美化、建築物之維護或修繕之規定,涉 及侵權,更窄化農村文化、美感。

2. 支持意見:

(1)必須正視農地已經變成商品化的課題,以免造成農村建設的困擾。

(2)廢棄舊屋及庭院影響社區衛生、安全及整體景觀,公權力介入之新 興立法值得肯定。

(3)宜明確化「整合型農地整備計畫」內容。

(4)應一併檢討農發條例第九條之一及農村社區土地重劃條例之存廢,

可將「農村社區土地重劃」與「農地重劃」整合而實施「整合型農 地整備」,並將內政部土地重劃工程處與農委會水保局兩機關整併。

(三)維護農村文化及特色

1. 製作之宣導資料宜提供各級學校選用。

2. 第四章像農村博物館一樣,過於龐雜。

(23)

參、文獻綜合評析

由於農改條例草案因較早推出,因而並未受到外界的注意,學界對該草案的 反應也較為持平看待,連陳武雄(2009a)都認為,農村改建方案其投資改善策 略,可補強既有農村社區公共設施機能;惟就其「田園社區開發」的部分,學者 較有異議;該草案於 2008 年被行政院撤回,因此其受到的評議也就較少。總計 對該草案之文獻有 14 篇,作者有來自立法與行政部門、學者與智庫等。

至於農再條例草案,在立法院審議時民進黨籍立委故意提高基金額度至 2,000 億元,反而提高各界的注意,因此評論的文獻多達 36 篇,較農改條例為多。

評論者除了來自立法與行政部門、學者與智庫外,亦加入了政黨、社運、社區營 造、律師、宗教等團體之意見,造成反對聲浪大增;評論者大都從法制面之架構 與執行面所可能造成之問題,進行探討。從支持與反對者之立場觀之,充分顯示 雙方之偏差動員情形,雙方的論述皆以一己之觀點參與評論,其意見雖然紛歧,

但雙方評論意見可謂毫無交集。整體而言,評論者鮮少就這兩個草案的推出時間 點的背景動機、推出時機是否合適、兩草案的優劣利弊、基金之編列如何估算、

基金額度是否足夠、以 10 年期程推動是否妥適、基金應如何管理運用、政府財 政拮据有無必要舉債,以及草案與其他相關法律競合之檢討等層面問題提出,均 值得再予深入探討。

綜合相關文獻,均以「農改條例草案」或「農再條例草案」之法條架構與實 施功能進行評論,惟就台灣農村政策之演進,與城鄉發展政策的競合等歷史觀及 總體性之宏觀態度甚為不足,無法讓外界得知農村衰退沒落之歷史原因,甚至質 疑者認為台灣農村人口外移、年齡老化,何需再投入大筆經費建設?這兩個草案 均屬於擴大農村建設性質的國家重大公共政策,是否也應進行較為詳盡的政策評 估,以免重蹈許多失敗的公共政策錯誤經驗。此外;主政者均未能針對外界對於

「農改條例草案」或「農再條例草案」的各項評論直接面對作政策辨護或說明,

多有避重就輕,或勢在必行之想法,加以外界多以泛政治化考量,以致造成外界 的誤解,並引發不必要的渲染與抗爭。

因此,本研究將從台灣農村政策發展的歷史脈絡中,找出其發展的因果關 係,以及在歷史結構之鑲嵌中,針對農村發展政策所欠缺不足的元素,進行歸納

(24)

結論,再從其政經脈絡,就農改條例草案與農再條例草案之立法過程與法案內容 進行分析、比較,以依循整體之脈絡,理出解決台灣農村發展之政策方向。

(25)

第三章 分析架構

本研究之時間軸,以1949-2009年為研究範圍;並以「農改條例草案」與「農 再條例草案」等農村再生政策之法案推動過程,作為研究對象,研究焦點放在非 都市土地的農村地區。依照歷史發展時間的縱切面,從國家政治體制變化的階 段:威權時期(1949-1987)、威權轉型期(1987-1996)、民主鞏固期(1996-2009)

三個時期政治變遷的背景劃分;再從政策變遷與事件發展的橫切面,由歷史結構 觀點看農村再生政策的結構鑲嵌(structural embeddedness),再從組織制度觀點 看農村再生政策的偏差動員(mobilization of bias)等面向,掌握農村政策的歷史 變遷與農村再生政策發展演進的因果脈絡關係等政經角度,進行探討分析。

壹、從國家機關與民間社會觀點看「農村再生政策」的歷史 結構鑲嵌

李登輝認為,對現實的了解,要從歷史的角度出發,也就是要有時間、空間 的觀念;從歷史觀來看問題,也才比較有可能從微視的(micro)角度來作總體

(macro)觀察;歷史的觀點同時也是一種重視事實的態度,沒有事實,一切都 是空的(黃俊傑,1992:33-34)。從歷史的觀點,政策的制定有其形成的背後因 素,有因才會產生果,因果之間互為連貫,也互為影響;又從結構的觀點來看,

任何政府都鑲嵌(embed)在特定的政治、經濟與社會結構中;而某些政治性的 功能,甚至比經濟性的功能更重要(蕭全政,1984:5)。

政策與制度之歷史發展變遷,決定於相關行為者(actor),35或團體間的結

35行為者(actor)的特性,不僅表現於是個理性且自利的個體,還表現於必須與其他行為者不斷 互動且汲取資源以求存續或發展的有生命個體。(蕭全政,2006:43)

(26)

構關係與其互動模式,並依其所擁有的稟賦(endowment),36在政治與經濟行為 上所做的自利性行為模式的動態變遷;所以行為者及其稟賦是政治分析與經濟分 析的共同基礎(蕭全政,2006:43)。行為者在有限資源及特定環境的限制下,

對資源的汲取與利用或分配等方面形成特定模式,因而隱含特定的偏差(蘇威 郎,2008),37而歷史發展變遷的形態,可能是以事件的方式進行,也可能是公 開透明的,可以從相關管道媒介獲得資訊;但也有可能是以隱藏的形式進行,所 以外界不易察覺,難以窺出原貌與內容,因而事件可能以片斷的方式呈現,很難 貫穿,必須靠前後因果關係去推斷評估,其所隱含的內情,以彌補歷史發展結構 消失或不足之處。

從實存角度,個人、團體或組織都是被結構化的(structuralized),都被鑲嵌 在特定的歷史因果網絡結構中相互牽動,並促成歷史社會的變遷因素(蕭全政,

2000:14)。國家機關必須不斷汲取資源,以創造並維持其系統之穩定,因此必 須與社會中的某些階層進行聯合或產生衝突;然而國家機關自主性的內容與程度 仍受制於國內外的政治、經濟、社會性的結構關係(蕭全政,1984:12)。

國家空間政策與經建政策主導了農村發展型態的演變(湯曉虞,2008:14),

而農村政策同時隱含政治與經濟的特質(黃大洲,1979:152)。從民間社會觀 點來看,農村受到歷史結構鑲嵌,過去台灣農業一直配合工業發展與城市的需求 來發展,因而在特定的時空背景下,農業淪為經濟與社會結構中被支配的地位。

這種情形在我國農工發展過程中尤為明顯,農村發展一直處於被動的狀態,成為 依附在都市發展或工業發展二元對立發展思維下的產物(湯曉虞,2008:16)。

再從依賴理論的觀點,鄉村與都市形成「邊陲與核心」的依賴關係,農村位處邊 陲,其資源為都市所汲取利用,都市所汲取的資源包括農產品、勞力、土地等均

36稟賦(endowment)是行為者為汲取資源而賴以跟其他行為者互動的基礎,且在此互動中發生增 減消長的現象。稟賦是行為者從事政治與經濟行為的重要基礎,基本上包括各種有形、無形而 能為行為者所動員,以追求利益的資源;稟賦隱含行為者從事政治或經濟活動所將面臨的機會 與限制。(蕭全政,2006:43-44)

37偏差(bias)表示一種涉及相關行為者間有關資源利用與分配的特定模式,此模式隱含不同行為 者在相關資源利用與分配過程中的不同利害關係。此種偏差普遍存在於人類社會的各種組織結 構、團體目標、競賽規則、文化價值或意識型態中。工具利益通常都以偏差(bias)的方式隱藏 於制度及文化層次的結構中。(蕭全政,2006:53)

(27)

來自農村;農村在「邊陲與核心」的依賴關係中,反而處於經濟與社會結構不利 的地位(蔡宏進,2002:28)。

2007 年與 2008 年的「農村再生政策」的產生,可說是為了選舉應運而生的,

也是整個台灣農村發展變遷以來,可謂最為重要的階段,無論是民進黨執政或是 國民黨執政,都已經注意到「農村再生政策」的重要性;這可以從整個農村再生 政策發展情形(圖 3-1),觀察其歷史結構之鑲嵌與相關行為者。這兩個法案提 出的時機,恰逢 2008 年總統大選之時,民進黨注意到農村建設的重要,適時推 出了「農改條例草案」;之後,馬、蕭競選時,也在其「愛台 12 項建設」政見 中將「農村再生」列入,「農村再生政策」頓時成為兩黨爭取農村選票的競逐的 場域。民進黨所推的「農改條例草案」,編列基金為 1,000 億元;國民黨隨後亦 推出對案「農再條例草案」,並將基金提高至 1,500 億元。為此,民進黨立委批 為 2008 年縣市長選舉綁樁,38兩黨較勁之情形,可見一斑。政黨輪替後,國民黨 執政,「農再條例草案」所編列的基金被民進黨立委加碼至 2,000 億元。39

陳水扁總統於 2007 年 4 月南下高雄訪視時,宣布研提「農改條例草案」,

這個政策由行政院經濟建設委員會研擬,再由內政部主政推動,這樣的法案制定 方式殊屬罕見;該法案由張景森執筆,張景森並於 2007 年 8 月率經建會、內政 部等機關人員前往荷蘭、德國考察農村改建工作。40而馬、蕭競選「愛台 12 項建 設」政見中的「農村再生」政策,則由財團法人國家政策研究基金會(國民黨智 庫)的陳武雄撰擬,其後的「農再條例草案」,亦由其所執筆(附錄六)。41

「農改條例草案」推出時間前後僅為 12 個月時間即告中止,而「農再條例 草案」自推出後,引發的爭議不斷。在立法院共有 7 個版本的法案併案審查;此 外,民間社會不斷批判與動員,反對陣營包括社運、社區營造、學界、律師、教

38參見自由時報(2008),〈1500 農村再生基金,綠批綁樁〉,12/15,

http://www.coolloud.org.tw/node/32417。

39參 見 自 由 時 報 ( 2008 ) , 〈 農 村 再 生 基 金 加 碼 至 二 千 億 , 初 審 通 過 〉 , 12/16 , http://www.ccw.org.tw/?p=1013。

40參見張景森等(2007 年)《赴歐考察「荷蘭及德國農村改建工作」報告書》。

41參見聯合報(2007),〈反制農改條例藍推農村再生〉,7/15,http://www.coolloud.org.tw/node/32432;

立法院公報(2008),98(3):205。

(28)

會、輿論媒體等民間團體,唯獨農民反對的聲音卻很少見。此外,民進黨立委召 開了 6 次記者會,立法院召開 2 次公聽會,馬總統兩度南下與反對人士座談,並 總統府與台灣農村陣線人士夜談(附錄七、八),讓這部法案充滿濃厚的政治鬥 爭意味,因而距離農村再生更加地遙遠。

「農改條例草案」工作重點為:(一)農村社區公共設施之改善;(二)鄉 村地區住宅之修繕及興建;(三)田園社區之開發等 3 項,其中「田園社區之開 發」部分,引發外界質疑擔心會有圖利建商或大型財團的隱憂,可能會引來房地 產業者的炒作,讓田園社區成了豪宅社區;而田園社區的選址條件,草案中訂定

「與全國性高(快)交通系統出入口相距一定距離」規定,亦被批為高鐵站特定 區炒作土地之財團解套之嫌(附錄九)。至於「農再條例草案」3 個工作重點:

(一)農村規劃及再生;(二)農村土地活化;(三)維護農村文化及特色,其 中「農村土地活化」部分,外界亦質疑強制徵收土地,介入人民財產權甚深,同 時亦有開放農地變更為非農用之虞,主張將該章刪除。

「農改條例草案」推出由經建會研擬,指定由內政部主政,農委會未從機關 業務立場表示異議;到了「農再條例草案」提出時,這回換由農委會主政,經建 會與內政部同樣也未表示異議,以致會產生行政院在2007年推出「農改條例草 案」,隔年即將該草案撤回,又改提「農再條例草案」送立法院審議的時空錯置 與矛盾現象。

從「農村再生政策」發展變遷的角度切入,本面向要探討的問題,包括:

一、農改與農再兩個草案所代表的農村政策意含,以及其政經脈絡與歷史結構鑲 嵌情形為何?

二、國家機關與民間社會對台灣農村發展的偏差動員情形為何?

三、農村再生政策對台灣農村發展的影響為何?

(29)

陳水扁總 統訪視高 雄縣及

宣示 2007.4.26

行政院函請立法院審 議農再條例草案(基

金1,500億元)

2008.10.24

馬蕭競選 宣布愛台 12項建設

政見 2007.11.29 行政院函請立法院審

議農改條例草案(基 金1,000億元)

2007.6.14

內政、經濟2委員會 聯席審查 農改條例草案

2007.12.5

立法院內政、經濟委 員會併案審查國民黨 版農再條例草案及 行政院版農改條例草

2008.4.21、6.4(兩次會 議)

行政院函請立法 院同意撤回農改 條例草案

2008.6.23

行政院核 定農村改 建方案 2007.10.22

國民黨團 提出對案 農再條例 草案(基 金1,500億

2008.3.5

政黨輪替2008.5.20

馬總統在總統府夜邀台灣 農村陣線人士談農再條例

2009.4.29

立法院經濟委員會審 查農再條例草案 2008.12.15、12.17、

12.18(三天一次會議)

行政院核 定農村改 建方案 2007.10.22

國民黨團、民進黨團、

徐中雄、潘孟安、林淑 芬、蕭景田等委員提案 之6版本農再條例草案

與行政院版併案審查

立法院經濟委員會召開 2次公聽會 2009.3.26、4.23

馬總統兩度至高雄美 濃、屏東高樹與地方 人士座談農再條例

2009.4.5、4.26

馬 總統訪視苗栗 頭 屋 、台 南白河社區 農 村再生試辦成 果

2009.8.1 2010.3.14

立法院黨團協商農再 條例草案4次未完

待續

2009.5.11、6.3、6.8、

6.11 立法院第6屆會期結束

,法案屆期不續審,行政 院重提農改條例草案函請

立法院審議。

2008.2.4

圖 3-1 農村再生政策發展流程圖

資料來源:本研究整理

(30)

貳、從組織制度觀點看「農村改建」與「農村再生」政策的 偏差動員

為了生存與發展,每個個人或個人集合而成的團體或組織,都企圖儘量利用 並增加其機會,而儘量迴避或降低其限制;而這些作為與不作為,促成了歷史社 會的變遷(蕭全政,2000:14)。因此,本研究的第二個面向,將從組織與制度 的觀點切入,就 2007 年扁政府時期所推動的「農村改建」法案,以及馬政府時 期所推動的「農村再生」法案,分析兩者偏差動員情形。

「組織」(organization)具有非決策的作用和特定的政治偏差,通常都是透 過組織內部的制度和制度安排體現,尤其是涉及程序性的制度和制度性的安排,

更可能隱含高度的政治性(蕭全政,1997:11-12);「制度」(Institution)可以 降低交易成本,以及提供有利長期經濟成就,展現其經濟合理性(Douglass. C North, 1994;轉引自蕭全政,1997:11)。組織與制度皆能影響各行為者在資源汲取和 資源上的利用與結果,但組織可做為獨立的行為者;兩者形成的過程,就是特定 偏差或特定政治性與經濟性利害得失模式,被動員、形塑的過程(蕭全政,1997:

11-13)。

第 2 次至第 5 次全國農業會議結論,與會者就已多次建議早日完成「農漁 村計畫法(草案)」立法,及中央成立「農村規劃發展局」,縣市成立「農村發 展課」,整合各部會資源,擬訂「鄉村發展方案」(農委會,1898b、1996、1999、

2003)。我國農村規劃體系建置情形究竟如何?由「主管機關」觀之,農復會在 土地改革成功之後,就撤消「土地組」(黃俊傑,1992:12、14),這也讓其後 的農發會、農委會等機關業務職掌,缺乏農地管理與利用的部分。我國農地管理 業務,係由內政部地政司負責,農業主管機關也僅負責農地政策的訂定(表 3-1);

農地業務分由 2 個機關執掌,基於立場之不同,所形成的政策也就不同,較易產 生競合的偏差動員之情形。

另由「組織架構」觀之,從 1949 年以來,政府部門一直沒有負責「農村建

(31)

設」的專責機構,直到 2007 年 7 月農委會水土保持局才設置「農村建設組」,42 負責推動農村建設業務。在水保局尚未設組之前,有關農村建設業務係由農委會 輔導處辦理。其他如內政部地政司、43內政部營建署、44經建會,45也都沒有設置 農村建設專責機構。國家機關忽視「農村」的現象,不僅造成農地業務分割,分 由內政部與農委會兩個機關主管,甚至在 2007 年以前,農村建設的專責機構也 還未設置。

表 3-1 農地管理與農村建設專責機構設置情形表

農委會 內政部 經建會

1.企劃處農地利用科,負 責農地政策之研擬及配 合事項。

2.水土保持局農村建設 組,負責農村建設政策 與計畫之擬訂、策劃、

執行及督導等業務。

1.內政部地政司,負責地 權、地價、地用、土地重 劃等業務。

2.內政部營建署,負責全 國土地綜合開發、區域計 畫、都市計畫與建設、新 市鎮開發等業務。

1.都 市 及 住 宅 發 展 處 負 責 關 於 都 市 及 住 宅 綜 合 開 發 計 畫 、 區 域 與 都 市 發 展 問 題 之 研 究 及 審 議 、 住 宅 建 設 計 畫 等 事 項 。

資料來源:本研究整理(以 2009 年為時間點)。

再由「政策制度」觀之,檢視現行農村建設法規,只有「農業發展條例」、

「農村社區土地重劃條例」、「農地重劃條例」等 3 個(表 3-2),僅為部分涉 及而已。例如由農業機關主管的「農業發展條例」只有第五章以「農民福利及農 村建設」為專章,而且在 1983 年 8 月該條例修正時才增列第六十一條,46是唯一 與農村建設直接有關的條文。而內政部主管的農村社區土地重劃條例辦理之對象 為「農村社區」;農地重劃條例辦理之對象為「農地」,兩者並非針對農村地區

42參見 2007 年 7 月 4 日公布「行政院農業委員會水土保持局組織法」第二條第三款:農村建設政 策與計畫之擬訂、策劃、執行及督導。

43參見 2008 年 1 月 2 日公布「內政部組織法」第十五條。

44參見 1981 年 1 月 21 日公布「內政部營建署組織條例」第二條。

45參見 1985 年 1 月 7 日公布「行政院經濟建設委員會組織條例」第七條。

46農業發展條例第六十一條:為改善農村生活環境,政府應籌撥經費,加強農村基層建設,推動 農村社區之更新,農村醫療福利及休閒、文化設施,以充實現代化之農村生活環境。農村社區 之更新得以實施重劃或區段徵收方式為之,增加農村現代化之公共設施,並得擴大其農村社區 之範圍。

(32)

作整體全面性之規劃建設。從 1949 年至今,台灣一直缺少農村建設的專用法律,

只能靠有限的經費作小區域、短期性的建設,而且是由不同行政部門各自編列計 畫辦理,47以致無法推動全面性、長期性的農村建設工作。

表 3-2 農村建設相關法規彙整表

法規名稱 政策重點 主管機關

1.農業發展條例 第 五 章 農 : 民 福 利 及 農 村 建 設,第六十一條:政府應籌撥 經費,加強農村基層建設,推 動農村社區之更新。

農委會

2.農村社區土地重劃條例 辦理農村社區土地重劃 內政部

3.農地重劃條例 辦理農地重劃 內政部

資料來源:本研究整理

綜觀我國農村規劃體系長期不足的情形下,2007 年開始出現「農村再生政策」

時期,終於打破農村長期被忽視的現狀。2007 年 6 月推出「農改條例草案」,水 保局也於同年 7 月設置「農村建設組」,2008 年再推出「農再條例草案」,接二 連三的作為,農村開始有了新的契機。國家機關為何直到 2007 年之後才開始推 動農村建設的立法呢?這兩個不同版本的法案,代表著不同政黨屬性的偏差動 員,其謀取的目標與方向可說是完全不同。這兩個法案,目的事業主管機關也有 所不同,施政的工具、方法與手段也隨之不同,不同政策其所產生之政策效果也 會不同;兩者各自從城市與農村不同立場與需求的角度切入。雖然兩個政策實施 的場域都同樣在「農村」,但受惠的是農村的農民,還是城市的市民,對象也有 所不同。從嘉惠「農村」的立場來看,政府的政策是值得肯定的,因為這可以說 是我國第一部以「農村建設」為目的之專法,但整個農村政策也涉及諸多層面的 偏差動員與爭議焦點,需要加以探討。

從「農村再生政策」形成與偏差動員的角度切入,本面向要探討的問題,包

47湯曉虞(2008),《台灣的農村》,頁 20-21。

(33)

括:

一、研究「農村再生政策」形成的背景原因,及代表的政經意義。

二、從法制面比較分析「農村改建」與「農村再生」法案,探討其政策功能與可 能發揮之效果,並就外界的評論加以評比分析。

三、從偏差動員觀點觀察,「農村改建」與「農村再生」法案推動的過程與其爭 議焦點,就其政策發展過程,瞭解其政經脈絡之演進。

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