推動綜合土砂災害防止對策報告

推動綜合土砂災害防止對策報告

2015 年 6 月

中央防災會議 防災對策執行會議

綜合土砂災害防止對策檢討工作小組

目錄

前言 ... 1

I. 我國土砂災害現況 ... 2

1 近年來土砂災害對策的形成過程 ... 3

2 2014 年發生的土砂災害概要 ... 8

3 廣島土砂災害概要 ... 12

4 政府解決廣島土砂災害問題配套措施 ... 16

5 避難勸告等相關問卷調查 ... 21

II. 針對今後土砂災害對策之建議 ... 24

1 掌握並分享土砂災害特徵與災害危險地區資訊 ... 26

1.1 分享土砂災害特徵 ... 26

1.2 掌握與分享土砂災害風險資訊 ... 27

2 將防災情報傳達給居民 ... 30

2.1 活用避難準備情報 ... 30

2.2 避難勸告等發布的適當時機與範圍 ... 32

2.3 避難勸告等情報傳遞方法之改善 ... 37

2.4 給巿町村的建議 ... 40

3 居民的避難行動 ... 42

3.1 確認指定緊急避難場所 ... 42

3.2 迅速確實地開設指定緊急避難場所 ... 45

3.3 建立協助居民及時正確避難的工作架構 ... 46

3.4 充實防災教育與人才培育 ... 52

3.5 自主防災組織的活用 ... 54

4 推動社區營造方法與國土保全對策 ... 56

4.1 推動將土砂災害風險納入考量的防災社區營造 ... 56

4.2 平時就進行的國土監測 ... 59

4.3 適度整備土砂災害防止設施與維護管理 ... 59

4.4 森林的適度整備與保護 ... 60

5 災害發生時的迅速救災行動 ... 62

5.1 救災行動過程確保安全、確認安全之迅速化 ... 62

5.2 實施緊急救災重建支援 ... 64

5.3 和志工團體積極合作 ... 64

5.4 關懷照顧災民 ... 65

結語 ... 67

(參考) 綜合土砂災害防止對策檢討工作小組委員名冊 ... 68

(參考) 綜合土砂災害防止對策檢討工作小組形成過程 ... 69

1

前言

我國國土約 70%是山地，加上地形陡峭、地質脆弱，具備土砂災害高風險之特性。

特別是梅雨季與秋雨期，長期間持續降雨，每年全國各地都經常出現土砂災害，再加上近年 來下雨型態變成局部性、超強降雨，雖有前兆，但突發性的土砂災害也隨之增加。

2013 年 10 月伊豆半島大規模土砂災害，因為發生在半夜等緣故，造成 39 人死亡或失踨(以下 稱為「人員傷亡」)。2014 年全國各地包括長野縣南木曾町、兵庫縣丹波巿、北海道禮文町、神奈 川縣橫浜巿等都發生土砂災害，8 月的廣島巿土砂災害更造成 74 人死亡的嚴重災情(以下稱為「廣 島土砂災害」)。

中央政府記取廣島市等地區土砂災害之教訓，全面調查近年來全國各地豪雨發生狀況，之後，

不僅從推動國土強韌化、創造地方工作機會的角度深入檢討，了解各地承受土砂災害程度是否太弱，

檢討是否能提出綜合性對策，因此在中央防災會議「防災對策執行會議」之下成立「綜合土砂災害 防止對策檢討工作小組」 ，進行各級政府一體的土砂災害防止對策檢討。

本工作小組經過前後四次深入討論後做成本報告，從諸多土砂災害整理出各項重要課題與教

訓，並指出今後應實施之事項。

2

I. 我國土砂災害現況

所謂「土砂災害」，指陡坡崩塌 (坡度三十度以上之坡面崩塌的自然現象)、土石流 (山腹崩 塌所產生土石，或溪流內之土石等與雨水混合後流動之自然現象)、地滑 (土地局部因地下水等原 因導致滑動的自然現象或伴隨產生移動的自然現象)，或河道阻塞形成堰塞湖導致廻水(土石等阻 塞河道、造成上游水位昇高的自然現象)等，因而造成國民生命或身體的傷害。 (土砂災害防止法第 二條)

我國因為地形與氣象因素，整體國土環境容易產生土砂災害，每年約發生 1,000 件土砂災害

（圖 1）。

和其他自然災害相比，土砂災害其有如下特徵。首先，其發生原因不止豪雨，也可能因為地 震與火山活動連動產生。而且不論起因為何，發生時間點多半很難預測。而且土石流移動快速，

逃生非常困難，甚至能導致木造建築流失或全毀。因此土砂災害常造成人員傷亡，過去 10 年每年 平均都導致 10 人以上喪生。不過，若經事先調查，倒是能相當程度找出高危險區域。

有關單位多年來用各種方法努力避免土砂災害危害民眾生命財產，很多措施都根據上述特 徵，確實掌握處理土砂災害問題的方法。以下是政府過去實施的土砂災害對策，以及廣島土砂災 害概要等土砂災害現況說明。

圖１ 土砂災害發生件數（過去１０年之間）

3

近年來土砂災害對策的形成過程

我國因為國土特性常遭遇土砂災害，因此，國土交通省等相關部會長期以來實施各種以防範土 砂災害為目標的措施與法規。

近年來政府所推動的主要土砂災害對策如下：

○ 制定土砂災害防止月（１９８３年）

經歷 1982 年 7 月災情非常慘重的長崎水患與土砂災害，建設省(今國土交通省)為防範土砂災害、

減輕災情，1983 年起每年 6 月訂定為「土砂災害防止月」 ，推動各項全國性土砂災害防範統一防災 訓練與集會等。

○ ^{開始運用雨量分析}

短期降雨預報（１９８８年）

氣象廳為了回應國民更高準確度、更詳細降雨預報的要求，1988 年起提供雨量分析與短期降雨 預報。

該雨量分析與短期降雨預報可顯示 5 km 網格 (mesh)各地區降雨量現況，並預測未來 3 小時每 小時之降雨量。據此即可掌握大雨現況與預估之後雨勢，以及土砂災害危險度詳細推測，有助於防 災活動迅速有效展開。(目前能提供 1 km 網格 6 小時後的預報)

○ 土砂災害防止法的制定（２０００年）

1999 年廣島發生土砂災害(24 人死亡)之後，政府制定「推動土砂災害警戒區域等土砂災害防止 對策相關法律」 (以下稱為「土砂災害防止法」)。制定土砂災害防止法之前，日本政府歷年來其 實已完成土砂災害危險處所

調查。透過制定本法，建設省(現國土交通省)就能推動告知居民有發 生土砂災害之虞的危險地區、建立警戒避難體制、抑制新建住宅，鼓勵既有住宅搬遷等軟體對 策。

本法明確定義土砂災害警戒區域

與土砂災害特別警戒區域

(以下稱為「土砂災害警戒區域等」) 並標示符合定義的地區，但直到 2014 年年底，同時完成土砂災害警戒區域(黃色區)與土砂災害特 別警戒區域(紅色區)標示的只有青森縣、山梨縣、群馬縣、栃木縣、石川縣；只完成土砂災害警戒 區域的也只有福井縣、山口縣、島根縣三個縣。

1 此乃都道府縣接受國土交通省委託進行的調查，根據災害形態區分為陡坡崩塌危險處所、土石流危險溪流處所、地 滑危險處所。

2 陡坡崩塌可能危害居民生命或身體的地區，應實施危險告知、資訊傳遞、警戒避難體制之整備。(土砂災害防止法 第 8 條)

3 陡坡崩塌等發生時，建築物損壞可能嚴重危害居民生命或身體的區域，應實施特定開發行為許可制，規範建築物結 構等。

4

○ 擬定避難勸告等判斷與傳達手冊的製作指南（２００５年）

2004 年發生一連串水災、土砂災害、暴潮災害之後，發現一個有待解決的課題，那就是許多市 町村政府無法於適當時機，針對適當地區發布避難勸告

等命令。

另外還有一些問題狀況，比如，巿町村民眾有些搞不懂避難勸告等的意涵(避難勸告與避難指示

5

等的區別)；避難勸告發布後，由於缺乏判斷基準，即使收到避難勸告，居民仍不知如何行動，也 無法清楚了解自身面對的危險是什麼、有多大等。此外，高齡等行動不便者

遭遇土砂災害等天災 時，經常在避難過程中遭逢意外。

因此，有必要整理公布巿町村避難勸告的判斷基準，做成「手冊」 。針對這項問題，內閣府召開

「集中豪雨時等情報傳達及高齡者等避難支援檢討會」 ，擬定「避難勸告等的判斷與傳達手冊的製 作指南」(以下簡稱「避難勸告等指南」)，作為各巿町村發布避難勸告時的判斷基準。

○ 開始發布土砂災害警戒警報（２００５年）

為了協助巿町村長在下大雨，土砂災害危險升高之際適時發布避難勸告，民眾自主避難時也有 所參考，2005 年起陸續運用都道府縣和氣象廳所共同發表的「土砂災害警戒情報」。

為了清楚了解短時間強降雨以及長時間豪大雨等造成土砂災害危險性高低，這項土砂災害警戒 情報發布基準主要是整合兩項指標：其一是短時間降雨指標(60 分鐘累積雨量)；其二是長時間降雨 指標(土壤貯存降雨狀態指數化而成的土壤雨量指數)。

4災害發生或可能發生時，巿町村長為保護人民生命及身體、防止其他災害擴大，必要情況下勸告特定地區居民立即 避難(災害對策基本法第 60 條)。

5上述情況下須立刻避難時，指示民眾立即撤離(災害對策基本法第 60 條)。

6高齡者、身心障礙者、嬰幼兒及其他需要特別照顧的人(災害對策基本法第 8 條)。

5

○ 擬定土砂災害警戒避難指南（２００７年）

國土交通省為了協助巿町村建立土砂災害警戒避難機制，土砂災害發生之際需注意事項，包括 情報蒐集、傳遞，避難勸告等發布命令、避難所之開設與運作，支援災區需援助者，防止二次災 害發生，提升防災意識等等，擬定「土砂災害警戒避難指南」 。

○ 開始在大雨警報訊息中加註土砂災害（２０１０年）

2010 年 5 月起，氣象廰預測大雨可能造成重大災情而發布大雨警報時，將預測的災區分淹水 災害與土砂災害兩種。巿町村可以此作為發布「避難準備情報

」的判斷材料，有效利用大雨警 報(土砂災害)的資訊。

○ 災害對策基本法之修正（２０１３年）

記取災情空前嚴重的東日本大地震教訓，2012、2013 年連續兩次修正災害對策基本法。

其中 2013 年修正案，除了規定巿町村長有義務指定一定期間內可避難的學校等避難所，以及 符合一定基準緊急時刻能當作避難場所的設施或場所；同時也規定中央政府與都道府縣政府有義 務回答巿町村相關疑問。除此之外，災害的定義還列舉了崩塌、土石流及地滑災害。

○ 公布土砂災害警戒判定網格情報（２０１３年）

為補足土砂災害警戒情報的資訊，氣象廳從 2013 年 6 月起，開始在氣象廳網站發表可呈現 5 個等級危險度的 5 km 網格資料，稱為「土砂災害警戒判定網格情報」。這個 5 km 網格，清楚呈現 哪些地方已達到土砂災害警戒情報或大雨警報發布基準。因此只要將土砂災害警戒區或土砂災害 危險處所地點與目前呈現高危險度的 5 km 網格位置疊合，即可明確知道那些地方應該優先疏散，

可縮小疏散範圍。

此外，考量此情報之利用目的，為了確保避難所需時間，都使用大約 2 小時後為止的預測雨量，

實施危險度判定。

7收到警報等命令，巿町村長認為有必要時，可用來通知民眾立即進行避難準備的情報(災害對策基本法第 56 條)，以 及可供行動不便者判斷是否該避難的情報(避難勸告等方針)。

6

○ 引進特別警報（２０１３年）

過去大雨、地震、海嘯、暴潮等可能造成重大災害之際，氣象廳都會發布警報，呼籲民眾警戒，

但因考量可能像 1959 年伊勢灣颱風引發暴潮、2011 年東日本大地震引起大海嘯、2011 年第 12 號 颱風帶來豪雨等超過警報發布基準的自然災害，2013 年 8 月開始運用特別警報。

必須發布特別警報的是當地數十年才遇到一次的極危險狀況，因此必須要求民眾留意周遭狀況 與巿町村所公告之避難指示、避難勸告等資訊，立即採取自保行動。

○ 避難勸告等指南之修正（２０１４年）

參考 2005 年所擬定避難勸告等指南，許多巿町村制定了避難勸告等的判斷基準。但該指南擬定 後，除了開始提供土砂災害警戒情報等新的防災情報，由於 2013 年進行確保民眾順利安全避難等 事項的災害對策基本法修正，又發生 2013 年 10 月伊豆大島土砂災害造成嚴重災情，內閣府便於 2014 年 4 月全面修正該指南內容。

修正後的指南開宗明義指出，不必擔心避難勸告可能最後證明是狼來了(窮緊張)，基本上還是 應該提早發布；並且明白指出，除了過去實施多年前往的避難場所避難，留在家裡確保安全也屬

「避難行動」 。

○ 開始提供高解析度即時降雨預報（２０１４年）

氣象廳依次更新全國 20 個氣象站電磁波反射雷達

設備，強化機能到能處理降雨強度觀測 250 m 網格數據，並提供可用高解析度解析、預測降雨區域分布的「即時高準確度降雨預報」 。

利用這種「高解析度即時降雨預報」 ，可提供每 5 分鐘預測一次 30 分鐘後的雨量，而且降雨區 域分布比較早期的 1 km 網格更進化到只有 250 m 網格。

8利用所發射電磁波反射回來頻率間差，觀測下雨下雪的觀測技術

7

※ 氣象廳所發布搭配網格的降雨預報等之差異，如表１所示。

表１ 降雨預報的比較（氣象廳提供）

種 類 內 容 網 眼 預報期間 發表 時刻

雨量分析 前１小時雨量 １km 網格 (實際降雨期間) 每 30 分

短期降雨預報 時雨量 １km 網格 未來 6 小時內 每 30 分

即時降雨

10 分鐘雨量 １km 網格 未來 1 小時

每 5 分 每 5 分鐘

降雨強度 １km 網格 未來 1 小時 高解析度即時

降雨預報

5 分鐘雨量,每 5 分鐘降雨強度

未來 30 分鐘(空間尺度：250m 網格)

未來 30~60 分鐘(空間尺度：1km 網格) 每 5 分 土砂災害警戒判定

網格情報

土砂災害發生

危險度 5 km 網格 未來 2 小時內 每 10 分

8

2014 年發生的土砂災害概要

我國國土特性是每年各地都會發生多次土砂災害，特別是 2014 年的「平成 26 年 8 月豪雨

」 爆發眾多導致人員傷亡的土砂災害(表 2)。

表 2 發生死亡事件的土砂災害 (2014 年)

發生日期 發生場所 死亡人數

7 月 9 日 長野縣南木曾町 (圖 2) 1 名 8 月 6 日 山口縣岩國巿 (圖 3) 1 名 8 月 17 日 石川縣羽昨巿 (圖 4) 1 名 8 月 17 日 兵庫縣丹波巿 (圖 5) 1 名 8 月 20 日 廣島縣廣島巿 (圖 6) 74 名*

8 月 24 日 北海道禮文町 (圖 7) 2 名 10 月 6 日 神奈川縣橫濱巿 (圖 8) 2 名

*含土砂災害以外死亡人數

上述土砂災害(7 件)發生時刻、避難勸告、土砂災害警戒情報等的時間，前後關係如下：

土砂災害發生之前 發布大雨注意報……….….… 7 件 發布大雨警報………..………… 6 件 發布土砂災害警戒警報…………..……… 6 件 發布避難勸告………..…… 1 件

其中 7 月 9 日在長野縣南木曾町爆發土石流災害，因為極其突然，土砂災害警戒警報尚未發布 災害就已發生(圖 2)。

8 月 17 日兵庫縣丹波巿也發生土砂災害，不過因為丹波市政府已先參考兵庫縣政府提供的土 砂災害警報資料，災害發生前發布避難勸告的命令，大大降低了人員受害(圖 5)。此外藉由自治團 體主動參與以及志工團體支援救災，大幅減輕災情，加快重建速度，這也是今後防止土砂災害的重 要工作。

9 2014 年 7 月 30 日到 8 月 26 日在各地造成重大災害的豪雨

9

圖 3 山口縣岩國巿（8 月 6 日）

10圖 2～8 根據內閣府氣象廳資料製作

10

圖 5 兵庫縣丹波巿 （8 月 17 日）

11

圖 6 北海道禮文町（8 月 24 日）

圖 7 神奈川縣橫濱巿（10 月 6 日）

12

廣島土砂災害概要

8 月 20 日黎明之際，廣島巿內上空積雨雲急速發展，廣島地方氣象台指出該巿安佐北區「三 入」觀測所測得清晨 1~4 時「三小時雨量」達 217.5mm 為歷史新高，甚至已超過往年 8 月一個月 份雨量總和(圖 8)。

這場豪雨造成廣島巿 166 件土砂災害、74 人死亡，災情非常慘重。

這是僅次於 1983 年島根水災(死亡 107 人)的日本史上第二大單日豪雨水災。另外，就單一巿町 村水災嚴重程度而言，也僅次於 1982 年的長崎水災(長崎巿死亡人數達 262 人)。各項因素錯綜複 雜影響，導致災情慘重，大致整理如下:

① 1999 年廣島發生大規模土砂災害，造成人員傷亡慘重後，該縣公布土砂災害危險處所的「防災 地圖」 。為了避免未來再度發生嚴重土砂害，根據「土砂災害防止法」公告土砂災害警戒區域的 工作，即使到了 2014 年仍未完成，這恐怕會讓曾遭遇土砂災害之局部地區民眾認為未來當地土 砂災害可能不會那麼嚴重而疏於防範，特別是相對於當地民眾發生土砂災害後仍積極防災演練，

1999 年之後搬到當地的居民即使了解土砂災害危險，相關認識與警戒可能還是不夠。

② 一位民眾自行前往不適合在土砂災害時使用的避難所避難，反而遭遇土砂災害身亡。此外，土 砂災害發生後救災過程中，一位消防隊員遭遇二次災害罹難身亡。

③ 土砂災害發生後雖實施救災、確認人員安危工作，但失蹤者難以確認，直到 25 日廣島巿災害 對策本部才公布 28 名失踨名單。

④ 災區原有已完工或整治中的防砂壩適度發揮攔砂、減輕災情之功能，但整體而言，災區防砂壩 以及溪流整治工程尚未完工，於是爆發土石流直衝民宅。

⑤ 該次土砂災害發生前後狀況，依時間順序記錄如表 3。

11「防災地圖」(Hazard map)乃是為了減輕自然災害災情、預防災害而標示可能受災的區域，以及避難場所、避難路 線，防災相關設施等的地圖。多依土砂災害、水患、暴潮、海嘯、地震、火山等不同災害分別製作。

表 3 發布避難勸告為止的工作紀錄

13

災區(安佐南區與安佐北區)狀況、防災情報、避難勸告等 8 月 19 日

16:03

發布大雨˙洪水警報

21:26 發布大雨警報(土砂災害)、洪水警報 21:50

巿政府發出「大雨警報,準備避難」簡訊，數度呼籲居民自動避 難。

23:33 解除洪水警報 8 月 20 日

0 時 出現新的線狀降雨帶

， 並且滯留

01:15

發布土砂災害警報

研判雨量可能超過警戒值而發布土砂災害警報(不過這次是因 為該巿其他地區預測雨量超過警戒值而發布警報，此次受災的 安佐南區與安佐北區當時尚未超過警戒值)

01:21 發布洪水警報

01:35 成立廣島巿災害警戒本部

02:00

之後到 04:00 為止，2 小時內下了超過 200mm 之豪雨(圖 8)

災民指出，凌晨 2 時之後，道路水流成河，已經很難外出避難。

因為尚未開設避難場所等緣故，後來廣島巿政府問卷調查顯示

14

, 回答有避難時間的人，只有 8% 在 02:00 之前已避難。凌晨 2 時已避難的人，有 2/3 選擇到自宅樓上等處避難。

02:20 根據土砂災害警戒判定網格資料，可判定安佐南區與安佐北區雨量，

一小時後預測將超過警戒值(圖 9)。

03:15

根據土砂災害警戒判定網格資料，可判定安佐南區與安佐北區實際 雨量已超過警戒值(圖 9)。

雖然同時超過警戒基準雨量與避難基準雨量、有必要發出避難 勸告命令，但避難所尚未開設，

12以「2014 年 8 月 20 日豪雨災害避難對策等相關驗證結果」(2015 年 1 月)為基礎，由內閣府製作。

13同地點積雨雲持續產生，多半就會形成停滯線狀延伸的降雨帶，持續帶來豪雨。

14引自「2014 年 8 月 20 日豪雨災害避難對策等相關驗證結果」(2015 年 1 月)

14

考量居民平日的認知是「避難=前往避難所躲避」，若半夜居民 外出避難反而容易遭遇危險，因此並未發布避難勸告(災害當 時廣島巿政府也還沒完成指定這兩個區域居民緊急避難之場 所)

03:21

確認已發生土砂災害（居民第一次通報）

（推測 03：00 左右開始發生土砂災害）

03:30 成立廣島巿災害對策本部

03:55

發布避難勸告的決定（安佐北區、安佐南區）

之後實施決定勸告對象區域，開設避難所。連絡設施管理人與 自主防災會會長等人，並完成職員派遣等動作。

04:15 發布避難勸告命令（安佐北區）

04:30 發布避難勸告命令（安佐南區）

圖 8 廣島巿安佐北區降雨量演變

15

8/20 00:00 時間 (00:20 發布)

災

區局部網格圖及預測值已超過大雨災害警報土壤雨量指數基準

□:實際已超過土砂災害警戒警報基準 □:預測將超過土砂災害警戒警報基準

□:實際尚未超過，但預測將超過大雨警報中的土壤雨量指數基準 :實際尚未超過，但預測將超過大雨注意報中的土壤雨量指數基準 :實際及預測均未超過大雨注意報中的土壤雨量指數基準

8/20 01:00 時間點 (01:20 發布) 發布土砂災害警戒警報 (災區網格圖同上)

8/20 02:00 時間點 (02:20 發布) 災區網格圖已超過預估土砂災害警戒警報基準

8/20 03:00 時間點 (03:20 發布) 災區網格圖已超過實況土砂災害警戒警報基準

圖 9 雨量分析 (左) 、土砂災害警戒判定網格圖情報 (右)

(氣象廳提供)

16

政府解決廣島土砂災害問題配套措施

廣島土砂災害慘重，之後政府立刻啓動各種應急措施，並著手建置災害緊急應變設備，相關 部門舉行有關防止土砂災害的檢討會，實施修法。

○ 設置非常災害對策本部等

接到廣島災情嚴重訊息，8 月 20 日 6 時 30 分安倍內閣總理大臣發出「總理指示」命令，要求 有關單位全力救人、救災。當日早晨 9 時召開「相關部會協調會報」，全面掌握災區現況與各部會 應變狀況。災情逐漸明朗，11 時 13 分再度發出救人、救災之「總理指示」 。同日，派遣防災大臣古 屋圭司擔任政府現地調查團團長，並率領 21 人調查團前往災區，古屋大臣、廣島縣知事和廣島巿 長三人會商後續救災行動。

21 日 16 時安倍總理親自出席「相關部會災害對策會報」 ，古屋大臣等調查團進行視察報告。針 對災情與各部會相關應變措施逐一會報。

22 日，災後第 3 天仍有許多人失蹤，擔心救災拖延；安倍總理大臣指示古屋大臣擔任「非常災 害對策本部」的本部長(主席)，於早上 9 時成立，10 時 30 分召開第一次會議，決定災害應急對策 基本方針。

該「非常災害對策本部」到 2015 年 1 月 9 日解散為止，計召開 16 次會議，針對災情與各部 會處理狀況等進行會報，調整政策。

○ 設置政府現地災害對策本部

地方政府方面，災情傳出的 8 月 20 日，廣島縣縣政府立即成立「政府現地災害對策室(室長:內

閣府大臣官房審議官(主管防災官員)、各局處長在內 17 人列席)」。

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22 日成立「非常災害對策本部」 ，當日 14 時內閣防災副大臣執行官西村康稔率隊前往廣島，在 廣島縣政府成立「非常災害現地對策本部 (以下簡稱「政府現地對策本部」) 」。(列席相關部會約 30 人，26 日起本部移到廣島巿政府 2 樓講堂)。

政府現地災害對策本部為了整合中央政府、縣、巿的應變措施，每天早晨固定召開中央縣巿聯 合會報，責成各部會集中力量加強「救災、搜尋行動」 、 「土砂清除等緊急復建措施」 、 「協助災民」

等三個項目。

救災、搜尋行動方面，除了調整災區消防、警察、自衛隊搜尋範圍，協調相關單位確認失踨 者，25 日廣島巿災害對策本部公布計 28 人失踨者姓名。

巿道、八木用水(皆地名)等地巿區土石淤積妨礙重建，由廣島巿協調國土交通省緊急加以清除 (到 9 月 20 日實施完成)。環境省 25 日成立現地對策本部，災害廢棄物處理方面，估計災害廢棄物 處理量等，會同專家擬定災害廢棄物處理計畫建立處理之技術。

「非常災害現地對策本部」確立緊急應變措施後，9 月 9 日改組為「政府現地連絡調整室」，

業務由廣島縣、廣島巿為主組成的重建團隊接手，原對策本部於 19 日撤銷。

○ 災區救災行動與緊急防災設施整備

內閣消防廳下令，1 府 6 縣(大阪府、鳥取縣、島根縣、岡山縣、山口縣、愛媛縣、高知縣)派出 緊急消防救援隊，警察廳也從 19 都府縣派出警察災害派遣隊。此外，應廣島縣政府要求，自衛隊 出動救災。

國土交通省派出緊急災害對策派遣隊(TEC-FORCE

)，土砂災害專家

針對土砂災害危險處所 實施緊急體檢，須緊急處理的溪流建構鋼絲網壩與防砂壩等緊急設備。此外，為了支援上述災區，

廣島地方氣象台定期提供當地氣象狀況與今後預報等詳細資料，給予廣島巿與中國地方各有關單 位參考。

15為因應地震、水害、土砂災害等大規模自然災害，技術支援災區地方公共團體(自治體)等進行災區初步重建，2008 年國土交通省所成立的機構(Technical Emergency Control Force)。

18

16廣島土砂災害發生之際，國土技術政策總合研究所及土木研究所派遣土砂災害相關專家。

○ 土砂災害危害處所之緊急通告等

廣島土砂災害災情慘重，各都道府縣與巿町村密切合作，9 月 2 日內閣府、消防廳、國土交通 省針對全國土砂災害危險處所(約 53 萬處)以及完成指定的土砂災害警戒區(約 35 萬處)，要求相關 單位必要時應緊急通告居民，各都道府縣也應實施全國土砂災害危險處所與土砂災害警戒區域等 的警戒避難體制緊急體檢。此外，9 月 4 日內閣府與消防廳下令各都道府縣，再次告知巿町村「避 難勸告指南」 ，並再度實施避難勸告等判斷基準之體檢。

○ 土砂災害防止法之修正

全日本還有很多地區不止尚未明訂土砂災害警戒區域，甚至連基礎調查

都尚未完成，沒辦法 讓民眾充分了解土砂災害危險性，也幾乎無法讓土砂災害警戒情報成為避難勸告等的直接判斷基 準；因而 2014 年 11 月修正土砂災害防止法，主要內容是：



都道府縣有義務公告基礎調查結果



都道府縣知事有義務將土砂災害警戒情報通知巿町村長，並周知一般民眾



有指定土砂災害警戒區域的巿町村地域防災計畫，要建立追加記載事項的機制

○ 因應新階段的防災˙減災方法

近年來降雨型態改變等狀況被認為已進入「新階段」，經常得作最大等級豪雨的最壞打算。國 土交通省認為個人、企業、地方公共團體、中央政府等必須進行各自具有主體性的合作，2015 年 1 月檢討今後新方向，整理完成「因應新階段的防災

減災方法」 。具體而言，為了民眾身家性命，

除了實施「行動指南型」避難勸告，也應加強提供降雨、河川水位等隨時間變化的災情等「狀況情 報」 ，進一步則打造更完整的大範圍避難架構，並且為了避免社會經濟遭摧毀，事先設定最糟狀況，

因此提議打造由中央政府、地方公共團體、公益事業者、企業等合作而進行各自具有主體性防災架 構。

17都道府縣根據土砂災害防止法所進行針對溪流、坡面等可能遭受土砂災害地區的地形、地質、土地利用狀況等調 查。土砂災害危險處所乃是基礎調查對象，若有調查結果，必要時應將指定土砂災害警戒區域等公告(土砂災害防止 法第 4 條)。

19

○ 山地災害對策相關檢討委員會

林野廳為防止及減輕近年豪雨導致的山地災害、檢討必要的政策為目的，成立「山地災害對 策相關檢討委員會」，於 2015 年 3 月提出期中報告。主要內容是清楚了解事前之防災對策，有必 要強化下列的山地災害防治對策：



為了精確掌握山地災害高危險性場所，應修正山地災害危險地區調查基準。



為了讓山地災害危險地區指定的森林充分發揮防止土砂崩壞與流出機能，須適度加強土砂 捍止保安林等，並推動治山計畫。



判斷民眾可能遭受土砂災害的風險性高低，擬定並推動能因應事態緩急的防災計畫。

○ 突發性局部地區豪雨導致土砂災害時防災情報傳遞方法檢討會

為了檢討突發性局部地區豪雨伴隨土砂災害時，防災氣象情報和避難勸告等與防災情報相關 的傳達範圍與傳遞手段等，消防廳召開「突發性局部地區豪雨導致土砂災害時防災情報傳遞方法 檢討會」，2015 年 4 月整理完成檢討報告。

本檢討報告基本上認為，防災情報須大範圍、精確傳遞出去，特別是人口面積較大的巿町 村，若夜間或清晨發生突發性局部地區豪雨，限定地區的推播(PUSH)技術更能有效傳達防災情 報，各巿町村須針對地區實況，檢討地區特殊有效性與運用的課題。

此外，提示巿町村注意事項，比如傳達特定地區的情報之際，應以活用巿町村防災行政無線 電(同頻率)戶別接收器之緊急通報簡訊為主，提高情報傳達的確實性與實效性。

○ 製作並公告土砂災害警戒情報的教戰手冊修訂

國土交通省修訂土砂災害防止法之後，為了強化土砂災害警戒情報運用，2005 年修訂「都道府

縣與氣象廳製作並公告土砂災害警戒情報的教戰手冊」(2015 年 2 月)。修訂版教戰手冊，除了明記

土砂災害警戒情報基本動作乃是針對土砂災害警戒區域及土砂災害危險處所(含未納入認定區域但

已公布基礎調查結果的場所) (以下稱為「土砂災害警戒區

危險處所等」)發出避難勸告等，強調

確保多重且確實的資訊傳達手段，建立足以活用網格情報的避難對象區域警戒避難機制。然後，針

對發布單位的細分進行檢討；氣象狀況突然改變的因應機制等指出看法與注意事項。

20

○ 修訂土砂災害警戒避難指南(方針)

國土交通省修正土砂災害防止法完成後，為了充實、強化警戒避難架構，2007 年修改「土砂

災害警戒避難指南」(2015 年 4 月)。修訂指南參考 2014 年修定的內閣府避難勸告等指南，詳述土

砂災害特有事項，並針對土砂災害危險性等的持續性通告、土砂災害警戒避難相關正確易解的情

報提供、避難勸告等解除、安全避難場所˙避難路線設定等，都提示看法與留意事項。

21

避難勸告等相關問卷調查

廣島土砂災害發生後，為了掌握避難勸告等發布狀況實態，內閣府與消防廳於 2014 年以自然 災害發生後避難勸告等發布自治體為對象進行問卷調查。

主要結果如下：

○ ^調查概要



調查對象：2014 年 4 月～11 月自然災害發生後，發布避難勸告或避難指示命令的 392 巿區町村 (對象巿區町村數目是根據消防廳所彙整的報告)



調查時期：2014 年 12 月 15 日～2015 年 2 月 27 日



調查方法：透過都道府縣發給巿區町村 E-Mail，然後回收問卷。



回收率 ：巿區町村 94.5% (370/392)、案例 88.2% (784/889)

○ 調查結果 (以土砂災害為對象的案例)

<避難勸告等與災害發生>



以土砂災害為對象發布避難勸告或指示的 440 個案例中，192 案例 (超過 4 成)確實發生土砂 災害等災害；「狼來了」狀況並不多。

<避難勸告等的發布時間點掌控>



實際發生災害時間的關係應加以分析。發布避難勸告命令的 385 案例中，夜間發布者 (18 時

～6 時) 102 案例 (約 1/4)；早上發布者 (6 時～9 時) 81 案例 (約 2 成) (圖 10)。



實際發生土砂災害的 159 個案例中，災難發生前 發布避難勸告的有 63 案例 (約 4 成)；發生前來 不及發布，只能馬後砲發布的仍占多數。



災害發生前發布避難勸告或指示的 105 個案例 中，受該地區民眾讚許的有 13 個案例 (約 12%)；災害發生後才發布的 78 案例中，出現相 同反應的有兩例 (約 3%)，顯示災害發生前發布 者較受好評。

圖 10 避難勸告的發布時刻

(內閣府製作)

22

<避難勸告等的對象區域>

 發布避難勸告或避難指示命令的 440 個案例，以土砂災害警戒區域

危險處所等為對象區域 的有 191 個案例 (約 4 成)；以網格情報危險度升高為對象區域的有 80 案例 (約 2 成)；同時 以二者為對象區域的有 43 案例 (約 1 成)。鎖定危險度高區域為對象範圍而發布的案例相當 少。另一方面，以巿町村全域為對象區域的有 95 案例 (約 2 成) (圖 11)。

圖 11 避難勸告˙指示之發布範圍 (內閣府製作)

<避難勸告等與避難場所之開設>

 發布避難勸告或避難指示命令的 440 個案例中，接近全部的 426 個案例發布命令前，已至少 開設部份避難場所，亦即絕大多數開設避難場所之後才發布命令。

<發布避難準備情報之命令>

 發布避難勸告與避難指示命令的 440 個案例中，同步發布避難準備情報的有 181 案例 (約 4 成)。

<避難準備情報的對象區域>

 發布避難勸告

避難指示命令 181 個案例中，以土砂災害警戒區域

危險處所等為對象區域的

有 50 個案例 (約 3 成)；以網格情報危險度升高為對象區域的有 24 案例 (約 1 成)；以兩者為

對象區域的有 14 案例 (約 1 成)。鎖定危險度高區域為對象範圍而發布命令的案例相當少。另

一方面，以巿町村全區為對象區域的有 91 案例 (約 5 成) (圖 12)。

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圖 12 避難準備情報之對象範圍 (內閣府製作)

<避難準備情報與避難場所之開設>

 發布避難準備情報命令的 181 個案例中，29 例尚未開設任何避難場所 (約 2 成)；也有的發出 避難準備命令，卻未提到是否已開設避難場所。

<避難場所之開設>

 以土砂災害為對象而發出避難勸告等命令的 230 巿町村中，自治會或自主防災組織等和地方

單位合作開設避難場所的只有 97 個巿町村 (約 4 成)。

24

II. 針對今後土砂災害對策之建議

如本報告開頭所述豪雨之外，地震、火山活動等也可能導致土砂災害，不過本報告只討論豪雨 導致土砂災害的問題。

廣島土砂災害等 2014 年發生的土砂災害，既有防災制度與防災情報並非完全無法派上用場，

但巿町村等單位很多無法充分運用既有防災制度，而且由前述「廣島土砂災害概要」 、 「避難勸告等 相關問卷調查」也能看出，和洪水等其他水患災害相比，土砂災害突發性高且難以預測，不易完全 掌握其特徵。

由上述諸多分析所歸納得到的課題，主要有以下四點：

1. 居民無法充分掌握突發性高而難以預測的土砂災害以及地區土砂災害風險。

2. 無法徹底活用氣象預報與土砂災害警戒情報而提早發布避難準備情報、避難勸告等 命令。

3. 外面豪雨而難以避難逃脫之際，政府尚無法充分通告民眾，往鄰近堅固房屋移動，或 往自家較高樓層離山坡遠一點的房間移動，也是有效的避難行動。

4. 城巿規劃顯然尚未充分考慮土砂災害風險。

針對以上課題，本工作小組擬定如下議題進行硬體面與軟體面的綜合性討論，包括：

1. 土砂災害特徵與地區災害風險的掌握及資訊分享 2. 將防災情報傳達給居民

3. 居民等進行及時正確的避難行動 4. 推動社區營造和國土保全對策 5. 災害發生後迅速的緊急行動

本報告針對目前明顯存在的土砂災害課題，用「現狀與課題」的方式逐一整理，歸納所得結論

是：要解決各項問題，必須進一步讓民眾了解現有制度與資訊，相關單位應就權責發揮主體性，努

力執行上述相關配套措施。

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為了活用本報告內容，居民與政府部門皆有必要主動參與行動。亦即民眾必須有自己性命自己 救的概念，不能一切推給政府；政府部分也應站在民眾立場，用淺顯易懂方式公布自己所掌握的資 訊，擬定有效而可行的對策。

此外，本工作小組雖是討論土砂災害對策為主，但本報告所指出的各項建議，事實上有很多不

只能解決土砂災害，甚至足以作為防範各種自然災害的對策，希望有關單位在擬定這方面政策之際

能充分加以活用。

26

掌握並分享土砂災害特徵與災害危險地區資訊

山多坡陡，颱風、豪雨、地震也多的我國，雖然國土環境容易發生土砂災害，但並非每位民眾 一生都會遭遇數次相關災害；對於巿町村長而言，職務可能異動，而且在職期間未必會經常面對解 決類似問題的經驗，因此從過去的教訓中學習則相當重要。此外，相較於其它水災如洪水，土砂災 害突發性高，事前預測難度也高。而且，土石流流速快，一旦發生非常難以逃生，甚至建築物都被 摧毀、沖走。但，土砂災害有項特徵，那就是若能事先調查好，可相當程度掌握何處是危險區域。

因此，本節主要是透過和洪水等其他水災比較，以掌握土砂災害特徵，然後擬定對策。首先 得掌握該區域土砂災害危險度高低，再從居民、政府單位共享資訊的角度提出建言。

分享土砂災害特徵

～現狀與課題～

 和其他水災相比，土砂災害有極高的突發性，事前預測困難；特別是 2014 年 7 月長野縣 南木曾町發生的土砂災害，達到土砂災害警戒情報發布基準之前，土砂災害就已發生。

此外，2014 年所發生人員傷亡的土砂災害 (7 件)之中，災害發生前發布避難勸告命令 的，只有兵庫縣丹波巿一例。

 可能造成土砂災害的降雨現況氣象預測以及颱風行進路線、降雨區域移動，都能達到數 小時～數日之間的精確預測；相對的，滯留線狀降雨帶那樣當場不斷出現積雨雲導致的 豪雨，多半很難在下雨前一刻精確預測。

 土砂災害經常一發生就無處可逃，而且木造房屋有時也會被摧毀、沖走，很容易造成人 員傷亡。

 土砂災害防止法規定，可能發生土砂災害區域，應事前調查，並公告何處是土砂災害警

戒區域。像這樣事前進行調查，就能相當程度掌握危險區域。

27

(應實施的配套措施)

○ ^{分享土砂災害特徵}

 土砂災害和其他水災不同，土砂災害突發性高，難以精確地事前預測。此外，發生後難以逃 生且破壞力足以摧毀、沖走木造房屋，因此容易造成人員傷亡。但事前調查可相當程度掌握 危險區域，若能提早遠離危險區域可減輕災情。因此，巿町村與居民應充分認識並及早採取 避難行動。

 避難是居民自己該做的事，危險區域應留意土砂災害警戒情報、大雨警報、災害警報等避難 準備情報是否已發布，然後自己判斷是否該及早避難。更重要的是避難之後若無事，也應抱 持「幸運啊!」的想法。此外，應了解屋外豪雨而無法撤往政府所指定避難所時，往鄰近堅固 房屋移動或往自家較高樓層離山坡遠一點的房間移動，也是有效的避難行動。

 民眾應認識土砂災害特徵，親自察看、確認自宅周邊危險性，然後出現下面幾種情況時(發現 出現土砂災害前兆，豪雨前所未有的大，政府發布避難準備命令，政府發布土砂災害警報，

政府發布避難勸告等)，立即採取行動(往指定緊急避難場所或應急避難所移動、確保屋內安 全)，這些做法平常就應先反覆訓練、模擬、甚至事先決定好怎麼做。

 都道府縣政府應儘早指定土砂災害警戒區，同時，巿町村也應儘快確認須提早開設的指定緊 急避難場所，並於還容易避難的時間帶發布避難準備情報，發布避難勸告命令，以便居民能 及時正確地進行避難行動。

 中央政府與都道府縣土砂災害專家，以及巿町村主管相關事務的職員，應用各種機會將土砂 災害特徵淺顯易懂地說明，讓居民充分了解。

掌握與分享土砂災害風險資訊

～現狀與課題～

 為了減輕土砂災害之傷害，民眾平常就應與政府部門一起擬定避難行動、施設整備、搬 遷等綜合性對策。

 土砂災害危險處所應根據土砂災害防止法指定土砂災害警戒區域，建立警戒避難體制。

指定前應充分向當地居民說明，讓他們更清楚認識土砂災害危險性。

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 土砂災害防止法 2000 年雖已制定，卻未公布土砂災害警戒區域。

(應實施的配套措施)

○ 掌握與分享地區的土砂災害風險資訊

<推動指定土砂災害警戒區域等以及分享風險資訊>

 建立居民與政府部門雙方皆能自主性發揮功能的警戒避難體制，首先得掌握並分享地區土砂 災害風險資訊。

 指定土砂災害警戒區域之前，得先建立警戒避難體制。過程中重要的是全面讓居民了解土砂 災害危險性，提高防災意識。為此，目標是 2019 年年底前完成基礎調查(圖 13)。

 完成基礎調查的地區，根據土砂災害防止法修訂案，可不待指定土砂災害警戒區域就直接發 布；但此時應明白指出何處為土砂災害特別警戒區域。

 基礎調查尚未完成前，都道府縣應先分享已掌握的土砂災害地點資訊，讓相關政府單位與居 民有所了解，然後根據這些資訊與相關政府單位合作，建構警戒避難體系。比如，廣島土砂 災害之後，2014 年 9 月實施的緊急通告，豪雨前已先適當地告知民眾。

 居民在確認土砂災害警戒區域

危險處所等資訊的同時，也應了解即使未被宣布是土砂災害 警戒區域

危險處所也可能發生土砂災害，必須自行檢查「河谷出口」與「山崖正下方」等 地形，藉由後面章節詳述的「災害˙避難卡」製作，全面地認識居住地土砂災害風險狀況。

圖 13 土砂災害警戒區域等立體示意圖 (左：土石流、右：陡坡崩塌 (地滑) )

(國土交通省提供)

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<公告危險度特高的土地>

 指定˙公告土砂災害警戒區域與危險處所等，可讓居民更充分掌握土砂災害相關風險訊息。

應持續為居民召開說明會，藉由公布欄、回覧板、個別郵件等通知，配套地喚起民眾注意相 關危險性。

 提供居民土砂災害危險性詳細資訊，彼此分享。

 被指定為土砂災害特別警戒區域的地區(含基礎調查結果評估相當於土砂災害特別警戒區域的 區域)，土砂災害導致可能嚴重危害生命或身體，為了防範土砂災害應整備設施、搬遷、建築 物修繕。民眾須了解，不做這些動作以不變應萬變，可能造成生命危險。

 土砂災害特別警戒區域內，現有不合格建築物搬遷、修繕補助與融資制度，皆應告知居民。

○ ^{風險資訊的活用}

 譬如，唯一避難道路可能因土砂災害而中斷的地區，以及建築物不牢固地區，更應提早避難

等。與當地有關的災害風險，都應調查了解、並建立警戒避難體系。

30

將防災情報傳達給居民

不只是土砂災害，保護自己身家性命不受自然災害危害的最有效手段，乃是適當的疏散避難 行動，因此巿町村發布居民避難勸告等防災訊息的重要性不斷提高。

居民可直接透過各行政機關或大眾媒體等，間接掌握各種防災資訊，進行避難與否的判斷。

例如氣象廳發布大雨注意報後，民眾應確認氣象資訊；若氣象廳與都道府縣已共同發布土砂災害 警戒情報，且已發現有發生土砂災害的可能，便可根據巿町村所發布避難勸告採取避難行動。亦 即為了協助居民能適切採取避難行動，各行政機關有必要將自己所掌握的各種防災資訊，在恰當 時機、地區，正確地發布。

以下是中央政府乃至於巿町村，敦促居民正確避難所應實施配套措施的建議。

活用避難準備情報

～ 現狀與課題 ～

 土砂災害不像洪水那樣，可用監測河川水位上昇這類直接現象適時地避難，山鳴等前兆現象一 發生，就亳無時間空檔災害就突然發生，有時甚至沒前兆現象災害就發生，因此災害一發生就 要犧牲很多人命。

 土砂災害發生前，居民常被豪雨困住無法移動避難，因此巿町村如何在災害發生前發布避難準 備情報，讓居民有足夠時間事前避難，事關重大。

 2014 年發布避難勸告或避難指示命令的案例中，有發布避難準備情報命令的約只占 40%，可 能是因為土砂災害突發導致避難準備情報難以發布。

 仍有很多人以為避難準備情報乃是以行動不便者為對象的避難勸告。

 有些巿町村認為，發布完避難準備情報，就必須進一步發布避難勸告與指示，這種想法反而讓

他們猶豫是否該發布避難準備情報，結果變成無法活用這項應變措施。

31

 2014 年發布的避難準備情報之中，對象區域涵蓋巿町村全區的約只有一半。避難準備情報對 象區域範圍得大於避難勸告，但為了讓居民產生危機感，最好鎖定小區域發布命令。

 預期可能夜間到天亮之間發布大雨警報(土砂災害)而須考慮發布避難準備情報之際，須先通 告巿町村，使之充分了解避難勸告等指南(方針)所提示的避難準備情報判斷基準。

 為了讓收到避難準備情報的居民產生危機感，自治體應提供迫在眉睫具體危險情報，促使居 民儘快採取避難行動。

(應實施的配套措施)

○ 充實避難勸告等指南之中與避難準備情報有關的內容

 應修訂避難勸告等指南(方針)，針對避難準備情報充實下列相關事項，並予以通告周知

（１） 避難準備情報的意義

避難準備情報， 「不只是促使一般人進行避難準備的情報」 ，還是「可配合發布而開設避難場 所的情報」 、 「可促使避難需更多時間行動不便者進行避難的情報」 、 「土砂災害警戒區域˙危險處 所等督促居民及早自發性避難的情報」 、 「能讓自發性避難清楚參考如何抵達並使用避難場所的情 報」。避難準備情報發布後未必都得發布避難勸告與指示，若危機解除(危險化解)，也可能只發布 避難準備情報。在此認知下，應掌握時機適時發布相關命令。避難準備情報發布後，可視狀況慢 慢增加開設指定緊急避難場所。

行動不便者抵達指定緊急避難場所避難後，若必須進一步往指定避難所移動則負擔很大，解 決這類問題的方法是開設可直接當作「指定避難所」使用的「指定緊急避難所」 。這些具體避難方 法與措施都必須提早通盤規劃。

另外，為了促使居民採取避難行動，儘早喚起他們的危機感，有必要提供淺顯易懂、有關雨 量與危險度範圍的每小時更新資訊。

（２） 發布的區域

避難準備情報的對象區域，若鎖定小範圍來發布，以目前氣象預報準確度上有困難。因此在面 積較大的巿町村(比如曾合併的巿町村)，可特別根據舊巿町村單位或地形(隔著一座山的不同區域 等)，將巿町村作危險度高低大致區分，然後針對土砂災害警戒區與危險處所等有土砂災害危險性 的地區發布命令。

此外，為了能夠提早發布避難準備情報，並縮小範圍鎖定某區域進行發布命令，應開發雨量

預測更高準確度、預報目標時間更長的技術。

32

（３）發布時間的掌握

① 土砂災害是經常威脅民眾性命的災害，巿町村應參考氣象廳依狀況推移階段性發表的注意報 與警報、一般氣象情報

、地方氣象情報、府縣氣象情報、天氣預報等，並且為了確保行動不 便者或危險區域居民能有充分時間安全抵達指定緊急避難所，基本上應儘早規劃，重點是避免 讓避難者在避難路線管制狀況下避難，同時也應避免夜間避難，要提供適當足夠的避難時間。

② 有時土砂災害會在外出行動困難的夜間發生，因此應針對夜間到天亮持續大雨警報(土砂災害) 以及大雨注意報變成大雨警報(土砂災害)等情況，儘早發布氣象報告。此外，若預期可能發生 上述情況，應儘可能在傍晚前視線明亮時刻，提早發布避難準備情報。

③ 雖然尚未出現土砂災害直接的前兆現象，而且只確認有大雨導致側溝溢水與道路積水等現 象，此時仍應活用居民提供之情報，在道路變成難以通行、居民無法外出避難之前，儘早發 布避難準備情報。

避難勸告等發布的適當時機與範圍

～ 現狀與課題 ～

 目前都道府縣與氣象廳所共同發布的土砂災害警戒情報，都有考慮到避難所需時間，因此大致 能利用實際降雨量、降雨即時預報與短時間降雨預報，預測 2 小時後之降雨量。土砂災害發生 危險性高之際發布此項情報，對於土砂災害避難而言非常重要。因此，2014 年修訂土砂災害 防止法，土砂災害警戒情報若要有助於適時發布避難勸告，都道府縣知事有義務通知相關巿町 村長，並通告相關地區民眾。就避難方針而言，土砂災害警戒情報乃是檢討是否該發布避難勸 告命令的重要參考情報，若已發布土砂災害警戒情報，基本上應在災害發生前最後時刻，亳不 猶豫地發布避難勸告命令。

18為了能在發布警報與注意報之前先呼籲民眾警戒，用來補充警報與注意報內容而發布之情報。

33

 滯留帶狀降雨導致的短時間豪雨等等，多半很難在 2～3 小時前預測雨量與降雨區。事前掌握 這類特殊氣象狀況，預測技術之開發很重要。

 避難勸告發布之前，幾乎所有巿町村都已開設避難場所，但也有避難場所完成才發布避難勸 告的。

 為了讓居民感受到危機感，及時正確地採取避難行動，最好適度縮小、鎖定避難勸告等發布 區域。最好適度縮小範圍、鎖定區域發布避難勸告。為此，不妨運用土砂災害警戒判定網格 情報等資訊，但 2014 年發布避難勸告命令的巿町村，只有 20%活用網格情報。

(應實施的配套措施)

○ 避難勸告等指南中避難勸告相關內容的充實

 應修訂避難勸告等方針，充實避難勸告如下相關事項，並通告各界。

（１）定義

避難勸告乃是警告居民危險迫近，居民能否不錯過時機點，正確地進行避難的重要情報。

（２）發布時機

避難勸告發布前，最好避難場所都已開設完畢，但很多狀況是局部地區短時間(2～3 小時以 內)豪雨，只有很短的避難準備時間(Lead Time)

，不能等開設避難場所或發布土砂災害警戒情 報，就應立刻參考大雨警報(土砂災害)以及土砂災害警戒判定網格情報、短時間大雨情報記錄，

亳不猶豫地發布避難勸告。巿町村也應再次了解這類事態發生的可能性，並通告居民。

（3）解除時機

避難勸告等的解除，基本條件是土砂災害警戒情報已解除。但因為降雨結束後仍可能發生土 砂災害，因此必須根據氣象情報確認接下來不致於持續降雨，然後根據現地狀況綜合研判土砂災害 危險性高低，此時巿町村不妨請教中央政府與都道府縣的土砂災害專家們。

19根據雨量預測等判斷發生土砂災害可能性昇高而發布避難勸告等之後，到實際發生災害為止的時間。特別是土砂災 害也可能發生局部地區且短時間大雨，經常難以準確預測這類降雨，「避難準備時間」多半很短。

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○ 改善土砂災害警戒情報發布的技術

＜預測技術準確度提升與綜合性的預測＞

 土砂災害危險昇高之際，巿町村長可作為發布避難勸告等參考的土砂災害警戒情報，如何改 善發布技術，重點主要是掌握地域特性，修正基準值，持續提高降雨預測技術準確度等。

 可作為是否發布土砂災害警戒情報判斷根據的基準值，設定前應參考現行基本的監控預測技 術 5km 網格情報，但也可針對不同地域特性細分以提高準確度，因此應進一步調查地域與土 砂災害發生相關特性。

＜通知焦點區域危險配套措施＞

 實際降雨量加計預測降雨量超過事前設定的基準值，就會發布土砂災害警戒情報。為了更正 確劃定避難勸告等對象地區，協助居民自行了解何處危險，除了土砂災害警戒情報，也應活 用土砂災害警戒判定網格情報

(5km 網格)以及都道府縣個別提供給巿町村參考的補充情報

21

(1km～5km 網格) (以下稱為「網格情報」)，找出超過基準的網格與土砂災害警戒區域及危 險處所等重複區域，清楚掌握狀況。此外，網格情報顏色應參考將危險度顏色採用國際標準 化 ISO 規格。

 針對這些情報，巿町村相關負責人可用電腦持續監控，但為了提高監控效率、正確迅速鎖定 避難勸告等發布區域，應開發當超過基準值的網格情報與土砂災害警戒區域、危險處所重疊 區域可能超過基準值時，可提供有關單位根據推播(PUSH)型技術

提醒巿町村注意的系統，

為此應先建立更容易讓土砂災害警戒區域、危險場所等位置資料和網格情報重疊的方法。然 後都道府縣等也應建立可用 E-mail 等方法將超過基準網格情報迅速傳遞給巿町村的系統(圖 14)。

20每 5 km 平方區域(網格)土砂災害發生的危險度，依 5 個等級加以判定、結果用顏色表示的情報。

21為了補充巿町村等單位所發表土砂災害警戒情報，由都道府縣特別提供給巿町村或居民更詳細的土砂災害危險度情 報。

22不必使用者操作就能自動傳遞必要情報的訊息傳遞方法。

35

：土砂災害警戒區域

□:實際尚未超過，但預測將超過大雨警報中的土壤雨量指數基準

:實際尚未超過，但預測將超過大雨注意報中的土壤雨量指數基準 :實際及預測均未超過大雨注意報中的土壤雨量指數基準

圖 14 將網格情報與土砂災害警戒區域、危險處所等疊合就可找出急迫危險區域並自動提醒注意示 意圖(內閣府製作)

※下圖是秋田縣與和歌山縣網格情報與土砂災害警戒區域

危險處所重疊張貼(po)上網的狀況。為 了打造網格情報超過基準即自動上傳的系統，迅速鎖定危險程度提高地區發布避難勸告，巿町村 職員必須持續監控(圖 15、16)。

圖 15 秋田縣將網格情報與土砂災害危險處所重疊而顯示出來的案例 (秋田縣提供)

36

圖 16 和歌山縣將網格情報與土砂災害危險處所重疊而顯示出來的案例 (和歌山縣提供)

＜發布單位細分化＞

 土砂災害警戒情報發布單位基本上是巿町村等，但為了讓巿町村長能在發布避難勸告等命令 時準確判斷對象區域，首先得活用網格情報，鎖定避難對象區域建立警戒避難體制，也有必 要檢討發布單位細分化。比如，以舊巿町村作為發布單位，接收情報的居民更容易理解，確 保情報發布迅速性。都道府縣及地方氣象台等應彼此合作，檢討設立適當的發布單位。

＜網格情報之閱覽＞

 為了讓居民自主避難時有足夠的判斷參考，應考慮在電視上公開網格資訊，讓民眾自由閱覽 網格情報。

○ 土砂災害警戒情報等的更深入活用

＜土砂災害警戒情報含意之周知＞

 發布土砂災害警戒情報須考慮該地區的地質與地形，根據實據降雨量與預測約 2 小時後降雨 量，判斷是否已達到根據過去災害紀錄建立的基準雨量。政府單位與居民雙方都應理解發布 土砂災害警戒情報，代表數小時內發生土砂災害的危險性已大幅提高，應迅速採取避難行 動。

＜需警戒的氣象狀況速報＞

 滯留的帶狀降雨帶可能帶來局部地區短時間豪雨，有可能導致嚴重土砂災害時，為了讓更多 人了解危險氣象狀況，氣象廳應檢討透過巿町村與相關單位儘快通報居民等的方法。

 此外，氣象台長、現地的砂防事務所長等人與市町村長的熱線聯繫，應該建構一套聯絡系

統。

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避難勸告等情報傳遞方法之改善

～ 現狀與課題 ～

 巿町村防災單位用行政無線電訊息傳遞時，因為是無線電，多半很難一次就把所要傳達訊息 全部講完，而且豪雨之際聲音有時會聽不清楚。

 避難勸告的傳遞內容有時只能說明發布內容；危險狀況的程度比例以及應具體採取什麼行動 就很難講清楚。

 特別是發生土砂災害這種幾乎沒有準備時間的災害，發布避難勸告等之際，經常很難正確向 居民傳達應採取什麼動作，包括屋內確保安全等避難行動。

 避難勸告等發布區域須鎖定目標、縮小範圍，但目前主要訊息傳達方法，包括巿町村防災行 政無線電，以及緊急速報 E-mail，都是原則上以巿町村全區為對象，若深夜發布或出現局部 地區大雨，就可能出現發布區域範圍和希望鎖定巿町村局部區域發布土砂災害避難勸告等命 令的巿町村訊息不一的狀況。

(應實施的配套措施)

○ 避難勸告等指南有關情報傳遞方法內容的充實

應修訂避難勸告等指南(方針)，充實避難勸告如下相關事項，並周知各界。

＜傳遞手段的多樣化、多重化＞

 防災情報傳遞，基本的重點在於廣泛而確實地傳遞訊息，應活用巿町村防災行政無線電與緊 急速報 E-mail 等推播(PUSH)型傳達手段。使用戶外廣播的巿町村防災行政無線電在大雨等狀 況下，戶外聲音有時難以傳達，巿町村應搭配使用防災行政無線電(同波段)、戶別接收器、

緊急速報 E-mail 和社區調頻(FM)廣播(使用自動起動收音機的場合)等屋內可收到訊息的方 法。

 重點在於同時向更多人傳遞訊息，除了防災行政無線電與緊急速報 E-mail 等推播(PUSH)型技 術，也應搭配使用巿町村網頁、SNS(Social Networking Services, 社會性服務網路)、CATV(cable television, 有線電視 )、社區 調頻 (FM)廣播 (一般使用收音機時 )、電視收音機和網路、 IP (Intellectual Property, 智慧產權)告知系統、數位資料廣播等拉播(PULL)型

多樣化、多重化方 法。此時為了更有效率傳遞情報，可使用 L 警報

系統。

38 23 透過用戶主動操作，獲得必要情報的訊息傳遞方法。

 但有些民眾不會使用網路與 SNS，所以也應持續使用電視與收音機等傳統情報傳遞方法。

 警察應注意避免被捲入二次災害。可在避難指定對象地區用巡邏車廣播避難等，提早將訊息 傳遞出去。

＜鎖定情報傳遞區域＞

 特別是在人口與面積規模較大的市町村，運用 PUSH 式方法所實施、限定區域範圍避難勸告 等的傳達相當有效，因此，有必要研究、檢討配合地區實況，進行有效率的運用。

＜充實情報傳遞內容＞

 避難勸告等不單只是傳遞避難準備情報與避難勸告之命令，重點在於確實傳達訊息讓居民了 解情況有多危險，應立即採取什麼避難行動，特別是在嚴重急迫狀況，應詳細地告訴居民，

降雨狀況和他們記憶中過去的災害相比如何；應採取什麼避難行動也應具體地予以指示、協 助居民正確有效展開避難。

① 首要目標是將避難勸告等內容，也就是災害、對象區域等基本情報優先簡潔有效地傳達給需 要的民眾.

② 可能的話，應告訴民眾應採取什麼避難行動，讓他們知道已開設哪些避難場所等等。

③ 平常就應告知民眾可能會有哪些臨時避難場所，而且若豪雨外出危險，待在屋內確保安全也 是正確的避難行動。

 若巿町村沒有發布任何情報，可能會讓居民誤解以為災害無危險，處境已安全。巿町村應將 取得的情報詳細傳遞出去，包括颱風位置、防災氣象情報、巿町村救災避難體制等眼前狀況 與相關情報，以及今後預測的情報，也應一併傳達。

24綜合自治體所發布的地區災害情報，透過電視、網路等多種媒體整體傳遞訊息的基礎架構。

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25豊岡巿的做法，是將颱風接近前到目前的狀況以及今後的預測等防災情報，都配套傳遞出去，喚起巿民注意。