臺灣科技大學機構典藏 NTUSTR:Item 987654321/52008

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從中共政法體系論「十八屆三中全會」

後的司法體制改革

李浩銘

國立臺灣大學國家發展研究所

摘　要

中共中央總書記習近平在十八屆三中全會上提出深化司法體制改革。本文旨在探討深化司法體制改革對中國大陸司法權獨立運作的影響。透過對中國大陸公檢法制度及其理論進行次級資料分析，並對相關法規和官方文件進行文本分析。研究發現，各地起訴和審判機關因對案件缺乏主導力而導致判決的公正性備受質疑。其次為中共當局堅持黨對司法體制發展的領導地位。

特別是其地方檢察院、法院在財務和人事均受制於同級黨委領導下更無自主性可言。所幸在 2013 年 11 月勞教制度的廢止使刑案受審理的機會增加，而司法權去地方化則有助於降低地方黨政勢力干預司法運作。然而，只要中共當局始終堅持黨國體制，除非各級領導都具有崇高的道德操守，否則未來仍會有黨的幹部假領導公檢法之名行濫權之實。是故，這次司法體制改革依舊無從根治結構性問題。

關鍵字：司法體制改革、司法權獨立、公檢法、勞動教養制度、司法權去地方化

壹、前　言

中國大陸現行的司法制度，係根據 1982 年通過的第四部《中華人民共和國憲法》（下稱《憲法》），在以權力機關（全國人民代表大會，下稱全國人大）為領導的設計下，

¹

陸續頒布《中華人民共和國人民法院組織法》（下稱《法院組織法》）、《中華人民共和國人民檢察

1經由代表全體人民行使權力的立法權至上制度，有助於彌補行政權、司法權掌握在少數人的弊病。（蔡定劍，

2003，頁 11-14）。

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院組織法》（下稱《檢察院組織法》）等組織法，形成了以公安機關、檢察機關、審判機關三方為主體的刑事司法制度。

²

中共當局意識到自身制度有別於西方憲政主義國家，由於無法否認原先制度的缺失，且又拒絕施行憲政制度，

³

遂亦仿照所謂「具有中國特色的社會主義路線」之作法，

⁴

而曰之以「中國特色社會主義司法制度」，

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並將其專有的制度統稱為

「公檢法」。事實上，中國大陸司法機關包含公安、國安、檢察、法院及司法等五部門。

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鑒於司法部主要職司獄政、司法教育等行政事務，並不介入刑案的偵查、檢察及審判等活動，又國家安全機關的執掌僅限危害國家安全者而不見於多數刑案，且本研究所欲探究之範圍係聚焦在其一般刑案的偵查、起訴、審判等過程，因此，本文所指稱的中國大陸司法制度乃以「公檢法」體系為主。

按照中國大陸的政治體制建構，在馬列主義和理論的影響下，國家基本不採取西方民主國家（資產階級）的三權分立制度，而係建立起立法權至上的人民代表制度（蔡定劍，

2003，頁 17），在此體系下，國家、地方都分別建立了相應的「分工合作」、「監督制衡」

機關（張柏峰主編，2004，頁 20），以中央政府而言，在全國人大的領導下，最高人民法院與國務院、最高人民檢察院地位平行，均係向全國人大及其常委會負責，三者合稱為

「一府兩院」，而各級地方法院必須接受同級人大的監督（郭崇武，2004，頁 39）。其中公安機關雖然屬於行政機關，惟在刑事訴訟活動中有偵查、居留、執行逮捕等司法權力，依據《憲法》第 135 條之規定，人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執行法律。由此可知「公檢法」是其刑事司法機關的主要統稱。

然而，三者如何能既配合彼此，同時也發揮互相制約的功能，其乃令人感到矛盾之處，也是本文所欲尋求出答案的問題。其次，過去公安機關擁有發動勞動教養的權力，

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2公安機關隸屬於中央或各地行政權之下，而檢察機關、審判機關則直接對同級的人民代表大會負責，負有報告工作的義務，並接受其等之監督、提名及選任，但同時也有提出議案的權力。

3憲政係指以憲法作為國家的政治規範，而憲法指的是政府權力行使所受的制約，其目的在使政治運作具有明確的法律依據且可受公民監督，以保障人民安全與自由之目的。（周繼祥，1998，頁 1）。

4中國大陸改革開放之初，中共當局為掩飾其大量接受資本主義的事實，而創造出看似延續社會主義路線的詞彙。

5最高人民法院胡雲騰、袁春湘以中西方社會轉型為理由，認為中國的司法轉型（改革）兼具其內在本質與外在因素，故不能本末倒置地以西方的法治模式（外因）來評判中國的司法制度。（胡雲騰、袁春湘，2008，頁 35）。

6根據中國共產黨第十五次全國代表大會報告（1997 年 9 月 12 日），中共當局確立審判機關和檢察機關是中國的司法機關，惟亦承認公安機關、國安機關及司法行政機關兼有行政和司法雙重屬性。（冀祥德，2009，頁 3）。

7勞教對象主要針對那些罪行輕微、不構成刑事處分的違法犯罪行為，進行社會矯正、再教育，類似我國的保安處分。然而，公安機關不必經過人民法院的同意就可單方面對當事人發動勞教處分。又屬於行政罰的勞教期限長達 1 至 4 年比許多輕罪（3 年以下）的形期還重，因此很容易淪為地方黨政機關侵奪人民司法權利的工具。在個別地方甚至被作為地方黨委打壓民主人士的便捷手段。例如：唐慧事件、任建宇事件。參閱：香港鳳凰週刊（2013）。

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而檢察機關基於經費來自於地方政府，又受制於上級檢察機關和同級黨委的領導，

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所以縱使對公安機關的偵查過程有監督權卻鮮少敢主動提出糾正，使得黨政系統實際主導了司法系統（邵天啟，2004，頁 38）。不過，中共中央在 2013 年 11 月 12 日中國共產黨「第十八屆中央委員會第三次全體會議」（下稱十八屆三中全會）上通過《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》），表明中共中央總書記、國家主席習近平宣示深化司法體制改革的決心，

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並具體在 2013 年歲末廢除勞動教養制度，而最高人民法院也在同時發布《關於建立健全防範刑事冤假錯案工作機制的意見》，表示要堅持依法獨立行使審判權原則，不會因為地方「維穩」壓力而作出違反法律的裁判。

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此等舉措是否會改變「公檢法」的運作關係、使司法權更趨獨立而減少黨政的干預？這也是本文所關心的課題。

貳、偵查、檢察、審判與刑事司法權的運作

依據《中華人民共和國刑事訴訟法》（下稱《刑事訴訟法》）第 3 條和第 7 條之規定，

秉承《憲法》第 135 條之精神，規定公安部局、人民檢察院、人民法院等，對刑事案件採分工負責、互相配合、互相制約。其意思即公檢法三機關辦理刑事案件，應當在各自職權範圍內，各盡其職、各負其責，同時也要能夠相互聯繫、合作及協調，並在過程中監督彼此的工作。下文將以刑事案件的偵辦始末為脈絡，說明公安機關、檢察機關以及審判機關各自的職權，另根據對既有文獻的爬梳，反映檢察、審判機關職權不彰之現象。最後就前述理論說明造成其等彼此抗衡之緣由，並點出實際上構成三方合作的原因以續接下一節主題。

一、偵查制度

依據《刑事訴訟法》第 106 條之規定，所謂「偵查」係指公安機關、人民檢察院在辦理案件過程中，依照法律進行的專門調查工作和有關的強制性措施。刑事案件除了法律另有規定之外，

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幾乎都由公安機關職司偵查。

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以下將就偵查制度的內容進行介紹和探討。

8中國大陸習慣將黨和政府放在一起講，所謂的黨就是中國共產黨，在本文中亦如是指稱。

9基於尊重《決定》的原文，本文提到關於這次司法改革時使用「司法體制改革」（judiciary system reform）一詞，其他部分則使用「司法改革」（judiciary reform）一詞。

10有媒體指出此舉乃預告了今後政法委將不再介入個案審判。參閱：王峰（2013）。

11 依據《刑事訴訟法》第 18 條之規定，包含了貪污賄賂犯罪、國家工作人員的瀆職犯罪、國家機關工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、報復陷害、非法搜查等侵犯公民人身權利或民主權利的犯罪。

12依據《刑事訴訟法》第 290 條之規定，軍隊保衛部門、監獄擁有對內部發生刑案的調查職權。

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（一）公安機關掌握偵查的主導權

據《憲法》、《刑事訴訟法》、《公安機關警察條例》等法律之相關規定，公安機關在偵查方面的職責包含組織指導偵查工作、協調處置重大案件、治安事故和騷亂，按郭崇武

（2006，頁 61-62）對中國大陸偵查制度的研究，其具體規範運行機制可分為偵破階段、預審階段。依據《刑事訴訟法》第 114 條之規定，所謂偵破階段，包含蒐集證據、查清犯罪事實和查獲罪犯。所謂預審階段，依據《刑事訴訟法》第 113、160 條之規定，係包含對犯罪嫌疑人進行審訊、訊問證人、查明犯罪嫌疑人是否有罪並判斷其罪責輕重，並直至移送人民檢察院審查決定是否追究其刑責之時，或是各偵查機關自行撤銷案件而另作其他處理為止。

中國大陸刑事訴訟程序分為公、檢、法等三個機關、三道程序，郭崇武（2006，頁 68）認為其目的雖然在減少錯案、正確執法，但也因為公、檢兩個機關存有職責重疊的因素，遂造成「檢警分立」、「偵查權和公訴權分立」等現象。依據《刑事訴訟法》第 89、107 條之規定可知，除了逮捕強制措施需要檢察機關核准外，公安機關可謂獨享強制措施，像是取保候審、監視居住、決定是否立案等。

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不過，按照同法第 111 條之規定，檢察機關可以對公安機關應立案偵查而不立案者，要求公安機關說明理由（即偵查監督權），若檢察機關認為該理由不成立時，公安機關就必須立案。萬毅（2009，頁 36-37）指出，《刑事訴訟法》之所以賦予檢察機關立案監督權，係因公安機關主導偵查程序的啟動權（即立案權），

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為防止公安機關怠惰或「吃案」，乃設計此項針對性的制度。

就臺灣的刑案偵查而言，依據我國《刑事訴訟法》第 228 至 231 條之規定，檢察官發動偵查，並得指揮司法警察官及司法警察，以協助犯罪的偵查。儘管實務上大多由警察機關執行主要的偵查行動，但法律上犯罪偵查的領導權還是屬於檢察官所有。

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中國大陸刑案偵查程序既採「一級偵查」，復公安機關、檢察機關彼此又是平等地位，故偵查必須建立在公安機關、檢察機關的互相配合與制約（牛麗，2007，頁 105）。

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換言之，倘若掌握偵查主導權的公安機關並未按照法治精神辦案，或是缺乏法律專業人員，則其移轉至檢察機關的預審結果會直接影響爾後的起訴判斷依據，例如：檢察機關因為缺乏對公安機關蒐集證據的領導權，一旦出現證據來源有問題或其取得程序有瑕疵等狀況，他們可能因為無

13相較之下，我國檢察官為偵查權之唯一主體，具有自行決定偵查是否發動（等同於中國大陸的「是否『立案』」）的權力，自無必要再享所謂的立案監督權力。

14公檢法機關接到案件後必須迅速進行「審查程序」，符合條件者方予以「立案」（正式受理）。

15依據《檢察官與司法警察機關執行職務聯繫辦法》第 5 條之規定，司法警察官或司法警察執行職務，發生法律上之疑義時，得隨時以言詞或電話請求檢察官解答或指示。

16相較之下，我國的檢察官雖然擁有指揮警察辦案的權力，但由於警方職司維護治安之任務，因而經常是第一線接觸到刑案者，故實際上檢警兩造會有各自偵查案件的情況──「二級偵查」。

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法在第一時間就勘驗證據，而錯失真實瞭解案情的契機。其次，因為現行法律並無針對拒不立案的公安機關進行相關處分或代執行的規定，而無法防止公安機關拒不立案或消極偵查的問題發生。

（二）檢察機關的偵查權相當有限

依據《刑事訴訟法》第 18 條但書之規定，檢察機關的偵查權僅止於兩類嫌疑犯，一為偵查貪污賄賂犯罪者，二為瀆職或濫用職權侵犯公民權利的國家機關工作人員，

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簡言之，即為偵辦公職人員的職務犯罪（郭崇武，2004，頁 67），惟針對公務員或黨員幹部的紀律偵查，尚有國家的行政監察以及黨的紀律檢查。中國大陸的黨國體制特性有所謂的

「三紀」（黨紀、政紀、法紀）之說，一般而言，黨紀、政紀的重要性高於法紀，

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因此這類案件經常是到了檢察機關偵辦時，早已在前兩個機構的偵查結果中有了「定性」，故檢察機關在這方面是沒有什麼偵查空間可言。

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此外，其實際的偵查過程也和臺灣一樣，時常需要借助擁有武力的警察協助才得以執行。

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二、檢察制度

依照中國大陸公、檢、法的職掌分工，檢察機關是國家的法律監督機關，除有限的偵查權外，主要是對公訴權、訴訟監督的行使。按照《憲法》、《刑事訴訟法》、《檢察院組織法》等法律之相關規定，檢察機關代表國家行使請求審判機關對被告進行審判、追究刑事責任的權力。以下將就檢察制度的相關問題進行探討。

（一）缺乏偵查權可能導致的問題

根據現行《刑事訴訟法》之規定，無論是否為簡易程序，檢察機關都必須派員出席法庭，惟人員並不限於檢察官。在此啟人疑竇的是，職司偵查的公安機關在案件交付給檢察機關後，倘若檢察機關提起公訴後，案件似乎就與之無關。因為人民法院審理案件時，公

17所謂濫用職權侵犯公民權利，包含非法拘禁、刑訊逼供、報復陷害、非法搜查等。

18即黨對司法工作的領導存有越俎代庖的問題──社會上流傳著一句話：「司法機關的強制措施，比不上來自黨紀檢機關的『雙規』（要求有關人員在規定時間、地點就案件所涉及的問題作出說明）」。（張培田，2002，

頁 303）。

19以薄熙來案為例，2012 年 9 月 28 日，中共中央政治局通過中紀委報告開除薄熙來的黨籍及公職（黨紀），10 月 26 日重慶市人大常委會罷他的人大代表職務（政紀），隔年 7 月 25 日，濟南市人民檢察院向濟南市中級人民法院就其受賄、貪汙及濫用職權案提起公訴（法紀）。

20依據《刑事訴訟法》第 163 條之規定，人民檢察院直接受理的案件中符合同法第 79 條、第 80 條第 4 項、第 5項規定情形，需要逮捕、拘留犯罪嫌疑人的，由人民檢察院決定、公安機關執行。

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安機關無義務到場說明。由於案件事實的認定往往在於偵查單位，檢察官多半只能根據公安機關檢送的資料決定起訴與否。倘若出現證據力不足的問題，還必須要重啟偵查程序才行。因此，《刑事訴訟法》第 191 條乃允許，在審理過程中，若合議庭對證據有疑問的，

可以宣布休庭，並對證據進行調查核實。以人民法院名義調查核實證據，包含勘驗、檢查、查封、扣押、鑒定和查詢、凍結等。不過，同法第 57 條又規定人民檢察院應當對證據蒐集的合法性加以證明，但檢察官自己不參與案件偵查，如何能要求人民檢察院負起擔當證據能力的責任，顯然不符合邏輯。所幸，依照同條但書之規定，人民檢察院得提請人民法院通知有關偵查人員或者其他人員必須出庭說明情況，惟如此為之便會和公檢法制度所謂講求分工效率之說彼此矛盾。

（二）只有檢察院獨立、沒有檢察官獨立

《刑事訴訟法》第 217 條賦予人民檢察院對人民法院的抗訴權，卻不是檢察官一人可享有的獨立職權，而是以院為主體。中共當局拒絕賦予檢察官獨立行使職權的作法，美其名為「民主集中制」的展現，卻反而給了有心人士得透過機關人事來干預檢察官行使公訴權的後門，因而有損民眾對司法公正的信任。

三、審判制度

依據《憲法》第 123、126 條之規定，人民法院是國家審判機關，而人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人干涉。按照《憲法》、《刑事訴訟法》及《法院組織法》的相關規定，有關審判機關在刑案審判的權責包含最高人民法院負責審理各類案件、進行司法解釋，並監督地方各級人民法院；地方各級人民法院負責審判工作，並由上級人民法院監督下級人民法院。以下將就審判制度的相關問題進行探討。

（一）只有法院獨立、沒有法官獨立

從上開關於審判機關的權責可知，中國大陸的法院系統應採垂直領導，並以符合審判

獨立為原則。然而，誠如前文所言個別檢察官沒有獨立行使職權的能力，其法官同樣缺乏

西方法治國家法官所享有獨立行使職權的能力。在中國大陸，審判權獨立行使亦係指人民

法院作為一個集體獨立行使。其次，左衛民（2007，頁 35）提到，即使人民法院具有獨立

審判的權力，但也不得違背黨的領導及權力機關的監督。所謂黨的領導係指國家各機關部

門都必須嚴格貫徹中國共產黨的路線和政策，而不能以「審判獨立」為名排斥黨在政治思

想上的領導。所謂權力機關監督指的是人大及其常委會的監督，也就是人民法院要主動向

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人大及其常委會報告，並且接受他們的意見、質詢。總之，條條塊塊領導乃法院系統的實態。

²¹

（二）「審者不判、判者不審」：審判委員會可介入判決

冀祥德（2009，頁 200）指出，由於人民法院的審判制度同樣採行「民主集中制」，除了有如西方民主國家採行的合議庭外，尚有為解決「疑難、複雜、重大」案件的審判委員會（下稱審委會），讓被視為「難以做出決定」的案子，交付予人選來自院長向本級人大提名的審委會處理，

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且合議庭必須服從其「意見」。他進一步解釋這在過去可透過集體智慧，彌補法官素質不高和法制不健全的漏洞。此說法確實有其歷史背景，如左衛民

（2007，頁 60）曾述及，1970 年代末期只需工農出身、政治面貌清白、具備小學高年級以上學歷即可充當法官。然而，2000 年以後具有大專以上學歷的法官已占絕大多數，法學碩士、法學博士畢業的法官亦不再罕見。

²³

其次，此制度設計無疑給了那些「國王的人馬」

一個得以介入審判的管道。再者，審委會不親自審理案件形成了「審者不判、判者不審」

的結果（邵天啟，2005，頁 88）。如此不僅違背公開審理原則，也剝奪當事人所應享有公平訴訟的權利。根據代志鵬（2011，頁 143-146、155-157）的案例分析，不僅證實前述問題的存在，還可發現這個制度會讓有心人士藉由煽動群眾的壓力來干預審判獨立及其恆定性。他認為根本的原因出在基層法院處於地方黨政權力中的邊緣地位。這種得任「無面目的法官們」決定審判結果的制度設計恰恰可讓許多權威人士在不用對外負責的情況下，指使「有面目的法官」（承審法官）做出非正當判決的結果。

四、司法制度運作的主要問題

中國大陸的刑事訴訟程序，分別由公安機關、檢察機關及審判機關等三個平行機關分工負責，在互相配合、互相制約下，履行對於所謂社會主義法治的職責。然而，透過上文關於偵查、檢察及審判等程序的探討可知，其無法實踐司法獨立之關鍵因素在於中共當局一味相信「既監督又合作」之制度設計是可行的，而忽略現實條件之羈束。就此，吾人整理出該制度至少存在如下三個問題。

21條條指的是從中央到地方政府部門的縱向領導，如：不同的法院層級。塊塊指的是中共中央到地方的各級黨委。兩者共同形成中國特有的複雜政治型態。用地方法院院長的任命來舉例，上級黨委行使決定權，但上級法院和本級黨委分別行使協調管理、建議任免權。（劉忠，2012，頁 107）。

22例如：薄熙來案就是經合議庭評議、審委會討論所定讞。參閱：霍小光、楊維漢（2013 年 10 月 25 日）。

23依照《中華人民共和國法官法》第 9 條之規定，新進法官需要有大學以上學歷且需具備法律專業本科，或是具法律專業知識且有規定年限的法律工作經驗。

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（一）起訴機關、審判機關對案件缺乏主導力的後果

公安機關具有多數刑案的偵查主導地位（含偵破、預審），雖然僅被視為承擔一部分的刑事司法職能（冀祥德，2009，頁 27），但檢察機關對於起訴的各種正當性來源，只有被動接受及事後彌補的監督能力。因此，人民檢察院、人民法院對於犯罪證據的掌握，只有透過接受或監督二途得以瞭解。儘管人民法院在審理過程中，若合議庭對證據有疑義，

可以宣布休庭並進行調查核實。然而，就時效而言，此時案發現場恐怕已經面目全非、事過境遷以致真相難明。

（二）抗訴權在審理期間容易遭到濫用

依據《刑事訴訟法》之相關規定，人民法院、上級人民檢察院均得要求再審且無次數限制。這使得一案可能遲遲未具有既判力（確定終局判決），導致司法裁判的穩定性備受質疑。此外，抗訴在中國大陸係指法律授予人民檢察院對人民法院的一項「法律監督權」，

而受到案件直接影響利益的受判決人反而無提請再審之權利。

（三）檢察官、法官缺乏獨立性

按《刑事訴訟法》第 5 條之規定，人民法院依據法律規定獨立行使審判權，人民檢察院依據法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。然而，個別檢察官、法官沒有獨立行使職權的能力，誠如中國人民大學陳衛東教授所形容：「承辦者對於案件通常不起決定作用，在組織作為一個整體下，造成誰都可以發表意見，且誰都不用負責任」。（邰克倫，2013）雖然案件都有指定的檢察官和法官，但他們對起訴或判決沒有絕對的主導權，機關裡的長官都有可能藉由「司法行政」來干預個別案件。

承上所述，「既監督又合作」的制度設計容易導致機關間的制衡或運作不順，但中國

大陸司法給予外人的形象反而是「公檢法一家親」，甚至是三者團結起來與人民對立。因

此，我們需從中國大陸政法合一的司法文化切入理解，也就是中國共產黨的領導及權力機

關的監督。特別是中共當局在方方面面均堅持「黨的領導」，只要違逆這塊「神主牌」，任

何司法改革都是空談。基此，吾人將在下一節探討黨國體制如何影響中國大陸的司法運

作，俾利讀者瞭解為什麼習近平與歷屆中共領導人論及改革時，都跳脫不開論述黨介入國

家司法的必要及其可能存在的伏筆。

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參、中共黨國體制下的司法體系運作

綜觀整部《刑事訴訟法》，中國大陸司法之職權行使者指的都是機關，而非擔當職務的個人。

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此種制度設計係為強化所謂的「民主集中制」，並確保公務員行使職權不會背離黨的領導（左衛民，2007，頁 16）。儘管《刑事訴訟法》均沒有明確授權任何一個「團體」

有權力參與協調，惟《憲法》序言實已定調授予中國共產黨擔當起這個「重責大任」。

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一、沒有行政中立：公務員要貫徹黨的路線

依據我國《公務人員行政中立法》之規定，法定機關依法任用、派用之有給專任人員及公立學校依法任用之職員，都應遵守依法行政、執行公正、政治中立，並在參與政治活動上接受適度規範。相反的，中共當局迄今仍要求公務員貫徹所謂具有中國特色的社會主義、在政治意識型態上選邊站。2006 年施行的《中華人民共和國公務員法》（下稱《公務員法》）第 4 條載明公務員制度要貫徹中國共產黨的幹部路線和方針、堅持黨管幹部原則，

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由中國共產黨管理中央及地方的各級黨政幹部。另根據桂宏誠（2013，頁 84）的研究，亦可從中共當局將其公務員人事管理制度比照黨組織的分級管理制度辦理，推論其有「黨凌駕於政府」的現實。

二、堅持由黨領導司法體系

從上開《公務員法》可知，中國大陸司法體系在政治思想上亦服從於中國共產黨的領導。矛盾的是，眾所周知 1978 年改革開放以降，黨和國家的領導人鄧小平宣示要將黨政分開，宣布黨必須在國家的法律範圍內活動，不得以黨代政、以黨「司」法，之後更分別在 1997 年中共十五大、1999 年第九屆全國人大會議，將「依法治國」寫入黨章、憲法。

最高人民法院副院長沈德詠在其專文〈我們應當如何防範冤假錯案〉中明確表示：「在防範冤假錯案上還是要將黨意牢牢穩固」，直指公檢法就是要靠黨的領導才能真正保障人民。

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這些現象均可見黨對於司法的領導不僅限於政治領導。然而，中國大陸官方或坊間

24我國刑事訴訟制度則有保障法官依法獨立審判、不受任何干涉。

25即「中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和『三個代表』

重要思想指引下……把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家」。

26依據《公務員法》第 2 條之規定，公務員是指依法履行公職、納入國家行政編制，並且由國家財政負擔工資及福利的工作人員。又根據 2006 年 4 月 9 日中共中央、國務院所發布之《〈中華人民共和國公務員法〉實施方案》的通知，本文所探討的公、檢、法都是《公務員法》所適用之機關。

27沈副院長承認中國大陸過去存在法官奉命行事而導致冤案的問題，但他仍堅持公檢法的獨立負責要在黨的領導下，才能協調一致地展開。（沈德詠，2013）

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出版有關司法制度的書籍卻鮮少著墨「黨」在司法案件中實際扮演之角色。

面對上述矛盾，多數大陸學者選擇迴避這個敏感議題，通常僅揭示服從黨領導的原則，少數甚至不提及任何有關黨在司法運作中所扮演的角色或地位。關於其是否具有正當性，鍾玉瑜（2000，頁 20）認為依法獨立辦案和黨的領導不僅不矛盾，而且還是一致的，

因為國家法律也是由黨所策劃的，故司法機關只要嚴格執行法律就符合黨的意志，兩者不相衝突。此外，有了黨的支持，必要時還能提供司法機關排除障礙。可是，這樣的說法仍無法反映現實生活中黨介入個別事件、指導審判結果的問題來由，比方說怎麼才算有「嚴格執行法律」？又司法權之行使既然代表國家，司法機關就應該是捍衛人民權利的最後一道防線。怎麼還有需要拜託一個政黨來幫忙排除困難呢？面對這些矛盾，胡雲騰與袁春湘

（2008，頁 42）給了一個更明確的說法，他們認為中國特色的司法理念要堅持黨的事業至上，原因是中國共產黨「沒有自己的利益」、「只有國家、人民和民族的利益」，而司法制度的缺失則會隨著其「執政理念或方式的轉變」及「執政能力的提高」逐漸獲得「改善」。

換句話說，所謂的「由黨領導司法體系」還是回到道德良知的原點。從制度層面而言，人民檢察院、人民法院只是服從於權力機關、黨委領導下的國家機關，而沒有所謂的司法獨立可言。總之，此種憑藉所謂依靠人民群眾的觀念，離現代民主國家司法獨立的本質尚遙遠，更遑論走向憲政。

²⁸

三、黨在公檢法機關的運作

根據《中國共產黨章程》第 29 條之規定，凡是有正式黨員 3 人以上的基層單位，都

「應當」成立黨的基層組織；該章程第 46 條且規定，在中央和地方非黨組織的領導機關中，「可以」成立黨組，並由黨組發揮領導核心作用。黨組織普及於政府、社會各個組織之中，其主要任務就是要貫徹黨的政策，並指導機關和單位黨組織的工作，司法部門亦不例外。依照上開所言堅持黨的領導以及黨管幹部原則等，黨委有權領導同級政府。

²⁹

從黨組所扮演的指導功能來看，中共當局開宗明義地指出政府和民間各級組織的任何作為均不能違背其黨意（如圖 1）。

承上言，中國大陸司法體系之所以既能維持「獨立」又可兼顧來自黨的「協調」，原因在其組成人員本是「同根生」。代志鵬（2011，頁 156）提到，雖然《憲法》未規定法官須服從黨的指示，但他們幾乎都是黨員，故也必須執行黨的命令。其次，為了專責管理（歸口管理）政法相關黨務，1958 年各級黨委設立政法工作領導小組，並於 1980 年中共中央正

28沒有立法、行政和司法三種權力和職能的區分和專業化，就不可能落實司法獨立。（周繼祥，2000，頁 212）。

29以公安機關為例，上級公安機關只負責下級公安機關的業務領導和隊伍建設指導。其人事、財政的決定權操控在同級黨委之手，因而讓黨組織隨時可以介入偵查權的行使。

(11)

式以《關於成立中央政法委員會（政法委）的通知》要求各級黨委設立政法委員會。其積極性職責包含維護黨的路線、統一政法部門的行動，其次係為維護社會穩定，而扮演指導、

協調政法各部門互相制約、密切配合的角色。也正因為這個「維穩」的特質，給予外界干預司法的印象（如圖 1）。

³⁰

邵天啟（2003a，頁 4）就以 1981 年「林彪、江青反革命集團」

為例，說明只要政法委認為有必要，其即可召集公檢法三方先進行「三堂會審」，而審判最終的結果其實來自於中共中央政治局常委們的定奪。

³¹

儘管許多學者指出政法委的職能定位僅是黨委領導政法工作的助手，用意在發揮「補強」的作用，而且各政法部門也可直接向黨委請示報告。然而，從他們亦主張政法委未來應朝務虛工作邁進、不要再以指導之名介入個別案件的說法可知（鍾金燕，2012，頁 54-56；侯猛，2013，頁 7-15）。政法委仍然有藉故干預司法運作的空間。

中華人民共和國憲法中國共產黨章程

國家權力機關(全國人大)

機關黨委領導、黨組指導

中共中央政法委公檢法系統

控制

控制介入

各級機關黨委領導、黨組指導

分工負責、彼此配合、互相制約

預審後製作意見書

偵查機關(公安部局) 檢察機關(人民檢察院) 審判機關(人民法院)

各級黨委政法委

由中國共產黨領導人民(序言) 黨必須遵憲，卻也要保持對國家及社會組織的領導地位

移送

圖 1　中國大陸司法制度示意圖（資料來源：研究者自行繪製）

30中共十三大提出黨政分開的改革，並在 1988 年短暫撤銷政法委（改回政法領導小組），惟歷經了 1989 年天安門事件的衝擊，中共中央於 1990 年 4 月 2 日又假「維護穩定」為名，以一紙《中共中央關於維護社會穩定加強政法工作的通知》恢復政法委，並持續運作至今。

31依據《憲法》第 3 條之規定，中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則。中國的首長負責制係建立在民主集中制原則的國家行政制度上，雖不一概排斥個人權利與責任，但為執行國家權力機關的「既定決議」、促進行政效率，適度加強行政首長的權力，乃符合國家行政活動的特點。（浦興祖（主編），2011，頁 137）。由此可推論，一旦政法委參與「協調領導」，即意謂案件底定，而公檢法就只是照著劇本演出而已。

(12)

最後，按照中國大陸的政治體制，公檢法必須服從黨的領導及權力機關的監督。為避免出現地方權力機關和地方黨委意見不合的衝突，許多作為地方黨政「一把手」的黨委書記索性兼任人大常委會主任，遂形成黨和人大合一的局面。然而，權力集中的結果不見得能發揮「協調」的功能，徐斯儉（2004，頁 46）形容這是在黨的領導下左手監督右手。

劉海潮（2014）也提到，儘管兼任現象已在不少省分實行數年而有常態化的趨勢，但這並不表示中共當局由此找到理順黨與人大的關係。他以鄧小平當初提出的黨政分開為警示，

指出這種作法可能導致地方人大對同級政府的監督更為乏力，因而重演權力過度集中的老問題。換言之，根本原因還是在黨所握有的權力無限大，而沒有相當的監督機制可約束之。倘若還想藉擴權來解決「不協調」的問題，反倒會加劇惡化「黨的領導」之正當性。

無論各方認為黨在司法上「應該」扮演起什麼樣「領導」的角色，吾人可以確定的是黨對於偵查、檢察及審判階段都有得以控制的對應單位，並在公檢法應服膺其領導的權力機關「人民代表大會」布下無孔不入的指揮關係。吾人很難想像握有權力的「黨員」，面對各種權力的誘惑總是能夠潔身自愛、冰心玉壺，外界也正是因為中共當局始終在這種循環往復（換湯不換藥）的狀態下進行有限的改革，而無法對中國大陸的司法改革成效抱持信心。

肆、深化司法體制改革對司法權獨立的影響

歷經十年的文化大革命結束後，1978 年中共召開十一屆三中全會，之後陸續恢復司法制度並增修重要基本法律（如：《刑事訴訟法》、《法院組織法》、《檢察院組織法》、

《人民警察法》等），並於 1997 年中共十五大提出「依法治國」的概念，接著在 1999 年將此精神寫入其憲法（左衛民，2007，頁 15）。然而，若從《憲法》文本即可知，所謂的依法治國，是建立在「社會主義法治國家」的基礎，並不等同於西方國家所強調的憲政主義民主制度。雖然其解釋空間抽象、富「延展性」，惟此「中國式民主」的改革特色，更可看作是其司法改革的紅線──堅守既有政治體制並貫徹黨的領導地位。因此，這種只訴諸於高節操的道德呼籲，

³²

是無法根本改善法治的結構性問題。不過，有鑒於人民對司法的不信任感日益上升，並在西方法治觀念逐漸深入民心之下，歷屆中共領導人仍然必須實事求是地以上開條件為前提進行有限度的改革。本節係就中共中央總書記、國家主席習近平於中

32冀祥德指出司法平等是黨和國家倡導並規定的社會主義法制，並藉彭真在〈論新中國的政法工作〉中所言：

「共產黨員在法律面前只有帶頭、模範地遵守法律的義務」，來說明《憲法》第 5 條的平等原則。然而，這種由既堅持司法必須遵守中國共產黨領導，又要黨自覺遵守國家法律的矛盾，無疑僅能求諸於領導人的呼籲、

當事人的良心以及歷屆領導人上臺後的整風運動，整體而言仍是以人治為主體的黨天下制度。（冀祥德，

2009，頁 18）。

(13)

共十八屆三中全會上提出深化司法體制改革之事項進行分析，包含廢止勞教制度、司法權去地方化等。

一、廢止勞教制度增加當事人受公平審判的可能性

中國大陸的勞動教養制度乃長期為人權團體所詬病的問題之一。依據《國務院關於勞動教養問題的決定》以及《中華人民共和國勞動教養試行辦法》之相關規定，勞教制度係一種行政措施，目的在矯正尚不構成刑事處罰但遊手好閒、違反法紀、不務正業而有勞動力的人，藉由實施教育感化和生產勞動，使他們養成遵紀守法的習慣並具備一定文化知識及生產技能。從目的而言似我國保安處分中的強制工作。

³³

不過，我國的保安處分係屬法院的職權，其目的在維持行為責任之刑罰原則下，為強化司法協助行為人再社會化之功能，同時藉以改善行為人潛在之危險性格，以期確實預防再犯、根治犯罪、預防犯罪之特別目的。

³⁴

相反的，中國大陸公安機關握有勞教的決定權，而且實施勞教的最高期限比許多輕罪都還來得重。

³⁵

檢察機關雖對之有監督權，卻基於自身財政受制於地方黨政而鮮少主動地糾正其作為（邵天啟，2003b，頁 152）。另一個問題是勞教制度在個別地方淪為打壓民主人士的工具。例如，2011 年於重慶市擔任大學生村官的任建宇因為在網路上轉發大量批判中共當局的「負面訊息」而遭重慶市公安局立案偵查。同年 9 月當地公安局勞動教養審批委員會以涉嫌「煽動顛覆國家政權罪」對其做出勞動教養兩年的決定（BBC 中文網，2012）。

所幸，十八屆三中全會通過的《決定》，清楚表明要廢止勞動教養制度，並以「社區矯正」作為新的行為矯正、犯罪預防制度。全國人大常委會隨即在 12 月 28 日通過《關於廢止有關勞動教養法律規定的決定》。依據《刑事訴訟法》第 258 條之規定，對被判處管制、

宣告緩刑、假釋或者暫予監外執行的罪犯，

³⁶

依法實行社區矯正，並由社區矯正機構負責執行。亦即能做出社區矯正處分的機關就只有人民法院或司法部。復依《中華人民共和國社區矯正法》（草案）第 5、23、28 條之規定，公安機關除逮捕現行犯外，任何羈束人民行動的措舉都必須受到司法機關的約束。換句話說，勞教制度的廢除乃意在使公安機關回歸到維護社會治安的本職。

33依據我國司法院大法官所作釋字第 528 號解釋文，刑事法保安處分之強制工作，旨在對有犯罪習慣或以犯罪為常業或因遊蕩或怠惰成習而犯罪者，令入勞動場所，以強制從事勞動方式，培養其勤勞習慣、正確工作觀念，習得一技之長，於其日後重返社會時，能自立更生，期以達成刑法教化、矯治之目的。

34參閱我國司法院大法官所作釋字第 471 號之理由書。

35依據《國務院關於勞動教養的補充規定》，勞動教養的期限為 1 年至 3 年，必要時得延長 1 年。

36另依據《中華人民共和國刑法》第 38 條之規定，判處管制，可以根據犯罪情況，同時禁止犯罪分子在執行期間從事特定活動，進入特定區域、場所，接觸特定的人。對判處管制的犯罪分子，依法實行社區矯正。

(14)

二、司法權去地方化以削弱地方黨政介入司法的機會

儘管中國大陸出版品關於「司法權地方化」的探討有限，惟從中共中央對於將司法權實質回歸中央的決心來看，其司法權受到地方勢力左右的問題恐怕是相當嚴重。郭殊

（2010，頁 280-288）曾提及，按中國是單一制國家的基本政體而言，中國的司法權與行政權、立法權一樣，應該是中央的權力。然而，中國目前卻因為地方各級法院人事權歸於本級人大，又地方法院的經費列入同級政府（代志鵬，2011，頁 156），其各項開支都必須經由地方黨政的審批。由此顯見，地方司法機關行使本應為全國一致的司法權時，實際受到地方政治的影響遠甚於中央訂定的司法制度。由於公檢法由同級地方黨委政法委管轄，故公檢法在立案偵察、起訴和審理都難擺脫地方黨政干預，因而容易衍生司法腐敗、權力濫用的問題（蘋果日報，2013）。對此，中共在其「第十八次全國代表大會」上並未做出相關的具體決定，

³⁷

惟習近平上臺後中共中央在其「十八屆三中全會」則明確表示，司法公信力的不足體現於司法體制和工作機制的不合理有關。因此，決定推動「地方法院、檢察院人財物統一管理」、「探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度」、「完善主審法官、合議庭辦案責任制」。

³⁸

其目的係為健全權責明晰的司法權力運行機制、提高司法透明度和公信力，以確保審判權和檢察權獨立行使、保障人權。下開將以中央政法委書記孟建柱在 2013 年 11 月 25 日所撰之權威性文本〈解讀深化司法體制改革〉來說明其當前政策走向，

並綜整相關學者的觀點進行分析。

（一）以建置跨域司法機構、改良分稅制避開中央財政壓力

依據《國務院關於實行分稅制財政管理體制的決定》（1993 年 12 月 15 日頒布），中國大陸實施中央地方分稅制，在公檢法部分，中央政府僅負擔本級支出（即國務院公安部、

最高人民檢察院、最高人民法院等），地方須負擔與其同級的公檢法支出。

³⁹

孟建柱（2013）

也指出，中國是單一制國家，司法職權是中央事權，但現階段要將司法機關的人財物完全由中央統一管理，尚有一定困難，故先由推動省以下人民法院、人民檢察院的人財物統一管理做起，而中央財政保障其部分經費。

這種做法其實就是郭殊（2010，頁 284-285）當初的建議，他提到地方各級法院的預

37一般而言，中國共產黨換屆時，由於繼任者甫獲得執政機會、政權尚未穩固，雖然會參與大會報告，惟通常不會在此就將自己的理念、作法揭示，而是等時機成熟後再展現手腕、凸顯個人風格。因此，習近平的主要政見在十八屆三中全會才有完整的呈現。

38依照中國大陸政治的使用慣例，所謂研究、探索代表領導者「知道」該現象或問題，惟不代表其已有具體的方案或是改革的決心。

39參閱：現行中央地方財政收支劃分，中華人民共和國財政部預算司網站。2014 年 6 月 13 日，取自 http://yss.

mof.gov.cn/zhuantilanmu/zhongguocaizhengtizhi/zyydfczsz/200806/t20080627_54310.html

(15)

算都需要本級政府審批，乃會讓地方法院受地方黨政牽制、助長地方保護主義對司法權的侵蝕。援此，他提出了甲乙兩案，甲案類似我國司法院預算制度，主張將全國各級法院的經費都由中央統一編列、撥付。乙案則考量中央財政壓力吃緊，遂主張中央政府負責省級以上人民法院的經費，而各省級政府則負責其下級法院的經費。照目前看來，中共當局應該是採用乙案，惟目前吾等僅知中共中央有意將地方司法財政權抬升到省級，而尚不知其中央承擔省級以上司法機構支出的意願及保障經費來源的具體措施。由此觀之，中國大陸長期以來司法區劃和行政區劃相同，乃削弱了司法權屬於中央的實質。郭殊（2010，頁 285 ）亦建議，應該對省級以下中級法院和基層法院的管轄範圍重新劃分，例如：可以合併兩到三個地級市來設置一個中級人民法院；將相鄰兩到四個區、縣合併建立一個基層法院，

⁴⁰

以打破省級以下行政部門和人大對司法機關的各種干涉。不過，孟建柱（2013）僅提到研究建立跨行政區域的人民法院、人民檢察院的構想而已。

總之，中共中央想藉此際延伸實際直屬中央的司法部門至省級地方，以加強中央可掌控的區域，惟其亦不得不考量貿然實施分稅制後對於中央財政的莫大壓力，遂形成如今的半套改革局面。

（二）將課責制落實於審判制度

中國大陸審判制度的問題除了橫向的司法權地方化外，尚有縱向的層層審批、權責不明等問題。首先，現行二審制無法滿足現實需求，使得重大刑案的再審率過高，而導致上級法院負擔過重，郭殊（2010，頁 287）建議改為三審終審制，也就是臺灣現行的審級制度。其次，邵天啟（2005，頁 88）、冀祥德（2009，頁 200）都指出審判行政化以致層層審批、權責不明等問題，使得錯案責任追究難以落實並且影響審級的獨立性，而審委會則造成「審者不判，判者不審」的現象。對於上述建議或問題，中共當局目前無意改變二審制，

但孟建柱（2013）提到會探索再審法院落實有錯必究的職能，同時提出要探索突出檢察官主體地位的辦案責任制。不過，他認為當前司法體制改革的重點應是建立完善的責任追究制度。透過明確化職責和職級關係，使課責制（accountability）落實於審判制度之中，例如：可透過建立主審法官、合議庭辦案責任制，

⁴¹

讓裁判者對其審理的案件完全負責。至於審委會功能之改革，他認為主要有二，一為強化研究案件的法律適用問題，其次為完善院長、副院長、審委會委員直接審理重大、複雜、疑難案件的制度。由此可知，中共中央亦無裁撤審委會的打算。

40像是直轄市可將其若干區縣合併成一個司法區域，設立中級人民法院。例如：北京市第一中級人民法院、第二中級人民法院，正是依此原則所設置的。

41此種構想早在 2012 年 12 月，廣東省佛山市中級人民法院就嘗試選任一批審判長，在全院試行審判長負責制，雖然讓審、判合一，惟在經濟、政治待遇及職業安全方面的配套政策尚未完備。（黃曉晴，2013）。

(16)

中國司法長期實行「條塊結合，以塊為主」的領導體制，即各級司法機關的人、財、

物等均由地方的黨和政府所管理，各方面資源受制於人的結果（左衛民，2007，頁 15）。

如此乃導致司法權地方化的根本原因，也讓其公正性很難不為人詬病。目前去地方化的作為有助於其獨立性的提升。不過，此改變是否會衝擊中國大陸立法權至上制度的精神，

⁴²

仍有待後續進一步的探討。

綜上述所論，現行的司法體制改革只能降低省級以下地方黨委對案件的干預，並藉由廢止勞教制度將國家的刑罰權回歸人民法院，以保障當事人有受公平審判的權利。然而，

若要期待司法權完全走向獨立，當下恐怕依舊是海市蜃樓的想像。因為迄今中共當局仍堅持黨國體制，倘若將黨的角色完全抽離，就會與堅持中國共產黨領導的原則相違──這個鐵律早已鑲嵌在其憲法序言中。

⁴³

換言之，現階段中共中央所謂的司法獨立，主要用意應在於防止地方黨委的濫權、干預審判，以維護中國共產黨執政的正當性。

伍、結　論

中國大陸的司法制度係建立在權力機關的領導之下，於一般刑事訴訟程序上，以「分工合作」、「監督制衡」為原則，由公安機關、檢察機關及審判機關三者分別負責「偵查」、

「檢察」、「審理」等過程，構築了眾所熟知的「公檢法」系統。

本文首先就過程來檢視公檢法三者的配合、制約。在偵查階段，除了公務員職務犯罪由人民檢察院直接偵辦外，絕大部分的偵查都是由公安機關所職司。在偵破、預審之前，

公安機關可以衡量事件真偽來決定是否「立案」（開始偵查），並且在偵查過程中享有主導權。過去甚至還可對當事人發動勞教處分，從而剝奪當事人受公平審判的權利。檢察機關儘管在法律上被賦予為法律監督機關，卻缺乏監督的強制與權威，對於公安機關應立案而不立案或濫用勞動處分，也只有要求說明理由的糾正權，而無代執行的權力。其次，檢察機關對於公安機關所偵查之案件亦缺乏親身參與的機會，只能根據彼等給予的有限資料來決定起訴與否，惟《刑事訴訟法》第 57 條卻規定人民檢察院應當對證據蒐集的合法性加以證明。檢察官自己不參與案件偵查，法律又要求人民檢察院負起擔當證據能力，因而造成程序上自相矛盾的衝突。

42依據《憲法》第 57、96 條之規定，全國人民代表大會是最高國家權力機關、地方各級人民代表大會是地方國家權力機關。也就是全國人大代表全國人民全面且獨立地行使國家主權、地方人大代表所轄區域內的全體人民全面且獨立地依法行使統治權。

43此外，中國共產黨也深知蘇聯在實行黨政分離後面臨「亡黨亡國」的慘痛教訓，故在此議題上顯得格外謹慎。

（姜躍，2006）。

(17)

在檢察機關、審判機關方面，人民檢察院對於人民法院具有不限次數的抗訴權，惟其非檢察官一人的獨立職權，而是以院為主體。如此使得案件可能因司法行政化而周旋在人民檢察院、人民法院間，以致判決遲遲無法獲得既判力。其次，中共當局講求法院獨立卻刻意迴避法官獨立，因而讓應當合一的審與判出現分離──「審而不判、判而不審」，導致政治干預司法的狀況層出不窮，其中又以處理「疑難、複雜、重大」案件的審委會最值檢討。歸根究柢，要求法官接受黨的領導乃司法權始終無法獲得獨立的主因。儘管許多大陸學者試圖解釋該僅限於貫徹執行黨的路線及政治思想的領導（左衛民，2007，頁 35；胡雲騰、袁春湘，2008，頁 42；張培田，2002，頁 303；鍾玉瑜，2000，頁 20）。然而，上開說詞不免過於抽象且與憲政主義格格不入，又在條條塊塊的領導系統下，黨對司法的領導實際上可被黨委、政法委任意曲解、濫用，而有心人士亦得藉煽動群眾構成對黨的壓力，間接將其意圖轉嫁到司法身上。特別是目前地方的檢察機關、審判機關的預算權仍掌握在同級當委手中，因而更沒有自主空間可言。

對於以上積累的問題，中共中央總書記習近平在十八屆三中全會提出了深化司法體制改革。中共中央聲言落實司法權去地方化的決心，並具體決定建置跨越行政區劃的司法機構、將司法機構的財政人事權劃歸省級以上政府，以期在司法權事屬中央的立場與中央財政壓力的困境之下取得平衡。其次，對於條條塊塊的領導弊端，則藉明確職責、釐清職級關係等改革，以期透過落實課責制來增進審判的公正性。最後，目前最直接的改變當屬廢止勞動教養制度，此改變使相關刑案更有機會進入司法審理的階段，以降低黨委濫用公安機關侵犯人權的可能性。可惜的是，在堅持貫徹黨國體制之下，除非各級領導充分把持道德操守，否則未來還是會有黨的幹部以「領導公檢法之名行濫權之實」的狀況發生。是故，

這次司法體制改革仍舊無從根治結構性問題。

(18)

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作者簡介

李浩銘，國立臺灣大學國家發展研究所，碩士生（通訊作者）

Hao-Ming Lee is a Graduate Student of the Department of Graduate Institution of National Development, National Taiwan University, Taipei City, Taiwan. (Corresponding Author)

收稿日期：民國103年02月19日

修正日期：民國103年07月25日

接受日期：民國103年07月28日

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ON JUDICIAL SYSTEM REFORM AFTER

“THE 3

^RD

PLENARY SESSION OF THE 18

^TH

CPC CENTRAL COMMITTEE”: FROM THE POLITICAL AND LEGAL SYSTEM IN CHINA

Hao-Ming Lee

Department of Graduate Institution of National Development, National Taiwan University

ABSTRACT

Xi Jinping, general secretary of the CPC, announced the reform of the judicial system at the third Plenary Session of the eighteenth CPC Central Committee. This article is to discuss the judicial system reform’s impact on the operation of judicial independence in China.

The researcher took secondary data analysis on the judicial system of China, known as Gongjianfa, and did a contextual analysis on related legislation and official documents. It is found that there are some unfair judgments because not only do the prosecutors and the judges not have the power to investigate most of the criminal cases, but also they cannot hold power independently. Moreover, the Chinese communist authorities still insist that the development of the legal system must be under the leadership of the CPC and the budgets and personnel of the regional judiciaries are controlled by the local party committees at the corresponding level, so they have no autonomy at all.

However, after abolishing the re-education through labor system, known as the Laojiao system, in November 2013, the criminal suspects have more opportunities to go to trial so political interference would be further suppressed in the local judicial system if the delocalization of the judiciary is truly implemented.

However, judicial independence will not be accomplished if the CPC insists on the party-state system because the cadres of the CPC can still lead or direct in politics and therefore interfere with justice.