第二章 文獻探討
近年來由於藝術管理的觀念逐步引進台灣，造就我國藝文組織團體亦 逐漸重視組織經營管理之面向，而目前我國藝文組織團體則多以非營利組 織型態存在，也令國內引起一連串針對非營利組織進行探究。國立中正文 化中心目前以「行政法人」的形式進行內部組織營運，而依據專家學者之 見解與兩廳院的實際運作狀態，則本研究將兩廳院歸類為非營利組織機 構。
然而非營利組織之相關研究文獻當中，隨著各項主題與各種不同方向 之探討，專家學者之論述也約略有所不同，因此，為力求文獻觀點能夠統 一，避免與本研究主題產生脫節現象，乃以與本研究相關觀念與議題之概 念想法，加以共同整理並撰寫之。以下就文獻中關於表演藝術、行政法人、
非營利組織及各國國際級演藝中心營運方式等主題分別加以探討，以為後 續章節之分析立一理論基礎。
第一節 表演藝術
一、表演藝術定義
畢林頓(M.Billington)曾經試著將表演藝術所含括的內容作一定 義陳述，他認為:所謂的表演藝術，乃是指:舞台劇、歌劇、芭蕾舞劇、
童話趣味劇、音樂劇，以及其他諸如:輕鬆歌舞劇、雜耍、滑稽雜劇、
馬戲表演、冰上表演，和戰技演練……等均屬之。而至於其他較為親切 溫馨，場面與規模較小的演出，例如:傀儡戲、小劇場、默劇、演唱會、
獨奏會、獨角戲、酒店秀，或是屬於通俗娛樂表演性質的劇場活動……
等等，也都算是表演藝術的一種。(M.Billington，1989)
不管是否認同畢林頓(M.Billington)的說法，由古至今原本就很難 對表演藝術作一字義上的描述，就如同美學一般，我們實在很難去斷定
「美」的定義是什麼。因此同樣的，由古典美學的的角度出發，究竟輕
鬆歌舞劇、雜耍等上述的某些表演，它究竟是否為一種表演藝術呢?
而現代學者夏學理等人
1也對於表演藝術之定義，如下之論述以作 參考:
（一）該演出活動，是否為「純藝術」的一種。
（二）該演出活動，是否屬於「精緻文化」的一部分。
（三）該演出活動，是否是在演出者與觀賞者共同存在的情況下進行 並同時認為表演藝術可廣泛的歸納為三大類型:
1、音樂類:包含中、西樂器獨奏、重奏、交響樂團演出、聲樂等。
2、戲劇類:包含兒童劇、舞台劇、歌劇、平劇、歌仔戲、掌中戲…等。
3、舞蹈類:包含芭蕾舞、現代舞、民族舞蹈…等。
總而言之，表演藝術理應包含較高的文化使命與較高的創造力，並 於演出時，讓演出者與觀賞者同時存在而進行的一種演出活動。
二、表演藝術行政
於戲劇史上的史料記載，表演藝術行政的工作，遠在西元前 534 年就 已經開始，為祭祀「酒神」戴歐尼斯所舉行的「城市戴神節」中，則出現
「首席民官」這樣的表演藝術行政工作者的角色。「首席民官」的任務是 在於調節政府、表演藝術工作者及富翁紳士等角色間供需之問題，目的只 在於讓表演藝術之工作得以順利進行，其中工作包含調解藝術家情緒及尋 求贊助等等事項。
而根據學者比克(J.Pick)的說法，認為表演藝術行政工作的目的包含 三大項: (J.Pick，1980)
（一）協助藝術家將其作品完整呈現於觀眾面前。
（二）協助藝術家專注的從事其藝術創作。
（三）鼓勵社區性的表演藝術活動推展，發揮社區的藝術潛能；鼓勵民
眾參與藝術創作與觀賞；推廣藝術教育與藝術發展；提供藝
術家之專業訓練等相關事宜。
我國表演藝術行政的觀念，推展至今約有十多年的時間，尚屬於學習 歐美經驗的階段，同時面對著「文化全球化」與「文化產業」對精緻藝術 的衝擊，的確值得深思。
吳瑞香（2002）認為作為表演藝術型的非營利組織機構，其設置目標 應以推廣精緻藝術為目的，主要的職志更在落實藝術教育之永續志業之範 疇。
學者阿多諾(1900)認為對於文化產業及其產品以商業價值和「瞬間效 應(momentary effect)」為導向的做法，其結果則將導致大眾鑑賞能力之 退化，而審美活動則將隨之庸俗化，因此提倡「反藝術」，以批判主義觀 點，來檢視並反思藝術產業的價值性。
因此我國表演藝術行政工作之責任除了推廣國內精緻藝術、協助藝術 家從事藝術創作等相關事宜之外，亦應落實藝術教育之實現，並具備反思 批判美學之能力，以呈現精緻藝術為最終目的。
第二節 行政法人
一、行政法人理論基礎--新公共管理的思潮興起
新公共管理(New Public Management)這股「時代精神」(Zeitgeist) 所帶起的改革浪潮幾乎席捲全球，不論民主先進國家或發展中國家，近二 十年來莫不積極推動相關改造工程。(Gaiden, 1991；Kettl, 2000；江大 樹，2003：28；許宗力，2001)
又有學者稱新公共管理理論為管理主義（Managerialism） 、新管理主
義 (New Managerialism)、 市 場 基 礎 的 公 共 行 政 (Market-based public
administration)、企業性政府(Entrepreneurial government )，其起源
是由 17、18 世紀開始，主要來自於對政府、對國家態度的轉變，而導致
政府或國家角色的變遷甚至移轉，同時也相繼的影響了英國、美國、德國、
日本、紐西蘭、澳洲、荷蘭、瑞典和加拿大等國，並分別針對其傳統行政 作了不同於以往的改革策略。（范祥偉，民 91）
而「新公共管理」如此的思潮，其興起後針對公部門主要的轉變趨勢 為： （林水波，民 90）
(一)企圖減緩或降低政府在公共支出與人事方面的明顯成長；
(二)重新強調政府在服務提供方面的輔助性角色，朝向民營化或準民 營化移動；
(三)公共服務的生產與提供方面的自動化發展，特別是資訊科技的進步；
(四)公共行政的議題朝向國際化發展，將焦點放在公共管理、政策設計、
決策風格及跨國合作等一般議程上。
另外，新公共管理強調 （Hood, 1991） ：「重視管理，而非政策；致力 於績效與效率之評量；強調產出結果與契約、經濟導向與管理自由；將政 府組織改制為服務導向型組織，並依使用者付費原則來運作；鼓勵競爭、
降低成本。」同時學者 Kernaghna 與 Charih(1997)更進一步說明了新公 共管理內容所包括的三項要素：1、轉變政府的機構；2、採行新的內部管 理方法；3、縮小政府的角色。
在「新公共管理」學派中主張市場機制主導公共服務提供的理論如「公 共選擇理論（publicchoice theory）、成本交易理論（transaction-cost theory）等，便成為機關行政法人化的理論基礎，其中也談及關於透過「準 市場機制」 （quasi-market mechanisms）如「使用者付費」原則來調和供 需關係、將交易成本的概念引進公部門以及行政機關轉換體質的必要性等 觀念的引進。（范祥偉，民 91）
由上所述可知新公共管理理論確實對世界各國行政制度影響甚鉅，儘 管各國在制度的發展上有所不同，但卻也不得不承認新公共管理理論確實 是各國進行行政法人化的一個重要理論基礎。
二、行政法人意涵
行政法人之設立，我國是依循日本之「獨立行政法人」制度，日本則 以英國 Agency（政署機構）為參考準則。而在英國，各部會以業務活動涉 及公共利益者歸屬政府政策
2，其執行之部分認定仍應由政府處理，但可由 傳統部會以外之單位來執行者，則屬 Agency（政署機構）辦理之。主要的 用意乃作為政府追求效率與進行組織改造的「第三條路」，政府企圖從政 府機關型態與民營化的極端中，找尋兼具效率及維繫公共任務執行的解決 之道。
按日本之行政改革會議最終報告書指出 （蔡茂寅，民 91） ： 「為謀政策 之企畫立案機能與實施機能之分離，追求因應事務、事業的垂直減量，確 保效率提高、品質提升與透明性，應設立具有獨立法人格的獨立行政法 人」，所謂「垂直減量」係指事務、事業本身仍留在國家手中，而謀求其 減量化之意。
又根據我國政府改造計畫之指導原則中指出，所謂「無須由行政機關 做的，由其他組織做。如業務性質上行政機關仍不宜完全放棄不再辦理，
而不涉及到行使公權力的核心事項，或屬於營業活動者，應考量行政機關 外另設組織辦理之。」即引導出「行政法人」的創設目的。 （蔡茂寅，民 91）
基本上，法人化之組織調整，可視為在保留某項國家任務的前提下，
為符合業務特性（如高度政治化、專業化、執行性、作業性），在人事、
編制或預算等方面，有別於一般行政機關設計，而優先考慮採取之組織設 計型態；或在某項國家任務應由民間實施的前提下，因有組織過渡階段考 量，或該任務恐因無法自給自足或其他因素而有不被民間實施之虞時，為 求避免因該任務的中斷而影響公共利益，則採行法人之組織設計。然而，
由於國情及發展階段的不同，在細部的改革內容上，我國在進行政府組織
2英國政府學習瑞典模式進行機關內部的改革，將政策規劃與政策執行部門二分，並規定將原有 的行政機關執行公共任務模式改為由政署機關負責承攬，使負責執行公共任務的政署機關可在兼
任務分化工作時，採取德國、日本已有的法人化路線，而非以加拿大、英 國設置執行性質的獨立機關方式為之。（李若一，民 91）
另根據草擬之行政法人法草案第二條第一項規定：「本法所稱行政法 人，指由中央目的事業主管機關為執行特定國家公共任務，依本法或其他 法律之規定設立具公法性質之法人」 ，從此定義可以得知我國「行政法人」
主要特徵為：
（一）行政法人是「公法人」 ：
具獨立法人格的本質，具有權利能力、行為能力及訴訟能力。
（二）行政法人之成立仍須受法律保留原則拘束。
（三）行政法人乃執行特定國家公共任務，而由中央目的事業主管機關 設立，地方自治團體不得設立行政法人。
三、行政法人基本理念
（一）行政法人化基本理念
范祥偉
3認為行政法人基本理念共有自治化、去政治化、有限資源 公器化、企業經營化等四個主要項目，以下則分別說明： （ 范祥偉，民 92 ）
1、自治化
從歷史演進與法制規定觀之，機關法人化的重要原因之一，即是 自治的需求與必要性。公法人的最初類型－地方自治團體，即是一種 基於讓地方人民自主決定自己事務而構成的獨立組織體，至於自治的 尋求性與必要性，有多項理由，主要有:
（1）出於憲法保障基本權力的旨趣:
典型的例子為公立大學的公法人化，由於憲法保障人民享有學
術自由，而大學則是從事學術活動的重要場域之一，是以，為確保
學術活動的自主性，國家的管制應盡可能退出校園，故從學術自由
乃衍生「大學自治」 。
（2）國家管理權的下放:
典型的例子是「職業自治」 ，以德國為例，德國自中世紀以來，
各行業存在有所謂「行會」 （Gilde） ，舉凡執業資格的設定、取得、
執業規範、乃至取消執業資格，皆由各該行會自行負責，國家不予 介入。
（3）公共資源的分配與管理:
例如農田水利會，依憲法第 143 規定意旨，對於可供公眾利 用之天然力（例如水利），固應由國家統一管理、分配（水利法第 一條），惟國家亦可將部分水利事業及設施的管理事項，由與該自 然力利害相關的人民自行管理，並行使部分國家的管理權限。
2、去政治化
在政府的任務中，有部分業務依其性質不宜受到政治力介入，包 括國會直接的控制或命令服從的科層管控，因而在組織上賦予其獨立 的法律人格，為使其獲致獨立性的重要方式之一。如德國聯邦銀行
（Bundesbank） ，依照聯邦銀行法規定，係屬公法人，於其行使法律所 授與的權限時，不受聯邦政府指令的拘束，即所謂「不受部會支配的 行政作用」 （Ministerialfreie Verwaltung）。
3、有限資源公器化
國家可供公眾利用之資源，若具有稀少性與有限性的特質，為避
免為少數人所壟斷或把持，固應由國家統一管理、分配。惟若干資源
涉及人民權利義務的行使，例如，無線廣播電視資源涉及人民意見表
達自由的行使，不宜由國家介入，則針對此等資源利用成立獨立的公
法人，由代表社會上不同的多元利益團體推派代表組成營運組織，以
確保其公共性。換言之，此類公法人可以說是資源「國有化」與「私
有化」均有不宜之折衷方案。
4、企業經營化
在社會多元化與行政職能擴大的趨勢下，機關法人化的另一重要 原因，就是政府功能與組織的企業經營化，尤其在給付行政的領域，
政府任務的遂行，往往需要較具彈性、效率的運作方式，在此基礎之 下，機關的法人化，足以將原本存在於科層體系的行政服務，從組織 上予以抽離出來，有效履行特定行政目的（包括作為承受權利的主體，
例如皆接受捐贈），同時方便與人民之間建立利用關係，惟需指出者，
此一目的的達成，非以成立公法人為必要，其亦得以私法人的方式運 作。
政署制度是英國自一九八八年開始實施之組織設計，是英國文官 體制中帶有強烈政策執行色彩的一種直屬部會組織，由任期固定、以 契約方式聘請之執行長全權負責人事、財務及政署服務之政府單位。
執行長主要係以公開競爭方式來任命，並且民間人士亦有獲選擔任執 行長的可能，因而帶給政署更多的活力。此制度強調提供服務、專業 領導、彈性管理、競爭型任用、專業價值、彈性人事制度，並突顯成 員對政署本身的強烈認同。
四、國內外行政法人相關制度概況（英國，日本，台灣）
（一）英國政署制度與執行性非部會機構（非公法人制度）
1、政署制度（Agency）的介紹
行政法人制度可以說是從英國開始，英國政府自保守黨首相柴契 爾夫人執政以來，講究具有效率的小政府，引進競爭文化進入公部門，
藉由國營企業民營化，大幅減少文官總數，並對各部會進行效率稽核，
整頓文官體系的運作與效能。其執政的 1980 年代後半時期，由首相效 率室提出一份「行政管理改善報告書」中指出當時英國在行政上所面 臨的問題有下列幾點：（ 黃臺生，2001 ）
（1）行政機關各自追求其行政目的，導致政策衝突、重複等情形。
（2）行政機關僅重視組織經營的細部管理，而忽略行政服務的提升。
（3）行政機關的一元化管理難以適應廣泛的不同職務領域。
（4）單年度預算制度，導致致力於年度預算的消費，沒有做到的政 策為優先充分檢討。
（5）預算項目的強制拘束，導致預算執行缺乏彈性等問題。
因此基於政府施政上所面臨的問題，1986 年柴契爾夫人最後於 1988 年提出「續階計畫」（the Next Steps）認為各部會內部結構與體制設計 必須要能強化有效的政策與服務提供，確保其人員具備執行工作所需相關 經驗與技能，最後必須在部會內外製造一股真正且持久之壓力使部會持續 改善。 （ 楊秀娟，2001 ）
2、執行性非部會公共機構
英國政府提供公共服務之組織型態，共可分為部會總部、部會所 屬（含政署 Executive Agency）、公共部門（其中非部會公共機構 Non-Departmental Public Body 又 分 為 四 種 ， 分 別 為 Executive 、 Advisory、Tribunal、Independent Monitoring Board）等，其中的 Executive Non-Departmental Public Body，又稱執行性非部會公共機 構，而其中執行性非部會公共機構與我國行政法人性質與其最為相 近。（賴森本、許哲源，2005）
（1）「非部會公共機構」的性質
「 非 部 會 公 共 機 構 」（ Non-Departmental Public Bodies,
NDPBs，簡稱 NDPBs 或俗稱 Quangos）制度中的 Executive Non
departmental Public Body 是和行政法人體系相同的機構，並無
統一的建制目的，但主要乃是基於效率、專業、去政治化和擺脫行
政機關制度的束縛而建置。非部會公共機構重視成本效益，執行任
務必須要對國會及公眾負責，與監督機關之間的權利義務關係非常
明確，是五年定期的檢討機制，審視機關功能是否適當，並檢驗其
組織方式及任務執行的合宜性。（吳青松，2004）
（2）「非部會公共機構」的發展
至 2005 年 3 月，英國總計 910 個 NDPBs，共計有 1,295,814 人隸屬於 NDPBs，近年來數目有呈現減少的趨勢，主要原因為 NDPBs 的合併。而就執行性的非部會公共組織而言，至 2005 年計有 211 個，隸屬人數有 91,509 人。（許哲源，2005）
（3）「非部會公共機構」向國會負責的方式（李靜宜，2005）：
a、 遵行國會的立法決議。
b、 母部會的大臣就 NDPBs 工作接受國會的質詢。
c、 經由國會審計程序了解 NDPBs 經費的運作。
d、 國會委員會就特定事項有權審查 NDPBs 的運作情形。
e、 運作情形評估。
NDPBs 具有五年定期檢討機制去審視其功能扮演是否適當，同時檢驗 其組織方式相對於其任務執行的合宜性。
綜合以上所述，英國政署制度雖有其正面的功能，但對文官體制最大 的衝擊來自於對統一、一致（unified and unity）的文官精神之打擊，
傳統文官體制強調匿名、非金錢激勵、直言不諱、團隊精神等共識，遭到 了破壞（彭錦鵬，民 89），另由於該項制度與核心部會關係不明確、政署 機關內文化差異、與其他部會間協調減少、與部會首長間責任難以明確區 分等因素，因此部分機關，如負責訓練與發展、諮商及國際交流合作的文 官學院，因業務不適合以政署運用，於 2002 年回歸為行政機關。 （劉坤億、
范祥偉，2003）
綜言之，英國的政署雖無獨立的法人格，非屬公法人組織，但其制度 對日本獨立行政法人制度之影響甚鉅，尤其是英國政署制度所採行的執行 長制，能有效提昇組織的營運效率，值得我國借鏡。
（二）日本獨立行政法人制度
1、日本獨立行政法人制度創設背景（蔡秀卿，2002）
日本對獨立行政法人之觀念肇始於英國柴契爾夫人行政改革開 始，自民黨行政改革推動本部於 1996 年 6 月確定橋本內閣行政改革方 針，其中關於中央機關再編改革，樹立政策規劃與執行部門分離的原 則。1996 年 11 月設置行政改革會議，1996 年 12 月 25 日「行政改革 計畫」中，仍未提及獨立行政法人制度，直至 1997 年 2 月行政改革會 議上，開始檢討外國法制時，才正式檢討政署（Agency）制度等獨立 行政法人相關事項。其中主要改革項目有「內閣機能之強化」、「中央 省廳之再編」 、 「行政機能之精簡、效率化」 、 「公務員制度之改革」 、 「其 他（行政資訊之公開制度、地方財政制度改革）」。並揭示創設獨立行 政法人制度。
關於日本獨立行政法人制度的目的在於有效的將政府執行部門所 掌事務移出，提高行政法人在財務、組織與人事管理上之彈性，尊重 其營運之自主性，並規劃「獨立行政法人評價委員會」以評鑑獨立行 政法人「業務繼續之必要性、合理的組織形式及其他組織與業務有關 事項」 。（陳愛娥，2003）
2、日本獨立行政法人制度制度化過程
1994 年 4 月，獨立行政法人制度之架構，大致上已經完成。主要 法案及方針如下： 「獨立行政法人通則法」草案，規範獨立行政法人營 運之基本事項。 「獨立行政法人通則法施行法之法律整備法」草案，規 範因導入獨立行政法人制度而國家公務員法及其他相關法律規定之整 備、過渡措施； 「總務省設置法」草案，補充規範獨立行政法人所掌事 務； 「中央省廳等改革推動方針」 ，補充規範獨立行政法人制度之架構、
89 個事業、事務轉型為獨立行政法人方針。1997 年 7 月， 「獨立行政
法人通則法」、「獨立行政法人通則法施行之相關法律整備法」及「總
務省設置法」公佈。12 月，59 個獨立行政法人之個別法及「獨立行政
法人業務實施順利化等相關法律整備法」公佈。2000 年 12 月，內閣會 議通過「行政改革大綱」 ，正式確定自 2001 年 4 月獨立行政法人開始 改制營運及改制後之方針。2001 年 1 月 6 日，大部分之省廳改革法律 及政令，開始施行。而日本行政改革之目的在於國家行政精簡化，其 使用方法主要可分為「國家行政活動本身之精簡」及「國家行政組織 之精簡」。
根據日本中央省廳等改革基本法第 36 條規定：「從國民生活及社 會經濟之安定等公共性之觀點，有確實實施必要之事務、事業，且國 家沒有以主體地位直接實施之必要，但委諸民間者有恐有未實施之 虞，或有由一主體獨占實施之必要者，政府得創設使其具備適於有效 及效率實施之自律性、自發性及透明性之法人制度」 。日本獨立行政法 人所執行的任務為政府從安定國民生活及社會經濟等觀點，認為必須 要確實實施，但無由國家自己直接施行之必要，委諸民間又恐有難以 實施之虞的任務，這種曖昧含糊的說明一直支配我國「行政法人化」
之界定（陳愛娥，2003）。
3、獨立行政法人運作之重要原則（蔡秀卿，2002）
（1）業務之公正性、透明性及自主性原則。
根據獨立行政法人通則法第 3 條第 1 項規定： 「獨立行政法人，
鑑於其事務及事業係從國民生活及社會經濟之安定等公共性之觀 點，而有確實實施之必要，應致力於適切且效率營運。」揭示業務 公共性原則。同條第 2 項規定： 「獨立行政法人，應依本法規定將其 業務內容等公告，使國民得知其組織及營運之狀況」 ，明定業務透明 性原則。第 3 項則規定業務自主性原則，條文為： 「運用本法及個別 法時，應充分考量獨立行政法人之業務營運之自主性。」
（2）名稱、目的、法人格、財政基礎與登記
依獨立行政法人通則法第 4 條規定： 「各獨立行政法人之名稱，
以個別法定之」 ；第五條規定「獨立行政法人之目的，在本法第 2 條 第 1 項之範圍內，以個別法定之」 ；第 6 條規定「獨立行政法人為法 人」 ；第八條規定「獨立行政法人，為其確實實施業務之必要，應有 資金及其他財產基礎。政府，認有使其確時實施之必要者，得依個 別法規定，對各獨立行政法人出資」 ；第 9 條規定「獨立行政法人應 依政令登記」。
（3）設立
獨立行政法人理事長及監事之任命權者為主管大臣（通則法 14 條） ，獨立行政法人之設立委員任命權者，亦為主管大臣（通則法 15 條）。
4、獨立行政法人實施現況
日本於 1999 年通過獨立行政法人通則法及相關的施行法律之後，
則先著手將 89 個機關、事業，先行改制為獨立行政法人，於 2001 年 四月，已經個別設立完成包括研究機構、美術館、博物館、研習中心、
教師會館、青年之家等五十七所機構，至 2005 年約有 120 個獨立行政 法人機構產生。
日本獨立行政法人實施至今，其所影響範圍不僅止於中央政府之 行政機關，並擴及國立大學、特殊法人及政府出資之公益法人等。而 其中央所屬機關則包含有內閣府、總務省、財務省、文部科學省、厚 生勞動省、農林水產省、經濟產業省、國土交通省、環境省及外務省 等，皆有設立之獨立行政法人機構、事業。 （葉萃先，2005）
再者，日本獨立行政法人類型依獨立行政法人通則法第 2 條，將
獨立行政法人區分為「非特定獨立行政法人」及「特定獨立行政法人」 ，
前者為「非公務員型」，後者為「公務員型」。兩類型區別標準在於有
無滿足特定獨立行政法人之特別要件，即有無「其業務之停滯將使國
民生活或社會經濟之安定產生直接重大之障礙」及「其他依該獨立行
政法人之目的、業務性質等綜合考量而有對其營運理監事及職員賦予 國家公務員身分」之情形（蔡秀卿，2002） 。在日本推動改制的機關中，
屬於非國家公務員型者僅青年之家等 4 個，其餘百分之九十五均屬公 務員型，如此，雖可減少改革阻力，但也可能削減改革的成效。例如 在 2003 年 7 月通過將國立大學從國家組織編制中獨立成為法人的「國 立大學法人法案」及其相關法案，至 2004 年 4 月成立 89 所國立大學 法人，其中各大學相關機構的教職員達十三萬多人，亦將因此喪失公 務人員資格，而成為法人職員。（嚴錦堂，2004）
（三）台灣行政法人制度 1、行政法人法
就我國政府而言，行政院為有效推動政府組織改造設立組織改造 推動委員會，並訂定「去任務化」 、 「地方化」 、 「行政法人化」以及「委 外化」等四項改革策略。這四項改革策略中，行政法人的設立是我國 政府組織型態的創新制度，包括組織型態、營運及監督方式、以及人 事管理、會計及財務制度等，都和傳統的政府行政機關體制和運作有 著顯著不同。
而根據彭錦鵬（民 94）對公營廣播電台行政法人可行性之研究中 指出，行政法人的制度特色，在於其係原屬於科層制上下級嚴格區分 與監督關係轉換為分權式的管理，並藉由績效考核制度激勵機關的行 政效率。以部為例，未來業務的決定權不再由部長全部壟斷，而得授 予司、處、署，甚至由之進一步下授到科。部長只需維持整體性之足 以達成宏觀調控所需要的資訊與權限，被分權而出的機關或單位將享 有業務的決行權，及最重要的關於自己的組織權、人事權、預算編訂 與動支權，並負有執行成敗的責任。觀察我國推動行政法人制度進程，
『行政法人法』草案係於 2003 年 4 月 9 日，經行政院第 2833 次會議
討論通過，並函送考試院同意會銜送請立法院審議；考試院於同年 4
月 22 日由兩院會銜送請立法院審議。同年的 5 月 29 日，立法院法制 委員會進行行政法人法制化公聽會，林濁水委員建議『行政法人法』
草案及個別設置法案應可同時推動，俾利創新設置或改制之機關儘速 完成組織條例法制化的工作。目前， 『行政法人法』草案已於 2005 年 8 月 8 日再度送請立法院審議，而「行政法人法草案」該法案總計有 6 章 40 條，其中說明其定位、適用範圍、組織、監督機制、人事規定、
會計及財務及解散等事項。
2、我國採行行政法人制度理由
我國採行（或創設）行政法人制度的理由為何？根據行政院人事 行政局（民 92）指出我國採行行政法人之優勢為 1.融合公、私組織之 優點與特性 2.解決成立財團法人可能衍生問題 3.增加用人彈性 4.適 度鬆綁政府會計和採購的限制 5.強化經營責任及成本效益 6.開放多元 參與公共服務等六項；而再參照行政法人法草案說帖中的歸納理由、
劉靜如（2003）之「行政法人法草案之立法目的與重點論述」及陳月 春（2004） 「行政法人推動實例—國立中正文化中心改制行政法人之簡 介」，同樣可以大約歸納為以下六點：
（1）增加用人彈性
主要是針對部分需要相當專業性及技術性人才之業務，但又不 希望受限公務人員相關法制之拘束。
（2）強化經營責任與成本效益
相較於公權力之執行，施政講求公平與正義有時無法兼顧成本 與效益，政府職能中，亦有可參採企業精神課以經營責任，透過績 效評鑑機制的建立及內、外部適當監督機制，強調成本效益之部分。
（3）融合公、私組織之優點與特性
行政法人具有獨立之法人人格，僅受監督機關的適法性監督，
對於特殊性質或有特別需求者，一方面可藉此鬆綁現行行政機關有
關人事、會計制度的束縛，並依專業化等需求量身製作之法源依據。
另一方面釐清公共任務特性，將之保留在公法領域，以強化監督，
並避免混淆私法體系。
（4）適度鬆綁政府會計和採購之限制
政府會計及採購目前之相關綿密之防弊規定，對於部分性質特 殊之業務，如文物典藏維護、學術研究等，形成束縛及窒礙，因此 行政法人制度在會計及採購方面，可以作適性之特別處理。
（5）開放多元參與公共服務
行政法人的意思，是希望機關係採多元參與，民主運作，較諸 一般行政機關更能有效照顧多元利益，公共任務之執行由行政機關 轉移至行政法人，藉由制度設計與業務執行權限的分離，可以避免 球員兼裁判之問題。
（6）避免出現成立財團法人可能衍生問題
行政機關捐助成立財團法人並將自身任務委託執行，常產生財 團法人依附於行政機關的現象，法人成立目的僅侷限於完成行政機 關委託之任務，一旦缺乏行政機關的奧援，即無法獨立存在。
3、我國行政法人實施現況
行政法人制度推動至今，造就目前第一個也是唯一的一個行政法 人--國立中正文化中心，「國立中正文化中心設置條例」草案於 2003 年 3 月 1 日正式掛牌運作。根據將近兩年運作的施行成果而言，基本 上已經達到了人事上彈性運作，大幅度變動以往比較僵化的運作制 度，朝向比較活潑、有活力的運作方向發展。不過，就有關被列為優 先推動行政法人制度的行政機關而言，如美術館、博物館、公共電台、
教育事業等多項機構，有相當比例的單位仍然對於中正文化中心轉型
成為行政法人的成效有所保留，並對自身改制之可行性評估持有觀望
與保留之態度，不若外界預期的樂觀。
第三節 非營利組織
一、非營利組織興起
（一）緣起背景
非營利組織並非最近幾十年的產物，在西方社會，由於希臘羅馬視 社會改革為解決人類問題的途徑之觀念，加上基督教徒的愛人、憐憫、
與公益的教義，這是志願團體的根源；而自有人類聚居以來，住在同一 部落的居民遇有重大事情時，如發生意外的相互照顧、婚喪喜慶的彼此 幫忙，皆是一種非營利的行為，因此自古以來，雖無非營利組織之名，
卻有非營利行為之實，可以從原始部落的互助行為漸漸發展到「有錢出 錢，有力出力」的狀況。至今，從個人無目的之無私奉獻到團體有目的 性之組織行動，皆為非營利組織之行為模式。
（二）形成因素
目前一般的學者多由經濟學之觀點來論述非營利組織的形成，基本 上此觀點可以從國內（domestic）因素及國際（global）因素來探討：(張 培新，2000；陳以亨，2001；鄭欽明，2002；張志源，2003)
1、國內（domestic）因素:
隨著生產方式的改變，人類社會的複雜性亦相對提高，政府的職權日 漸擴大，人民新的需求亦不斷產生；生產與分配的失衡導致個人、家庭、
社會國家的角色與功能也隨之調整。不論是共產主義或資本主義國家， 「人」
的生存與價值，才是最高目的。非營利組織的形成與成長原因可歸諸於：
（1） 市場失靈理論（Market failure）
相 對 於 公 部 門 (public sector) 與 營 利 的 部 門 (for-profit
sector)而言，非營利部門之興起，主要是市場失靈 (market failure)
所使。在一個理想的情況下，完全競爭市場透過供給與需求，提供
了社會所需的財貨與服務；但是這種企業追求最大利益、消費者擁
有完整資訊的完整市場並非經濟活動的唯一型態。
所謂「市場失靈」 ，有很多種狀況，其中比較常被討論的，一種 是公共財、擬公共財或共同財(common goods)，另外一種則是需求 過於多樣化或需求量太小，廠商不願進入市場。
而所謂公共財(public goods)，指的是市場上的大眾對於某種 財貨或勞務有需求，但此種財貨或勞務的使用卻不具排他性，或是 其個別使用者的成本不易計算，或有所謂外部性(externality)、或 雖然個別成本可以計算，但廠商可能基於經濟規模考量而不願生產 時，例如國防、環保、福利等，市場中沒有廠商或組織願意、或可 以提供時，經濟學家認為此時非營利部門即可彌補市場的失靈。一 個實際的例子，是偏遠地區的服務，市場中可能因沒有利潤而缺乏 誘因。
另一種市場的失靈，稱為「契約失靈」(contract failure)，
就是公共服務的提供者與消費者之間，資訊或權力的不對稱，造成 消費者沒有能力監督契約的履行，例如養護機構中的老人，相對於 機構而言，即有契約失靈的可能。
此時，非營利組織利潤不能分配(non-distribution constraint) 的先天要件可以提供消費者更好的保障。除此之外，經濟學家也認 為政府的補助(補助理論)、某些社會上的消費者不願意其他人加入 (消費者控制理論)，可能也是非營利部門興起的原因。
從整個國際社會的角度來看，以全球為範圍，國際或跨國企業 對於外部成本更容易推卸責任、生產者與消費者之間資訊的不對稱 情形更加嚴重，市場失靈極有可能。
（2） 政府失靈理論（Government Failure）
有學者認為，市場失靈所引起的「搭便車」(free rider)行為，
必須以政府的公權力才能防止。但是，政府也有失靈的時候。 「政府
失靈」(Government Failure)通常係因政府需依法行政，又過於強 調層層節制，所以講究代表性(Representation)與公平(Equity)，
對於特殊性的、實驗性的、或開創性的民間需求，沒有辦法提供，
或是缺乏反應 (responsiveness)的能力。或民主社會中行政官員與 民意代表往往以多數決的選舉方式產生，為求勝選與政治事業的永 續經營，政治人物也將成本與效益概念納入考量；因而，政治版圖 中的邊陲地帶、非主流的弱勢團體之利益經常被忽視與犧牲。此時 非營利組織的彈性與活力，則可以彌補政府的失靈，其工作恰可填 補此一社會公益之不足。從全球的觀點而言，聯合國就像一個政府 一樣，但聯合國對於很多全球事務，也因為冗長的決策與行政過程，
而愈來愈有力不從心的現象。從此種論證觀點來看，非政府與非營 利部門的特性，就是「補充」(supplement or complement)市場與 政府之不足。
（3）第三政府理論（Third-Party Government）
相對於政府（第一部門） 、企業（第二部門）之外非營利組織、
非政府組織被稱之為第三部門。Lester M. Salamon 認為，第三政府 以非營利組織結合民間資源，接受政府的委託授權及經費補助，執 行政府部份的執掌，取代政府的部分功能。因為，長久以來，人民 已經厭倦政府的組織、權力的不斷擴大，然而效率卻日益低落，既 無法滿足人民的渴望，也無法回應人民的需求。透過第三政府的機 制，可以舒緩人民望治心切與對政府執掌擴充的疑慮間之矛盾，而 人民所迫切需要的公共服務又可以獲得。
Lester M. Salamon 同 時 提 到 四 種 第 三 政 府 「 志 願 失 靈 」
（voluntary failure）的可能現象：
a、「公益的不足」(Philanthropic insufficiency)：
非營利組織在現代工商業社會中，無法提供足夠的、穩定的、
持續的資源與服務來支撐龐大的社會需求。加以現代經濟變動急 遽，民間資源容易受到經濟景氣的影響，時有越需要援助的時候，
資源越是不足；因此無法依賴非營利組織提供的資源。
b、「公益的特殊性」(Philanthropic particularism)：
公益活動雖以社會全體為目標，但在實際的執行過程中，卻難 免有宗教、種族、世俗的考量，發展成極端、排他性，而獨厚某特 定對象，造成資源的重複、浪費或不公平現象。
c、「公益的父權性」(Philanthropic paternalism)：
公益的資源往往由少數的非營利組織負責人所掌控，並決定資 源運用的對象與數量多寡，或評議審查的過程常設有濃厚的個人偏 好，或因私人捐助而視為自家產業，然私人捐助有免稅的優惠，並 不能單純的視為私人的資源，而應是公共資源的一環，非民主或偏 狹的決策程序或心態，更突顯非營利組織主政者常見的父權心態。
d、「公益的業餘性」(Philanthropic amateurism)：
當前社會問題的嚴重性與複雜性已然超越志工的愛心與奉獻 所能處理，非營利組織的低薪政策已無法於人力市場中招募專業人 員，志願服務者卻是熱心有餘、專業卻不足，這將是非營利組織邁 向現代化、專業化最大的挑戰。
2、國際（global）因素：
非營利組織的快速發展已成為國際關係領域中引人矚目的要角，
「羅馬俱樂部」 （Club of Rome）將此現象稱之為赤腳革命（Barefoot Revolution）；以研究全球趨勢聞名的「世界觀察協會」（Wordwatch Institute）認為非營利組織蓬勃發展是人民力量的展現，非營利組織 崛起應可歸因於下列原因：
（1）冷戰的結束
蘇聯、東歐共產集團的解體不但是共產主義的意識型態崩盤、
社會正統瓦解，更是東西雙方長達四十餘年對立的結束，也是在民 主價值與市場經濟的規範下，重新整合了世界體系。
意識型態的藩籬拆掉了，戰爭與和平不再是國際關係唯一的焦 點，舉凡環境保護、人道救援、衛生健康、人權等議題，皆已成為 國際關係學者研討的重心。
（2）科技的進步
由於科技的進步使得非營利組織有更寬廣的運作空間，傳播通 訊的發展也使得政府無從打壓、管制資訊的流通、互動與網路的建 立；網際網路壓縮了時間、空間與距離，國界的限制也相對減少甚 至不見，在國際社會中，建立共同目標與使命的非營利組織，已不 再是個夢。
（3） 全球化風潮
伴隨冷戰的結束與科技的進步，跨越地緣限制的人與人、地區 與地區、國家與國家之間理念、貨物、人民的互動日益頻繁，這種 世界緊縮效應（shrinking world effect）改變了個人的認知與行 動，更影響人類的生活方式與環境。全球化效應影響所及，傳統的 價值體系面臨挑戰崩析，新興的風尚與共同生活機制正不斷的創新 與醞釀。
在全球化的風潮下，市場的力量不斷的擴張，國家的角色有日 見萎縮之感；在面對全球市場開放與競爭的壓力下，國家已無法做 到保護本土企業的功能。
3、環境快速變遷:
其興起原因是在於環境快速的變遷，社會價值多元化之後，社會
產生了或意識到一些需要，而這些需要無法經由商業體系中的企業來
完成，也無法由政府機構來完成。也因此，有志之士乃組成團體，解
決社會的問題，達成本身的理想。
4、政府無能與企業意願低落:
滿足社會需要的過程中並無利可圖，因此企業無意介入。而政府官 僚體系的行動反應遲緩，無法迅速處理環境快速變遷所產生的問題，
且行政流程缺乏效率。因此，由人民自行整合所組成的非營利組織乘 勢而起，取代政府及企業的部份功能。
5、多元發展的方向：
以往非營利組織產生的情況，多數因市場或政府的失靈的理由而 成立，如消費者保護基金會；或是由於志願主義下成立的社會福利團 體等。然而，近年來民間力量的日趨蓬勃，為滿足對公共服務的需求，
卻又要避免政府權力的擴張介入，而自發性的非營利組織，如教育改 革團體自辦的實驗森林小學、訴求反菸（毒）的董氏基金會等，也紛 紛出現，顯示國內的非營利組織，朝著多元發展的方向前進。
6、「公民社會」的角度：
也有學者以「公民社會」的角度來剖析非營利組織，認為非營利 組織無論在設立的目的、經營方式或社會責任等等方面，基本上都具 有「公共」的屬性，這些單純以「公民」身分組成的各種社團、基金 會等非營利組織，突顯了非營利組織於現今社會中所逐漸呈現且無可 避免的公共性，既產生極大的力量，也使其功能逐漸與「國家」分開，
其數量更不在少數。
二、非營利組織定義
在多數專家學者研究資料中，非營利組織與營利組織最大的不同點之 一，就是非營利組織不以營利為目的，所以不論在於立場或組織型態上，
都有很大的差異性，以下則就非營利組織之意義進行說明之。
（一）鄭丁旺等﹙民 91﹚
在 美 國 的 「 國 家 稅 收 法 」 中 ， 非 營 利 組 織 （ Non-Profit
Organization，NPO）最先以「第三部門」（The third sector）出現，
後續有「志願部門」 、「獨立部門」、 「慈善團體」等名稱， 「非營利組織」
代表既非政府機構，也不是私人企業的另一種組織，以公眾利益為目標，
社會服務為使命，而不以營利為目的的民間組織。
（二）我國所得稅法第四條（民 91）
非營利機構定義為： 「指各種教育、文化、公益、慈善機關或團體，
合於民法法則公益社團及財團之組織。公益社團以人之集合為特點，財 團組織以財產之集合為特點，二者皆為謀全體社員非經濟性之公共利益 或社會大眾之公共利益之組織。」
（三）林紀東（民 87）
在我國營利事業所得稅法中，，非營利組織的定義是： 「各種教育、
文化、公益、慈善機關或團體，且合於民法總則公益社團或財團之組織，
公益社團以人之集合為特點，財團法人則以財產之集合為特點，二者皆 為謀求全體社員非經濟性之公共利益或社會大眾之公共利益之組織。」
（四）顧忠華（民 86）
公共服務、積極促進大眾之福祉，且不以營利為目的。
（五）江明修（民 86，P13）
非營利組織（Nonprofit Organizations）可綜合界定為「具備法 人資格，以公共服務為使命，享有免稅優待，不以營利為目的。組織盈 餘不分配給內部成員，並具有民間獨立性質之組織」 。
（六）楊錦蓁（民 84）
1、組織設立之目的不在追求賺取盈餘或利得，其目的在於公共利益 服務之提供；
2、不禁止賺取盈餘，但禁止其盈餘被分配；
3、所累積的盈餘必須使用於組織設備上之購置，或其組織之公共目的。
（七）馮燕（民 82）
1.具有明確服務大眾的宗旨；
2.有正式組織的形成，但非以營利為目的；
3.無利己或私人意圖之結構；
4.捐助的善款可以減免抵稅。
（八）Salamon（民 81）
具有正式結構的民間組織，它是由許多志願人士所組成的自我管理 團隊，其組織的目的是為公共利益服務，而非為自身的成員謀利。
（九）Denhardt（民 80）
非營利組織為法律禁止將剩餘的收入或利潤分配給個人會員之組 織。這些組織實際上雖產生利潤，但這些利潤需使用在組織之目的上。
（十）Wolf（民 79）
1、具備有公共服務的使命；
2、經政府立案，接受相關法令規章的管轄；
3、組織應為一個非營利或慈善的機構；
4、經營結構需排除私人利益或財務之獲得；
5、經營得享有免除政府稅收的優待；
6、享有法律上的特別地位，捐助者或贊助者的捐款得列入免稅範圍。
依據 Wolf 的觀點，非營利組織必須具備有公共服務的使命，且在政 府的法律規範下立案，並接受政府法令的管理與監督，對組織本身而言，
必須排除私人利益或財務的獲得，其經營得享有免稅的優待及法律上的 特別地位，且捐助或贊助者的捐款得列入免（減）稅的範圍。
（十一）Hall（民 76）
認為非營利組織應具備執行政府委託之公共事務、執行政府或營利 組織所不願或無法完成之事務，以及影響國家營利部門或其他非營利組 織之政策方向等三項目標。
（十二）蘇慶義（民 76）
非營利組織必須具備：
1、其設立的目的不在獲取財務上的利得或利潤；
2、其不反對盈餘的累積，其存續期間產生之盈餘，需保留運用於目 的事業之服務的提供；
3、不得違反法令、章程或以高度不合理的支出，給於任何私人特殊利 益。至於報酬是否合理，應視其所提供之給付是否相當；
4、不得分配盈餘或財產給予成員、董事、受託人或捐助人；
5、組織廢止或解散時，其財產必須使用於受租稅優惠之目的，或移轉 於其它受租稅優惠之團體或公法團體。
（十三）Kotler and Andreasen（民 76）
非營利組織不僅要謀機構本身的利益，同時也要謀求目標群眾利 益，其目的在造福整個社會。
（十四）程瑞玲（民 70）
非營利組織應符合下列三要件：
1、組織主要資源的提供者都不希求獲取報酬；
2、組織經營並非為了獲得利益；
3、組織權益不可被出售、移轉、買回。
（十五）許士軍教授（民 69）
指出非營利組織不同於營利組織的是其主要目的是提供服務，而非 利潤，對於這類組織的衡量標準，乃是指其在一定的資源條件下，是否 能夠提供社會大眾最佳之服務。雖然這些組織有時產生類似利潤，但其 存在之目的，並非如此。
（十六）Hansmann（民 69）
即指非營利組織係禁止分配淨盈餘(Net Earnings)予其成員、職 員、董事或受託人等，且淨盈餘全都保留運用於組織成立目的之服務。
（十七）Oleck（民 69）
即指出非營利性組織係一個機構，並不是為了獲取金錢上的所得或
利潤，同時，它的淨收入或是其中任何一部份都不可以分配給其組成份 子、董監事、工作人員或其他個人。
（十八）呂東英（民 66）
定義非營利組織係專以從事非營利目的事業，不以無目的累積結 餘，不給予原創立人、組織成員或特定人特殊利益而成立的公益社團及 財團法人，或依法成立辦理政府指辦事項之組織或團體。
（十九）Robent Fraser（民 63）
非營利組織，雖不以營利為目的，但它仍負擔一種轉換的功能，其 意指任何一個組織都是從環境中獲取資源，然後經由轉換的過程，將投 入變成一種社會價值提供給外在環境，也就是組織轉換資源為創造環境 所需的社會價值，這些價值有些是有形產品，有些是無形的服務、觀念。
組織就利用它所創造出來的社會價值來與需要他的人交換價值，對方付 出的價值為時間、金錢與藝術型態等。
經由上述國內外專家學者之釋義，可以明白對於非營利組織之定義 眾家說法紛紜，而本研究綜合以上專家學者之解釋及法令的定義，可歸 納出有三項特徵：
1、非營利組織皆以公眾利益為目標 2、非營利組織皆以社會服務為使命
3、非營利組織之淨收盈餘不得分配內部任何一成員
因此本研究綜合上述，將非營利組織界定為於政府法令下立案成 立，具備有為大眾及社會服務之精神使命，以從事非營利目的之事業，
其所得盈餘亦不得分配給予成員或特定人士，並運用捐款、目的事業 所得盈餘以及政府補助經費，來謀求大眾利益與福利之提升。
三、非營利組織分類
國內外專家學者對於非營利組織之分類多有不同之見解，由於研究的
角度與切入觀點有所不同，造就分類上有許多不同類別型態出現。雖有吳
瑞香指出非營利組織之分類依其各學理基礎而作不同之類別區分，在實質 上卻無多大之作用（吳瑞香，2002），然本研究認為仍具有其參考價值，
因此以下就各專家學者對於非營利組織之各項分類加以整理與說明：
（一）依部門性質分類
根據 Ivancevich, Donneily, and Gibson：(程瑞玲，1984)將社會 上各種組織劃分為三大部份：
1、私人部門組織(private organization)。
2、公共部門組織(public sector organization)，包括各級政府機關。
3、第三部門(third sector organization)，包括範圍很廣，從教 堂、學校到博物館皆屬之，主要使命在發展企業或政府所不能充分 提供的服務。而在其論述當中，上述的第二與第三部門組織又稱為 非營利組織。
另外，Anthony and Young(1998)也認為非營利組織包括政府部 門與私人部門的非營利組織。 (孫國強，2003)
（二）依主要業務活動分類
Salamon（1997）提出一套非營利組織的國際性分類，其嘗試以最
主要的業務活動作為分類之依據，歸納出 12 個主要的活動集團，並再
細分為 27 個次集團，茲列表如表 2.3.1 所示：
表 2-3-1 非營利事業集團分析表
活動集團 次集團
文化與休閒 文化與藝術；休閒；服務 教育與研究 初中高等教育；其它教育研究
社會服務 社會服務提供；緊急事件的援助；經濟與生活的支持 環境 環境保護；動物保護
發展與住宅 經濟社會與社區發展；住宅、職業與訓練 法律倡導與政治 法律與司法；政治組織
慈善中介組織 慈善中介組織 國際性活動 國際性活動
宗教 宗教會眾與協會
健康維護 醫院與復健；養護之家；心理健康與危機預防 商業與專業組織 商業與專業協會/公會/工會
其它 其它範疇
資料來源：Salamon（1997）；本研究整理
而我國財政部稅務改革委員會依據「事業目的」、「籌措財源方式」
與「組織控制方式」 ，將非營利組織區分成以下三大類（戴志璁，民87）
（三）依事業目的分類 1、公益性組織：
以提供公共服務為目的的非營利性組織，具有輔助政府功能之作 用，且能視社會實際需要，從事多樣化的社會服務工作。
2、互益性組織：
以提供會員集體利益為目的，其性質和營利部門較相近，而不具有 慈善目的，與傳統營利事業不同。
3、政治性組織：
主要指政黨，因其性質特殊，故在民主政治中較具有公共政策的指 標。
（四）依籌措財源方式分類 1、捐贈型非營利組織：
此類型組織其財源主要來源為社會捐助或補助。
此類型組織其財源主要來源為財貨或勞務的銷售收入。
（五）依組織之控制方式分類
1、互助型非營利組織：其組織的董事會由贊助人所決定並加以控制。
2、企業型非營利組織：其組織之運作不受贊助人之正式控制或監督。
（六）依獲利對象分類
Blau & Scott（1962）指出，組織可根據「誰獲利」為分類的基 礎而將非營利組織（Non-Profit Organization，NPO）分為四大類：
1、 「互利」組織：即組織成員本身是組織產出與服務提供的最主要獲利者。
2、 「企業」組織：服務的擁有者為獲利者。
3、 「服務」組織：服務的案主為主要獲利者。
4、 「公益」組織：一般大眾為主要獲利者。
（七）根據角色與功能分類
Kramer（1987）將非營利組織之角色功能歸納為服務的前瞻者與 創 新 者 （ Vanguard or Service Pioneer ）、 價 值 維 護 者 （ Value Guardian）、改革者與倡導者（Advocator）、公眾教育者（Public Educator） 、服務提供者（Service provider）五種。
（八）以服務對象分類
許士軍(民 79)將非營利組織依服務對象分類為：
1、提供個別服務的組織：
這類組織包括醫院衛生、學校、大眾運輸、公用事業、藝術文化 事業等。其主要特色，為提供個別主體某種服務，例如病患、學生、
乘客、觀眾等等。同時，這類機構也根據所提供的服務次數及內容，
收取一定費用，而所得到這些收入，也可用於其支出。自上述特性來 說，這類組織，除了在目的方面不同於營利組織外，其他都幾乎相同。
2、提供公共服務的組織：
這類組織所提供的服務，不是以個人為對象，而是整個社區或更
大範圍內的人群及機構，經濟學家常稱這種服務為「公共財貨」(Public goods)。最典型的例子，便是燈塔，凡是在附近海面或港口行駛的船 隻，都可以享受其服務，但是提供者卻無法向個別受益者收取費用，
再如公園、救火隊、清潔隊之類機構，都是屬於這一類型。另外各國 民中小學，由於所具有免費和普遍性質，所提供的服務有可歸入這種 公共性質。
3、以會員為基礎的組織：
這類組織所提供的服務，乃以本身會員為對象。所不同於上述分 類者，乃在於所提供的服務基本上不是針對個別會員之需要，而是給 予其整體，包括公會、同業公會、事業組織、學術團體、宗教組織，
以及俱樂部等。
（九）以資金的來源分類
Smith and Rosenbaum 建議以資金的來源為分類基礎，可以區分為：
1、自營利潤組織
2、政府收入組織(稅收、公債等) 3、志願樂捐組織
（十）以目標的取向分類
O＇Neill and Young(1988)將非營利組織分為三類：
1、服務組織(service organization)：
提供健康醫療、社會服務、教育、研究及展覽會等。
2、倡導組織(advocacy organization)：
這種組織的資金融通並不需要政府的補助或是企業的捐贈，其存在是為 了促進一些社會的目標。
3、共同利益組織(mutual benefit organization)：
包括專業暨貿易協會、工會等，此種組織的目的是要促進其成員
經濟上的利益或其他相關的利益。
（十一）依組織的本質分類
司徒達賢（民 88）利用 CORPS
4架構，從本質上來對非營利組織進 行分類，其分類如下：
1、互益型組織：在互益型的非營利組織中，組織只有參與者與組織 活動，並不提供外部顧客服務，例如同鄉會、運動團體等。
2、公益型組織：非營利組織的參與者與組織活動之存在，都是為了 向某些人提供服務者稱之。
3、捐贈型組織：組織中的營運資金來自於向他人募款時稱之。
4、商業型組織：組織中的主要資金來源為向顧客收取服務所產生的 金錢時，偏向商業型組織。
5、專業型組織：在組織決策核心的組成份子，皆為專職人員或志工，
其藉由本身的專業、理想與熱情來領導該組織者稱之。
6、企業型組織：還有一些非營利組織由其捐款的企業所主導，其組織的使 命與行動皆配合該企業，就是一種企業型組織。 （鄭欽明，民 91）
（十二）依表演藝術性質之基金會型態分類
吳瑞香(民 91)指出，專家學者對於組織類別之分類各有其理論依 據，然而卻也不可諱言分類法在實務上的作用並不大。再者，國內對 於表演藝術組織之類別，並無深入之整理與結論，因此吳瑞香運用其 研究與觀察之見解，將表演藝術組織團體概分為「演出暨教育型基金 會」、「贊助型基金會」、「經紀型基金會」等三大類，其組織結構在運 作、管理與績效評估上，約略可爲台灣在表演藝術屬性上道出表演藝 術團體的特殊經營模式。
本研究以為，各專家學者皆依其不同理論與見解，給予非營利組 織不同之解讀，然而在現今如此多變的社會中，實在無法僅就單一類 型給予歸類。例如公益型非營利組織可能同時也是專業型非營利組
4司徒達賢（民 88）以 clients，operations，resources，participants，services 等五個字
織；捐贈型組織同時也必須兼顧商業型組織的募款來源；服務前瞻創 新者可能也同時必須是價值維護或改革倡導者角色，一切端看當時組 織主客觀環境變化與組織管理策略而定。（鄭欽明，民 91）
因此非營利組織之類型可以說是因應當代環境變化下，依據其功 能、角色扮演與特性所歸納形成的型態。
四、非營利組織與政府、企業及組織間的關係
蕭新煌（2000：485-486）認為政府部門、企業部門與第三部門（非 營利組織）三者間的互動關係如下：
圖 2-3-1 非營利部門、政府部門、企業部門、社會大眾的互動關係圖
資料來源：http://www.npo.org.tw；蕭新煌編（2000）在此圖中，說明一般政府扮演非營利組織的管理者與財物分配者，而 非營利組織則為政府的支援者及建言者角色；而企業為非營利組織的贊助 者與參與者，非營利組織企業而言則是抗爭者與公益執行者的角色；另 外，社會大眾可作為非營利組織的協助者與服務提供者，非營利組織則扮 演社會大眾的支持者與贊助者。
馮燕（2001：8）認為政府、企業、非營利組織（NPO）三者間的互動、
企業部門 社會大眾
政府部門
非營利部門
管理者 財物分配者
支援者 建言者
參與者 贊助者
協助者
服務提供者 抗爭者
公益執行者
支持者
贊助者
交流內涵如下圖：
基本公共設施 補助 法令管制 納稅 提供勞務 租稅誘因 輔導監督 影響政策 輸送服務 委辦公共事務 維護合法權益 輸送服務 影響政策 法令管制
倡導議題 輔導監督 技術、人力支援
財物贊助
參與社區／社會認可
協助達成公益使命／企業社會責任 促進人性化與人道精神
圖 2-3-2 政府、企業、非營利組織（NPO）間的互動、交流內涵
資料來源：http://www.npo.org.tw；馮燕（2001）此圖中說明，政府單位、非營利組織(NPO)及企業之間互動之關係與 相互所提供的服務。政府單位可以提供補助、租稅誘因、委辦公共事務、
法令管制與輔導監督等服務給予非營利組織，而非營利組織則提供勞務、
輸送服務、影響政策與倡導議題；非營利組織可提供參與社區／社會認 可、協助達成公益使命／企業社會責任及促進人性化與人道精神等提升精 神層面之服務給予企業，而企業單位則可以提供技術、人力支援及財務贊 助給非營利組織；另外企業可以對政府進行繳稅、影響政府政策並輸送服 務，而政府單位亦提供企業基本公共設施、法令管制、輔導監督與維護合 法權益之服務。
馮燕（2001）認為政府、企業、NPO 三者間之角色、功能與社會目標 達成，如下圖：
企業 NPO
政府
政府
創造環境 行政管理 資源分配
國家發展
企業 社會和諧 NPO 需求滿足
生產價值／資源 倡導創新 經濟發展 價值維護 市場運作 服務輸送
圖 2-3-3 政府、企業、NPO 間的角色、功能與社會目標達成
資料來源：http://www.npo.org.tw；馮燕（2001）Salamon (1987)將非營利組織部門稱做「公共服務的夥伴」，意指政 府已將許多公共服務遞送的責任移轉給非營利單位。
Wolch(1990)把非營利組織遞送服務的現象冠上「影子國」（shadow state）的稱謂，因為此種類型的組織在提供公共財貨與服務上已經演變 為政府之外的另一選項，且經常依賴政府的經費維持。
Ostrnder and Langton(1987)認為政府、營利、非營利等三個相互關 聯的部門彼此相互滲透、侵入的結果，不免使得各部門彼此間的界線都模 糊了(官有坦，2002)。
而由公民社會角度分析，非營利組織扮演著一種中介、調和的角色
(inter-mediators)，如此類型的組織隱含了揉和其他部門組織的一部分
特性以形成「混合的」(hybrid)的特質。簡言之，在公民社會裡，非營利
組織與其他組織之關係是密不可分的，它影響了各組織的行為，亦同時被
各組織所影響。他所含括的領域不只是在經濟上扮演提供服務的角色，亦
涵蓋於社會與政治環境之中所扮演的要角。(官有坦，2002)
五、非營利組織之角色功能
（一）非營利組織之角色
由前述種種因素所造就之非營利組織，主要具備有為大眾及社會服 務之精神，並從事非營利目的之事業，其所得盈餘亦不得分配給予成員 或特定人士，以求大眾利益與福利之提升。
而對於非營利組織的角色定位上，學者如 Milofsky（1979）、蕭新 煌（2000） 、馮燕（2000） 、Kramer（1987）
5等人分別針對各種不同的角 色去加以區分及歸納，以下分別說明：
1、Milofsky（1979）
Milofsky 由各種社區組織與發展中劃分出五種角色類別：
（1）社區層次的非營利組織有助於界定社區「界限」 （Boundaries），
進而發現社區問題。
（2）非營利組織在社區的運作中，可以創造鄰里關係，促進居民的互 動關係。
（3）在封閉的社會中，非營利組織成員的重複性與多元性有助於階級 間的互動，可避免社會結構中的孤立或敵視。
（4）互助型非營利組織形成時，即是集合眾人之力將個人問題帶入公 共層次討論，故可產生緩衝社會衝突的功能。
（5）在多元開放的社會中，異質性高的非營利組織因應小眾個別需求 而產生，同質性高的，則可達成凝聚共識或整合的效果。
2、蕭新煌（2000）
蕭新煌將非營利組織之角色區分為積極角色與消極角色，其中積 極之角色有提醒、諮詢及監督之角色；消極角色有制衡、挑戰及批判 角色等。
3、馮燕（2000）
