都市計畫整體開發地區回饋負擔之研究
A Study on the Exaction for the Unified Development Area in Urban Planning
詹達穎＊
Dar-Ying Jan
摘要
民國七○年代初，環保意識興起，為了解決環保問題，都市計畫區內之工廠遷移，
工業區於通盤檢討時變更為住宅區，並規定整體開發，完成區內公共設施開闢並捐獻土 地後始可發照建築。此整體開發之規定用意良好，但因無法源，乃積極鼓勵自行開發或 自辦市地重劃來開發，否則只能等公辦重劃或區段徵收來開發，致使部分地區開發時程 遙遙無期，甚至延拓至今尚未開發。
隨後為使依法有據，乃於民國 91 年都市計畫修法時增訂第二十七條之一，規定於 都市計畫變更或擬定細部計畫時得要求土地權利關係人提供或捐贈都市計畫變更範圍 內之公共設施用地，可建築用地、樓地板面積或一定金額給予當地政府，其規定事項由 內政部於審議規範或處理原則中訂之。依此各地方政府於主要計畫通盤檢討時規定回饋 負擔比例及內容，內政部亦訂定工業區、農業區等審議規範。
本文針對都市計畫變更地區回饋負擔規定做一歷史回顧及檢討，了解各縣市規定，
並探討回饋負擔之合理性，經由統計分析比較結果顯示，高雄市政府之規定高於其他縣 市，但其現階段之發展性並未高於北部區域各縣市，是否應斟酌調降或依內政部之規 定，乃為重要議題之一，值得主政者深入探討。
關鍵詞：整體開發、回饋負擔
Abstract
In the early 1980s, due to the highly environmental consciousness, plants in the urban planning area should migrate. According to the overall review, the industrial area should change to residential use. The comprehensive development planning is provided to implement the construction of the public facilities in this area and to issue a license of building permit after the landlord donating the land. The comprehensive development planning is good but lack of related laws. The government can only encourage self-development or urban land readjustment implementation by the private sector. Otherwise, it will be a long time waiting for zone expropriation or urban land readjustment implementation by government and cause delays of the development.
Article 27-1 of Urban Planning Act was added in 2002, lands of public facilities,
＊ 立德大學運銷與科技管理學系助理教授
第十四屆(2010 年)國土規劃論壇 中華民國 99 年 3 月 27 日
( 一 般 場 次 )
building lots, floor areas, or certain costs shall be provided to local government during the development. The detail affairs apply the regulations or principles approved by Ministry of the Interior.
This paper focuses on the historical and overall review of the exaction in the urban planning, knowing more about the regulations of each local government and estimating the rationality of the exaction. According to the result of the statistical analysis, the exaction ratio set by Kaohsiung City Government is higher than other local governments; however, the development of Kaohsiung City is not as good as other counties or cities in north Taiwan.
It is worth discussing the standards .
Keywords: unified development area, exaction
壹、前言
高雄市於改制後辦理主要計畫通盤檢討，隨著環保意識抬頭，一些具污染性之工廠 紛紛外移、遷廠，原工廠之工業區要求配合變更為住宅區，並規定整體開發完成公共設 施開闢，捐獻土地給地方政府所有後，始准發照建築。此乃整體開發之開始，隨後各縣 市通盤檢討皆比照辦理，甚至要求自行擬定細部計畫整體開發後，始准發照建築。
內政部因隨著整體開發之規定增多，又要求地主自行開發，但甚多地區因地主太 多，開發不易，紛紛陳情政府辦理開發，甚至認為規定整體開發依法無據，行政院乃函 示內政部要求地方政府盡速辦理開發，並於民國 85 年規定「都市計畫書規定應以市地 重劃區段徵收或其他方式整體開發並於完成整體開發後始准核發建築執照處理要點」，
86 年規定「都市計畫書附帶規定應辦理整體開發地區可行性評估補充規定」，然考量時 空環境變遷，內政部於 94.8.24 台內營字第 0940085055 號函知自即日起停止適用。
都市計畫法於 91 年 12 月 11 日修正，增列第十七條之一，規定得要求土地權利關 係人提供或捐贈都市計畫變更範圍內之公共設施用地，可建築土地、樓地板面積或一定 金額予當地直轄市、縣(市)(局)政府或鄉、鎮、縣轄市公所。隨後並擬定各審議規範及 處理原則，以作為整體開發回饋負擔之依據。然而各地方政府於主要計畫通盤檢討時規 定都市計劃變更地區不但要整體開發且於細部計畫擬定中規定要回饋負擔，所規定之標 準不一，然其精神確為一致。
經過了數十年之執行，有的簡單易行，有的卻一拖再拖，開發遙遙無期，且回饋負 擔之規定不一，導致執行難易之情形，有待重新整理分析，做為各地方政府執行之參考。
本文首先針對整體開發回饋負擔進行文獻回顧，其次對現行規定做一整理，再針對回饋 負擔公共設施比例進行分析比較並求得其較適結果供參考，最後提出結論與建議供地方 政府都市計畫單位參考。
貳、文獻回顧
一、都市計畫整體開發文獻回顧
台灣地區於都市計畫說明書中首見整體開發規定者，為台北市「變更本市都市計畫 保護區(通盤檢討)計畫案」，於民國 68 年內政部都市計畫委員會第 222 次委員會議紀錄 內容「…先做地質調查分析後訂定細部計畫整體開發之」。至民國 71 年高雄市辦理主 要計畫通盤檢討時內政部都市計畫委員會第 259 次委員會於決議中規定「非建築用地變 更為建築用地，以及非公共設施用地變更為公共設施用地，應請高雄市政府儘可能納入 市地重劃範圍，做整體開發使用，非建築用地變更為建築用地，並應負擔必要之公共設 施用地，在未做整體開發完成前，禁止發照建築。」。民國 73 年 2 月 20 日台內營字第 213392 號函釋規定：「如其(主要)計畫書內有『應擬定細部計畫後，始得申請建築使用，
並應儘可能以市地重劃方式辦理』之規定者，人民申請建築執照，自可據以不准」。但 在民國 85 年大法官釋字第 406 號解釋文「認定此規定是另作法令所無之限制，以憲法 保障人民財產權之意旨不符，應不適用。」，也促使都市計畫法修法增列第 27 之 1，始 之適法。民國 72 年起政府未取得公共設施保留地除積極要求辦理市地重劃外，亦透過
公共設施用地通盤檢討，變更不必要之公共設施保留地，並規定整體開發後始准發照建 築。後由於變更甚多，開發不易，行政院於民國 79 年 8 月 10 日台七十九內字第 23088 號函示：「凡都市計劃擴大、新訂或農業區、保護區，變更為建築用地時採區段徵收方 式開發。」由於區段徵收由政府主辦，並無私人自辦，因地方政府人力有限，且分回土 地比例比市地重劃少，故執行更屬不易，因而產生許多問題，但相對地也使變更案減少。
莊德樑(1995)認為整體開發為一開發行為能就一相當規模之土地，作全盤的考量並 予以調查分析，訂定土地使用細部計畫，然後根據計畫興修公共設施與設備，設計興建 各類建築物，並能引進居住及相容性活動，達成社會經濟等目標之建設行為。
陳登輝(2002)研究發現早期台灣地區之土地整體開發概多以「市地重劃」方式辦理，
在相關文獻或報導中，亦多以土地開發方式之基本觀念與作法，大抵就各種土地開發方 式之實施，從法律依據、辦理目的、事業主體、施行地區、土地取得、資金來源與籌措、
土地分配與補償、公共設施取得項目、共同負擔比例、抵費地利用及開發後之發展策略 等內容作扼要之比較，並評估其效益；其觀念與層次大多偏重在開發過程有關實務問題 之研究。陳明燦(2004)就都市土地整體開發理論基礎提出永續發展理論及財產保障理 論，並針對地方政府以市地重劃為主之整體開發策略，在未開發之前，探討對土地所有 權人權力之影響。
郭建良(2006)說明整體開發為都市計畫書中附帶條件規定，對非都市土地轉為都市 土地或低使用強度轉為高使用強度，以市地重劃、區段徵收、另擬細部計畫、無償提供 或其他方式之開發行為。並就成長管理理論、策略規劃理論及市場機制與政府機制來說 明整體開發之理論基礎，透過深入訪談提出問題及對策，其中財務、市場、地主意願是 影響整體開發最主要三個因素，而公共設施比例、都市發展需求、區位條件也是會影響 整體開發運作的因素，且建議由於都市發展趨勢的轉變，影響整體開發的推動，可採開 發許可或使用許可方式開發。
二、都市計畫變更回饋文獻回顧
由於都市化與經濟成長的結果，各地方紛紛提出土地使用變更，由於土地使用變更 行為所衍生的社會成本，政府均以土地使用變更回饋之義務觀念，納入制度，建立外部 成本內部化之機制，惟政府部門各目的事業主管機關，基於資源的分派、分別訂有不同 之回饋規定，但大多認為應漲價完全歸公，變更地區所需公共設施由使用者負擔。陳麗 紅(1991)認為回饋應符合水帄及垂直公帄、避免不勞而獲、公共設施自給自足、避免負 外部性等原則。張文政(1991)建議繳納發展捐或變更捐並負擔開發所需公共設施，作為 許可開發條件，公共設施費用負擔以開發衝擊費方式計算。
周佳音(1994)提出變更利得應漲價歸公，避免不勞而獲，透過土地使用計劃過程，
界定土地使用變更利得。陳佳聰(1994)亦認為受益者付費、回饋比例必須兼顧水帄及垂 直公帄、將變更利益回饋對土地開發影響減至最低、開發內容應達土地使用最適強度。
邊泰明(1994)以財產權及外部性理論為立論基礎，認為土地回饋對土地使用變更課徵比 例須從使用者付費觀點著手，開發本身所需公共設施構成課徵比例的基礎，可視為土地 使用變更必要條件，其比例採經驗值，為固定比例，而對都市所產生的外部成本則為彈 性比例。賴宗裕(1997)認為土地使用變更回饋並不完全適用於使用者付費或受益者付費 原則，而加入成長付費理念，回饋負擔計算應考量對環境衝擊程度、公共設施需求及應 給予開發者合理的利潤。張效通(1999)認為土地在被授與不同開發權利後，透過市場運 作或是進行土地開發利用，所有權人從土地中獲得利益，這些利益產生原因不同，因此 歸屬也不盡相同，由此衍生出利益分配之問題。統稱「利益回饋」。何謂「回饋」乃「以
某種行動或物品返還對方」之意。賴宗裕、邊泰明(1999)研究認為現行回饋辦法皆採比 例製，比例制優點在於行政執行上簡易；缺點則是不易反映不同區位、規模、型態的差 異。賴宗裕(2000)經由法令及案例分析，發現在開發型態、規模與區位的差異下，其課 徵額度實難以歸納出一個全國性適合之合理比例關係；而在具地緣關係且開發型態、規 模相當的同質條件下，或可歸納出地方適用之比例關係。林憲谷(2001)認為「補償受損 者」之意味，國內常以「回饋」要求受利得還給社會。國內過去十年來「回饋」一詞雖 與美國的開發影響費之精神雷同，但卻有不同解讀之爭議，究其原因在於基本理念、制 度、看法的差異性。
黃建龍(2001)研究認為土地使用變更回饋制度，在實施上最重要的乃是尊重市場機 能，並賦予回饋課征之法源基礎，依此建構出土地使用變更回饋制度完善、理性之相關 措施。王金棠(2003)研究中嘗詴從(一)從土地經濟學及法理層面，回顧及探討回饋之性 質與基本理念；(二)檢討國內現行回饋相關法令，並進行國外相關制度之分析；(三)瞭 解臺北市主要計畫商業區通盤檢討變更回饋機制。姚宏聲(2003)認為新的土地開發外部 效果會導致社會上有人獲利，有人受損，則開發者(外部性製造者)應以提供公共財、或 將外部成本內部化方式，對財產權受損之當事人付義務責任。其研究從漲價歸公、土地 財產權理論、外部性理論釐清「利得回饋」與「義務負擔」法理的內涵，並檢視國內外 土地開發課徵制度，探討政府課徵回饋負擔的正當性與功能性。回饋負擔制度是調整土 地變更資源有效配置的財務手段，政府對土地變更整體開發個案應依循尚未計畫，建構 地方公共設施與義務負擔制度的配套運行機制，並因應社經狀況保留彈性機制，才能與 其他相關制度發揮作用。
葉靜宜(2004)認為我國土地變更開發回饋制度如何調整或修正的研究並不在少數，
有從法規面、回饋計算及財務分析等技術面；也有從比較制度面等各個面向加以探討，
但多著重於問題導向，較缺乏立法及制度決策過程的探討。因此透過新制度經濟學制度 變遷理論等觀點，以時間序列方式分析歷史事件或政經環境限制下對制度變遷之影響，
來探討土地變更回饋制度之立法決策過程及制度變遷的過程，並提出法令規範修正趨 勢。
吳清輝(2006)就回饋負擔之理論基礎提出土地使用變更之公帄性、公共財相關理論 (使用者付費、受益者付費、成長負費)、財產權理論、付費的觀點來說明回饋制度之必 要性並針對現行制度檢討分析，提出土地變更開發回饋制度修正原則建議。其研究得 知，目前土地開發回饋的各相關法令有不同類型，如：有具體規定且有明確計算標準；
有原則性規定但無明確計算標準。無論是都市土地或非都市土地的相關回饋計算規定，
均以變更土地面積、人口、公告現值等基礎來計算應回饋數額，此種計算標準具有一定 程度的客觀性，有利實質環境品質維護，在因應社會經濟環境變遷，仍有不足；因應全 球化下的經濟衝擊下，提出十一項課題，並且提出制度修正思考架構，包括(一)相關義 務負擔回歸土地使用主管機關整合；(二)土地使用主管機關需依各地區人口、社會、經 濟與政策目標等需求訂定標準；(三)土地使用變更原則的訂定；(四)義務負擔的規定內 容；(五)公共仲裁單位的裁決；(六)義務負擔項目與內容應符合地區環境之需求並利政 府有效運用。其中義務負擔的規定內容包括(一)內部性公共設施負擔；(二)外部影響之 負擔；(三)其他負擔；(四)例外豁免規定。
我國的土地所有權採取帄均地權制度，目標在求地盡其利與地利共享。為預防資本 家利用土地的增值獲得不勞利得，爰利用規定地價、漲價歸公等方式，使土地增值利益 在社會上重新分配，俾達到社會公帄與均富的目的，在漲價歸公、地利共享的理念下，
對於地價高漲或土地變更更造成地主巨額不勞而獲之現象，由於這些不屬於土地所有權
人施以勞力資本而獲致之不勞利得，不應歸於私人獨享，但因現行土地增值稅制對於土 地變更使用產生之不勞利得無法即時以及合理課取，基於漲價歸公理念，為避免因此造 成變更利益分配的不均或土地所有權人間的不公帄，應以受益回饋機制予以課取變更利 益，使此變更使用的特殊利益「受益公享」，以改善社會現象。簡言之，「變更增值利 益回饋」係：地利共享，透過規劃管制將不勞利得歸功並抵制土地投機，開發者除承受 開發變更負擔外，另將受益於土地變更使用產生之開發利得，部分回饋社會 (葉靜宜，
2004) 。
透過都市計畫變更手段改變土地使用帶來之人口成長與產業活動，將造成既有公共 設施之負擔及生活品質之負面影響，國外為解決土地使用變更及開發行為所造成的公共 設施不足問題，已發展出相關的課徵制度，以期能公帄的將土地開發所造成的外部成本 內部化。國內現行有關課取土地使用變更回饋的法令，所規範的回饋理念、回饋項目及 回饋比例標準不一，其課徵精神包含了「開發負擔」與「受益回饋」兩種觀念，但由於 課徵辦法或法源依據仍顯不足，實有檢討改進之需要。
參、發展現況
都市計畫法於 91 年 12 月 11 日修正，增列第十七條之一，規定得要求土地權利關 係人提供或捐贈都市計畫變更範圍內之公共設施用地，可建築土地、樓地板面積或一定 金額予當地直轄市、縣市政府或鄉鎮市公所。隨後內政部擬定都市計畫農業區變更使用 審議規範、都市計畫工業區檢討變更審議規範、都市計畫媒體事業專用區審議規範、都 市計畫工商綜合專用區審議規範、都市計畫農業區保護區變更為醫療專用區回饋處理原 則、都市計畫工業區毗鄰土地變更處理原則、都市計畫土地使用分區及公共設施用地檢 討變更處理原則、都市計畫國營事業土地檢討變更處理原則，以作為整體開發回饋負擔 之依據。然而各地方政府於主要計畫通盤檢討時規定都市計畫變更地區不但要整體開發 且於細部計畫擬定中規定要回饋負擔，所規定之標準不一，值得吾人深入了解。本文僅 針對內政部發布之審議規範簡要說明。
一、都市計畫工業區檢討變更審議規範
回饋規定如表 3-1 所示。開發方式包括: 區段徵收、自願捐贈土地、自願捐贈代金 --無法捐贈可建築土地者。代金以變更後毗鄰地價區段使用性質相同土地之公告土地現 值加 40%計算。其中提供公共設施用地：扣除自願捐贈土地後，剩餘部分應再提供其中 30%土地作為區內必要之公共設施用地，並應自行興建、管理及維護。
表 3-1 都市計畫工業區土地使用分區變更時回饋比例表
二、 都市計畫農業區變更使用審議規範 回饋規定包括：
（一）提供公共設施
範圍內應提供之公共設施及公用設備而未能提供者，應提供完整可建築土地予直轄 市或縣(市)政府作為設置之代用地。公共設施面積合計不得低於申請變更使用總面積之 40%，其中代用地面積不得低於 5%。
（二）回饋金
1.回饋金額：變更商業使用之土地，應回饋都市計畫變更後第一次土地公告現值與 該規劃作為商業使用土地面積乘積之 5%金額。
2.回饋金用途：回饋金二分之一撥中央農業主管機關供農業建設；二分之一撥供直 轄市或縣(市)政府從事地方、鄉村建設及辦理農地使用管制經費。
等級 1
2
V
V
自願捐地比例工業區變更為 住宅區
工業區變更 為商業區
工業區變更為 特定專用區 第一級 250%以下 10.0% 15.0% 依各目的事業中央主
管機關訂定之該特定 專 用 區 設 置 管 理 辦 法、審核要點或審議 規 範 等 相 關 規 定 辦 理；其無相關規定可 資依循者，由各級都 市計畫委員會視實際 情況審決。
第二級 251%～300% 12.5% 17.5%
第三級 301%～350% 15.0% 20.0%
第四級 351%～400% 17.5% 22.5%
第五級 401%～450% 20.0% 25.0%
第六級 451%～500% 22.5% 27.5%
第七級 500%以上 25.0% 30.0%
備註：
一、扣除自願捐贈土地後，剩餘部分應再提供其中百分之三 十土地作為區內必要之公共設施用地，並應自行興建、管理 及維護。
二、產權得仍歸原土地所有權人。
註：一、計算式：
100 %
1 2 1
2 LP LP V
V
二、說明：
V2 ：工業區變更後之發展價值（單位：以台幣元計算）
V1 ：工業區變更前之發展價值（單位：以台幣元計算）
LP2：工業區變更後，毗鄰地價區段使用性質相同土地近三年帄均公告土地現值（元／㎡）＊面積
（㎡）
LP1：申請變更工業區土地近三年帄均公告土地現值（元／㎡）＊面積（㎡）
（三）興建中低收入住宅
1.回饋措施：申請變更使用所興建之住宅單元中，應有三分之一以上為中低收入住 宅。但申請變更使用之土地，其原始地形在坵塊圖上之帄均坡度達 15%以上部 分，得免提供中低收入住宅。
2.代金折算捐贈：申請人得選擇改以代金折算捐贈，其計算方式以變更後第一次公 告土地現值與作為住宅單元使用土地面積乘積之 20%金額。
三、都市計畫工商綜合專用區審議規範
要求開發者設置符合規定的生態綠地，可用代金繳交；另開發者需設置足供因開發 行為衍生所需之道路、停車場、污水處理、垃圾處理、水電供給、及其他必要性服務設 施，其面積占申請開發土地總面積之比例應依規定辦理，其產權仍屬土地所有權人所 有。但屬通過性之道路者，應無償提供並移轉登記為地方政府所有。同時亦要求需捐獻 現金，其中以農業區、保護區土地申請變更為工商綜合專用區者，應將前項現金之二分 之一撥交中央農業主管機關設置之農業發展基金，專供農業發展及農民福利之用。
四、都市計畫媒體事業專用區審議規範
要求開發者設置符合規定的生態綠地，可以代金繳交；另外開發者需設置足供因開 發行為衍生所需出入道路、公共停車場、公園綠地、廣場、消防、衛生、上下水道、汙 水處理廠、環保等及其他必要性服務設施，面積不得低於申請開發土地總面積之 20%。
同時也需自願捐獻不得低於獲准開發許可當年度之公告土地現值於可建築基地面積乘 積之 2%的現金。
五、都市計畫工業區毗鄰土地變更處理原則
要求開發者應提供變更都市計畫土地總面積 30%～40%之土地做為公共設施或其 他必要性服務設施，且公共設施或其他必要性服務設施，應由申請人自行負擔所有開發 經費，並應完成分割移轉贈與地方政府，但亦可用代金的方式繳交。
六、都市計畫農業區保護區變更為醫療專用區回饋處理原則
本原則的訂定目的在於規費農業區保護區變更為醫療專用區時應注意及回饋項 目，包括需依醫療專用區事業需求及特性，自行規劃設置面積不得低於申請變更土地總 面積之 30%的必要性服務設施、為回饋地方作為地方公共衛生或教育、文化活動使用的 樓地板面積。另外，要求開發者需負擔相關聯外道路工程費用(不含土地取得經費)。
目前都市計畫中各相關法令回饋規定整理如表 3-2 所示。
表 3-2 都市計畫中各相關法令變更回饋比例規定彙整表 回饋規定
法規名稱 變更最高比例
通 案 性 規 定
都市計畫工業區檢討 變更審議規範
1.住宅區：自願捐地 25%；商業區：自願捐地 30%。
2.剩餘部分再提供 30%土地作為區內必要之公共設施用地。
都市計畫工業區毗鄰 土地變更處理原則
至少提供變更都市計畫土地總面積 30%之土地作為公共設 施或其他必要性服務設施，其中周邊隔離緩衝綠帶不得少於 二分之一。
都市計畫農業區變更 使用審議規範
提供 40%公共設施及公用設備用地及代用地，其中代用地面 積不得低於 5%。
回饋規定
法規名稱 變更最高比例
都市計畫農業區保護 區變更為醫療專用區 回饋處理原則
必要性服務設施，面積不得低於申請變更土地總面積之 30%。
都市計畫定期通盤檢 討實施辦法
變更土地使用分區規模達一公頃以上之地區應劃設不低於 該等地區總面積 10%之公園、綠地、廣場、體育場所、兒童 遊樂場用地。
都市計畫工商綜合專 用區審議規範
1.生態綠地占申請變更總面積之比例不得低於 30%。
2.必要性服務設施占申請變更總面積之比例不得低於 28%。
都市計畫媒體事業專 用區審議規範
1.劃設必要之生態綠地，總面積不得少於申請開發土地總面 積之 30%。
2.必要性服務設施，面積不得低於申請開發土地總面積之 20%。
都市計畫國營事業土 地檢討變更處理原則
住宅區：自願捐地 25%；商業區：自願捐地 30%。
資料來源：高雄市政府都市發展局(2009)。
七、高雄市現行土地使用變更負擔的規定
（一）「擴大及變更高雄市主要計畫(通盤檢討)案」
民國 85 年發布實施，該案對本市土地使用變更回饋規定係針對保護區、農業區、
工業區及公共設施用地變更分區類別訂定變更回饋比例如表 3-3 所示。
表 3-3 高雄市土地使用變更回饋比例一覽表 變更後
原分區 住宅區 商業區 工業區 風景區
保護區、農業區 50% 60% 40% 20%
工業區 32% 42% -- --
公共設施 42% 52% 32% 20%
資料來源：高雄市政府都市發展局(2009)。
（二）修正「擴大及變更高雄市主要計畫(通盤檢討)案」之都市計畫土地使用分區變 更後公共設施用地及設備及代用地等負擔比例部分
民國 87 年發布實施，該案對本市土地使用變更回饋規定係針對保護區、農業區、
住宅區、商業區、工業區及公共設施用地變更分區類別新增並修正各項變更回饋比例規 定如表 3-4 所示。
表 3-4 高雄市土地使用分區變更時負擔比例計算標準表 原使用
分區
變更為住 宅區負擔 比例（I）
剩餘住宅區 變更為商業 區負擔比例
（C）
剩餘商業區容 積增加負擔比
例（F）
負擔比例總計 D=I+C+F
適用變更後使用分 區
農 業 區
保護區 50% 5.0% 1.125%╳△F 55%+1.125%╳△F 商 1、商 2 1.575%╳△F 55%+1.575%╳△F 商 3、商 4、商 5 工業區 32% 6.8% 1.530%╳△F 38.8%+1.53%╳△F 商 1、商 2
2.142%╳△F 38.8%+2.142%╳△F 商 3、商 4、商 5 公共
設施 42% 5.8% 1.305%╳△F 47.8%+1.305%╳△F 商 1、商 2 1.827%╳△F 47.8%+1.827%╳△F 商 3、商 4、商 5 住宅區 I+C=10% 2.25%╳△F 10%+2.25%╳△F 商 1、商 2
3.15%╳△F 10%+3.15%╳△F 商 3、商 4、商 5 商業區 I+C=O 2.5%╳△F 2.5%╳△F 商 1、商 2
3.5%╳△F 3.5%╳△F 商 3、商 4、商 5 資料來源：高雄市政府都市發展局(2009)。
註：D=I+C+F、C=（100%─I）╳10%、
F=﹝100%─I+C）﹞╳2.5%╳△F 商 3 含）以上，2.5%改 3.5%）
D : 土地負擔比例 %）
I : 1.若土地使用性質由住宅區變更為商業區，則 I=O，（I+C）為 10%，F=2.25%商 3 含）以上為 3.15%）
╳△F，商業區則 I+C）為 O，F=2.5% 商 3 含）以上為 3.5%）╳△F。
2.工業區則 I 等於 32%。
3.公共設施用地則 I 等於 42%。
4.農業區、保護區則 I 等於 50%。
△F :住宅區、商業區變更前後容積增量變更後計畫容積率）減變更前容積率）。農業區、保護區、工業 區、公共設施用地變更後計畫容積率）減以該地區細部計畫住宅區標準認定之容積率）。
茲將各縣市個別規定之回饋負擔比例彙整如表 3-5 所示
表 3-5 部分縣市都市計畫變更回饋負擔比例規定彙整表 回饋規定
縣市名稱 變更最高比例
地 方 性 規 定
台北市(僅針對變更 為商業區規定)
1.工變商：35%；住變商：25%。
2.或以等值之樓地板面積、停車空間、或以繳交代金代替。
台北縣(僅針對甲乙 種 工 業 區 申 請 設 置 大 型 展 示 中 心 或 商 務 中 心 及 倉 儲 批 發 業)
1.提供申請變更總面積 20%土地作為公園、綠地、公共停車 場、環保設施、主要出入口等必要性服務設施，並應自行 興闢完成。
2.申請設置商務中心者，應捐贈工業區申請變更總面積 10%
土地或換算為捐獻代金。
桃園縣(針對工業區 及 農 業 區 另 訂 變 更 審議規範)
1.農業區變更：提供公共設施用地及公用設備用地之比例應 以不低於 45%為原則。
2.工業區變更：自願捐贈土地(未訂定比例)。
新竹縣(針對全部)
1.外部性影響負擔部分：外部性影響負擔於通盤檢討時以土 地增值總額 10%之現金為負擔原則。
2.內部性公共設施負擔部分：變更商業區為 40%；變更住宅 區為 35%。
回饋規定
縣市名稱 變更最高比例
彰化縣(針對全部) 土地使用分區變更應提供公共設施回饋標準表：變更商業區 為 35%；變更住宅區為 30%。
南投縣(針對全部) 土地使用分區變更應提供公共設施回饋標準表：變更商業區 為 40%；變更住宅區為 30%。
台中市(針對住宅區 變更為商業區)
依開發方式、申請規模，回饋項目不同，計有代金、捐商業 區土地、捐公共設施用地等 3 種方式最高比例為 18%。
台南市(針對住及公 設用地)
1.公設變住為 40%；住變商為 10%；公設變商為 45%。
2.可以抵繳代金方式回饋，以變更後相當土地回饋面積乘以 當期公告現值加四成計算。
台南縣(針對全部，工 業區依審議規範，農 業區變更為住/商者 依審議規範)
住宅區：30%；商業區：40%。
高雄市(針對住/農/保
/工/公設用地) 住宅區：50%；商業區：60%。
資料來源：高雄市政府都市發展局(2009)。
肆、檢討分析
一、國內都市計畫整體開發回饋負擔比例之規定比較研析
首先針對國內都市計畫整體開發回饋負擔比例之規定綜理比較(詳表 4-1)，其中大部 分縣市皆依中央所訂審議規範中之回饋負擔比例規定執行，縣市中另有規定者為其各別 規定，以農業區變更為住宅區為例，都市計劃農業區變更審議規範後，需負擔 40%土地 為公共設施用地，而桃園縣則需負擔 45%，南投縣負擔 30%，連江縣負擔 40%，高雄市 負擔 50%，餘未註明者皆依都市計畫農業區變更審議規範內容為之。由表中可之，各縣 市大部分有規定負擔比例者為公共設施用地及其他分區變更為住宅區及商業區。
表 4-1 中央及各縣市現行都市計畫整體開發回饋負擔比例規定比較表 負擔比例(%) 農變商 工變商 住變商 農變住 工變住 公變住 公變商 其他分
區變住
其他分 區變商 都市計畫工業區
變更審議規範 - 15～
30+30 - - 10～
25+30
- - - - 都市計畫農業區
變更審議規範 40 - - 40 - - - - - 都市計畫國營事
業變更處理原則 20～30 20～30 - 15～25 15～25 -
20～30 20～30 - 工業區毗鄰土地
變更處理原則 - 30～40 - - 30～40 - - - - 台北市 - 25～35 12～25 - - - - 桃園縣 45 - - 45 - - - - - 新竹縣 - 25 10 - 20 30 35 25 30 苗栗縣 - - - 20～25 25～30 - -
台中市 - - 10～18 - - - - 南投縣 40 - 10 30 - 20～30 30～40 30 40 彰化縣 - - 15 - - 20～35 30～40 24 40 雲林縣 - - 15 - - 20～35 30～40 30 35 台南縣 - - 10 - - 15～30 20～40 - - 台南市 - - 10 - - 40 45 - - 屏東縣 - - 20 - - 30 40 15 20 澎湖縣 - - 15 - - 25～40 20～50 30 35 台東縣 - - 20 - - 30 40 15 20 花蓮縣 - - 10 - - 20～30 30～40 30 40 連江縣 40 - 20 40 - 30 40 15 20 高雄市 55～
61.62
38.8～
47.8 10 50 32 42 47.8～
55.47 - - 資料來源：高雄市政府都市發展局(2009)。
由於高雄市整體開發回饋負擔比例除住宅區變更為商業區外，其餘皆偏高，因此針 對高雄市之回饋負擔比例檢討比較。
二、高雄市土地使用變更回饋綜合比較
（一）工業區變更負擔比例之相關法規比較
按高雄市自擬之規劃案規定，工業區變更為住宅區之土地負擔比例為 32%，變更為 商業區時則為 41.1%~47.8%，產權屬於高雄市所有。中央之「都市計畫工業區檢討變更 審議規範」則規定：工業區變更為住宅區時為 10%~25%，變更為商業區時為 15%~30%，
產權為公有，雖然另須捐贈扣除原捐地之 30%做為公共設施用地，但產權則屬土地所有 權人。台北市亦另於「台北市主要計畫商業區(通盤檢討)計畫案」中規定，由工業區變 更為商業區，其土地負擔比例為 25%~35%。
就實際案例觀之，台北市之「士林電機案」，雖然台北市政府都發局及台北市都委 會認為應以「修訂台北市主要計畫商業區(通盤檢討)計畫案」所要求之回饋規定辦理土 地使用分區變更，而此變更案送內政部都委會，委員則認為應依「都市計畫工業區檢討 變更審議規範」所要求之回饋規定進行土地使用分區變更，所以士電案係採先符合中央 回饋標準，再依照地方規定協商回饋條件，故其土地負擔比例為 30%，另需劃設 10.5%
比例的公共設施用地，但產權則為原地主所有。另高雄市之「工(十)案」(2002)則是依 照 87 年高雄市之規定案進行土地負擔比例估算，變更為特定商業區之土地負擔比例為 43.30%，權屬均屬高市所有。由此可看出，高雄市在工業區變更為住宅區與商業區時之 土地負擔比例要求，較中央與台北市來得高，詳表 4-2 所示。
表 4-2 高雄市、中央與台北市對於工業區變更時相關負擔之規定比較 相關法
令及規 定
修正「擴大及變更高雄市主要計 畫(通盤檢討)案」之都市計畫土 地使用分區變更後公共設施用 地及其他都市發展用地負擔比 例規定案
都市計畫工業區 檢討變更審議規 範
台北市主要計畫商業區(通盤 檢討)計畫案申請開發許可審 議作業規定
變更後
分區 住宅區 商業區 住宅區 商業區 商業區
土地負
擔比例 32% 41.1～47.8% 10～
25%
15～
30% 25～35%
說明
依據內政部都市計畫委員會決 議：工業區擬檢討變更為住宅 區、商業區者，除自願捐贈及提 供公共設施或其他都市發展用 地之負擔比例，同意照高雄市政 府核議意見通過外，其餘仍應依 部頒「都市計畫工業區檢討變更 審議規範」規定辦理。
扣除捐地部分土 地應再提供剩餘 之 30%，留作區 內 公 共 設 施 用 地。產權仍歸土 地所有權人，並 應自行興建、管 理、維護。
以「士林電機案」為例，除依 據內政部「都市計畫工業區檢 討變更審議規範」規定，自願 捐贈土地(15%)及提供公共設 施用地(25.5%)外，並比照台北 市對於工業區變為商業區的許 可條件捐地(30%)，再自公設用 地中移轉產權(15%)予市府。
資料來源：高雄市政府都市發展局(2009)。
註 ： 1. 高 雄 市 所 規 定 之 工 業 區 變 更 為 商 業 區 之 土 地 回 饋 負 擔 比 例 上 下 限 計 算 分 別 為 ： 下 限 為 38.8%+1.53%*[300%-150%(住 2 變商 2）]=41.1%；上限為 38.8%+2.142%*[840%-420%(住 5 變商 5）]=47.8%。
2.依台北市商業區通檢規定，工業區變更為商 1 需捐地 25%；變更為商 2 及商 3 需捐地 30%；變更 為商 4 需捐地 35%。
3.台北市工業區檢討變更係依據中央「都市計畫工業區檢討變更審議規範」辦理，惟工變商亦需依
「台北市主要計畫商業區通盤檢討」規定辦理。
（二）農業區與保護區變更負擔比例之相關法規比較
依高雄市自擬之規定案規定，農業區(與保護區)變更為住宅區之土地負擔比例為 50%，變更為商業區時則為 56.7%~61.6%。中央之「都市計畫農業區變更使用審議規範」
中，對於農業區變更為其他使用時，應提供不低於變更總面積之 40%土地作為公共設施 或公用設備用地，另若變更為商業使用之土地，則須另繳一定比例金額做為農業相關建 設使用。相較之下，高雄市對於農業區變更之土地負擔比例亦較中央規定來得高，詳表 4-3 所示。
表 4-3 高雄市與中央對於農業區與保護區變更時相關負擔之規定比較 相 關 法 令
及 規 定
修正「擴大及變更高雄市主要計畫(通盤檢 討)案」之都市計畫土地使用分區變更後公 共設施用地及其他都市發展用地負擔比例 規定案
都 市 計 畫 農 業 區 變 更 使 用 審 議 規 範
變更後分區 住宅區 商業區 住宅區 商業區
土 地
負 擔 比 例 50% 56.7%~61.6% 40%以上
說明
農業區與保護區變更為可建築用地，開發主 體為私人或團體者，得比照內政部訂頒「都 市計畫農業區變更使用審議規範」規定之開 發方式、程序、計畫內容、附帶條件等規定，
並參酌本市實際基地條件需求由高雄市都 市計畫委員會審訂。
－
應提供變更後商業 使用土地面積與第 一次土地公告現值 乘積之百分之五，
做為農業發展相關 建設經費。
資料來源：高雄市政府都市發展局(2009)。
註：高雄市所規定之農業區與保護區變更為商業區之土地回饋負擔比例上下限計算分別為：下限為 55%+
1.125%*[300%-150%(住 2 變商 2）]=56.7%；上限為 55%+1.575%*[840%-420%(住 5 變商 5）]=61.6%。
（三）其餘土地使用分區變更時土地回饋之規定
除了工業區、農業區與保護區外，高雄市尚規範了公共設施用地、住宅區及商業區
變更為(較高容積)住宅區及商業區後之土地負擔比例，而此三種土地使用分區均可配合 每 3 年內或 5 年內至少一次之主要計畫通盤檢討，並參考高雄市之都市發展狀況、計畫 人口、計畫目標及參考人民陳情意見進行檢討變更，中央則無其他類似之變更後土地回 饋規定。
三、公共設施用地最適比例分析
依民國 97 年都市及區域發展統計彙編中，至民國 96 年底台灣地區總計 430 處都市 計畫區，總面積 446800.07 公頃，公共設施用地為 83813.88 公頃，佔 19%，如扣除農業 區及保護區後面積為 219069.8 公頃，則公共設施用地佔都市發展用地面積 38%，而北 部及南部區域則達 40%，東部區域更高達 43%。依此標準，則農業區或保護區變更為住 宅區需負擔 40%之公共設施用地，尚屬合理，為針對容積增加或變更為商業區，再增加 回饋負擔比例亦屬合理，但商業區之商務辦公使用需求是否足夠將會影響商業區土地開 發意願。
至於工業區變更為住宅區需負擔 32%之公共設施用地，係高雄市政府於民國 70 年 以前所辦市地重劃區內公共設施用地之帄均值，在加上工程費負擔估計為 8%，則共同 負擔 40%，分回 60%可建用地及重劃負擔費用證明之結果，已為高雄市民所接受，現今 重劃分回比例最低為 55%，是否增加負擔比例，可由各縣市政府斟酌參考。
由上述檢討分析可得下列問題及解決對策：
（一）中央政府宜規定必要之公共設施項目供遵循，以確保最低環境品質，地方則可 因應地方政策，另訂更周全之回饋機制，以確保環境品質與經濟發展。
（二）高雄市之農業區、保護區所占面積不大，宜辦理通盤檢討，先確立發展政策後，
再檢討變更之可行性，逐步依發展政策開發，不宜利用高回饋比例而讓地主止 步。
（三）由台灣地區都市計畫區內公共設施用地佔都市發展用地總面積之 38%，而北部 及南部區域則達 40%，東部區域更高達 43%。依此標準，則農業區或保護區變 更為住宅區需負擔 40%之公共設施用地，尚屬合理。
（四）未保持基地之完整性及可用性，部分回饋負擔土地，在不影響公共設施服務水 準及環境品質下，得已繳交代金保留可建用地，以利整體開發。
（五）已變更之整體開發地區，於規定期限內，配合發展政策，在不影響都市發展及 環境品質要求下，宜獎勵或放寬部分規定，來加速開發。
伍、結論與建議
都市計畫隨著人口成長之減緩及少子化之現象，對住宅之需求已不像以往之盛況，
已變更及原有之住宅區，如不計區位的話，已足夠容納台灣居民及其成長之需求，但因 各地方仍希望透過變更都市計畫來增加住宅區及商業區，並塑造更佳之居住環境，因此 整體開發回饋負擔規定仍有必要。期望變更後之土地開發能塑造優良環境品質，改善都 市居住環境。
經由文獻回顧及發展現況之瞭解，並加以分析比較，可得下列結論與建議：
一、都市計畫整體開發地區，由區內土地所有權人負擔區內公共設施用地之開發，可確
保都市居住環境，提升都市空間的生活品質。
二、整體開發地區早期多為工業區變更為住宅區，以市地重劃為主要開發方式，後農業 區或保護區變更為住宅區，則以區段徵收為主要開發方式。
三、整體開發為都市計畫附帶條件規定，影響整體開發之重要因素有財務、市場、地主 意願、回饋負擔比例等因素。
四、回饋負擔基本內容有內部性的公共設施負擔、外部性影響之負擔、其他義務負擔及 例外豁免規定。
五、中央政府宜規定必要之公共設施項目供遵循，以確保最低環境品質，地方則可因應 地方政策，另訂更周全之回饋機制，以確保環境品質與經濟發展。
六、由台灣地區都市計畫區內公共設施用地佔都市發展用地總面積之 38%，而北部及南 部區域則達 40%，東部區域更高達 43%。依此標準，則農業區或保護區變更為住宅 區需負擔 40%之公共設施用地，尚屬合理。
七、已變更之整體開發地區，於規定期限內，配合發展政策，在不影響都市發展及環境 品質要求下，宜獎勵或放寬部分規定，來加速開發。
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