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美國教師組織在教師爭議事件中所扮演的角色之研究A Study of the Roles of American Teacher Organizations in Dealing with Controversial Events Related to Teachers

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行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告

美國教師組織在教師爭議事件中所扮演的角色之研究

計畫類別: 個別型計畫 計畫編號: NSC93-2413-H-110-001- 執行期間: 93 年 08 月 01 日至 95 年 05 月 31 日 執行單位: 國立中山大學教育研究所 計畫主持人: 蔡清華 計畫參與人員: 李雯琪,林岑霏,王芃 報告類型: 精簡報告 處理方式: 本計畫可公開查詢

中 華 民 國 95 年 8 月 31 日

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計畫名稱:美國教師組織在教師爭議事件中所扮演的角色之研究 計畫主持人:蔡清華博士 摘要內容: 本研究之主要目的有四:一在釐清全美教育協會(NEA)、美國教師聯盟(AFT) 兩組織的組織及功能,以及在教師權益方面的法源依據、具體作法、案例分析;二 在探討美國教師組織在教師爭議事件中所扮演的角色與立場;三在探討美國教師組 織在爭取權益過程中所運用的策略;四係依據研究結果,提出具體建議以供我國教 師組織未來發展之參考。 在研究範圍上,由於教師爭議事件眾多,本研究無法將所有議題納入,因此選 擇三個重大爭議事件:特許學校、罷教以及接管機制,為本研究之研究範圍。而其分 別的研究對象如下:(1)特許學校:明尼蘇達州、密西根州、華盛頓州。(2)罷教:費城 學區、底特律學區、芝加哥學區。(3)接管機制:克里夫蘭學區、費城學區、紐渥克 學區。 在研究方法上,主要採用內容分析以及貝瑞岱之比較研究模式,分別依三大爭 議事件的研究對象進行描述與解釋,再找出比較點,加以並列,進而提出研究假設: 一、地方教師組織分會隸屬教師組織(NEA與AFT)的差異,導致關注不同的教 育議題。 二、教師組織在爭議事件處理,係採有系統的策略與步驟。 三、教師組織在支持或反對爭議事件,基於對自身利益的影響與公立教育品質 維護。 四、美國兩大教師組織NEA、AFT及其分會於爭議事件上結盟合作,係受到兩 大組織合併趨勢的影響。 根據上述四項研究假設以進行比較分析,得到以下四項主要結論: 一、教師組織的運作係依循系統化的整合策略。 二、教師組織反對之爭議事件大多是違背教師權益以及危害公立教育。 三、教師組織的合作為因應時代變遷的需求。 四、教師組織的角色影響國家教育改革。 最後,研究者根據上述四項研究結論,分別向教育行政機關、教師組織與 後續研究提出建議。 關鍵字:教師組織、特許學校、罷教、接管機制

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A Study of the Roles of American Teacher Organizations in Dealing with Controversial Events Related to Teachers

Abstract

The main purposes of this study are (1) to clarify the function of NEA and AFT and original source of law, concrete action, and case study relating to teachers’rights. (2) to explore the roles of American teacher organizations in dealing with controversial events related to teachers. (3) to discuss the strategies American teacher organizations adopt in striving for the rights of teachers. (4) to make recommendations to the development of teacher organizations in Taiwan.

The scope of this study includes three important controversial events related to teachers: charter school, strike and takeover. Moreover, the subjects of the study are as following: (1)charter school: Minnesota, Michigan, Washington;(2)strike: Philadelphia School District, Detroit School District, Chicago school District;(3)takeover: Cleveland School District, Philadelphia School District, Newark School District.

In order to achieve the above purposes, this study had adopted content analysis and Bereday’scomparativestudies. Firstly, to describe and interpret the subjects of the study. Secondly, four tentative conclusions were proposed:

1. Because local teacher organizations are affiliated with different teacher organizations (NEA or AFT), they pay attention to different educational issues.

2. When teacher organizations deal with controversial events related to teachers, they adopt systematic strategies and steps.

3. The criteria whether teacher organizations support or oppose the controversial events is based on self-interest and the quality of public education.

4. The trend of the merge of NEA and AFT affects the cooperation of two teacher organizations and their local organizations in dealing with controversial events related to teachers.

To support the four hypotheses above, four findings were concluded: 1. The operation of teacher organizations is accordance with systemic strategic.

2. The controversial eventswhich teacherorganizationsopposeusually violateteachers’ rights and public education.

3. The cooperation among teacher organizations is the trend of changing time. 4. The role of teacher organizations deeply affects the educational reform of nation.

Finally, suggestions based on the research findings are proposed to the educational administrative authorities, teacher organizations, and future research.

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目錄

第一章 緒論 ... 1

第一節 研究背景與動機 ... 1 第二節 研究目的 ... 1 第三節 研究方法、步驟與架構 ... 1 第四節 研究範圍 ... 2

第二章 教師組織以及美國教師組織文獻之探討 ... 3

第一節 教師組織的意義、類別與功能 ... 3 第二節 美國教師組織之探討-全美教育協會(NEA) ... 3 第三節 美國教師組織之探討-美國教師聯盟(AFT)... 4 第四節 美國教師組織的運作策略之分析 ... 4

第三章 教師組織在特許學校、罷教以及接管機制等教師爭議

事件中的角色之比較研究 ... 5

第一節 特許學校、罷教以及接管機制之並列 ... 5 第二節 研究假設 ... 13 第三節 比較分析 ... 14

第四章 結論與建議 ... 16

第一節 結論 ... 16 第二節 建議 ... 17

第五章 計畫成果自評 ... 18

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第一章 緒論

本研究旨在探討美國教師組織在教師爭議事件中所扮演的角色,並以特許學 校、罷教、接管機制(Takeover)三大爭議議題為例,進行個案研究,最後進行比較分 析。本章依序就本研究之研究背景與動機、研究目的、研究方法、步驟與架構、研 究範圍等部份詳加分述之。

第一節 研究背景與動機

近年來教師維護自主權益的意識日增,如全國教師會的成立、九二八大遊行、 皆說明教師對於自身權益的保護日漸抬頭。但雖然現今的民主政治,可以讓教師有 充分表達自己意見的空間,甚至可以走上街頭訴求抗議。然而抗議的事件往往在無 疾中落幕,爭議事件無法被有效地解決。歸咎其原因,乃因國內無獨立的申訴機構 作為教師們強力的後盾。反觀美國,其擁有專業的教師組織,包括前兩大全美教育 協會(NEA)、美國教師聯盟(AFT)等教師組織。這些美國教師組織能維持教師專 業地位以及應有的權利,當教師遇到爭議事件時,教師組織會運用其專業團隊以及 雄厚資源來加以介入,進而保障教師之權利。 因此本研究希望藉由探討美國教師組織之運作方式,透過個案之描述以及分 析,研討美國教師組織爭取教師權益的過程之優缺點,進而作成結論,以供台灣教 師組織日後發展之參考。

第二節 研究目的

基於上述研究動機,本研究擬達成下列研究目的 : 一、釐清全美教育協會(NEA)、美國教師聯盟(AFT)兩組織的組織及功能,以及 在教師權益方面的法源依據、具體作法、案例分析。 二、探討美國教師組織在教師爭議事件中所扮演的角色與立場。 三、探討美國教師組織在爭取權益過程中所運用的策略。 四、依據研究結果,提出具體建議以供我國教師組織未來發展之參考。

第三節 研究方法、步驟與架構

壹、 研究方法

根據研究目的,研究者將以下列研究方法進行分析 : 一、內容分析法 針對美國教師組織的運作方式、處理爭議事件時的角色以及立場,爭取權益時 的運用策略及相關個案的研究等進行文獻的探討,並加以整理分析,歸納成一套系 統,作為台灣教師組織日後發展之參考。 二、比較研究法 本研究以探討美國的教師組織為主,分析其教師組織在爭議事件中的角色與立 場,所以將透過比較教育中貝瑞岱(G. Bereday)的比較研究模式進行分析。

貳、 研究步驟

本研究之進行步驟,詳述如下: 一、描述階段: 搜集與描述所要比較的國家或地區之教育資料。 二、詮釋階段:

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經過描述之後,以社會科學的方法來解釋所蒐集到的資料,進一步根據其歷史、 政治、經濟等其他背景,分析教師組織在爭議事件中的角色與立場。 三、並列階段: 將文獻探討所得加以整理與解釋,找出比較點,並根據比較點進行並列後建立 研究假設以及比較之架構。 四、比較階段: 亦即進行跨國或跨區域資料的同步分析,以驗証或推翻研究者所提的研究假 設,並進而提出具體建議。

參、 研究架構

本研究之架構如圖1 所示。 分析美國教師組織在爭議事件中的立場 爭議事件 罷教 特許學校 接管 明尼蘇達州 密西根州 華盛頓州 費城 底特律 芝加哥 克里夫蘭 費城 紐渥克 並列 並列 並列 提出研究假設 提出研究假設 提出研究假設 比較分析(驗證研究假設) 結論與建議 探討教師組織以及美國教師組織 圖 1 研究架構圖

第四節 研究範圍

因教師爭議事件眾多,本研究無法將所有議題納入,因此選擇三個重大爭 議事件:特許學校、罷教以及接管機制,為本研究之研究範圍。而其分別的研究個案

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如 下 :(1) 特 許 學 校 : 明 尼 蘇 達 州 (Minnesota) 、 密 西 根 州 (Michigan) 、 華 盛 頓 州 (Washington)。(2)罷教:費城學區(Philadelphia School District)、底特律學區(Detroit School District)、芝加哥學區(Chicago School District)。(3)接管機制:克里夫蘭學區 (Cleveland School District)、費城學區 (Philadelphia School District)、紐渥克學區 (Newark School District)。

第二章 教師組織以及美國教師組織文獻之探討

本章共分六節,第一節探討教師組織的意義、類別與功能,第二節及第三節分 別探討美國最具有影響力的教師組織:全美教育協會(The National Education of Association,NEA)以及美國教師聯盟((The American Federation of Teachers,AFT), 第四節探討美國教師組織的運作策略之分析,茲分述如下:

第一節 教師組織的意義、類別與功能

壹、教師組織的意義

綜上國內外文獻探討,研究者認為教師組織的意義為教師組織應該具備有一個 明確的組織目標,並且訂有長期的規劃,組織內的成員為了組織遠大的目標而努力, 而非只是為了短期的目標而結合。教師組織主要目的是協助成員爭取福利以及提高 專業水準。

貳、教師組織的類別

根據文獻探討結果,研究者將教師組織分為兩大類:1.專業取向的教師組織,以 提高教育專業為目標,如 NEA。2.工會取向的教師組織,如 AFT。NEA 早期較為重 視教師的專業,而 AFT 早期亦較重視教師權益之爭取,但現今兩組織皆趨近於一 致,兼重專業取向以及教師權益之爭取,此也使得兩組織之合併愈見希望。

參、教師組織的功能

教師組織的功能除了能為成員爭取權益之外,提供成員各種專業成長的機會與 服務也是教師組織的重要功能,另外,發揮教育專業團體在政策制定方面的影響力 與權力,亦是不容忽視的重要功能。

第二節 美國教師組織之探討-全美教育協會(NEA)

以下探討全美教育協會(NEA)之任務、工作,茲敘述如下:

壹、任務

全美教育協會(NEA)由於其悠久與輝煌的歷史,受其成員、美國孩子及公立學 校所擁護。1857 年創立時,以「提昇教育專業品質、提高教育專業人員福利、促進 全美的公眾教育」為任務宗旨,至今仍持續致力於原來的任務宗旨,誠如現今的宗 旨所證明:為了履行一民主社會的承諾,全美教育協會(NEA)推動高品質的公眾教 育與增進教育人員之專業;擴展教育人員的權利與福利;且提倡教育專業人員之人 權、公民權及經濟權。

貳、全美教育協會(NEA)的工作

全美教育協會(NEA)是一自願性組織,其由來自地方、州、國家層級的人員所

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組成。 在地方層級上,全美教育協會(NEA)有超過 14000 個地方分會,由其地方成員積 極從事各種活動。這些可以從為學術學程籌募資金到指導專業的專題研討會,其影 響學校及其全體教職員支持其學區教育人員爭取談判合約。 在州層級上,全美教育協會(NEA)成員的活動也同樣很廣泛。例如,全美教育協 會(NEA)州分會成員定期為了替學校爭取必要資源遊說國會議員、提高教育專業人 員的專業水準、與為保護學術自由與學校教育人員權利提出合法申訴。

在國家層級上,來自華盛頓的全美教育協會總部(NEA headquarters in Washington) 代表其成員與公立學校遊說國會及聯邦政府部門、支持與協調革新的計畫、與公眾 教育其他的教育組織及夥伴合作、提供其分支機構所需的訓練與協助,及指導推動 與其所選出來的政府部門所訂定政策一致的活動。 在國際層級上,全美教育協會(NEA)結合全世界的教育人員,藉由持續不斷的交 流對話,共同為建立有效能學校而努力。 全國的全美教育協會(NEA)成員制定協會的政策,特別是透過每年七月召開的年 度會員代表大會(Representative Assembly ; RA)。全美教育協會(NEA)州與地方層級 的成員,推選超過 9000 位會員代表、高級幹部,參與議題之討論與訂定全美教育協 會(NEA)之政策。在年度大會間,由指導委員會與執行委員會(the Board of Directors and the Executive Committee) 負 責 全 美 教 育 協 會 (NEA) 的 決 策 工 作 (NEA internet,2005b)。

第三節 美國教師組織之探討-美國教師聯盟(AFT)

美國教師聯盟創立於 1916 年,其代表經濟、社會以及專業的教師團體。另外, 亦隸屬美國勞工聯盟(AFL-CIO)。 美國教師聯盟有超過 3000 個地方性分會,43 個州分會,並且有超過 1 百 30 萬 個會員(AFT internet,2005a)。以下探討美國教師聯盟(AFT)之任務,茲敘述如下: 美國教師聯盟指出其組織任務為: (一)改善組織成員以及其家庭的生活 ; (二)鞏固組織 ; (三)改善組織提供的服務品質 ; (四)凝聚組織成員之間互相協助和幫忙 ; (五)促進組織、國家及全世界的民主、人權和自由(AFT internet, 2005c)。

第四節 美國教師組織的運作策略之分析

教師組織為達其組織目標,一般會採取勞動三權活動、政治活動以及司法活動 三種運作策略,以爭取其權益,茲分述如下:

壹、勞動三權活動

勞動三權原是勞工組織的用語,但現已為美國教師組織所運用。而此三種權利, 雖名為勞動三權,實際上三者密不可分。團結權是形成代表性的基礎,其目的是集 體談判權,而集體談判權的後盾是爭議權(蔡炯墩,民 81)。兹探討勞動三權的意義, 以及美國教師組織如何解釋、應用在其活動上(沈春生,民 87 ; 陳文燦,民 86; 蔡 清華,民 92): (一)團結權 (二)集體談判權

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(三)爭議權

貳、政治活動

(一)政治結盟 (二)成立專責機構 (三)遊說 (四)訴諸傳播媒體

參、司法活動

根據上述美國教師組織運作策略的探討,可知教師組織為了達成組織目標與爭 取成員的利益,因此運用各種策略,以使組織能具有更大的影響力。

第三章 教師組織在特許學校、罷教以及接管機制等教師爭議

事件中的角色之比較研究

本章共分三節進行探討:首先,分別進行特許學校、罷教以及接管機制三大爭議 事件資料之並列,再提出本研究之假設,最後根據研究假設,進行比較分析以形成 結論。

第一節 特許學校、罷教以及接管機制之並列

描述與解釋特許學校、罷教以及接管機制三大爭議事件之內容後,研究者分別 將各爭議事件個案的資料加以分類,找出比較點,然後再將各爭議事件個案的資料 並列。茲分述如下:

壹、明尼蘇達州、密西根州、華盛頓州特許學校之並列

經過描述與解釋明尼蘇達州、密西根州、華盛頓州特許學校立法之內容後,研 究者將各州的資料加以分類,找出比較點,然後再將各州的資料並列。本研究之比 較點為「教師組織的角色」、「地方教師組織所隸屬的全國性教師組織」、「教師組織 採用的策略」、「實施成效」。 一、教師組織的角色 在各州特許學校立法時,地方教師組織所扮演的角色將影響法案通過的成敗率 與難易度。因此,研究者將各州於此一比較點之異同並列如表 1。 表 1 教師組織的角色並列表(明尼蘇達州、密西根州、華盛頓州) 明尼蘇達州 明尼蘇達教育協會(Minnesota Education Association) 與 明 尼 蘇 達 教 師 聯 盟 (Minnesota Federation of Teachers)反對 特許學校立法。

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Education Association)為設立特許學 校會耗費數百萬美金,而且會從公立 學校中剝奪資源。 2. 明 尼 蘇 達 教 師 聯 盟 (Minnesota Federation of Teachers)表示正當公立 學校在進行改革時,特許學校卻剝奪 公立學校的經費,使公立學校無法有 充足的資源以供運用。 密西根州 教師組織極力反對建立與公立學校 競爭的特許學校,因教師組織對於削弱 組織力量以及減少組織成員的措施都會 極力反對: 就公立學生人數減少方面而言,因 特許學校讓家長可以有另一種學校類型 的選擇,使學生會從公立學校流動到特 許學校,導致公立學校的學生減少。 就公立教師人數減少方面而言,有 些公立學校的教師會因特許學校教學自 由而被吸引過去,則教師組織就會減少 會員。 就特許學校參加教師組織比率偏低 方面而言,公立學校的教師因受到密西 根州制定的集體協商法之規定,所以皆 須參加教師組織且繳交部分薪水當會 費;但特許學校的教師因不受法規限 制,因此加入人數極少。而會員人數減 少會造成會費收入變少以及支持人數降 低,相對地,會影響到教師組織的政治 捐獻經費以及政治支持度,無法支援與 組織同政策理念的候選人,以使組織支 持的法案順利通過。 華盛頓州 州內最大的教師組織華盛頓教育協

會(Washington Education Association)強 烈地反對特許學校法案,組織成員認為 特許學校是一種私有化的行為,而且會 嚴重地對以公立學校教師為會員的組織 造成威脅。

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由表 1 可知,明尼蘇達州、密西根州、華盛頓州三州對特許學校立法此爭議事 件皆持反對的角色。而反對的理由可以歸納為四部份:首先,特許學校會剝奪州補助 給公立學校的經費,使公立學校無法有充足的資源以供運用。第二,特許學校會使 學生會從公立學校流動到特許學校,導致公立學校的學生減少。第三,公立學校的 教師會因特許學校教學自由而被吸引過去,則教師組織就會減少會員。第四,特許 學校參加教師組織比率偏低,使教師組織會員數降低,此直接影響到教師組織的會 費收取以及政治捐獻經費。簡言之,特許學校嚴重威脅以公立學校教師為主要會員 的教師組織,其影響到公立學校的經費、師資、學生人數以及教師組織的會員數、 會費收取和政治捐獻經費,故教師組織極力反對之。 二、地方教師組織所隸屬的全國性教師組織 研究者將地方教師組織所隸屬的全國性教師組織並列如表 2。 表 2 地方教師組織所隸屬的全國性教師組織並列表(明尼蘇達州、密西根州、華盛 頓州) 明尼蘇達州 1. 明尼蘇達教育協會(Minnesota Education Association)隸屬全美教 育協會。 2. 明尼蘇達教師聯盟(Minnesota Federation of Teachers) 隸屬美國教 師聯盟。 密西根州 3. 密西根教育協會(MEA)隸屬全美教 育協會。 華盛頓州 4. 華盛頓教育協會(Washington Education Association) 隸屬全美教 育協會。 資料來源:研究者自行整理 由表 2 可知,反對特許學校法案的教師組織,以明尼蘇達州以及華盛頓州頓, 地方組織大多隸屬於 NEA。而且,可知這些地方教師組織皆隸屬於全國性教師組織。 三、教師組織採用的策略 研究者將各州教師組織所採用的策略列如表 3。 表 3 教師組織採用的策略並列表(明尼蘇達州、密西根州、華盛頓州) 明尼蘇達州 採用遊說(lobby) ,說服議員,使不利 教師組織的法案無法通過。 密西根州 政治結盟:州內兩大教師組織結盟反對 華盛頓州 1. 政治結盟

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教師組織為增強力量以否決第 55 號公 民複決投票議案,進而使華盛頓州無法 設立特許學校。因此華盛頓教育協會 (Washington Education Association) 與 華盛頓教師聯盟(AFT Washington; 之 前名稱為 the Washington Federation of Teachers)以結盟方式,和其他組織、工 會、政黨(如:華盛頓婦女選民聯盟、華 盛頓州民主黨等)共同合作,組成保護 公 立 教 育 聯 盟 (Protect our Public Schools Coalition)。 2. 訴諸傳播媒體 教師組織利用刊登廣告的策略,來說明 希望不要設立特許學校的原因及其立 場,以爭取州內民眾的支持。廣告強調 華盛頓州不需要特許學校,以及選民應 否決第 55 號公民複決投票議案的理 由。並且,廣告將特許學校以及第 55 號公民複決投票議案塑造成無價值之 物,所以民眾應該用行動來否決眾議院 所通過的第三次特許學校動議案。廣告 並提及對州內教育有用的措施是小班 制以及高品質的教育,州政府不應該把 錢投資在對州內教育無太大助益的特 許學校上。 3. 司法活動 華盛頓教育協會與華盛頓教師聯盟向 法院提出請求,否決特許學校法案。教 師組織發動第 55 號公民複決投票議案 (Referendum 55),冀望藉著州民的選票 撤銷特許學校法案。而自 1996 年來, 華盛頓州選民已經有兩次否決了特許 學校動議案。 資料來源:研究者自行整理 由表 3 可知,各州教師組織在面對特許學校立法此爭議事件時,為阻止特許學 校法案通過,所採取的策略可歸納為四部份:首先遊說;第二,政治結盟;第三,訴 諸傳播媒體;第四,司法行動。

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四、實施成效 表 4 實施成效並列表(明尼蘇達州、密西根州、華盛頓州) 明尼蘇達州 1. 儘管教師組織的反對與阻撓,明尼 蘇達州的特許學校法案仍然通過, 然而教師組織在法案中仍具有相當 的影響力。 2. 因為教師組織的遊說(lobby),因此 法案中對特許學校有諸多的限 制:(1)每一所特許學校內需至少有 一位具教師證書的教師;(2)限制州 內特許學校數目,至多只可設立8 所;(3)特許學校的特許狀每3年需更 新一次。 密西根州 限制特許學校的數目 華盛頓州 於 2004 年,第 55 號公民複決投票議案 贊成 58.40%,反對 41.59%,因此教師 組織在此次投票中獲得勝利,成功地藉 由州民投票否決州議會通過的特許學 校法案。之後,教師組織表達強烈華盛 頓州將不可以設立特許學校。 資料來源:研究者自行整理

貳、費城、底特律、芝加哥罷教之並列

經過描述與解釋費城、底特律、芝加哥罷教之內容後,研究者將各學區的資料 加以分類,找出比較點,然後再將各學區的資料並列。本研究之比較點為「教師組 織的角色」、「教師組織採用的策略」、「地方教師組織所隸屬的全國性教師組織」、「實 施成效」。 一、教師組織的角色 表 5 教師組織的角色並列表(費城、底特律、芝加哥) 費城 PFT 支持罷教,與地方教育行政當局及 教育委員會談判,並準備以罷教方式爭 取教師權益。 底特律 DFT 反對教師罷教,支持教育委員會的 教師聘僱規定。教師認為 DFT 接受學 校 委 員 會 的 合 約 中 的 要 求 是 不 明 智 的,因大多條約都有損教師權益的 芝加哥 CFT 教師組織支持罷教行動且與行政

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當局談判班級學生人數的大小、教師人 事安排、學年行事曆、教學的場所與時 數、考核學生的政策、私人化的服務事 項、 資料來源:研究者自行整理 由此表可知,除了底特律外,其他的教師組織都是支持罷教,且代替教師出面 與教育委員會談判。 二、教師組織採用的策略 表 6 教師組織採用的策略並列表(費城、底特律、芝加哥) 費城 PFT 在談判過程中,尋求家長、社區領 導者、勞工組織、市議會成員等的支 持,使民意傾向 PFT,促使與教育委員 會 的 談 判 可 以 具 優 勢 地 位 (Blair,2000a),這是 PFT 成功地運用外 界資源,以達成組織本身之目的。 底特律 教師組成「成員行動委員會(Members Action Caucus)」是 DFT 內部堅決進行 罷教行動的派別,與 DFT 高層領導持相 反的意見;並靠本身力量與教育委員會 談判。 芝加哥 用集體協商的策略 資料來源:研究者自行整理 研究者歸納此表發現,費城、底特律、芝加哥所採行的策略有集體協商、老師 自行成立罷教機構,以及尋求外界如家長、政黨的支持,藉以加自身的力量。 三、地方教師組織所隸屬的全國性教師組織 表 7 地方教師組織所隸屬的全國性教師組織並列表(費城、底特律、芝加哥) 費城 費 城 教 師 (PFT) 隸 屬 美 國 教 師 組 織 (AFT) 底特律 底特律教師組織(DFT)隸屬美國教師組 織(AFT) 芝加哥 芝加哥教師組織(CFT)隸屬美國教師組 織(AFT) 研究者歸納發現,支持教師罷教的費城與底特律教師組織皆隸屬於美國教師組 織。 四、實施成效

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表 8 實施成效並列表(費城、底特律、芝加哥) 費城 PFT 藉由此次罷教行動,不但爭回原有 在舊合約中原有的權利,而且爭取到保 護教師組織成員的新權利。 1.合約執行時間由五年降低為四年。如 此一來,可以依據時勢變遷之需要來更 新合約內容,以保障教師之權益。 2.在新合約中的薪水給付、醫療保險、 教師任用及年資計算等方面獲得較大 利益,推翻了原來教育委員會之版本。 3.但在工作時數上則有 PFT 讓步,教師 每天工作時數比以往增加,但增加的幅 度比新的教師雇用法為少,由原本每天 教師教學時數需增加四十五分鐘降低 到三十分鐘。而增加的教學時間,由各 校的校長決定如何運用,以利學生之學 習。 4.每學年教師工作天數增加三天-一天 為 學 生 日 , 兩 天 為 教 師 專 業 發 展 日 (professional development days)。

底特律 罷教教師面臨密西根禁止罷教的法律 以及 DET 反對,教師仍然成功地反擊 一些原本學校委員會要加諸於教師的 不合理制度。如底特律教育委員會同意 降低績效獎金限制,減少工作天數,每 學年減少了六天。 芝加哥 班級數縮減,教師薪資調漲。 資料來源:研究者自行整理 於實施成效方面,可歸納出,教師組織與教育委員會協商後,教師組織的訴求 大多可獲得認可,或者是採行折衷的方式實施。而底特率靠自身力量部分,仍然爭 取到自己的權益,但阻撓比其他有教師組織之支援的學區為多。

參、克里夫蘭學區、費城學區、紐渥克學區接管之並列

經過描述與解釋克里夫蘭學區、費城學區、紐渥克學區接管之內容後,研究者 將各學區的資料加以分類,找出比較點,然後再將各學區的資料並列。本研究之比 較點為「教師組織的角色」、「教師組織採用的策略」、「實施成效」。 一、教師組織的角色

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表 9 教師組織的角色並列表(克里夫蘭學區、費城學區、紐渥克學區)

克里夫蘭學區 Cleveland Teachers Union(CTU)極力反 對此法案,因法案中明訂學區教育委員 會由市長任命,而非經由人民選舉。

費城學區 費城教師聯盟(PFT)反對賓州的接管,

因賓州委請第三團體接管。

紐渥克學區 隸 屬 AFT 分 會 的 紐 渥 克 教 師 聯 盟 (Newark Teachers Union,NTU)反對紐 渥克學區市民,因紐澤西州的接管會剝 奪少數民族的投票權。 資料來源:研究者自行整理 二、教師組織採用的策略 表 10 教師組織採用的策略並列表(克里夫蘭學區、費城學區、紐渥克學區) 克里夫蘭學區 1. 訴訟 CTU 向 法 院 提 出 (Beth Reinhard,1997)。訴訟內容指出:由俄亥 俄州州長 George V. Voinovich 所簽署 通過的市長接管法案(House Bill 269) 違憲,亦即違反 1965 年時制定的聯邦 投票權(Federal Voting Rights)。因市長 接管法案賦予市長任命教育委員會會 員以及會長的權利,改變以往用市民 票選的方式產生教育委員會。如此一 來,此舉影響到克里夫蘭市內非裔美 人(African American)的權益 2. 示威行動 除了訴訟行動外,CTU 舉行來抗議市 長接管克里夫蘭學區。於 1997 年 12 月 27 日,約 5000 名 Cleveland Teachers Union(CTU)的成員在克里夫蘭市政府 (Cleveland City Hall)集合,抗議市長 Michael White 接管克里夫蘭。

費城學區 教師組織向法院提起控告,訴請法院

不得讓州同意第三團體來接管費城。

(17)

向法院提起訴訟,申明假如紐澤西州 接管紐渥克學區將違反於 1965 年通過 的選舉權利法(Voting Rights Act)和第 14 項 修 正 案 (the 14th Amendment) (Karen,1994)。 資料來源:研究者自行整理 三、實施成效 表 11 實施成效並列表(克里夫蘭學區、費城學區、紐渥克學區) 克里夫蘭學區 雖然州於 1997 年 7 月制定克里夫蘭市 長接管法案,但由於 CTU 與 NAACP 在 1997 年 9 月向法院提出訴訟,抗議 此法案違憲。因此,一直到 1998 年 9 月,廢除種族隔離訴訟(desegregation lawsuit)判決確立後,市長接管法案才 正式實施 費城學區 雖然教師組織極力地反對,但是賓州 政府最終仍接管了費城,並且成功地 以第三團體接管的方式來進行接管。 紐渥克學區 雖然教師組織對委員會成員任命的不 滿,但最終紐澤西州仍成功地如同接 管 紐 澤 西 學 區 (Jersey City School District)、帕特森學區(Paterson School District)一樣,1995 年成功地接管紐渥 克學區。但是紐渥克教師聯盟仍持續 地關注此議題,2000 年時,紐渥克教 師聯盟向法院提出紐澤西州接管不當 以及學生學業成績並無提升等控告, 讓州在接管過程中,仍受到定期的評 鑑。 資料來源:研究者自行整理

第二節 研究假設

研究者根據上節並列的結果,依特許學校、罷教、接管三大爭議事件分別提出 研究假設: 根據明尼蘇達州、密西根州、華盛頓州特許學校之並列比較表:「教師組織的角 色」、「地方教師組織所隸屬的全國性教師組織」、「教師組織採用的策略」、「實施成 效」。研究者提出研究假設茲列如次: 一、教師組織對於削弱組織力量以及減少組織成員的措施都持反對的意見。

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二、教師組織採取的策略為遊說、政治結盟、訴諸媒體以及司法行動。 三、主張的政策皆成功,係因教師組織有力的團隊和龐大的資源。 四、教師組織間的結盟,其訴求更易達成。 根據費城、底特律、芝加哥罷教之並列比較表:「教師組織的角色」、「教師組織 採用的策略」、「實施成效」。研究者提出研究假設茲列如次: 一、教師組織在罷教學校爭議事件的角色持正反的意見,其依據為對組織是否 有利。 二、教師組織採取的策略為政治聯盟、集體協商。 三、教師組織罷教時,係採系統化的策略。 根據克里夫蘭學區、費城學區、紐渥克學區接管之並列比較表:「教師組織的角 色」、「教師組織採用的策略」、「實施成效」。研究者提出研究假設茲列如次: 教師組織對接管機制的介入反對,係因基於對學區居民的權益爭取,以及教育 品質保障。 綜上所述,本研究提出四項研究假設,做為本研究暫時性的解釋: 一、地方教師組織分會隸屬教師組織(NEA與AFT)的差異,導致關注不同的教育議 題 二、教師組織在爭議事件處理,係採有系統的策略與步驟。 三、教師組織在支持或反對爭議事件,基於對自身利益的影響與公立教育品質維護。 四、美國兩大教師組織NEA、AFT及其分會於爭議事件上結盟合作,係受到兩大組 織合併趨勢的影響。

第三節 比較分析

本節主要進行比較分析,藉以驗證或推翻上述四項研究假設,因此,本節共有 四部分,分述如次。

壹、地方教師組織分會隸屬教師組織(NEA、AFT)的差異,導致關注不

同的教育議題

根據個案探討內容以及資料的並列,研究者假設教師爭議事件的差異,導致教 師組織所採取的運作策略不同。 因此研究者探討兩大教師組織重視的議題差異之原因如下:「美國教師聯盟」 隸屬於美國勞工聯盟(The American Federation of Labor,AFL),其與「全美教育協會」 最大不同在於其工會色彩較為濃厚。所以過去以來,全美教育協會大多採取保守、 溫和的路線,並且反對「罷教」此種有損教育專業尊嚴的行為,但後來另一教師組 織美國教育聯盟採罷教的手段並過得相當的成果,因此,從1968年起NEA也改走激 進的路線,以罷教、示威來達成其目的。在這期間也造成組織中教師成員與教育行 政員的衡突,最終導致教育行政人員被排除於協會門外。一直至1981年因與商業團 體合作,提高其政治影響力,才逐漸放棄其激進手段,走回較和緩的的方向(蔡清華, 民91)。 因此美國教師聯盟因加入美國勞工聯盟,因此較為激進,採取和美國勞工聯盟 常使用的手段罷工,來直接與教育委員會談判,使教師權益得以有效地爭取到。

貳、教師組織在爭議事件處理,係採有系統的策略與步驟

根據個案探討內容以及資料的並列,研究者假設教師組織在爭議事件處理,係

(19)

採有系統的策略與步驟。 教師組織在爭議事件處理採取有系統的策略,如華盛頓州在阻撓特許學校立法 時,採取訴諸傳播媒體,利用刊登廣告的策略,來說明希望不要設立特許學校的原 因及其立場,以爭取州內民眾的支持。廣告強調華盛頓州不需要特許學校,以及選 民應否決第 55 號公民複決投票議案的理由。亦採取司法活動,以法院的力量,來否 決特許學校動議案。並且聯合數以千計的教師、學校員工、家長、華盛頓州教育協 會、美國女大學生協會、華盛頓州勞工理事會、華盛頓州教會協會以及許多其他人 的行列,聯合否決特許學校議案。

參、教師組織在支持或反對爭議事件,所持的角色、立場以組織目標為

依據

兩大教師美國教師組織的組織目標兼重自身教師組織成員權益的爭取,以及公 共教育的品質。而這在並列的個案中亦如此,教師組織之反對特許學校,因其危害 公立教育的生存以及教師組織本身的利益,如會員人數流失、會費收入變少、政治 捐獻金減少等。

肆、美國兩大教師組織NEA、AFT及其分會於爭議事件上結盟合作,係

受到兩大組織合併趨勢的影響

根據個案探討內容以及資料的並列,研究者假設美國兩大教師組織 NEA、AFT 及其分會於爭議事件上結盟合作,係受到兩大組織合併趨勢的影響。 在 1959 年,Lieberman 在所出版的「公立教育的未來」這本書中擁護合併的理 念。他建議日後合併的組織應該排除學校行政人員,以及 AFT 應該脫離 AFL-CIO。 Lieberman 主張 AFT 應該脫離 AFL-CIO 此論點是因許多教師願意接受「工會的組成 (unionization)」,但並不願意隸屬於美國勞工聯盟(AFL-CIO)。三年後,Lieberman 成為 AFT 主席的候選人之一,他得到三分之一與會者(convention)的支持。雖然選舉 落敗,但三分之一的得票率代表大多數的 AFT 成員願意接受不隸屬於美國勞工聯盟 (AFL-CIO)(Lieberman,2000)。 2000 年 9 月,NEA 與 AFT 兩大主要的教師組織,基於共同合作的承諾,兩個組 織一同成立「(NEAFT)」,代表兩大組織的成員與其成員所服務的對象。 NEA 與 AFT 兩個獨立的組織且透過合夥關係,特別致力於培育與改善公眾教 育。為其人民需求而奮戰,致力於促使公立學校獲得更平等的地位。這涵蓋生活品 質的議題,如全美人民的健康保險、安全環境及負責的政府。 在這合夥關係下,兩個組織能保有表達意見的自由,且每個組織能個別獨立地處 理其業務,但是組織也能夠在這新的關係下,透過每個層級間的共同合作,致力於 重要的教育議題及對孩童有重大意義的議題上(NEA internet,2005c)。

而成立於 2000 年 9 月的 NEAFT,此夥伴關係集合 NEA 以及 AFT 兩組織之優 勢。而此組織定其一年至少開三次會議,討論彼此在教育以及社會事務上的議題。 茲分析 NEAFT 的夥伴關係-目標及計畫如下(NEA internet,2005c):

1. 支持在地方、州、國家層級組織之間的互動以及合作- (1) 聘僱有經驗的領導者、職員、顧問來處理各層級的計劃 (2) 發展便利各層級的溝通模式來增進教育議題的討論 2. 致力於從事有利於雙方利益的議題之計畫

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(1) 支持具價值性的公共利益主題之共同的計劃和會議 (2)在相互關係的議題上創造學習和合作的機會,例如:教師素質、專業發展、 科技和學校安全 (3)創造職員的同合作以及訓練的機會 (4)協調法律上的行動 (5)協調共同的政治教育和資訊 (6)在反談判權的地區達成集體談判權的行動 (7)為公立教育合作 3. 增加雙方的合作 (1)協助在州和地方的組織 (2)發展整合策略對抗反組織化之機構

(3)協調 NEA 和 AFT 機構,以及州和地方上的整合 NEAFT 組織。

2006年,擁有35,000會員人數的NEA/NY和擁有525,000會員人數的NYSUT’s合 併成為NYSUT NEA-AFT。NEA/NY主席Robin Rapaport指出兩組織合併之後,將使 NEA的會員人數達到有史以來最高的數目;並且州內的教育事務將有單一、一致的發 言,而不會有對於教育政策意見分歧的情形發生(Honawar,2006)。 歸納上述,NEAFT夥伴關係的成立等措施,意味教師組織的合作日益增加,因 此地方教師組織亦合作日密。

第四章 結論與建議

本研究旨在分析美國教師組織在教師爭議事件上所扮演的角色,並以特許學 校、罷教、接管機制為例行探討,同時以比較研究法分析各州以及學區的異同。本 章綜合文獻探討以及比較分析之結果與論,歸納出下列四項結論,並提出相關建議。

第一節 結論

本研究探討美國教師組織在教師爭議事件上的角色,藉以了解美國教師組織的 運作策略、對爭議事件的角色等,並以三大議題:特許學校、罷教、接管機制為研究 對象,比較教師組織角色的差異。因此,綜合上述相關的內容,本研究提出下四點 結論,分述如次。

壹、教師組織的運作係依循系統化的整合策略

研究者探討教師組織在處理爭議事件時,係遵循系統化的整合策略。教師組織 會運用遊說、成立專責機構、訴諸傳播媒體、司法活動等策略,而且不只運用一種 策略,而是採用多種整合的策略。如華盛頓教育協會在反對特效學校法案設立時, 採取多種整合性的策略,使法案不易通過。其採取的整合策略有:政治結盟:結合和 其他組織、工會、政黨(如:華盛頓婦女選民聯盟、華盛頓州民主黨等)共同合作,組 成保護公立教育聯盟(Protect our Public Schools Coalition);訴諸傳播媒體: 教師組織 利用刊登廣告的策略,來說明希望不要設立特許學校的原因及其立場,以爭取州內 民眾的支持;司法活動: 向法院提出請求,否決特許學校法案。

貳、教師組織反對之爭議事件大多是違背教師權益以及危害公立教育

(21)

的,大多為違背教師權益以及公立教育。因此教師組織在爭議事件中,不只關心本 身組織的利益,亦對國家教育改革有所貢獻。

參、教師組織的合作為因應時代變遷的需求

美國兩大教師組織NEA、AFT的組織分會在面對爭議事件時,常有合作的情況, 以使組織的力量增強,與教育委員會對抗之。因為教師組織雖然本身力量強大,且 有豐沛的資源、資金與律師等人才,但若兩大教師組織的分會能合作,必定比本身 去爭取權益時更加地容易。

肆、教師組織的角色影響國家教育改革

根據研究者探討教師組織介入爭議事件中的影響,因教師組織使用多種策略, 所以幾乎成功地達到教師組織的訴求,或達成教育委員會折衷的方式回應。 因此教師組織對議題的支持與反對,實屬重要。其可以直接影響國家教育法案的立 法,進而整個國家的教育改革接會受到影響。

第二節 建議

研究者針對教育行政機關、教師組織以及後續研究提出以下建議。

壹、對教育行政機關的建議

根據上節研究發現,本研究對於教育行政機關進行教育改革時提出以下的建議: 一、教育行政機關應與教師組織和平協商,以為公共教育而努力 教育行政機關應與教師組織皆是教育改革重要的關鍵性團體,因此教育行政機 關應教師組織和平協商,使教育改革更臻完善,而非是教師組織為阻礙改革之團體, 而不願與其協商。 二、針對爭議事件,應與人士共同討論溝通 教育行政機關當遭遇爭議事件時,應與各利益相關人進行溝通。如特許學校之 設立,學區居民、政黨、教師組織會有不同的立場與意見。教育行政機關應廣納其 意見,以作出決策。

貳、對教師組織的建議

根據研究結論,本研究對教師組織提出下列建議: 一、教師組織遇到爭議事件時,可以採取有效策略 教師組織遇到爭議事件時,應採取有系統且效率的策略進行解決,如政治聯盟、 集體協商、訴諸法院等。 二、在爭議事件處理時,教師組織應並重教育目標與組織個人目標 在爭議事件處理時,教師組織應並重教育目標與組織個人利益目標,因若完全 以個人利益目標導向,則教育改革必無法完善,且會有所偏頗。 三、教師組織可以和相同目標的組織合作,以爭取教師的權益

參、對後續研究的建議

本研究僅針對三大議題進行美國教師組織角色之探討,故在其他議題上,尚有 許多本研究範圍未能解釋與呈現的部份,此將針對未來的研究課題提出以下的建議: 一、研究對象方面 在研究對象方面,研究者於特許學校、罷教、接管機制三議題,各選取三個個 案進行探討。然而,由於各學區或州的教師組織的方式不盡相同,其策略亦有差異。 因此若欲進一步了解接管的情形,未來研究可以選取其他學區或州進行研究。

(22)

二、研究重點方面 本研究之探討著重美國教師組織在教師爭議事件所扮演的角色。但除了教師組 織外,亦有許多利益團體(stakeholders)在教師爭議事件中扮演相當重要的角色。因 此後續研究可針對不同的利益團體加以探討之。 三、相關研究方面 本研究之範圍僅以特許學校、罷教、接管機制為例,探討教師組織對教師爭議 事件的角色立場。然而上有許多相關的爭議的議題可以供之後的研究者探討。

第五章 計畫成果自評

研究者根據研究內容與原計畫相符程度、達成預期目標情況、研究成果之學術 價值等,茲分述成果自評如下: 一、研究內容與原計畫相符程度 本研究之內容遵照研究計畫之進行,首先研究者先挑選三大議題-特許學校、 罷教、接管機制,之後針對研究對象進行描述、解釋,並從中找出比較點,加以並 列,提出暫時性的研究假設,最後依據研究假設進行比較分析,得出結論。 二、達成預期目標情況 研究結果與預期目標有些許的差距,因為在文獻分析中,研究者發覺有許多細 部的教師爭議事件資料取得不易。如在底特律學區罷教爭議事件中,研究者因在描 述、解釋階段,發現經由網路以及書面資料的蒐集不足,無法完整地呈現爭議事件, 因此寫電子郵件予地方教師組織之主席,而此主席亦是1999年底特律罷教事件中重 要的參與者,其當時為副主席。但是遲未獲其郵件之回應,因此最後研究者僅能從 地區性報紙以及網路資料進行描述。而地方性資料不易取得,使得本研究與預期目 標有些差距,但研究者亦極力利用地區性報紙完整呈現當時爭議事件的全貌,以補 其缺失。 三、研究成果之學術價值 國內對於美國教師組織的研究,大多著重在美國前兩大教師組織(NEA以及AFT) 歷史背景、發展沿革、組織任務等較廣泛性之探討。而對於美國教師組織地方分會 的運作以及教師組織在特定爭議事件中所扮演的角色相關研究極少。 本研究不僅針對美國教師組織的地方分會進行探討,並且對教師常面臨的爭議 事件:如特許學校之立法、罷教與學區接管進行深入分析。而探討美國地方教師討, 可以更深入瞭解美國地方性教師組織的運作方式以及策略,而非僅限於由概括的方 式來了解美國教師組織的輪廓。另外,針對美國教師組織在教師爭議事件所扮演的 角色,可以了解教師組織對於特定爭議事件所持的立場,並進而可以歸納教師組織 支持與反對爭議事件所持的標準,以及教師組織地方分會隸屬不同性質的兩大教師 組織(NEA以及AFT)關注不同的教師爭議事件。 本研究之成果可以提供學術由更特定的議題來瞭解美國教師組織之運作,並進 而供作台灣教師組織日後發展之參考。

數據

表 9 教師組織的角色並列表(克里夫蘭學區、費城學區、紐渥克學區)

參考文獻

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