針對歐盟「技術規格及安全性」提案，提供中英文評論意 見及相關分析建議

針對歐盟「技術規格及安全性」提案，提供中英文評論意 見及相關分析建議

中經院台灣 WTO 中心

（中經院編號 1000402）^∗

壹、諮詢問題

一、 歐盟提案所提之技術規格及安全性應屬較高標準且非強制性之標準 規範（非一般市場進入之標準規範），因此就歐盟提案，提供中英文 評論意見。

二、 請就歐盟「技術規格及安全性」提案，分析歐盟提案之政策背景。

三、 國際間政府採購採取「技術規格」之限制性招標之趨勢如何？

四、 倘我國支持該提案，未來是否可針對指引、指示性要件，提出相關 待釐清的問題或建議。

貳、答覆意見

一、歐盟「技術規格及安全性」提案分析與評論

（一）歐盟提案內容重點整理 1. 第I段(a)款

技術規格對於欲採購的產品或服務所標示之特性，諸如品質、性能、安全 與大小、符號、術語、包裝、標誌與標示、生產程序與方法、及評估其符 合與否之程序要求。對於採購而言，技術規格是作為衡量標準的重要工 具，技術規格將影響採購契約之要求內容，以及投標者是否符合技術規格 之規定以及是否被允許投標。因此，技術規格對於政府採購相當重要。

技術規格的描述應確保採購產品或服務的提供可以符合簽約機關 ( Contracting authorities)之需求。簽約機關有權利透過技術規格來達到採購 具相當品質之產品或服務，以維護其利益。然而，技術規格也不應該妨礙 國內或國際競爭。

2.第I段(b)款

∗ 本報告由中經院台灣 WTO 中心李淳、顏慧欣負責，分析師陳孟君協助。

GPA修正草案對於技術規格之規定有更為詳盡之規定，同時要求採購機關 應確保公平且有效率之競爭。既然GPA為一國際協定，因此，在技術規格 的適用與採用上，基本的前提便是技術規格不應造成不必要的國際貿易障 礙。

除此之外，安全性的要求也是採購產品或服務應具備之特性之ㄧ，而 簽約機關亦可藉由技術規格來達到強調安全性之要求。GPA會員之簽約機 關可以訂定不同層級的安全性，並且呈現在技術規格之中。總體而言，新 修正的GPA提供了GPA會員在尋找適切的產品與服務權利，與盡可能開放 政府採購市場之間平衡的方法。

3.第II段

除了技術規格之規定外，新修正的GPA第三條亦強調安全性考量之重 要性，同時允許會員為保護安全而利用或執行必要之措施，唯適用該等措 施不應以武斷或不合理歧視之手段，或造成國際貿易隱藏性限制。與技術 規格條款相同的，新修正的GPA第三條之目的在於就安全性考量與合理的 國際貿易間尋求一個適切的平衡點。

對於安全性與合理的國際貿易之議題，WTO已有不少見解與裁決規 定。如美國、加拿大與歐盟間之牛肉賀爾蒙爭端案、澳洲與加拿大之鮭魚 爭端案、日本與美國間的農產品爭端案、加拿大與歐盟間的石綿案，都是 與是否構成恣意或不合理歧視手段，以及是否造成國際貿易隱藏性限制相 關之案例。

然而，對於安全性的看法各會員之間有不同之意見。某些GPA會員似 乎已經在其附件中已將安全性考量納入，而大部分的會員則認為安全性可 能對於GPA協定的履行會造成不利之效果。對此，WTO目前就GPA此領域 方面鮮少涉及，而安全性的考量通常被作為一種最後的手段。因此，對於 安全採購、不歧視原則以及合理的國際貿易間之議題，建議GPA委員會應 採取相關作為，並且強調此一議題之討論。

4. 第III段

GPA委員會未來工作內容提案如下：

(a)

- GPA 締約國得提供 GPA 委員會履行 GPA 協定第 3 條之各國法案概

要，以及對締約機關的指引。

- 經 WTO 秘書處將各締約國提交之意見彙整成措施摘要後，GPA 委 員會應根據此一措施摘要文件來擬訂一份「例示要件」「指示性要 件清單」，供採購機關基於安全性目的排除政府採購之同時，不致 於產生不合理之貿易扭曲效果。

(b) 技術規格之安全性與第 3 條

- 委員會應考量技術規格之安全性保護與 GPA 新修正草案第 3 條

之 安全性保護兩者間關係。

- GPA 委員會應釐清技術規格與 TBT 之關係。

（二）歐盟提案分析

國際間只要是商品採購行為，乃至於勞務或服務採購，必然有技術規 格，只有簡繁之差異。故本段之分析，無法歸納其趨勢，但可由我國制度 下可能發生之類型，探討歐盟提案之相關議題。

1. 可能屬於歐盟提案討論對象之情境分析

如同歐盟提案所言，關於安全性之技術規格，2007年GPA第10條（亦 即現行GPA第6條）已有相當之規範，其要求採購機關不得採取或適用任 何會造成國際貿易不必要障礙效果之技術規格或任何的符合性評鑑程 序。同時採購機關針對貨品或服務所定之技術規格應：(a) 依據性能與功 能而定，而非依據設計或描述性之特性而定；以及(b)根據國際標準；若無 國際標準時，則根據國家技術規定、認可之國家標準或建築規則。

又倘若技術規格涉及設計或描述性特性時，採購機關應透過在招標文 件中註明「或同等品」之字樣，適當地將滿足採購要件之同等性產品或服 務予以考量納入。最後，採購機關不得要求或提及特定商標或商名、專利、

設計或型式、特定來源地、生產者或供應者。但無法以充分精確或明白之 方式說明標示要求，且已在招標文件內註明如「或同等品」字樣者，不在

1 新修正 GPA 第三條規定: (1)本協定內之任何規定不得解釋為禁止任何締約國，為保護其基 本安全利益，而對採購武器、彈藥或戰爭物資，或對國家安全或國防目的所不可或缺之採購，

採取任何其認為必要之行動或不公開任何資料。（2）本協定內之任何規定不得解釋為禁止任 何締約國基於：為保護公共道德、秩序或安全、人類及動植物生命或健康、智慧財產權所必 要; 或與殘障人士、慈善機構或服刑人生產之產品或服務有關，而實施或執行之措施。然而，

該措施之適用方式不應對具有相同條件之國家施以恣意或不合理歧視之方式，或造成國際貿 易造成隱藏性之限制。

此限。²

然而GPA第3條一般例外條款，亦允許締約國基於為保護公共道德、秩 序或安全、人類及動植物生命或健康而實施或執行之措施，無須遵守GPA 之義務，但前提為該措施之適用方式不應對具有相同條件之國家施以恣意 或不合理歧視之方式，或造成國際貿易造成隱藏性之限制。

歸納以上二條之適用，則若某項安全性技術規格，係依據性能與功能 而定，並基於國際標準等GPA第10條之要件，則其即已符合GPA第10條之 要求，並無援引GPA第3條一般例外條款之需要。³因此，會發生需要適用 第3條之情形，解釋上僅限於不符合GPA第10條對招標技術規格之要求。

具體而言，屬於歐盟提案適用範圍之安全性技術規格，有以下四種可能情 境：

„ 情境一：特定安全技術規格係依據設計或描述性之特性而定，而非 依據性能與功能。

„ 情境二：在有相關國際標準之場合，特定安全技術規格未根據國際 標準制訂。

„ 情境三：特定安全技術規格要求或提及特定商標或商名、專利、設 計或型式、特定來源地、生產者或供應者。（例如歐盟提案所稱之

「排除名單」）

„ 情境四：緊急、特殊之例外情形，例如我國政府採購法第105條所規 定之戰爭、天然災害、癘疫或財政經濟上有重大變故，需緊急處置 之採購事項，或人民之生命、身體、健康、財產遭遇緊急危難，需 緊急處置之採購事項。

2. 可能屬於歐盟提案討論對象之具體措施

在實務上，可能屬於前述四種情境之具體措施，比較常見者包含：

2我國政府採購法有關技術規格之規定，主要規定在該法第26條，其規定機關辦理公告金額 以上之採購，應依功能或效益訂定招標文件。其有國際標準或國家標準者，應從其規定。又 機關所擬定、採用或適用之技術規格，其所標示之擬採購產品或服務之特性，諸如品質、性 能、安全、尺寸、符號、術語、包裝、標誌及標示或生產程序、方法及評估之程序，在目的 及效果上均不得限制競爭。最後招標文件不得要求或提及特定之商標或商名、專利、設計或 型式、特定來源地、生產者或供應者。但無法以精確之方式說明招標要求，而已在招標文件 內註明諸如「或同等品」字樣者，不在此限。

3由於第 3 條及第 10 條均有「必要性測試」(necessity test)，故本段之分析暫不考慮此等技術 規格是否必要。

(1) 屬於情境二，在有相關國際標準之場合，特定安全技術規格 未根據國際標準制訂：

蓋各國進行採購時，基於便宜主義，多會參考該國既有之強 制檢驗制度（例如我國之應施檢驗商品制度），或是國家或產業 標準，作為安全性技術規格之基礎。事實上，我國政府採購法第 26條第1項即規定，機關辦理公告金額以上之採購，應依功能或效 益訂定招標文件。其有國際標準或國家標準者，應從其規定。而 按照主管機關函示，採用「國際標準」或「國家標準」，均符合 採購法第26條第1項之規定⁴。

然而以我國國家標準CNS為例，其整體與國際標準同等之比 例為74％，其中「電機工程」（Electrical engineering）類之CNS，

與國際標準等同之比例僅為37.9％，而「機械工程」（Mechanical engineering）類產品之等同比例亦僅為68％（參見表1）。因此若 我國採購之安全性技術規格，係引用應施檢驗商品要求，或以CNS 為規格要件，即可能涉及屬於情境二(有國際標準但未採用)之問 題。

(2) 屬於情境三（要求或提及特定商標或商名、專利、設計或型 式、特定來源地、生產者或供應者）：

可能係以歐盟提案所稱之排除方式（exclusion）出現之技術規 格。例如歐盟之「化學品註冊、評估、授權和限制法規」（REACH 法規)，即可能在採購規格中，排除含有禁止類有毒化學品之商品

（雖然理論上，禁止類有毒物質無法販售）。

事實上，我國亦有類似規定。例如按照現行「毒性化學物質 管理法」第7條，化學物質之毒理特性符合該法第三條所定毒性化 學物質之分類定義者，中央主管機關應公告為第一類、第二類、

第三類或第四類毒性化學物質。而屬於第一類、第二類及第三類 毒性化學物質，中央主管機關得公告限制或禁止其有關之運作。

則在特定採購案件中，其安全性技術規格明訂不得含有特定物 質、型式等，亦非不能想像。此等法規，除可能涉及指定排除特 定物質、產品類型等外，亦可能未採用國際標準，而涉及情境二 之問題。

4 參見工程企字第 8809983 號函。

(3) 情境四（緊急、特殊事件）：

例如特定GPA會員A國發生核災害時，其他GPA會員暫時排除 原產於A國之商品或勞務參與採購者，即屬之。

表 1 我國 CNS 與國際標準同等之比例

國家標準同等（equivalent）於國際標準之程度 (B) =(C)+(D)

產品類別 國家標準數量

現存之國際標準數 量(A)

國家標準同等

（equivalent）於國際標

準之數量(B) 強制性法規(C) 自願性標準(D)

同等性比例 (E)=((B)/(A))x100

工程與建築 668 63 58 4 54 92.1

機械工程 Mechanical engineering

2,196 412 280 19 261 68.0

電機工程 Electrical engineering

1,103 668 253 71 182 37.9

電子工程 Electronic engineering

878 227 183 3 180 80.6

汽車與航太工程 Automotive and aerospace engineering

498 32 28 4 24 87.5

鐵路工程 Railway engineering

88 14 14 0 14 100.0

化學產業 Chemical industry

2,872 185 183 40 143 98.9

紡織產業 Textile industry

353 85 82 0 82 96.5

農業 Agriculture 454 81 61 32 29 75.3

食品 Food 529 191 161 20 141 84.3

造紙產業 Pulp and paper industry

209 63 55 0 55 87.3

環保管理 Environmental management

23 21 21 0 21 100.0

陶瓷產業 Ceramic industry

419 101 59 0 59 58.4

家居用品 Domestic wares

341 9 9 0 9 100.0

國家標準同等（equivalent）於國際標準之程度 (B) =(C)+(D)

產品類別 國家標準數量

現存之國際標準數 量(A)

國家標準同等

（equivalent）於國際標

準之數量(B) 強制性法規(C) 自願性標準(D)

同等性比例 (E)=((B)/(A))x100 醫療器材與設備

Medical equipments and appliances

388 139 122 4 118 87.8

ICT 產業 Information and communication

738 482 480 0 480 99.6

工業安全 Industrial safety

221 40 30 0 30 75.0

品管 Quality control 73 41 39 0 39 95.1

包裝配銷 Physical distribution and packaging

185 30 19 0 19 63.3

一般與其他 General and miscellaneous

559 214 178 8 170 83.2

Total 14,329 3,499 2,595 221 2,374 74.16

資料來源：各主管機關，轉引自 2010 年 TPKM 貿易政策檢討秘書處報告（WT/TPR/S/232/Rev.1）第 60 頁。

3. 歐盟提案所欲解決之問題

前述採購實務對於安全性技術規格，可能不符合GPA第10條規定而可 能必須援引GPA第3條一般例外之情境，除GPA會員因未注意或本國政策 需要刻意不符合者，其原因更有可能基於GPA規定與現行WTO「技術性貿 易障礙協定」（TBT協定）之衝突問題。

蓋依據TBT協定第2.4條規定，會員於制定強制實施之技術性法規時，

若已有相關之國際標準或該等國際標準即將完成者，各會員應以該等國際 標準或其相關部分作為其技術性法規之依據。但該等國際標準或相關部 分，因例如基本氣候、地理因素或基本技術問題，非屬達成合法目的有效 或為適當方法時，不在此限。

又對於自願採行之標準部分（如我國CNS），TBT協定附件三「擬訂、

採行及適用標準之良好作業典範」之第F項，亦規定若已有國際標準或該 等標準即將完成時，標準機構應以此等國際標準之全部或相關部分為規畫 其標準之依據。但該國際標準或其相關部分無法有效或並不適當時，例如 由於保護效果不足或基本氣侯或地理因素或基本之技術問題，不在此限。

亦即是，WTO會員之技術性法規與國家標準，原則上在有相關國際標 準時，應採用國際標準，但若因基本氣候、地理因素或基本技術等原因，

會員研判國際標準無法達成其政策目的時，亦可不採取國際標準。

準此，在GPA對於技術規格之規定下，可能產生與TBT協定第2.4條規 範重疊且不一致之情況。舉例而言，在有國際標準之情形下，某採購規格 未依據GPA第10條規定採取國際標準，而係依據我國之應施檢驗制度或 CNS國家標準，作為規格要件，而因該等應施檢驗標準或CNS未採用國際 標準，故顯然違反GPA第10條之規定。然而，我國應施檢驗制度及CNS國 家標準未採用國際標準，可主張係依據TBT協定第2.4條所賦予之權利。此 時會員雖可援引GPA第3條之安全例外條款，作為違反GPA第10條之主 張。不過，TBT第2.4條所謂之合法目的，係以「例示」方式規定，包含如 基本氣候、地理因素與基本技術等，其範圍大於GPA第3條所「列舉」之 例外內容。此時會員可否依據TBT第2.4條之措施，可否作為違反GPA第10 條之抗辯？

在GPA協定第10條所規定之技術規格，與TBT協定所規定之內容，對 同一事項均有適用，但規範方式卻不同，屬於典型的「法律衝突」問題。

過去WTO爭端案件實務見解曾對WTO所轄之多邊協定，發生不同協定條

文間規範重疊之適用問題加以解釋。基本上，應先判斷條文間係屬「衝突 關係」(conflict)或「累積適用關係」(accumulation)；若為前者，則應決定 優先適用之規範，另一規定即排除適用；若為後者，則應同時遵守。

然而，複邊協定與多邊協定之關係，是否能依循前述原則解釋，不無 疑義，亦即GPA協定與TBT協定有規範重疊時，解釋原則為何？複邊協定 係為多邊協定外，所額外締結之特別協定，解釋上似乎有前者優於後者之 特殊地位。然而，畢竟多邊協定適用主體均為所有WTO會員；反觀複邊協 定適用之對象，僅限於加入之部份WTO會員，則其產生之法律權利與義務 關係可能不相稱，故其適用關係與順序，可能有二說，一為針對政府採購 行為，GPA應優先適用，二為針對技術性法規（採購技術規格亦屬之），

TBT應優先適用，故確有進一步釐清之需要，且對我國亦有實際上之利益。

（三）中英文評論

„ 依據前述分析，釐清GPA第10條與第3條之關係，有其實益，故可採 取支持討論之立場。但仍有若干技術問題應予以釐清。首先對於歐 盟提案要求GPA會員提供屬於GPA第3條範圍之法令概述(overview) 部分，由於GPA第3條為例外條款，一般上屬於會員措施被指控違反 規定時之抗辯條款，故很難想像有法令直接屬於執行該條之性質。

即便如我國毒性物質管理法，亦屬於合乎TBT協定之規定（假設其 為必要）。故可請歐盟提供其本身之範例以供參考。We support the proposal that there is a need to further clarify the relationship between Article 3 and 10 of the 2007 GPA, as well as between the GPA and the TBT agreement. Yet as Article 3 of the GPA is the general exception clause, we can not comprehend precisely what kind of legislations and/or regulations that are designed and implemented in accordance to Article 3.

Perhaps the EU can provide some examples for us to better understand the characteristics of legislations that will fall under this category.

„ 關於排除清單之例示要件(indicative criteria)部分，可請歐盟說明推動 此一例示要件之用意，係在於為可能違反GPA第10條之規定，利用 GPA第3條解套，還是係在GPA第10條架構下討論？若係依據GPA第 3條，可請歐盟提供過去WTO架構下，依據「一般例外條款」制訂「特 定措施之合法例示要件」的經驗，以做為會員理解此一部分之性質 與可能方向。Regarding indicative criteria for the use of exclusion, we invite the EU to elaborate on the nature of the indicative criteria. More

specifically, we would like to know if these indicative criteria are to be developed base on GPA Article 10 provisions, or it will be based on Article 3 general exceptions. If it is discussed under Article 3 framework, we would like to know if there is any precedent in other WTO fora to development similar documents under ‘general exception’ clauses. This would facilitate to foresee the possible directions of the discussion.

„ 關於GPA第10條與第3條關係，以及GPA與TBT關係部分， 首先至 少對於「技術規格」而言，第10條為原則，第3條為例外，乃是基本 認知。故可請歐盟進一步說明其認為可能發生衝突之情境。又關於 GPA與TBT關係部分，我們發現GPA第10.2(b)條關於國際標準之要 求，可能與TBT第2.4條之規定有衝突。可請歐盟說明其欲探討之問 題，是否屬於此類問題？It is understood that, as far as technical specifications are concerned, GPA Article 10 would prevail and Article 3 would be the exception clause. We would like to learn the possible scenarios of conflicts between them. Also regarding the relationship between GPA and TBT, we are aware that there is a possible conflict issue between GPA Article 10.2(b) and Article 2.4 of the TBT. We invite the EU to offer additional information as what kind of issues you foresee in this regard.