立法委員的代表行為

行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告

立法委員的代表行為

Representative Behavior of Taiwan's Legislators

計畫編號：NSC：88-2414-H-004-023

執行期限：民國 87 年 8 月 1 日至民國 88 年 10 月 31 日

主持人：盛杏湲（e-mail:syshen@nccu.edu.tw）

國立政治大學選舉研究中心

壹、中文摘要 本計畫的主要目的在於探討立法 委員如何從事代表行為，以及是什麼 原因影響他的代表行為。基本上本研 究將代表行為分為兩大類：立法問政 與選區服務，前者是指立委在立法院 內的法案審查、預算審查、質詢，而 後者是指立委在他選區裡的服務選民 作為。 由於要全面的探討立法委員的代 表行為，計畫的規模將頗為龐大，因 此本計畫分三年實施，在本年度（第 一年）的研究計畫裡，係以立委的政 治目的、法案偏好與選區服務為主。 本研究以第三屆立委為研究對 象，已完成第一年的研究，主要工作 係訪問立委助理，總計訪問成功 136 人，成功率為 90.06%（第三屆立委母 體扣除掉中途離職者，計 151 名）。 研究發現顯示，立委必然對於他 身為一個代表的角色有所期許，此一 期許反映了立委的選區、政黨、以及 立委本身的政治目的、資源與經歷， 而進一步會影響他在代表方式上作選 擇，或者是偏重選區服務，或者是偏 重立法問政。同時，在比較這些影響 因素之後，發現選區的因素是影響立 委代表行為的最重要因素，那些票源 較集中的立委，傾向作選區服務，反 之，票源較分散的立委，傾向作立法 問政。 關鍵詞：立法行為、代表行為、選區 服務、議會政治 Abstract

The purpose of this proposal is to examine representative behavior of Taiwan's legislators and the reasons for their representative behavior. I categorize representative activities into two parts. The first category includes those efforts in the Legislative Yuan, such as law-making, budget-reviewing, and

executive-questioning. The other one includes those efforts in constituencies, such as case works and pork barrel.

Because of the labor-intensive work of this proposal, I planned a three-year schedule to finish it. The goal for the first year is to explore legislators' political purposes, bill preferences, and

constituency services. To achieve this goal, I conducted a survey. This proposal

focused on the legislators elected in 1995. Their assistants were respondents, and the survey was based on one legislator, one assistant. One hundred and thirty-six assistants were interviewed. The successful rate was 90.06%. (The population is 151.)

The research findings indicate that individual legislators must have some expectations on their representative role, and hence affect their choices on

legislative career, either pay more attention to law-making or to constituency services. Meanwhile, these expectations are affected by legislators' party,

constituency, and their own political purposes and resources. Furthermore, comparing these influential factors, I find that the factors related to constituency are the most important factors. The legislators whose votes are concentrated on a certain part of the electoral district tend to make more efforts in constituencies. On the other hand, the legislators whose votes are scattered across the electoral district tend to make more efforts in the Legislative Yuan.

Keywords：legislative behavior,

representative behavior, constituency service, legislative politics

貳、計畫緣由、目的與執行 近些年來，隨著一連串政治的改 革與全面的民主化，立法委員面臨選 戰的競爭也愈為激烈，為了爭取連 任，大多數立委一反過去橡皮圖章的 角色，而扮演較積極的代表角色，他 們或者在立法院中積極地參與立法過 程，或者在選區裡積極地服務選民， 更多的是他們兩者都作。伴隨著立委 行為的這一轉變，國內在立法行為研 究上的努力也逐漸增多，然而，這些 研究大多缺乏對立委的不同代表行為 作普遍關照，而只就立法行為的一個 面向--諸如選區服務、法案審查、質 詢、或預算審查— 加以研究，同時， 除了少數研究之外，大多缺乏涵蓋性 的理論與有系統的經驗驗證，因此無 法對立法行為提出全面與有效的解 釋。本計畫的主要目的是經由對第三 屆立委的深入研究，以澄清立法研究 的若干重要概念、內容，並對立委的 代表行為作全面性的瞭解。 本研究將代表行為分為兩大類： 立法問政與選區服務，前者是指立委 在立法院內的法案審查、預算審查、 與質詢，而後者是指立委在他選區裡 的服務選民作為。研究假設立委的選 區、政黨、立委本身的政治目的、立 委的資源多寡與資源種類、立委所面 臨的法案，都影響他的代表行為。 本研究以一九九五年選出的第三 屆立委為研究焦點，主要研究內容包 括（1）調查訪問立委助理，從而瞭解 立委的政治目的、法案偏好與其選區 服務情形；（2）內容分析立法院公報： 從而瞭解立委在立法問政、質詢、與 預算審查上的問政情況；以及(3)深入 訪談立法院職員、黨務工作人員與立 委：以明瞭立法委員在抬面下的立法

行為（指非正式記載在立法院公報上 的立法參與行為）。 由 於 本 研 究 計 畫 的 規 模 頗 為 龐 大，因此分三年實施： 第一年：立委的政治目的、法案 偏好與選區服務 第二年：立委的立法問政 第三年：立委的預算審議與質詢 本年度研究計畫係上述研究時間 表的第一年，主要工作係訪問立委助 理，總計訪問成功 136 人，成功率為 90.06%（扣除掉中途離職者，計 151 名）。訪問係採封閉式問卷進行，內 容大致可分為十部份： 1.立委最重視的工作 2.立委的問政目的 3.立委的各項法案關心程度 4.政黨、選區、與立委個人意見 對立委行為的相對影響力 5.立委時間資源在立法問政、選 區服務與自己事業上的分配 6.立委心目中的選民，哪些選民 是立委最重視的 7.選民與立委的雙向溝通管道 8.選區服務項目與頻率 9.立委的選票基礎 10. 立委是否尋求連任 參、主要研究發現與討論 本研究有幾點發現： 第一，立委在選區服務與立法問 政的用心比重何者為重方面：本研究 以封閉式的問題直接詢問立委助理， 以他的觀察，他所服務的委員在選區 服務與立法問政上，哪一方面的用心 比重較重些？在回答的 136 份問卷中 得知，有三分之一（33.8%）的立委是 以選區服務為重，而有三分之二左右 (60.3%)的立委是以立法問政為重（見 表 1）。 第二，立委的代表方式與時間分 配方面：研究者請立委助理就委員一 個星期花在立法院、選區、與自己的 事業上的時間來作答，假設以一天十 小時，一星期七十個小時為計算標 準。並將立委花在立法院與選區的時 間多寡加以比較，將立委區分為三 類：花在立法院的時間較多、花在選 區的時間較多、與二者花的時間相 同。然後與立委的代表方式作交叉分 析，結果如表 2 顯示，以立法問政為 重的立委有高達九成以上（92.3%）花 在立法院的時間較多，而僅有微乎其 微的比例（1.3%）花在選區的時間較 多；至於以選區為重的立委有大約一 半比例（47.8%）花在選區的時間較 多，而有三成（30.4%）花在立法院的 時間較多。 第三，代表方式與爭取選票的方 式：本研究亦詢問立委助理幾項行為 對立委爭取選票的重要性，請其就 0 到 10 給分，0 分表示該項行為對爭取 選票完全不重要，10 分表示極端重 要，5 分表示普通，根據兩項行為— 立 法院的問政表現與選民服務— 的給分 加以比較，而將立委區分為三類：如 果立法問政的分數較高，就歸類為立 法問政的表現較重要，如果選區服務 的分數較高，就歸類為選區服務較重 要，如果立法問政與選區服務的分數 相同，則歸類為二者同樣重要。當將 此一分類與立委的代表方式作交叉分

析（見表 3），可以很明顯的看到，對 於以選區服務為重的立委和以立法問 政為重的立委而言，大都有四成比例 視立法問政與選區服務二者對爭取選 民投票支持的重要性難分上下，但以 選區服務為重的立委有高達 50%以上 認為選區服務對爭取選民投票支持較 重要，而僅有少於 5%認為立法問政對 爭取選民投票支持較重要；同樣的， 以立法問政為重的立委也有高達 50% 以上認為立法問政對爭取選民投票支 持較重要，而僅有少於 10%認為選區服 務對爭取選民投票支持較重要。由是 可知，立委的代表方式與其選票爭取 方式有很強的關連性，這對於以當選 連任或欲在政治生涯上更上層樓的立 委而言，自然是一個合理的結果。 第四，立委的代表行為確實可以 區分為立法問政與選區服務兩類，以 立法問政為重的立委，在立法院的所 有活動都較為積極，而以選區服務為 重的立委，在選區的活動與資源分配 都較為積極。然而，跨不同的立委作 比較，立法問政與選區服務行為並不 是負方向的關係，而是沒有必然的關 係，也就是說，在立法問政較用心的 立委並不見得一定較疏於選區服務； 反之，對選區服務用心的立委也不見 得一定較疏於立法問政，換句話說， 選區服務與立法問政並不見得是兩 難，對某些立委而言可能是兩易。然 而，就立委個人而言，他必然對他身 為一個代表的角色有所期許，此一期 許會影響他在代表方式上作選擇，或 者是偏重選區服務，或者是偏重立法 問政，而此一期許反映了立委的選 區、政黨、立委本身的政治目的、資 深度與資源多寡與資源種類。 第五，從立委的從政生涯來看， 立委的代表行為並非一成不變，而會 因為他在立法院的時間長短而有差 異，新任的立委往往較傾向作選區服 務，這是因為他甫入立法院，與地方 上的關係往往較弱，而為了爭取當選 連任的優勢，新任的立委在選區的經 營上往往較為努力，以擴張選票、尋 求支持的基礎。同時，對於地方派系 支持立委的代表行為發現指出，地方 派系支持的立委在代表行為上因為資 深度的不同而有異，若為地方派系支 持的新任立委，則相當強調選區服 務，然而一旦這些有地方實力基礎的 立委作穩了立委的席位，他就會將他 的從政生涯從地方推廣到立法院，並 且藉由掌控立法院的決策與國家資源 的分配而鞏固其在地方上的支持基 礎。 第六，立委的代表行為與選舉的 因素密切相關，立委票源愈集中，則 愈趨向作選區服務；反之，票源愈分 散，則愈趨向作立法問政。而根據立 委票源集散度的研究發現，近些年 來，立委的票源有明顯得愈來愈分散 的趨勢，因此對於為什麼近年來大多 數立法委員在立法院愈發主動積極， 本研究提供了另一個理論的思考面 向，亦即因為立委的票源愈來愈趨分 散，因此他們無法僅靠選區服務來維 持票源，而不得不作更多的立法問政 來擴展票源。 肆、研究成果自評 本研究以封閉式的問題直接詢問 立委助理，以他的觀察，他所服務的 委員在各項立法問政與選區服務的著

重情況。從訪問立委助理來瞭解立委 的代表方式可能並不是一個完美的方 法，因為如此是要用助理的眼光去判 斷立委內在的潛藏動機；但是如果訪 問立委本人，他們極可能會將他們的 行為合理化 ， 隱 藏 真 正 的 目 的 與 行 為，反而是反映出一般人以為立委「應 該」作什麼，而不是他們「實際上」 作了什麼。根據作者就第二屆立委的 訪問資料分析，發現當訪問立委本人 時，他們會傾向將他們的行為加以合 理化，例如，當問他們「什麼是立法 委員最重要的工作時，在訪問成功的 71 位立委中，有 57 位(80.3%)回答審 查與制訂法案，9 位(12.7%)回答選區 服務。當問道「哪一方面的表現最讓 你滿意？」有 45 位(63.4%)回答審查 與制訂法案，13 位(18.3%)回答監督政 府行政，5 位(7.0%)回答選區服務。顯 然，立委的回答比立委助理的回答可 能更會隱藏他們真正的目的與行為。 基於這樣的理由，研究者乃訪問立委 助理，試圖從立委助理的眼光，就立 委平日的言行看出立委的真正興趣與 行為重心，當然此一測量方式並不是 沒有缺點，但是缺點可能較少。為了 評估此一測量方式的效度，作者將立 委的代表方式與立委的時間分配，以 及立委爭取選民投票支持的方式作交 叉分析，同時，也用客觀的資料--立 委在法案、預算上的介入，以及立委 在質詢方面的表現--來加以檢証，檢 証結果顯示，訪問立委助理來瞭解立 委的代表角色與行為，在測量效度上 相當可以接受。 伍、參考文獻 盛 杏 湲 ， 「 立 法 問 政 與 選 區 服 務」，發表於「邁向二十一世紀的立 法院--新國會、新典範、新挑戰」研討 會，1999 年 3 月 8 日，台北：國策研 究院。

表 1: 立法委員在選區服務與立法問政的用心比重何者為重 人數 百分比 選區服務 46 33.8 立法問政 82 60.3 二者同樣重要 6 4.4 無反應 2 1.5 合計 136 100.0 表 2：立委的代表方式與時間分配 時間分配 立法院較多 選區較多 二者相同 合計 選區服務 30.4 47.8 21.7 100.0(46) 立法問政 92.3 1.3 6.4 100.0(78) 兩者同樣重要 16.7 33.3 50.0 100.0(6) 註：表中數字為百分比，括弧中的數字為人數。 表 3：立委代表方式與爭取選民投票支持的方式 爭取選民投票支持的方式 立法表現較重要 選區服務較重要 二者相同 合計 選區服務 4.3 52.2 43.5 100.0(46) 立法問政 50.0 8.5 41.5 100.0(82) 兩者同樣重要 16.7 33.3 50.0 100.0(6) 註：表中數字為百分比，括弧中的數字為人數。