奧地利外籍看護政策之研究

奧地利外籍看護政策之研究

(Austrian Mirant Long-term Care Workers Policy)

黃全慶

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(Hwang, Chuan-Ching)

摘要 當我國人民具有照顧需求問題時，主要照顧者除了家庭成員外，外籍看護成為我國照 顧人力之主力，也是民間解決照顧問題的重要選項。但外籍看護並不是我國所獨有的現 象，在南歐、德國、奧地利等國家，也擁有為數眾多的外籍看護，照顧其人民。台灣與先 進國家具有為數眾多的外籍看護，主要與此種照顧形式相對較經濟有關。然而，雖然不少 國家擁有為數不少的外籍看護，但奧地利是少數針對外籍看護訂定專法的國家，不僅規範 其勞動條件、社會保險、照顧內容等，照顧需求者也可向政府申請補助，將外籍看護正式 納入其長期照顧體制中，因此頗值得深入探討其政策背景、制度規範與效果。 本文檢視相關文獻，分析奧地利外籍看護現象存在背景因素與立法過程，並探討其如 何管理、如何保障照顧需求者與外籍看護雙方之權益等，我們希望透過對奧地利外籍看護 政策之分析，反思我國外籍看護政策的問題。我們發現，不同於台灣的外籍看護政策，奧 地利的外籍看護相對較有保障，例如並非全年無休地住在照顧需求者家中，通常由兩位看 護以兩週輪流照顧，且也不受不得更換雇主之限制，也無最長居留期間之限制。更重要的， 奧地利雇用外籍看護者，仍得以繼續領取長期照顧津貼與政府相關資源。 奧地利的外籍看護政策，需從居留政策、移民政策，以及長期照顧政策的脈絡理解之。 我們認為台灣的長期照顧政策過於強調創造照顧市場，提供就業機會，因而剝奪雇用外籍 看護之照顧需求者使用政府資源之機會，不僅使具照顧需求之家庭容易陷入貧窮，對外籍 看護的剝削也時有所聞。奧地利的例子，值得我們再思考這樣的政策思維是否合適。 關鍵字：外籍看護、長期照顧、照顧津貼、奧地利 ∗_{朝陽科技大學社會工作系副教授}

Austrian Mirant Long-term Care Workers Policy

Hwang, Chuan-Ching

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Abstract

Apart from family members, migrant care workers are the major provider for Taiwanese families needing long-term care. They are increasingly becoming more popular as an alternative. However, this phenomenon of hiring migrant care workers can not only be seen in Taiwan, but also in many European countries such as Italy, Germany and Austria. There is one thing in common choosing migrant care workers in those countries: this form of long-term care is cheaper. Nevertheless, Austria is the only country where several legislations about migrant workers are made to regulate the working conditions, social insurance, contracts between care workers and clients, the contents of care, etc. Moreover, non-wealthy families can also apply subsidy for the cost of migrant workers. In Short, migrant workers are integrated within the Austrian care system. The Austrian case, therefore, deserve more attention regarding the background, regulations and effect about their migrant care policy.

This article will analyze why and how the foreign workers policy has been developed since the 2000s. We examine how migrant workers are regulated and how policy are made to protect the rights of families and care workers. In doing so, we hope it can provide some useful implications for Taiwan. We found out that the migrant workers in Austria receive better protection than in Taiwan. In Austria, two migrant caregivers work for one family and change shift every two weeks. Unlike in Taiwan, they can change the employers and have unlimited time of resident permission. More importantly, Austrian families hiring migrant workers are not only eligible to receive the universal long-term care allowance, they can also apply for subsidy of employing migrant care givers.

A review of resident, emigration policy and long term care regimes are required for better understanding of the Austrian case. We argue the over-emphasizing of promoting care markets and creating jobs in care markets in Taiwan depriving families employing migrant workers from public care assistance. This may lead not only to poverty trap for many families who need care, but also the abasement of migrant workers. The Austrian case provides some important implications for rethinking Taiwanese care policy about migrant workers. 。

Key words: Austria, Care Allowance, Long-term care, Migrant Care Workers

∗_{Associate Professor}

壹、前言 我國雖然在近年來大力推展照顧產業，尤其是居家服務，更是十年長期照顧 政策推展的重點。然而，根據報載，我國過去 14 年來，雖然共培訓 12 萬多照顧 服務員，然而目前留在職場上的，僅三萬多人；但截至 2017 年 8 月底，全台外籍 看護共 244,517 人 1 。換言之，我國從事長期照顧服務者中，外籍看護約為本國照 顧服務員八倍之多。 我國為何有這麼高的外籍看護需求？其照顧品質如何？對照顧需求者與照顧 者有何保障？其工作條件為何？而現階段一旦雇用外籍看護，幾乎不能享有政府 任何的照顧補貼，例如不能再申請『特別照顧津貼』，也不能申請居家服務照顧 服務，此是否合理？而我國未來若實施長期保險制度，又如何將外籍看護納入現 有體系中？ 這些問題牽涉現有照顧服務之供需、勞動法規、照顧政策、就業政策等問題， 如何更合理、更完善地規劃，充滿爭議。但是，先進國家的經驗，或許可以提供 我們許多可以借鏡之處，特別是在先進國家建構長期照顧制度之後，外籍看護是 否仍舊存在，如何因應，就成為我們值得研究之課題。不過，在瞭解先進國家外 籍看護現象前，我們有必要先進一步瞭解其照顧需求與制度建構之背景。 隨著高齡化社會的來臨，以及家庭結構的改變，長期照顧困境所帶來之經濟 與照顧問題，早已成為各國關注之重大課題。然而直到 1980 年代末期，西方先進 國家的長期照顧制度，仍呈現制度分歧且相對殘補的現象，照顧議題除瑞典等北 歐國家與荷蘭等少數國家外，一直到 1990 年代初期才在西歐各國成為社會政策關 注的焦點(Skuban, 2003)。而 1960 年代以前，在幾乎所有國家，有長期照顧需求者 要不是在機構裡接受照顧，就只能由家屬照顧之，尚未建立居家式或社區式之照 顧(Blome, Keck & Alber, 2008: 175)，且後者之費用極為昂貴，使多數有照顧需求 者難以負擔。而 1980 年代以前，西歐各國大多只有經過嚴格的資產調查後並取得 社會救助資格後，始能獲得國家在照顧方面的補助或支援，致使很多有照顧需求 者，易陷入貧窮的危機之中。 而長期照顧的風險雖已被先進國家普遍界定為一種『社會風險』，但如何建 構一套完善制度以因應此問題，各國採取的方式卻有很大差異。大體上北歐國家 之『照顧體制』著重在由國家廣泛介入，提供育幼與照顧方面的服務，而在南歐 國家如義大利，家庭扮演主要照顧者的角色，且國家對於照顧負擔的補貼亦較缺 乏；至於歐洲大陸福利國家如德國、奧地利，以及英國等，在照顧方面究竟應被 1 聯合報，2017 年 10 月 10 日，https://udn.com/news/story/10059/2748047?from=udn-catelistnews_ch2。（2017.10.10）

歸類在哪一種體制，學者間比較無法取得共識(Antonnen ＆ Sipila, 1996; Bettio ＆ Plalenga, 2006; Schneider, 2008: 39; Timonen, 2008: 128)。

在先進國家中，筆者認為奧地利模式相當值得研究。首先，與台灣類似地， 德國與奧地也都擁有大量的外籍看護，其中奧地利據估計約有 2-4 萬名外籍看護， 而德國外籍看護也有 20 至 40 萬之多（Dammert, 2009；Ignatzi, 2014）。其主要原 因亦是基於與臨近國家的薪資落差，但在管理模式上與我國有顯著差異，而奧地 利在 2008 年將外籍看護合法化的經驗，值得我們參考。其次，奧地利長期照顧雖 以普及式照顧津貼為主，但其整體福利體制(regime)，是以社會保險作為主幹，具 有保障工作人口群之社會風險之特性，且給付以達到保障『既有生活水準』為目 標，福利給付與工作高度結合，也因而複製了社會原先存在的經濟不平等，以致 於具有『階層化』之特性，故被 Esping-Andersen（1990）歸類為『保守主義』福 利體制（黃全慶，2009a）。就這點而言，與我國亦有部份的相似性。而且，在主 要照顧者方面，也以女性為主體，與我國類似（黃全慶，2010）。最後，奧地利 的長期照顧政策上，與德國具有『路徑依賴』之現象顯著不同。德國採取社會保 險的方式，開辦長期照顧保險，使其成為德國第五套社會保險制度；然而奧地利 的長期照顧制度主要採用普及式、稅收制的方式建構一套照顧津貼，但與我國不 同的是，奧地利並不排除雇用外籍看護者，領取照顧津貼或接受政府其他長期照 顧服務，其意涵也值得深入分析。 與台灣類似的，由於東西歐國家之間工資存有相當之落差，故德國、奧地利、 義大利等國也都擁有相當多的外籍看護。然而，德國、義大利等國截至目前為止 尚未訂定專法規範外籍看護，使外籍看護遊走於法律邊緣(Ignatzi, 2014)，但奧地 利則早在 2007 年制訂家庭照顧法(Hausbetreungsgesetz)，以專法規範外籍看護制 度，並修改相關法規，奧地利也成為歐洲除芬蘭之外，唯一讓外籍看護合法化且 系統性納入長期照顧制度中的國家（Die wissenschaftliechen dienste des deutschen Bundestages, 2016） 。 但奧地利為何有為數眾多的外籍看護呢？這一方面與奧地利本國工資相對高 於臨近東歐國家有關，一方面也需要從其長期照顧制度去理解，因此，本文首先 介紹奧地利長期照顧制度，尤其是照顧津貼制度的建構過程與現狀。接著，我們 進一步分析目前之照顧現狀與為何存在著外籍看護的原因，其次，我們探討奧地 利如何將原本處於法律邊緣的外籍看護，納入法律規範中，最後，我們將分析奧 地利經驗，對於我國的啟示。 貳、奧地利長期照顧制度 目前先進國家的長期照顧制度，除了德國、荷蘭、日本、韓國等少數國家之

外，絕大多數以稅收做為主要的財源。而在眾多以稅收作為主要財源的國家中， 奧地利是給付最具普及性且額度最大方、控制最少的國家之一，該國人民只要經 長期照顧保險機構聘請之醫師鑑定每月至少有 65 小時以上之照顧需求，即可依需 求程度領取照顧津貼。奧地利長期照顧照顧政策以 1993 年的通過的聯邦與各州政 府之照顧津貼法(Pflegegeldgesetz)為其突破性發展，之後以此法為基礎而建構更為 完善的照顧網，底下先簡介這套照顧津貼的建構過程，再分析其給付金額，並說 明照顧津貼建構後之後續發展與衝擊。 一、奧地利照顧津貼制度 奧地利的照顧津貼，在 2012 年以前，分中央與地方政府照顧津貼兩類。凡已 領取任何一項社會保險或公務員的退休金者，當其有照顧需求時，均可向中央政 府提出照顧津貼之申請；若無法取得前述資格時，則需向地方政府提出申請照顧 津貼，其資格認定標準與津貼額度，中央與地方政府間並不存在差異。之所以做 這樣的區分是因為奧地利的福利制度，社會保險屬於中央政府的權限，而社會救 助則屬於地方政府的業務，因此有社會保險資格者具照顧需求時，應向中央政府 提出申請，只有在沒有其他管道得到援助時，才向地方政府提出救濟手段，此符 合奧地利憲法中規定，地方政府的社會福利以強調補充性原則（Subsitätsprinzip） （黃全慶，2009b）。然而，2012 年奧地利修改憲法第 10 條有關中央與地方職權 劃分規定，將長期照顧津貼事物(Pflegegledwesen)，明文規定隸屬於中央政府職 權，於是從 2012 年起，無論申請者是否具備社會保險老年年金請領資格，長照津 貼一律由中央政府負責發放(Pfeil 2014: 154)。 奧地利照顧津貼是一個完全不用經過資產調查、在同樣的照顧需求下，給予 同等額度照顧津貼的制度。1993 年開辦時，只要每月至少 50 小時以上之照顧需求， 且障礙情況持續六個月以上者，即可提出照顧津貼之申請，後來請領資格認定趨 於嚴格，經幾次延長照顧時數後，2016 年起則必須每月被鑑定需至少具有 65 小時 以上之照顧需求時，始得請領。照顧津貼不僅被視為是一項公民權利，甚至曾是 住民權利，在 2012 年以前，任何具有合法居留權的外國人都得以擁有請求權 (Schmid, 2009: 142)，但 2012 年以後，未具備年金保險退休金請領資格者，需具有 奧地利國籍或等同本國籍者，始具備照顧津貼之申請資格(Pfeil 2014:155)，換言 之，照顧津貼雖仍不以具備本國籍者為限，但若未具被年金請領資格之外國人， 已不再享有照顧津貼之保障。此外，無論是否具國籍，申請條件還包括照顧需求 者本人必須居住在奧地利境內。 至於如何確認具有照顧需求？基本規定有三：(1)身體、心理或精神障礙，(2) 此障礙情況持續六個月以上，(3)每月至少需 65 小時以上之照顧。而照顧時數之認 定，由專門醫生鑑定之，其評估標準較日常生活功能（ADLs）之項目（洗澡、穿

衣、如廁、吃飯、上下床鋪或椅子）更廣，主要項目如下（Wehringer 2012; BMASK 2016） (1) 日常生活照顧：包括洗臉、清洗身體、牙齒、梳理頭髮、刮鬍等等。 (2) 準備餐食（以每月至少 30 小時計） (3) 協助煮飯（每月 10 小時計） (4) 協助用餐、餵食（以每月至少 30 小時計） (5) 協助大小便（包括往返廁所時間與清理） (6) 穿衣、更衣 (7) 失禁者之清洗（每月所需時間以 20 小時為基準） (8) 藥物服用 (9) 協助行動、移動 (10)鼓勵性談話（主要針對患心理或心靈疾病者） (11)使用暖氣設備與相關準備時間 (12)心理、認知功能障礙者，給予額外照顧時間 社 會 部 (BMSAK) 針 對 以 上 各 項 審 核 ， 提 供 一 份 『 共 識 參 考 手 冊 』 （Konsensuspapier），詳列各項指標之參考基準時間，例如有關身體照顧方面，規 定每日需兩次，且各為 25 分鐘，因此每月以 25 小時計(BMASK 2016: 26)。將以 上各項與其他評估標準累計照顧時數後，即可算出每月所需總照顧時間，並依此 將照顧需求分為七級，但在第五等級以上，除照顧時數的要求外，還需要特別的 照顧需求。每層級給予的固定照顧津貼額度如表 1。若申請人對審核結果不服，得 向勞動與社會法院 (Arbeits- und Sozialgericht)提出告訴。

表 1、奧地利照顧津貼的等級與金額 照顧 等級 照顧需求（每個月需要被照顧的時間） 照顧津貼 （單位：歐元） 2016 年底請領 人數比率 至少 65 小時 _{157.3 26％} 至少 95 小時 290.0 24％ 至少 120 小時 _{451.8 18％} 至少 160 小時 _{677.6 15％} 至少 180 小時，且具多重照顧需求。 _{920.3 11％} 至少 180 小時，且日夜都需要被照 顧，或是由於對本人或他人具危險性 而需隨時有人在旁照顧。 1,285.2 4％ 至少 180 小時，且身體四肢均無法自 主移動。 1,688.9 2％

資料來源：Kammer für Arbeiter und Angestellte, 2017: 269; Graser, Pfeiffer & Fuchs 2017:115. 此七等級時數劃分與津貼額度，從奧地利 1993 年建構長期照顧津貼制度以

來，大致上並沒有結構性的改變，但各等級所需照顧時數之要求，有更為嚴格的 趨勢，例如第一等級所需之照顧時數，已從 1993 年時的 50 小時，延長至 65 小時。 而照顧津貼 25 年來雖然曾五度提高幾付額度（最近一次為 2016 年），但相較於 25 年來的物價指數，此額度已有貶值之虞 (Pfeil 2014: 156)。而目前各等級請領人 數之比率分配，如表 1。 值得一提的是，奧地利照顧津貼並未設有年齡限制，因此對於從出生起就具 有照顧需求者，亦可申請，也就是說此制度並不是專門針對老人設計，也兼顧身 心 障 礙 者 之 需 求 ， 唯 針 對 兒 童 與 少 年 的 照 顧 需 求 認 定 ， 相 對 來 說 較 為 嚴 格 (Wehringer, 2012)。此外，某些身心障礙類別之照顧認定，訂有特殊認定方式，例 如高度視覺障礙者，等同於第三級，全盲者為第四等級，盲且聾者，為第五等級， 至於需坐輪椅者，則至少被歸入第三照顧等級。截至 2016 年底止，奧地利約有 45 萬人領取照顧津貼(Kammer für Arbeiter und Angestellte, 2017: 268)。

二、長期照顧福利服務 奧地利的長期照顧制度是以現金給付為主，政府除了發放津貼後，並不硬性 規定請領者及主要照顧者應如何（被）照顧，而是設法擴建社會照顧服務產業， 供人民有選擇之可能，且該項職權隸屬於地方政府。1993 年的長照制度建構時， 中央與地方政府簽署了一個協定，規定地方政府必須建構完善的照顧服務體系， 包括居家式、社區式與機構式的照顧服務。 長照津貼的通過，對奧地利長期照顧服務產業產生有正面的影響，在 1993 年 以前，奧地利的照顧服務產業並不發達，主要只集中在機構照顧方面，居家與社 區照顧的提供並不普遍，且集中在都會區。照顧津貼實施後，照顧資源已有部份 之改善，例如居家服務與居家護理之服務量，1997 到 2005 年間成長了 32.9％ （BMSK, 2007: 133），因此到了 2005 年，已有 25％的照顧津貼領取者使用居家 服務的資源（Pochobradsky et al., 2005: 32）。不過在機構式照顧的床位，則從 1993 年創立照顧津貼以來，只有小幅度的增加（Heitzmann & Österle, 2008: 56)，顯見在 地老化仍為人們心中理想的老化模式，而居家與社區照顧服務的擴建，也使得人 們更有可能利用此資源而不需住進養護機構，根據 2005 年一份調查報告，受訪之 58％的照顧津貼領取者表示由於有照顧津貼與非機構式照顧的提供，才使其不用 住進養護機構中（Pochobradsky et al, 2005）。 雖然奧地利照顧津貼的實施有助於照顧服務產業的擴增，但幅度相對來說顯 仍有開發空間。根據奧地利經濟研究所發表於 2014 年的研究報告，與 OECD 國家 相比，奧地利照顧形式，主要仍以非正式部門為主軸，在機構式、社區、居家照 顧服務的使用方面，有相對偏低的情形，但隨著人口的老化，機構式照顧已有不

足的趨勢，三分之二的機構之入住申請，都需經過一段時間的等待始有床位 (Firgo & Famira-Mühlberger 2014)。 簡言之，奧地利長期照顧政策主要由中央與地方提供照顧津貼，地方政府激 勵照顧服務的擴建，另外再給予照顧者更多的經濟安全保障或安寧照顧假2 (Stöckl, 2011)。整個制度的重心，在於提供照顧需求者一筆津貼，由其自主地決定其照顧 方式，除非經相關社工或醫護人員評估有照顧疏忽之虞時，才改以實物給付支付， 此時其照顧津貼將直接匯給各相關服務提供者(Eiersebner, 2008: 15)。因此大部分 照顧需求者是以領取津貼為主，並不強制規定應採用哪些實物給付方式，照顧需 求者若需福利服務，需自行向福利服務提供者購買其服務。但對於經濟弱勢者， 提供其使用居家護理或服務、喘息服務、日間照顧、機構照顧等之補助。換言之， 照顧津貼無需經之產調查，而福利服務之補助，則有資產調查之規定。以喘息服 務為例，主要照顧者若因病或其他原因至少 7 天以上無法提供照顧時，得申請最 長 28 天之喘息服務（替代照顧），但其每月經常性收入不得超過 2,000（1-5 照顧 等級）或 2,500 歐元（6-7 等級）(Eiersebner, 2008: 18)。 參、2007 奧地利外籍看護的背景與合法化過程 一、2007 年立法以前外籍移工看護工現象 奧地利照顧體制主要是以現金幾付為導向，不過，以目前大約 45 萬領取照顧 津貼者當中，三分之二左右歸入第一、第二照顧等級，因此其津貼額度均低於 300 歐元，遠低於社會救助認定的貧窮線水準。而奧地利非營利組織提供的照顧服務 頗為昂貴，居家照顧或護理每小時收費約在 20～45 歐元中（Rudda, 2008: 165）， 因此若照顧需求者或家屬決定要到市場上購買福利服務時，光靠這筆照顧津貼， 大約只能購買十來小時的服務，遠低於官方認定其照顧之需求（65～95 小時）， 亦即照顧需求者及其家屬需要自己負擔大部分費用，才能引入外界照顧資源；而 當請家屬親戚或朋友來照顧時，此照顧津貼之額度又與勞動市場正常薪資差距過 大，無法真正彌補因照顧而可能無法取得薪資的損失，故照顧津貼只能視為是對 主要照顧者的部份補償，或被照顧家庭之額外的收入。 其次，當照顧需求很高時，若被照顧者不願住入機構的話，現有的照顧津貼 更無法滿足昂貴的照顧需求，因為一個月的機構式照顧費用，平均約需 3,000-5,000 歐元（Rudda, 2008: 165）。許多的家庭因而被迫引進外籍看護來到家庭照顧3_。奧 地利外籍看護工，絕大部分來自鄰近的東歐國家，人數最多的是斯洛伐克，其次 是捷克、與匈牙利，他們大部分採兩人輪流制，一人連續在奧地利家庭看護 14 天 2 限於篇幅，本文無法詳細討論主要照顧者經濟安全保障與其他權益保障議題，詳細可參考 Stöckl 2011。 3 此種現象在德國也頗為普遍，但在公共照顧較為普及化的丹麥與荷蘭，則較少這類全天候由外籍看護在家 照顧的情形（Mühlberger & Knittler & Guger, 2008: 54）。

後，返回其母國，由另外一位看護工接手照顧 14 天。在照顧期間，他們通常住在 被照顧者家裡，被照顧者或其家屬通常需提供他們食宿。根據估計，給予此兩位 照顧者的薪水，一個月大約需要 1,500 歐元 (Da Roit, Le Bihan & Österle, 2008: 129)，所需費用雖大約僅機構照顧的半數以內，但約為奧地利中位數淨所得的水 平，因此，也有許多人難以負擔。在 2008 年以前由於此項工作屬於非法工作性質， 因此究竟有多少外籍看護，並無可靠的統計數字，Österle & Hammer（2008: 22)估 計約有一萬到四萬的外籍看護，而對這項議題做過多次調查的奧地利學者 Tom Schmid (2010)，則估計約有 3-4 萬人，而由於大多採取兩班制，各照顧 14 天，故 大約有 1 萬 5 到 2 萬個雇主，占全體領取照顧津貼者，不到 5％。 2008 年以前，這些外籍看護因在大多非法工作，故並未享有社會保險之保障， 且沒有一個合法的管道得以控制其照顧品質，無論是對外籍看護或奧地利的被照 顧者而言，若有權益受損，無論是被照顧者被虐待或疏忽，或外籍看護的被剝削， 雙方均無投訴之管道（Schmid ＆ Prochazkovaist, 2006: 461)。 而東歐外籍看護之所以願意到奧地利工作的原因，主要在於奧地利與鄰近國 家所得的大幅差距，上述三個國家護士的平均收入，不及奧地利護士的二分之一； 而奧地利本國籍的看護費用又極其昂貴，因此當奧地利人有照顧需求時，基於經 濟考量選擇雇用外籍看護 (Da Roit, Le Bihan & Österle 2008: 129)。而在捷克斯洛伐 克仍被共產黨統治期間，該國訓練了大批的醫生與護士，且輸出了很多醫療人員 到其他共產國家，因此在東歐共產倒台之後，該國的醫護人員有過剩的現象 (Schmidt ＆ Prochazkovaist, 2006: 460)。 二、2007 年外籍看護合法化過程 2007 年，奧地利修正包括家庭照顧法(Hausbetreuungsgesetz)、外國人居留法、 自營作業者條例(Gewerbeordnung)、醫護人員法等，試圖將前述外籍看護工合法 化。其立法背景與外籍看護的來源漸漸受限有關(Schmid ＆ Prochazkovaist, 2006: 460-461)。第一、當時奧地利之外籍看護之主要來源國斯洛伐克、捷克、匈牙利、 波蘭等國，均在 2004 年加入歐盟，根據歐盟的四大自由流通的規定，歐盟會員國 的人民均可自由到其他會員國工作而不受限制；在 2004 年時東歐諸國加入歐盟 時，有些歐盟會員國（例如英國）並未簽訂『過渡條款』來限制東歐國家人民立 即適用自由流通的規定，因此部份捷克或斯洛伐克一流的醫生與護士，選擇英國 作為其工作移民的國家。職是之故，2004 年以後才進入奧地利的外籍看護的素質， 有逐漸下降的趨勢。第二、奧地利也需在 2011 年起開始接受四大流通原則，因此 2011 後，來自捷克等東歐國家且屬於歐盟會員國家的外籍看護，若在奧地利工作， 即可比照本國看護，得以合法工作，『雇主』（被照顧者或家屬）應為其投保社 會保險，且適用各種勞動法規。因此，前述非法外籍看護與合法居留之本國或外

國籍看護所存在的保障與所得差距，勢必大為減低，因經濟負擔因素而雇用非法 外籍看護費用的誘因，也勢必會受到衝擊。第三、當這些東歐國家的醫護人員移 民出國後，東歐國家自己也逐漸面臨醫護人員短缺的問題。 然而，上述現象並非奧地利獨有，德國等鄰國亦是如此，但卻只有奧地利外 籍將外籍看護以專法合法化，這應與兩個事件有密切關係。其一是 2006 年，一位 雇用外籍看護者，被判決『非法雇用』外籍看護且未幫其投保社會保險，遭罰需 補交高達 2 萬歐元的社會保險費(Schmid, 2010: 184)！在奧地利，只要有工作且每 月收入超過一定額度(當時為 376 歐元)，雇主就有義務未受雇者投保社會保險。第 二個引爆因素，則與 2006 年國會選舉有關，在選戰中時任首相的人民黨(ÖVP)黨 魁 Wolfgang Schüssel 被暴料，曾以每小時 2 歐元之薪資雇用斯洛伐克看護，來照 顧其岳母。於是選戰中，首相被譏為『非法雇用外籍看護的首相』(Der illegale Pflege-Kanzler)，進而使外籍看護問題浮上台面，成為選戰議題，後來成為首相在 選戰中敗選下台的原因之一。 三、外籍看護合法化的主要立法：家庭照顧法 外籍看護合法化，牽涉到許多法規，首先需修訂照顧津貼法、照護法、自營 作業條例、外國人居留法等相關法規，但最重要的專屬法規，則是 2007 年通過的 『家庭照顧法』(Hausbetreuungsgesetz)，此法賦予當時非法工作的外籍看護移工， 取得合法化之可能。依規定，外籍看護只要在 2008 年 6 月以前登記，即可取得看 護『自營作業證』(Gewerbeschein)，立即就地合法並開始受到種種勞動與社會保險 法之保障。『大赦』期間截止時，共有 12,500 人取得此資格（Rudda, 2008: 157）， 到 2009 年底，有將近 2 萬 2 千人登記（Schmid 2010: 189）。但持有照服員自營作 業證者，也需開始繳交社會保險費，並以其平均月所得作為投保費用，唯在第一 年因尚無參考薪資，其投保薪資設定為 1,415 歐元(BMSK, 2011)。此外，外籍看護 也可以受雇於非營利組織，照顧需求者得與該組織簽訂照顧契約，正式雇用外籍 看護。值得一提的是，家庭照顧法雖然原意是針對外籍看護移工制訂，但並不限 於外國籍，本國籍者也得登記而取得自營作業照顧服務員資格，從事全天候照顧 服務。 肆、外籍看護雇用、費用與工作條件 一、外籍看護之雇用 奧地利照顧需求者或家屬若欲聘用外籍看護擔任全天候照顧服務，得有三種 雇用形式（BMASK, 2017）。第一是以雇主身份，直接聘僱居家服務員，但必須 負擔其社會保險費用之雇主負擔部份，且外籍看護受基本工資等規範之保障，故 費用昂貴，基本上只有很少數家庭能負擔；第二種則是透過非營利組織聘僱；第

三則是聘雇擁有自營作業證(Gewerbeschein)之外籍看護，亦即聘僱前述登記取得自 營作業證之外籍看護，由於此類外籍看護已登記為『自營作業者』，故必須自己 負擔社會保險費用，聘僱者無須為外籍看護之社會保險支付雇主部份負擔，顯得 最為經濟，故第三類也是目前最主要的雇用方式。 簡言之，此三種形式的社會保險分攤方面，第一類由照顧需求者支付雇主負 擔部分，第二類之雇主部份負擔，是由非營利組織支付，而第三類之社會保險費 用，則無任何雇主負擔部份，主要由外籍看護移工自行承擔社會保險費。而倘若 照顧需求者聘僱不具備自營作業證(Gewerbeschein)之外籍看護，一旦查獲將被處一 千歐元以上之罰款（BASK, 2017）；若外籍看護持有自由作業證，但登記為未實 際營業卻仍從事照顧工作，以規避社會保險，則一旦查獲即需補繳所有工作期間 之社會保險費用。 二、工時、工作內容與環境 奧地利外籍看護的工作內容，由照顧需求者與外籍看護雙方透過契約方式決 定，但家庭照顧法針對工作內容有幾項基本規範（BMASK, 2017）： -- 每連續工作 14 天，雇主需至少給予 14 天的休假日，故通常由兩人共同照 顧一個照顧需求者，每兩週輪值一次，但勞雇雙方亦可約定每週輪流照顧。 -- 照顧服務提供者須紀錄照顧項目、照顧需求者家庭開支等。 -- 需於契約中明定，若外籍看護因故無法提供照顧服務時，需指派其他照顧 代理人，提供替代照顧服務。 三、費用與補助 外籍看護移工之薪資，基本上由勞雇雙方自由協商方式決定薪資。由於需聘 僱兩人各輪流照顧 14 天，根據估計，給予此兩位照顧者的薪水 一個月大約需要 1,500 歐元(Da Roit, Le Bihan & Österle, 2008: 129) ，若折合成台幣約伍萬元，其所 需費用雖比多數機構式照顧，還要節省約一倍，因此，仍比將照顧需求者送至養 護機構還要經濟，然而雇用外籍看護移工所需約 1,500 歐元的費用，約略等於奧地 利中位數淨所得的水平，因此，也有許多人難以負擔。 為了減輕聘僱外籍看護之照顧需求者與家庭的負擔，奧地利政府提供聘僱全 天候看護工補助，且與我國不同的是，聘僱外籍看護仍受到現有制度的保障，例 如可以繼續請領照顧津貼。而看護費用之補助金額介於 275-1,100 歐元之間，如表 2。

表 2：全天候外籍看護照顧服務費用之補助額 雇用方式 每月補助額度（歐元） 雇用兩位受雇於非營利組織之照服員 ₁₁₀₀ 雇用一位簽訂雇庸關係合約之照服員 550 雇用兩位持照服員自營作業證者 550 雇用一位持照服員自營作業證者 ₂₇₅ 資料來源：BMASK, 2017: 18 此項補助之申請，有幾項條件：首先，照顧需求之鑑定必須為第 3 級以上， 其次，照顧需求者之每月淨所得不超過 2,500 歐元以上，唯所得並不包括照顧津貼 本身，以及部分兒童津貼、家庭津貼等(BMSK, 2017)；最後，申請者需證明具有 聘請全天候照顧人力必要性，若申請者已領取第五等級以上之照顧津貼，即無須 證明，但若為第三或第四等級，需經過(專科)醫生或其他專業人士評估有此需求， 始得申請外籍看護照顧費用之補助（Vilmos 2015: 49）。 唯即便有此補助金額，仍與實際雇用外籍看護工之所需費用有頗大之差距， 因此僅能視為是對照顧需求者家庭的部份補貼，而非完全補助所需費用。因此， 政府對於外籍看護之補助，並無全面鼓勵此照顧形式之企圖。在 2009 年 11 月制 度實施初期，約有 7 千個家庭，獲得雇用外籍看護之補助，亦即約占合法登記之 外及看護之三分之二左右（Schmid, 2010: 189）隨後申請此補助的人數逐年增加， 至 2016 年，共有 23,837 個家庭獲得雇用外籍看護照顧服務費用之補助(Grasser, Pfeiffer & Fuchs 2017: 31)。

四、工作能力要求 家庭照顧法規定，外籍看護需擁有自營作業證，才能擔任全天候照顧工作。 凡未具有此證件而擔任家庭照顧工作，得處於 3,600 歐元之罰款。自營作業證的註 冊單位為各邦政府所設之自由作業者管理局，其條件至少有三（BASK, 2017）： (1) 年滿 18 歲以上 (2) 歐盟會員國，或冰島、挪威、列茲敦士敦、挪威、瑞士等國公民，或擁有合 法工作居留權者 (3) 良民證 外籍看護的相關訓練要求方面，在 2008 年開放登記之始，並無具體規範，但 從 2009 年起，外籍看護工要註冊取得自營作業證，則需提出接受過相關專業訓練

課程，主要認定為完成奧地利居家服務員（Heimhilfe）培訓課程中之『理論課程』， 或在原生國家曾接受過等同學歷或訓練課程者（Vilmos 2015）。而奧地利居服員 訓練課程，分理論與實習部份，並各占 200 小時，其訓練期間通常為期約 14 週， 平均每週上 18 小時理論課程，並每週完成約 14 小時的實習時數4 。 為了提升並保障外籍看護工的照顧品質，奧地利政委託訓練有素的照顧專 員，定期到雇用外籍看護工的家庭訪問，並提供專業意見輔導。當此專業人員拜 訪照顧需求者家庭時，外籍看護工需提出照顧記錄，以此來確認、保障照顧品質。 2016 年照顧專員共成功訪視了 4,950 個聘請外籍看護工的家庭，根據其評估，99.9 ％的外籍看護工的照顧品質，被評估為優良等級(Grasser, Pfeiffer & Fuchs 2017: 31)，這一方面顯見奧地利外籍看護工的素質頗高，二方面也解釋了為何有這麼多 奧地利家庭雇用外籍看護工的原因。 五、小結 奧地利長期照顧體制，主要以照顧津貼制度為主體，領有照顧津貼者享有完 全的自由，得決定其照顧形式。地方政府雖有義務促進照顧產業的發展，但相對 於現金幾付（照顧津貼）為一項社會權，照顧服務則僅為選項，人民的選擇是否 使用，但無法主張政府必需提供照顧服務。 奧地利聘僱外籍看護者，不因此而如台灣般，失去居家照顧、喘息服務、照 顧津貼等之請領或使用資格，不僅易照顧津貼福利權方面完全不受影響，甚至還 可申請額外的照顧補助，對於減輕照顧需求者經濟負擔，具有相當之助益。但另 一方面，奧地利外籍看護政策，主要環繞在現金幾付導向的照顧體制，政府提供 的福利主要仍以現金幾付為主，並未保證人民能獲得所需之照顧服務，故有奧地 利學者主張，奧地利外籍看護制度雖然法治化且提供補助，但並未改變原本以照 顧津貼為導向的體制。且除了補助、合法化之外，政府在照顧服務方面的角色， 仍相對被動，無論對於照顧品質與外籍看護工是否被剝削等，並未做出積極性的 規範，是該制度的主要缺失 (Stöckl, 2011: 68-69)。 伍、結語：奧地利外籍看護政策的啟示 與鄰國的薪資差距，同為台灣與奧地利能吸引外籍看護工入境擔任照顧工作 的主因；而就兩國人民而言，雇用外籍看護工所需費用，相對於現有本國照顧服 務費用，顯得較為經濟。因此，台灣與奧地利具有眾多外籍看護，有相當多的結 構共同性。然而，台灣與奧地利兩國對於外籍看護政策，無論從理念思維到實際 4 資料來源：提供居家服務訓練課程的非營利組織 Volkshilfe 的網站資料， http://www.noe-volkshilfe.at/heimhilfeausbildung （檢索日期：2018/1/25）

立法、服務，均存在相當大的差異。 台灣的外籍看護政策，政府主要在對工資（目前規定每月基本工資為 17,000 元，雇主並需支付每月 2,000 元的就業安定費）、健保費（以基本薪資投保）、仲 介管道等，進行管制，但對於雇用外籍看護之家庭，則排除在領取政府長期照顧 資源之外，不管是長照 1.0 的八項服務或長照 2.0 的十七項服務，如雇用外籍家庭 看護，就不得申請相關支持性的福利服務，且也不能申請特別照顧津貼（黃全慶 ＆王慧琦，2017）。此外，我國並未訂定一部有關外籍看護工的專門法規，來規 範其權利義務，對於照顧品質，我國亦未安排照管專員或社工，拜訪照顧需求家 庭，以瞭解外籍看護的照顧品質，以進一步提供資源連結或服務。整體而言，我 國外籍看護政策主要思考點，在於如何創造就業，而非減輕照顧負擔，而且對於 外籍看護本身，勞動法規之保護極其有限，例如不得更換雇主，也使其工作時間 過長，對於外籍看護之不當對待，時有所聞。 反觀奧地利的外籍看護，政府初期採取默認的方式，不特別進行規範，使得 雇用外籍看護者，得以節省成本。然而在合法後，規定外籍看護的照顧時間，需 於連續照顧 14 天後，至少有 14 天之休息，保障照顧者的工作條件。而且奧地利 不僅不排除雇用外籍看護者領取其照顧津貼，甚至提供費用補助，雖然其補助金 額與實際需求有差距（約補助實際費用三分之一左右），但對於減輕人民經濟負 擔仍有一定之功效。因此，我們可以看出奧地利的長期照顧政策，雖然有透過照 顧津貼的發放，創造照顧服務市場的企圖，然而其主要目的，仍在於對於照顧需 求者提供相當程度的經濟保障，以避免不僅提供普及式的照顧津貼，亦補助雇用 外籍看護者，以減輕照顧需求者家庭之負擔。而且，奧地利還進一步委託照顧專 員進行家訪，評估照顧情形與需求，必要時也可提供進一步的服務或資源連結。 奧地利的外籍看護現象，與東西歐薪資差距有關。其鄰國捷克、斯洛伐克、 匈牙利等之護士與照服員，到奧地利、德國、英國等西歐國家工作，而其本國因 而產生的人力短缺，則由更貧窮的烏克蘭、羅馬尼亞等國取代。但由於歐盟的東 擴，羅馬尼亞的看護人力若想到外國工作，未來可以直接到西歐，未必再以匈牙 利為首選，而奧地利與其鄰國的薪資差距，正逐漸縮小中，未來恐怕不一定有足 夠的移工看護，願意持續地到奧地利工作。更重要的，奧地利外籍看護在合法註 冊並取得居留權後，可以從事任何其他工作，全天候看護這種吃力但薪水低的工 作，會受到相當之挑戰，特別是餐飲、旅遊等服務業，可能成為外籍看護轉換職 場的新選擇(Schmid, 2010)。 因此，奧地利的看護現象，在政策重點上與我國不同，其照顧體制、福利制 度、勞動政策、外國人居留法等脈絡，與我國多所不同，難以如法炮製。但奧地 利對於減輕照顧負擔的企圖，從普及式照顧津貼的發放，進一步擴大到外籍看護

之補助，則相當值得我們省思。我國將雇用外籍看護者幾乎完全排除在福利權之 外，由人民自負全部費用，且對於外籍看護之工作條件，保障非常有限，不僅使 照顧需求者容易陷入貧窮，更時而傳出對外籍看護之剝削，影響我國國際形象。 奧地利的例子，值得我們再思考這樣的政策思維是否合適。

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