I-Shou University Institutional Repository:Item 987654321/18832

義守大學管理學院管理碩士在職專班. Postgraduate Programs in Management. I-Shou University. 碩士論文. 國軍在災防功能之探討－. 以高雄氣爆為例. A Study on the Function of the Military's. Disaster Prevention –A Case of Kaohsiung Gas. Explosion. 指導教授：林皆興博士. 吳岱栖博士. 研究生：林經隆. 中華民國 104 年 6 月 . 義守大學管理學院管理碩士在職專班. Postgraduate Programs in Management. I-Shou University. 碩士論文. 國軍在災防功能之探討－. 以高雄氣爆為例. A Study on the Function of the Military's. Disaster Prevention –A Case of Kaohsiung Gas. Explosion. 指導教授：林皆興博士. 吳岱栖博士. 研究生：林經隆. 中華民國 104 年 6 月 . i. 謝辭. 離開政戰學校已逾 16 年之久，抱著渴望再接受教育的心情返回校園，如今終於告. 一段落，心情著實複雜，歡欣之餘更多是對學校、老師以及同學們的不捨，深愛享受當. 學生研究的樂趣，我要謝謝這兩年曾經指導過我的老師們，也要謝謝我的指導教授林皆. 興教授，讓我有幸成為研究生接受他的指導，在一位博學多聞、關心學生的教授底下接. 受指導、研究，是我的幸運；同時也謝謝我的共同指導教授吳岱栖教授多所指導及提點，. 總是親切而包容的原諒我的怠惰，並且將我不成熟的思考引領至軌道，使我的論文能夠. 成形；亦感謝兩位論文口試委員蘇錦俊教授及馬群傑教授的專業指導，使我的論文能夠. 更加嚴謹。. 在這裡也要向在我求學期間一直包容我的部隊長官致意，感謝他們在我讀書這段時. 間包容，希望我的努力沒有讓你們失望；我也想對我最深愛的妻子高宇岑說，謝謝妳的. 包容與支持，上天是仁慈的，因為祂派妳來安撫我生命的殘缺，使我懂得積極樂觀的經. 營自己的人生。. 另外，感謝義守大學 102 年 PMBA 同學們對我的祝福與鼓勵，常常在我沒辦法來上. 課或繳作業時，適時伸出援手，讓我能專心處理公務之餘，亦能兼顧家庭與學業，總而. 言之就是感謝。. ii. 摘要 . 國軍為國家整體救災機制中最重要的一環，秉持「救災就是作戰」的觀念、以聯合. 作戰思維為基礎，結合有形與無形戰力，確保人民生命財產安全。平日作好充分防(救). 災準備，面臨突發狀況不致慌亂無章，災損自然也就降低。. 國軍自 86年起逐年推動精實案組織調整，最終為全募兵制，90年在災防法架構下，. 明確律訂國軍如何因應相關救災任務，本研究係以臺灣各類天然災害為主，就國軍參與. 救災法規不周之處，及未來救災之組織規劃、機具、人員訓練等項目，進行研究與建議。. 本論文的研究方法，係透過文獻資料分析、訪談等方式，找出國軍救災問題核心，. 以綜合歸納方式，提出具體適當建議，作為政府制定災防行動準據的依據。內容區分緒. 論、文獻探討、研究方法、分析與討論及結論與後續等五章，並以高雄氣爆探究救災體. 系，國軍與各專責機構及資源整合的實況，就救災成效及窒礙，提出具體的建議，供政. 府及國軍承參及主官(管)參考。. 關鍵字：災防、國軍救災、氣爆、救災體系. iii. Abstract. Army is one of the most important part in the country`s overall disaster. response mechanisms, convinced the concept that "Assist disaster as a combat",. The idea as schema using joint operations, combined the visible and invisible. power, to guarantee citizen's life and property security. Always fully prepared. to against disasters, hope that in the event of emergencies will not lose control,. and that is beneficial to reduce losses.. Since 1996,the implementtation of military organization restructuring for the. ultimate goal of mercenary system, in 2001 under the framework of disaster. prevention law, clearly make known that how the Army should response when. disaster happened.The thesis contain every category of natural disasters in. Taiwan ,and study the defects that how military participate the assist many tasks. in disasters, and in connection with future organizational planing and disaster. assist tasks, equipment, training and so on, to implement research and. recommendations.. The methods which this thesis research, is to get through many literatures. data analysis, interviews, etc, to come up with the focal point of the problems. about military disaster assist tasks,to figure out a appropriate recommendations. to help government to develop disaster prevention Standard operating procedures. more perfectly.. Contents of the thesis is divided into many chapters, introduction、 literature. review、 research methods、 analysis 、 discussion 、 conclusions and other. follow-up of five chapters, and to utilize Kaohsiung gas explosion disaster to. be an example to do the examination for assist system, and to give some. effectiveness proposals for government and military administrations to. reference.. Keywords:disaster prevention, assist tasks, gas explosion, proposals. iv. 目次 . 謝辭 i. 中文摘要 --------------------------------------------- ii. 英文摘要 --------------------------------------------- iii. 目錄 --------------------------------------------- iv. 表目錄 --------------------------------------------- vi. 圖目錄 --------------------------------------------- vii. 第一章緒論----------------------------------------- 1. 第一節研究背景與動機------------------------------- 2. 第二節問題陳述與研究目的--------------------------- 3. 第三節研究流程------------------------------------- 4. 第四節研究範圍與對象------------------------------- 5. 第二章文獻探討------------------------------------- 6. 第一節危機管理------------------------------------- 7. 第二節非傳統安全威脅對國防任務之影響--------------- 10. 第三節災防管理理論--------------------------------- 15. 第四節各級政府與國軍災害(難)救援之整合------------- 19. 第五節國軍與公部門防災組織系統--------------------- 24. 第六節美、日與大陸防救災經驗----------------------- 40. 第三章研究方法------------------------------------- 53. 第一節深度訪談法----------------------------------- 53. 第二節深度訪談法特點------------------------------- 54. 第三節訪談流程、受訪對象與訪談大綱----------------- 55. 第四章分析與討論----------------------------------- 59. 第一節高雄氣爆災防工作----------------------------- 59. 第二節各公部門合作關係----------------------------- 61. 第三節各防災體系功能角色--------------------------- 62. 第四節各防災體系機制------------------------------- 64. v. 第五章結論----------------------------------------- 66. 第一節研究發現------------------------------------- 66. 第二節研究建議------------------------------------- 70. 第三節研究限制------------------------------------- 72. 參考文獻 73. vi. 表目錄 . 表 2 - 1 防災法制定沿革- - - - - - - - - - - - - - - - - - 1 7 . 表 2 - 2 中央防災業務主管機關彙整表-- - - - - - - - 1 8 . 表 2 - 3 美日中與我部隊防救災比較表-- - - - - - - - 5 1 . 表 3 - 1 訪談對象表----- - - - - - - - - - - - - - - - - - 5 6 . vii. 圖目錄 . 圖 1 - 1 研究流程表- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -- 4 . 圖 2 - 1 危機知覺模式-------------------------- 9 . 圖 2 - 2 災害模式------------------------------ 1 2 . 圖 2 - 3 災害管理之階段圖---------------------- 1 5 . 圖 2 - 4 中央及地方政府防救體系圖-------------- 2 0 . 圖 2 - 5 國軍執行救災角色---------------------- 3 1 . 圖 2 - 6 美國災害防救體系演變過程-------------- 4 0 . 圖 2 - 7 日本緊急應變體系圖-------------------- 4 5 . 圖 2 - 8 日本防災擔當組織架構圖---------------- 4 6 . 圖 2 - 9 危機管理初動體制之應處流程------------ 4 7 . 1. 第一章緒論. 全球各地飽受氣候變遷造成各項災難，臺灣為海島型國家，位處大陸與菲. 律賓板塊交接處，比其他國家發生災害頻率高，人民、地方政府及中央在「防. 災」方面，都面臨了新的挑戰與考驗。鑑此，在強化防災措施上，各級政府如. 何迅速搶救、作出正確後續處置、提升應處能力及降低損失等，最終目的就是. 保障人民生命財產安全；因此，在國軍秉持救災等同作戰的前提之下，救災體. 系能發揮的功能為一重要課題。本研究係以高雄於 103 年 7 月 31 日發生的氣爆. 為背景，在軍、警、消、民政、義工等五救災體系，從政府部門指揮調度、第. 一線救難人員知能及應變、企業及公益團體資源分配、國軍部隊動員救災等觀. 點切入，政府、國軍都有投入救災，但為何讓人民有感的是企業、公益團體，. 在這次氣爆救災，企業、公益團體在集中及發放救災物資、搭便橋及災民收容，. 其作法及人民觀感都比高雄市政府更讓災民有所感受，本研究將以高雄氣爆為. 例，觀察國軍在救災角色之研究動機與目的，為後續探討之問題、對象，將於. 本章中逐一說明。. 2. 第一節研究背景與動機. 地球上萬物為了生存，延伸出以家到部落及國家的組織文化，衍生出生存. 演變的歷史過程，因此，生存乃人類種族歷史延續最重要的課題，含括涉及保. 障人類生存延續安全的問題層面，如「金融海嘯」、「天然災害」、「石油能源危. 機」等多元性課題；2001 年「911 恐怖攻擊事件」為近年最顯著之人為災難事. 件，2004 年「印尼大海嘯」為自然災難之警訊，2011 年日本「3 月福島核輻外. 洩事件」為複合式災難，均挑戰著世界各國政府應處及保護人民的能力，以往. 著重國家軍事強弱及戰爭對國家造成傷害影響，近年各國在非軍事侵略飽受較. 以往為劇之更大的傷害，全球在溫室效應之下，衍生風災、水災、震災等自然. 災害，政府以消防體制為權責機關所做的災害防治，國人喪失對於災害救援的. 期待，卻讓國軍的重要性更加顯著。. 國軍依「防災法」期動員部隊協助地方政府救災，相關法令亦明確定義部. 隊投入救災之流程、依據與責任，而馬總統上任宣示救災如作戰，不待命令即. 投入支援，然國軍最終仍須回歸戰備訓練本務，近年推行「精進案」各部隊兵. 力大幅裁減，國軍為處理各項災難及儲備救災之能量，籌建專業救災單位執行. 防災工作。2010 年 8 月 4 日通過「防災法」修正案，成立「中央防災委員會」. 及設置「行政院防災辦公室」，指派專人負責防救災業務，且國防部得依法召集. 後備軍人主動投入救災，形成中央到地方一線，建構「平戰合一」之防救災體. 系，而國防部勇固案等組織調整亦隨中央防災組織予以調整。. 3. 第二節問題陳述與研究目的. 探討國軍在防災之組織、制度之適切性，自國軍救災、全民國防及政府政. 策，提出國家軍事安全及國土、社會安全之最佳方案，建置整合性的災難緊急. 管理政策與機制。本案係將「高雄氣爆」作為個案探討與臺灣在地的實證分析，. 以組織、法律及功能等分述作為研究目的及探討？. 一、國軍執行精兵政策，兵源大幅縮減，而推行「募兵制」及改革現(退)役軍. 人福利政策，國軍現行組織架構已無法如往支援防災，鑑此，各項民、物. 力動員的影響納入，提出適當政策建議，及如何讓青年學子投入軍旅，進. 而激發國軍官兵參與災害救援之熱忱實施探討。. 二、針對修法後的救災制度及地方政府災害預防資源整合，釐清國軍在危機處. 理當中所扮演的角色與定位，說明國軍支援防災的動員能量，與當中可能. 衍生的問題。. 三、近年政府不斷修正防災法及推行募兵政策之下，國軍支援中央部會及地方. 政府防災的功能，就籌補裝備及人員訓練上，提出適用防災最佳行動方案。. 4. 第三節研究流程. 本研究藉由防災管理相關文獻之回顧、檢閱與評析，建構起論文之研究架. 構，在以資料蒐整、歸納、訪談方式，以高雄氣爆為例，探討防災國軍之角色. 與功能，並以救災機制及資源整合來進行研究以下過程，為本研究之研究架構. 章程安排與研究步驟。研究流程表如圖 1-1. 圖 1-1. 圖 1-1 研究流程表. 資料來源:本研究整理. 研究流程. 透過說明問題、資料收集、訪談對象選擇、內容分析等步驟. 研究初期研究中期研究後期. 蒐集相關文. 獻，了解研究者. 本身的興趣，界. 定研究方向與. 主題，研擬論文. 計劃，並進行論. 文計劃審查。. 論文計劃審查確定. 後，予以適當修正，進. 行更深入的相關文獻. 探討，並歸納出初步研. 究架構，並根據研究架. 構及目的，遴選訪談對. 象同時進行資料的整. 理與分析。 . 透過訪談資料. 研判分析，撰寫. 報告內容，提交. 論文審查，並依. 指導方向修訂. 完成此研究論. 文。 . 5. 第四節研究範圍與對象. 本研究以時間探討，政府自民國 86 年起推動精實案，整併編裝及人員，最. 終將達到全募兵制，政府自 88 年歷經九二一地震、象神等災後，提出國軍投入. 救災法源及時間點，90 年在防災法架構下，明確律訂國軍如何因應相關救災任. 務；本研究係以防災法規範下，以救災措施與成效研究範圍探討，另綜觀全球. 災害種類中，以人為為最，且不及天然災害影響之範圍及人員，故本研究係以. 天然災害為主及國軍參與救災法令規定未完善、救災組織、機械工具、人員等. 項目規劃，進行研究與建議。. 6. 第二章文獻探討. 臺灣為四面環海、四分之三面積為山坡地之環太平洋地震帶島嶼型國家，. 天然災害頻傳，臺灣歷經 2008 年金融海嘯重創全球經濟，各國及臺灣景氣均逐. 漸復甦中，世界各國均以追求世界和平為目標，尋求穩定發展；然在工業化及. 現代生活的衡擊下，全球氣侯與生態環境形成「溫室效應」，造成氣象、氣溫或. 天侯異常變化等現象，尤以近年肇生地震(如九二一大地震)、風災（如納莉颱. 風）、水患（如八八水災）、熱浪（如臺東焚風）等，可知國家安全的威脅，嚴. 重挑戰政府面對防災運作能力，國軍部隊投入防災，已為臺灣救災體系不可獲. 缺的一環，世界各國均以如何有效處理及防患未然為重要課題。本論文係以本. 國及美國、日本、大陸等法規，及國內外學者在有關非傳統安全威脅、防災及. 全民防衛動員體系領域，相關專書、報章雜誌、文章、網路資訊及學術期刊等，. 詳讀及探索其中重點綜整及歸納，探討國軍在防災的功能。. 7. 第一節危機管理. 古云：「危機即是轉機」，危機乃一個事件或有機體在發展及演進過程中的. 轉捩點，亦是決定好壞或生死存亡的重要關鍵(William，1976)；而危機事件，. 對組織或個人首一要件是影響我們，倘若不影響我們，則再重大的事件都非危. 機，只不過是否影響我們，恐非一望即知而已(陳東陽，2005)。用「天有不測. 風雲，人有旦夕禍福」這句話，來印證各機關現在面臨複雜、劇烈、難以預測. 的環境狀況，最適切不過。現在組織面對變動性高、無法預測的激盪環境下，. 肇生意外事件，對組織影響極大，因此，國家、政府、企業、社會、家庭、個. 人都面臨生命、財產的損失與威脅(蕭武桐，2003)。. 壹、危機的定義. 赫曼（Herman）曾指出判斷組織危機情境的標準，區分為「某事件的發生. 威脅到機關重要的價值目標」、「情況轉壞前可供反應時間極有限」及「危機是. 出乎意料且突發的組織衝擊」等三種情境。危機係國家生存發展或人民生命、. 安全、財產遭受突發事件威脅，政府或組織在無徵兆狀態，在極短時間，權責. 機關或決策者須採取有效活動，即時採取有效行動。一般而言，危機狀態與一. 般情境下的決策情境是迥然不同的，其特質為不確定、溝通困難、訊息不完整. 及混沌不明等(丘昌泰，1998)。. 貳、危機情境的形成與特性. 危機事件危害程度的多寡，或許危及組織的存亡及後續，組織運作不能將. 危機定義為單一人、時、地、事的單純案情，從危機發展架構來看，其系統架. 構含括組織架構、組織成員及利害關係人、組織運作、組織情感與承諾等，並. 8. 與其他系統環境產生交互影響。. 一、危機情境的形成：. Brecher(1978)認為，危機情境的形成，係「內、外環境變遷」、「影響團體. 或下決心者信念及價值觀」、「增高誘發敵對的可能性」、「組織或個人的目標遭. 威脅」及「反應的時間卻有所限制」等四種充分且必要的條件，並為決策階層. 所能知覺，我們從以上條件得知，組織發生了變化，不表示絕對會出現危機，. 決策者須判斷組織體的基本目標是否已變化衝擊，避免浪費資源或過度反應引. 發另類危機。. Billings 等人認定「問題」(problem)為危機，係以「認知可能損失價值. 的知覺」、「認知損失的可能性、機率的知覺（損失的價值越高，但決策者若認. 為其不可能發生，即會降低其對危機的認知）」及「認知時間的壓力（問題若被. 忽視，即將有負面的結果發生或察覺到找尋滿意解決方案時間不夠）」三方面來. 看，而危機知覺模式，可用於檢視與評估 Hermana（1972）所提的三個變項模. 式（surprise、short decision、threat to vaul-ed goals），並修改而提出. 上述新的模式(危機知覺模式如圖 2-1)（朱愛群，2002）。. 9. . 圖 2-1 危機知覺模式. 資料來源:朱愛群(2002)，113-115 頁。. 二、危機情境的特性：. 危機情境特性為突發的意外事件，對組織生存與發展，產生重大威脅，造. 成人員心理震撼，加上資訊不足，難以下達正確決策，但黃金救援時間短暫有. 限，需立即下決心及採取行動，我們從彌爾本(Milburn)得知危機情境具「決策. 者察覺受到威脅的嚴重性，很值得特別關切」、「屬非預期中發生的危機事件，. 以致無事前之計畫或機制可援例處理」、「在發生損害前，作決定並採取行動的. 時間短暫」及「危機隨不同的環境及影響程度，具不同的意義，區分危機需依. 探討之面向而定」等特徵，而組織之危機情境有「影響範圍廣大」、「迫切需要. 注意」、「屬於意外事件」、「必須採取行動」及「超出組織的控制範圍」等特性，. 所以組織危機可能威脅組織生存的環境(朱延智，2014)。. 實際狀況的指標理想的狀況差距大小 :差距 . (歷史規劃或其他人的標準 ) 超過某種標準時問題會被知覺到 . 問題的察覺界定一項問題為危機 . 可能損失價值的認知 . 問題範圍知覺的重要性 . 對理想狀況及實際狀況 . 指標精確度與信賴程度 . 對目前差異的不同解釋對可能損失機率的知覺 . 知覺危險的程度 . 所知覺到的時間壓力 . 反應的不確定性 . 不確定的程度感應到有效回應，包括不行動、. 例行解決方式 (應變計畫 )或原始的解決方式 . 若忽視問題，所知覺到的負面效果 (例如 :差距. 增加、負面效果增加、解決方式失效等 ). 對滿意解決方式所知覺的時間 . 10. 第二節非傳統安全威脅對國防任務之影響. 現今複雜的安全環境之中，國家所面臨的威脅是多元的，其中屬於「人為. 的」如恐怖份子的攻擊、走私（含軍械、毒品、人員）、大型傳染性疾病等；屬. 於「天然的」如颱風、地震、水災、森林大火等。不同類型、屬性的威脅，同. 時或先後在國境內產生的機率是相當高的，如天然因素引發風、水、地震等災. 害，造成交通中斷、自來水供應停止、下水道破裂等公共損害，污染物產生有. 病原菌、寄生蟲等污穢物散佈污染環境，在大量廢棄物及大面積淹水區域易造. 成傳染疾病。而物資供應不足，易衍生治安問題。災區居民失去自救能力，仰. 賴各界動員力量進行環境復原，得以復原正常生活功能。近年來，臺灣位處亞. 熱帶地區，每年均發生重大天然災害。此次高雄氣爆對高雄部分地區造成重創，. 突顯出人為及大自然帶來的災害挑戰相當嚴峻，現行防災體系的不足，致天然. 災害發生的同時，相關單位無法立即有效的實施災害應處。. 災後各界針對政府災害應處現有機制功能，作了相當多深入的檢討與討. 論，有學者建議是否比照美國設立類似國土安全部下轄聯邦緊急事故管理署，. 統一救災體系。另亦有專家討論，國軍在救災過程中所扮演的角色為何？國軍. 為防災支援單位，非主要負責單位，但防災不力，仍飽受社會輿論之批評。對. 此馬總統也指示國軍要把防災作為中心任務，未來的國軍，在戰略、戰術、兵. 力結構、經費預算及機具裝備等方面，都應將防災納入籌建。而政府也修訂「防. 災法」，國軍部隊得在災害發生同時，不待申請，即主動投入，並依救災需要，. 納入教(點)召之備役軍人執行(復興岡學報第 97 期，第 77 頁)。. 當前國家或社會面臨的安全威脅，除軍事、政治等傳統軍事外交的安全威. 脅外，還頇兼顧非傳統安全威脅。在人為的經濟或社會侵害之外，還包括地震、. 11. 風災、水災、火山爆發、海嘯及其所引發之源自大自然所形成的天然災害，而. 反恐、治安、天然災害等非軍事議題，在國家安全領域將逐漸佔有更重要的地. 位（Dokken，2001，517-518）。. 臺灣為多、易災地區，而所稱「災害」係指天然災害(如風、水、震、旱、. 寒災等)，乃至火警、各項氣(液)體管線爆裂、送電線路災害、陸上交通事故、. 毒性化學物質災害及空(海)難等。但常因不同的災害發生條件因素，伴隨而生. 之災害類型，往往不止一個，具備空間性(空間條件的不同，災害發生與嚴重程. 度有其差異)、時間性(不同時間發生的災害，其條件雖同，產生不同災情）、連. 鎖性(災害牽涉條件複雜，非個別發生後即結束，而是擴大形成連鎖性的災害，. 且相互影響）、累積性 (部分災害肇因為長年破壞累積，瞬間於短時間形成災. 害)、複雜性(外在因素的影響，相同規模的災因，產生不同程度的災情)及複合. 性(災害形成因素，不再是單一呈現，是不同災情的綜合)等六項特性。. 災害分為「自然」與「人為」兩種，在自然災害方面，近年來，海嘯、地. 震、風災、水患、暴風雪、土石流等各式天然災難頻傳，且其受災頻率及社經. 損害亦均日趨嚴峻，不僅人命及財產蒙受鉅大損失，且嚴重遲滯甚或癱瘓工商. 生產及國民經濟活動。人為災害可分為無意的意外災害與蓄意的恐怖攻擊，意. 外災害以工業災害居絕大部分，例如油輪觸礁污染海岸、載運危險化學產品的. 火車在都會區出軌、核電廠放射性外洩等。蓄意恐怖攻擊基於政治目的及宣傳. 效果，通常企圖造成最大的人命傷亡，例如 911 恐怖攻擊。美國將全球氣候變. 遷議題納入 2010 年 2 月的「四年期國防總檢報告」，聚焦在上。日本將災害派. 遣為自衛隊行動之一納入自衛隊法，而大陸於 2005 年把部隊經常性訓練增加非. 戰爭行動抗洪、救火等。綜上，國家安全由冷戰前的傳統安全觀，轉向冷戰後. 的非傳統安全觀，而非傳統安全更已成為防災重要議題（韓台武，2010）。. 國防軍事在國家安全思維之份量與地位仍佔優勢，然而，在大規模戰爭日. 漸消逝之趨勢下，加上氣候變遷造成天災頻傳、環境安全情勢日漸惡化等因素，. 12. 天然災害未來將凌駕傳統軍事安全或區域傳統安全之上，成為當前國家安全思. 維之新興要素，災害模式如圖 2-2 所示。換言之，國軍傳統任務與角色似乎已. 無法符合當代安全需求，應有所轉變與發展協助文人政府防災應處，且可增強. 國軍持續存在之合理與必要性。未來國軍型態除作戰任務外，更肩負防災任務，. 所以應明確國軍在災難管理體系中的角色（復興岡學報第 97 期，2010)。. 圖 2-2 災害模式. 資料來源：歐錫富(2009)，58 頁. 壹、非傳統安全威脅概念. 國際關係討論的理念出現「非傳統安全」的概念與爭論，係自冷戰結束之. 後出現。「非傳統安全」與「傳統安全」係相呼應的，早期前者以國安問題像軍. 事、政治和外交的衝突等，冷戰結束、全球化衍生安全問題。我們可以說非傳. 統與前述之傳統安全，皆涉安全觀念，其異為對安全的主體、認知的觀點、性. 質與內容及定義。國家與軍事安全在傳統安全來說很重要，致思考「安全」係. 以國防武力的強大和存在與否；但在非傳統安全的思維影響之下，整體安全的. 考量取代國防武力的角色，如經濟、社會、文化等面向。. 近來，經濟、金融、生態環境、資訊、資源等安全及恐怖主義、武器擴散、. 疾病蔓延、跨國犯罪、走私販毒非法移民、海盜、洗錢等非傳統安全問題，成. 國際衛生組織防疫計畫 . 新型大流感 . 國家反恐計畫 . CBRNE及網路恐怖主義 . 地方防災計畫 . 颱風、海嘯、地震、洪. 水、火山爆發大流感停電、油輪漏油、化學. 品汙染、核電廠事故 . 自然災害人為災害 . 新型災害 . 傳統災害 . 13. 為國際社會所密切觀察和賦予高度重視的議題，尤以恐怖主義和活動的擴散、. 海盜行為的猖獗以及普遍對於疾病衛生問題的重視等等。非傳統安全問題具有. 「跨國性」、「不確定性」、「轉化性」及「動態性」等特色，因全球與資訊化影. 響下，對想已非單一國家構成安全威脅，解決非傳統安全問題需要跨區域國家. 及全球組織協調與合作共同解決，其造成對象為個人、組織或集團等非國家行. 為體所為，而非傳統與傳統安全之間沒有界限，如非傳統安全問題矛盾激化，. 可能轉化為依靠傳統軍事手段來解決，成為武裝衝突或局部戰爭；另隨著恐怖. 主義的不斷升級，反恐成為維護國家安全的重要組成部分(陸忠偉，2003)。. 貳、非傳統安全威脅與國家安全關係. 「非傳統安全威脅」為新形成的安全威脅，算低階政治、非軍事性，逐漸. 突出、發生及取代以往大規模與核子戰爭的危險，係現今多數國家面臨要生存. 與發展，所不得不面對的現實威脅。非正常、典型及常規的安全問題，無法用. 傳統的安全理論加以解釋的安全問題，均係「非傳統安全威脅」的領域，受重. 視程度已竄升至國家與全球安全的高度；有限度範圍內，「非傳統安全威脅」概. 念與「非軍事安全」或「全球安全」等係通用的(沈明室，2005；王崑義，2011)。. 「非傳統安全」的含括經濟、糧食、健康、生態環境、人員犯罪或暴力、. 種族及社群衝突、政治、就業與貧富不均、偷渡與非法移民、生態環境破壞、. 跨國犯罪及國際恐怖主義等為威脅人類安全的來源，國家發展、社會安定及公. 民生存與全球繁榮等非傳統安全威脅，如臭氧層破損、傳播嚴重傳染性疾病等，. 係維繫全人類整體利益，非對某國家或集團的。而非傳統安全威脅的行為，近. 年以「網路化」分散於各國，如分散在全球 60 多國的蓋達恐怖組織。非傳統安. 全行為來自非國家行為體，是多樣性的，包含國家、人類及非政府組織，其解. 14. 決方法也是多樣性，可用傳統方式，亦可用非傳統方式解決。 . 非傳統安全威脅多非直接、嚴重、急迫性的，為潛在、小規模、長期累積. 的，累積達一定程度，突然、迅速及無防範之下爆發。如 2008 年 10 月爆發的. 全球金融海嘯，其形成過程為隨機，防範難度也提高許多。以傳統安全基礎上. 的國家安全觀念為非傳統安全，相互牽引，一定條件下，非傳統安全變成傳統. 安全問題。如戰爭形成難民、生態環境破壞與污染等。而非傳統安全問題，有. 誘發形成傳統安全領域的矛盾和衝突的可能性，如恐怖組織謀求獲取核、生、. 化武器，就會涉及大規模殺傷性武器擴散問題。. 國家安全政策之目的即維護國家的綜合性安全，以確保國家永續生存與發. 展，創造人民的最大福祉。在全球化、資訊化的時代裏，國家安全已從狹義的. 軍事安全觀進入到廣義的多元安全觀，亦即涵蓋國防、外交、兩岸、財經、科. 技、心理、環境及危機管理等綜合性的範籌。因此我們應該體認當前影響我國. 家安全的非傳統安全威脅，就我們國情與兩岸情勢甚至國際情勢的交錯中，我. 們應該了解我國的非傳統安全威脅有那些。從我國家的傳統安全威脅可以明確. 的知道，仍為大陸對我國的軍事威脅，但是大陸目前的軍事力量或因其國內因. 素、國際因素，或許沒有直接對臺動武的立即危機，但是大陸也可能以非傳統. 安全威脅的各種手段，對臺實施有形、無形的攻擊。如大陸學者所提出的超限. 戰，斬首行動，網軍的駭客攻擊可能導致政府機密資料遺失或被竊取、破壞金. 融秩序、破壞電力系統等等都是大陸可能對我實施的非傳統安全威脅 (羅福貞，. 2004)。. 除大陸的軍事威脅直接影響我國家安全外，恐怖主義的擴張，增加區域安. 全威脅，亦危及我國家安全；槍、毒的走私販賣，雖僅是社會治安的死角，但. 也可能遭敵用以大量走私，進行心理或實體破壞；金融犯罪的泛濫、洗錢，擾. 15. 亂金融秩序及經濟安全；另非法偷渡、跨國犯罪、組織及網路犯罪、駭客攻擊，. 影響治安，若未妥處將危及國家安全；傳染性疾病、環境污染等等均為威脅我. 國家安全之因素。. 第三節災防管理理論. 以災害發生時間作為災害管理分界點，區分減災、整備、應處及復原等四. 部分環扣，一環節沒做好，無法邁進下一階段。減災著重事先防處，勝過事後. 補救，是唯一延續的災管方法，災害管理之階段圖如圖 2-3 所示。. 圖 2-3 災害管理之階段圖. 資料來源:魏雅蘭(2001)，37頁. 壹、災害的定義、種類與特性. ㄧ、災害定義. 災害係指任何天然、技術或人為所產生之危害，其發生將對人民之生命及. 財產造成威脅與傷害，且為社會帶來不同程度的衝擊與影響，需由政府進行各. 項災害管理工作，以減少災害所生之損失(呂大慶，1998)。. 整備階段 . 減災階段應變階段 . 復原階段 . 災害 . 16. 二、災害種類. 依災害防救法災害種類區分風災、水災、震災、旱災、寒害、土石流災害. 等天然災害，及火災、爆炸、公用氣體與油料管線、輸電線路災害、礦災、空. 難、海難、陸上交通事故、森林火災、毒性化學物質災害等非天然災害(王國偉，. 2011)。. 三、災害的特性. 災害具「發生必然性」、「不可預測性」、「連鎖反應性」及「處理急迫性」. 等四種特性，各種天然災害的發生有其必然性，科技日益進步，但仍無法與大. 自然抗衡，各種重大災害不斷發生；經大氣與地球科學的研究，已可較準確的. 預測，但仍有許多災害無法掌握，如地震或人為災害等，發生的非常突然，通. 常給人民帶來嚴重的衝擊；災害的發生伴隨連鎖效應為多重災害，如風災毀損. 建築物、雨急、量多造成淹水、積水不退致病媒蚊孳生產生疫情等，各級政府. 針對前述災害處置更顯重要；任何災害的發生，各級政府均已納入行政體系，. 以求有效、快速的應處，且各國對於災害處理的急迫性認知均相同（陳麗娟，. 2006）。. 貳、災害管理理論. 天然災害造成人民生命及財產損失，影響經濟活動、建設，而人為災害像. 火災、空難、工程等災難發生時，多衍生嚴重傷亡及財產損失，多次災後處理，. 顯見我國在防災體系及搶救工作不足。各級政府針對任何天然、技術或人為所. 生之危害，進行災前減災、整備工作及研擬應處作為和發生後復原等災害管理. 作為，以確保人民生命及財產的安全及降低災損為目標，我國的防災規定分述. 17. 如次：. 一、防災法則. (一)防災法制定沿革(本研究整理如表 2-1 所示). 表 2-1 防災法制定沿革表. 防災法制定沿革. 項次時間制定內容. 一 1994 年 8 月院頒防災方案. 二 1995 年 11 月行政院提報防災法草案. 三 1999 年 11 月行政院再函請立法院審議. 四 2000 年 6 月立法院審議三讀通過. 五 2000 年 7 月防災法公布施行. 六 2002 年 5 月 29 日增訂公布第 39-1 條條文. (二)防災基本計劃目標. 涵蓋我國防災施政之整體性計劃、揭示防災工作的相關事項，與擬訂防災業. 務計劃及地區防災計劃應注意之要點。源此，藉以提昇我國從減災、預防、應. 變到重建等各階段防災工作之執行能力與預達成各項計劃之重點工作，以達減. 災與減少人民生命財產損失，進而降低災害風險，未來國內防災工作將提出整. 體性減災計劃與策略，考量災害環境與社會結構的變遷、氣候變化、疫情傳播. 等，整合資源，強化各級防災體制，並向災害學習。. 二、各種災害之中央防災業管. 18. 依『防災法』第三條及中央防災會報規定，不同種類災害，分依所屬單位. 權責不同隸屬不同主管機關，各級災害業管單位須向立法院報告，如何以法律、. 行政及財政金融等措施達到災防目的。而對於各種不同類型之防災，負責指揮、. 督導、協調各級防災行政機關，及公共事業執行各項防災工作為主，本研究整. 理如表 2-2 所示。. 表 2-2 中央防災業管彙整表. 中央防災業管彙整表. 項次機關名稱災害類別. 1 內政部風災、震災、重大火災、爆炸災害. 2 經濟部水災、旱災、公用氣體與油料管線、. 輸電線路災害. 3 行政院農業委員會寒害、土石流災害、森林火災. 4 交通部空難、海難與路上交通事故. 5 行政院環境保護署毒性化學物質災害. 6 行政院原子能委員會輻射災害 . 7 行政院衛生福利部生物病源災害. 8 依法規或中央防災業管其它災害. 三、臺灣防災特色. 2005 年 1 月臺灣防災 2004 亞洲消防首長協會第 23 屆年會署長防災專題演，. 會中提出臺灣防災特色，為災前提升公管效能及訂定災管機制、健全物管體系. （如公共危險物品、爆竹煙火及石油、天然氣）、設立縱火防制、推動防災社區、. 運用消防救難義工、加強火防災範及定期防災演練等作為，災中應處為整合救. 災體系、加強災害搶救訓練、設立救災網絡、改善緊急救護品質及強化應處機. 制等作為，災後復原律定復原重建規則、簡化行政程序、專職化、單一窗口橫. 向連繫平臺及善用民間資源等作為。. 19. 第四節各級政府與國軍災害(難)救援之整合. 為釐清國家防災戰略方向，界定防救災資源缺口及防救體系弱點，推動防. 災行政明確化、建立各級政府整合運作之基準，以提升國家整體防災能量。行. 政院長毛治國責請政務委員葉欣誠於 104 年 2 月 16 日召開「全國防災重點議題. 座談會」，邀集學界與政府部門進行對話與交流。擬定國家層級防災策略方向、. 中央專責防災組織、中央地方聯合應處機制等建議具有共識，另針對全民防災. 教育、重要關鍵設施防災作為監督、災民及家屬之接待與服務、國軍資源之運. 用、災害演習之落實等議題亦提出觀點，具有高度參考價值。這些意見將彙整. 為下一階段中央與地方各界擴大參與討論之藍本，廣徵各界意見、凝聚共識，. 盼於汛期前完成階段性的務實討論，研擬具體策進方案後落實推動。如經討論. 後確有涉及修法之必要，未來設法經由朝野協商，審慎納入相關法規修正，以. 因應當前面臨艱鉅的防災管理挑戰 ( 行政院網站即時新聞，. http://www.ey.gov.tw/News_Content2.aspx?n=F8BAEBE9491FC830&sms=99606. AC2FCD53A3A&s=597725068C8EAF46)。目前我國的防災體系，是由中央災害應處. 中心負責統籌一切機制的規劃與運作，故具有同時執行決策與應處協調之雙重. 功能，而地方政府屬於第一線的任務執行主體。不容諱言的是，由於目前防災. 體系的本身缺乏「全災害對策」，遂容易出現「部分防災法所規範之災害類型，. 其相關計畫所定義之應處中心，地點與編組模式仍未整合」，而形成不同部會之. 間，有各自為政的現象，或者「地方與中央之間的通聯也面臨多頭馬車之困境」。. 一、中央至地方防救體系架構. 依防災法區分行政院、直轄市(含縣、市)及區(鄉、鎮、市)三層級之防救. 體系，分別召開防災會報、制定防災計畫及成立防災應處中心。據此，各級政. 20. 府依法建立「防災會報」機制，研訂「防災計畫」，規劃及督導所轄單位與機關. 執行各項防災工作。當重災將發生或可能發生時，依災情發展成立應處中心，. 由行政院院長、副院長兼任正、副召集人，制定防災基本原則、計畫及防災業. 務計畫、重要防災政策與措施及全國緊急災害之應處措施等，負督導、考核之. 責。行政院防災委員會統籌、督導各部會執行、通報相關防(救)災及復原工作. 事宜，行政院院長、秘書長、政務委員、機關首長及具防災學識經驗專家、學. 者派兼或聘兼委員，下設「防災專家諮詢委員會」，供防災工作諮詢，加速防災. 科技研發與落實，強化防災政策與措施，並設「防災科技中心」。各級政府平時. 設防災會報，災時成立「災害應處中心」，中央及地方政府防救體系如圖 2-4。. 圖2-4 中央及地方政府防救體系圖. 資料來源：一百年防災白皮書，55頁. 21. 二、國防法之規定. 「國防法」第 28 條：「行政院為落實全民國防，保護人民生命、財產之安. 全，平時防災救護，戰時有效支援軍事任務，得依法成立民防組織，實施民防. 訓練及演習」，其中「民防組織」係中央或各級政府依「民防法」成立，以民防. 工作是否與「軍事勤務」有關，作為與軍方之互動及分隔，平時由內政部及國. 防部督導執行，然平時防災工作非屬軍事勤務，且民防法與防災法不同，對平. 時將國軍救災定義為「協助搶救重大災害」，鑑此，依民防法要求軍方指派人員. 協助防災工作，僅需業管單位內政部協調國防部始可辦理。. 三、全民防衛動員準備法之規定. 「全民防衛動員準備法」明訂國家發生戰爭或緊急災難時動員的範圍及權. 責，總統依憲法發布緊急命令，於國家發生緊急災難時，動員人、物、財力及. 科技、軍事等整備，並依防災法投入防災，即國家發生緊急災難時，「行政」及. 「軍事」動員併行，九二一大地震即為行政與軍事動員同時進行案例，極短時. 間集結可動用必要資源，迅速展開救災工作。然目前執行重點多在救災，依防. 災法執行防災工作，與人民生活無直接關係，其效用不彰，且民選首長或民意. 代表在選舉的考量下，多忽略防災工作。國軍動員處理災害，區分平、戰時，. 平時由地方政府災害應處中心聯繫，依全民防衛動員戰力綜合協調會報規定派. 員進駐，協調連繫國軍支援災害處理事宜。戰時則由作戰區全民防衛動員戰力. 綜合協調會報統籌調度(沈明室，2007)。. 四、防災成為國軍中心任務理由. 全球各國陸續將國軍救災任務，視為作戰任務以外主要任務之一，國軍於. 98 年「莫拉克颱風」造成「八八水災」重創南臺灣之後，在不影響戰訓任務、. 22. 指揮體系不衝突及支援能力不超支原則內，將救災納入常態性工作，並將救災. 視為中心任務之一，以保障人民生命財產等安全為目標，配合政府全民國防政. 策，主動將災難救援、醫療保健及疫病防治、治安維護、環境保護、國土復育、. 河川疏濬、外島排雷及軍民互動等社會服務工作，納入國軍「國土防衛」任務. 之一，強化國軍服務社會工作，及建立民眾信賴的國軍形象（趙忠傑、張大強，. 2010）。. 國防部於中華民國 98 年國防報告書第 7 章第 6 節「周延災害防備」中，國. 軍重要任務其一為防災，立法院於 99 年 7 月通過防災法，明訂國軍應主動救災；. 就國家預算分配來說，政府稅收來自民間，國軍的預算來自稅收，人民期盼有. 安全的生活環境，災難發生時，國軍自當責無旁貸投入救災；另重大災害發生. 時，國軍的反應與支援，受民眾及媒體關注，要受到媒體及民眾肯定，應將愛. 民助民視為任務，具備迅速對應、裝備與器材、人力資源、情報、統一管制及. 獨立性等特性及功能，而世界多國政府救災成效評估，多將國軍投入救災成效. 納入評估。. 五、國軍參與救災的角色. 國軍參與防災是指國家動用國軍執行重大天然災害與人為意外重大事故的. 救援，臺灣因受地形及氣候等多種因素影響，天然災害頻繁，可以說是地球上. 最容易受到天災的地區。顯然，參與防災已成為國軍的重要職能及中心任務之. 一，亦為非戰爭軍事行動之一，及維護國土安全和保護人民安全的現實需求。. 「莫拉克颱風」災後，社會各界建言期待建立全國性的防災體系，要求政. 府應改善及提昇防災的共識與能力，災時能在第一時間內，啟動公、私部門及. 第三部門的力量共同參與，因應各類型的救災工作。新北市市長朱立倫任職行. 23. 政院副院長期間，於 2009 年召開第 38 次委員會會議時，要求軍、警、消、民. 政、義工等五體系投入防颱準備，並指示整合運用民間救援團體協助救援為未. 來執行方向。王漢國亦在全勝思想的防災應變中指出，國防部非防災主管機關，. 且涉及動員與防災體系的統合，係公私協力、共同救災、跨組織合作，同時由. 政府統籌開發民間資源和力量，解決沈疴已久的難題（王漢國，2010）。. 綜前述可知國軍在防災上，無被動或主動支援區別，均屬參與者的角色，. 非主導地位之究責單位，非卸責或置身事外，爰此國軍應重新思考未來之角色. 定位與功能，及可否在整體防災體系中扮演積極參與者角色，透過協力治理方. 式，平時建置溝通協調平臺，運用現有體制或建立新模式，與各部門共同參與. 防災事務，俾利於防災各階段整合各部門資源，降低不可預測的風險。. . 24. 第五節國軍與公部門防災組織系統. 壹、國軍與國家防災體系. 中央災害應處中心重災發生或可能發生，中央防災業管首長向中央防災會. 報召集人報告，視災情成立災害應處中心及指定指揮官，中心為防災或達到災. 害應處措施成果，當災害發生或有發生之虞時，直轄市、縣（市）及市（鄉、. 鎮、區）防災會報視災害規模成立應處中心，地方首長任指揮官。應處小組為. 處理防災或配合各級應處中心執行災處措施，防災業務計劃及地區防災業務計. 劃指定之機關，單位或公共事業，應設緊急應處小組執行各項應處措施。. 中央及地方政府則負責行政動員準備，國防部負責軍事動員準備執行工. 作，而中央各機關配合辦理。得證國軍在平時實施動員準備時期，是僅遂行軍. 事動員，無關其他部份動員工作。動員目的在積蓄戰時總體戰力，而與災害的. 關聯性在於配合實施防災。到了戰事將發生或發生時，國軍則為受支援單位，. 統合運用全民力量。. 就行政院動員會報立場，國防部為執行動員會報工作秘書單位。同時為了. 建立支援作戰和協力地方處理災援，在行政院以「得以」此一非強制性的要求. 下，主動設置三級全民戰力綜合組織（分由國防部長、地區軍事首長及縣市長. 擔任召集人）整合地區總力，在動員工作扮演了推動和協調者的角色，在防災. 則是自發性的出面主導，整合地方能量。. 貳、國軍與國家搜救指揮中心. 一、組建專責機構時期. 25. 行政院「國家搜救指揮中心」成立之初，是由各部會派員（軍方配合）以. 任務編組方式設置於空軍作戰指揮部（原「國搜中心」位置），負責重災緊急. 搜救、救護(援)及後送。. 換言之，「國家搜救指揮中心」當時是以「國搜中心」為基礎架構，納編. 中央部會成員的組織共同體。91年12月31日國搜中心由消防署承接，其後三個. 月之業務仍由「國搜中心」人員負責執行，內政部消防及防災署派員見習迄 4. 月1日接手，兩者關係出於一個相同環境的母體，相隨成長一起運作，建立相同. 作業模式與合作默契。. 二、防災署承接後. 92年4月1日起，內政部消防及防災署正式承接「國家搜救指揮中心」全般. 業務，國軍則回歸專責搜救協調中心本務工作，事實上兩中心工作環境與任務. 性質幾乎一致，惟在任務優先順序與層次上有所分際。國搜中心是以軍事搜救. 任務為優先考量，在不影響整體軍事任務原則下，接受國防部督導與國家搜救. 指揮中心之要求，動用國軍兵力，支援民間社群之搜救；另「國家搜救指揮中. 心」律定，國防部可依民間需求，以既有能量代訓特種專長（山訓）之種子教. 官，以提升國家整體搜救能力之責任。. 自上述相互關係探討危機管理理論可以得之，不論在舒緩階段或準備階. 段，危機處理的組織設立和運作機制幾近雷同，層級間資訊流通、對口作業，. 不僅不易產生障礙，還因曾經見習、銜接的過程，增加團隊協調合作的默契與. 效率提升。. 在代訓的作為上，也可為事件爆發中的應處階段，統一救援的思維與增添. 危機處理作業的一致性和默契，有助於整體效能發揮。其次在危機管理循環的. 26. 四階段過程中，「國家搜救指揮中心」皆可透過國防部貫穿全程督導國軍搜救. 兵力派遣運用事宜。. 參、國軍與中央及地方政府搜救組織. 一、國軍與國家級災難搜救、醫療救護隊. 國軍與國家之國際搜救隊、災難醫療救護隊產生關係之任務範圍僅限於國. 內。由於渠等救難組織之搜救（救援）裝備及技能均極為特殊，國軍僅可就局. 部如破石機、剪切器材等擁有功能相近之設備及緊急醫療、人命救助、車禍脫. 困救助等相關人力、技能於準備階段和應處階段進行時，予以支援協助。其他. 較可能與上開組織和危機處理階段互動、配合者，多為人力的提供與行政支援，. 以簡化行政事務、節約能量、避免有限的專業人、物力投入非著力方面，裨益. 救援效能。. 二、國軍與行政院海岸巡防署. 行政院海岸巡防署下轄海洋（岸）巡防總局，於本島北、中、南各個區域. 及澎湖、金、馬前線，均設置有海（岸）巡隊，另設有查緝隊、直屬船隊及區. 域機動查緝隊等，負責我國海洋（岸）防災事宜。. 海洋巡防總局為國家執行海上防災之主要任務單位，『海岸巡防法』律定. 之海域28之執法範圍為政府統治權所及之領域（含臺、澎、金、馬、南沙、烏. 坵）、依法公佈的領海、鄰接區及專屬經濟海域、海岸(海水低潮線迄高潮線五. 百公尺內)地區（海岸管制區）及特定的公海海域。含括國搜中心律定之執行臺. 北飛航情報區，而海軍與之互補之處，如金門、馬祖地區限制、禁止水域及海. 峽中線以西，為海軍敏感地區，海巡署可依行政院『領海及臨接區法』執法，. 27. 彌補海軍之不便，另海軍船艦區分大小較多，可到距離較遠、速度較快，可彌. 補海洋總局船艇不足，在空中偵搜指揮與海空聯合偵搜方面，海巡有其優點，. 然在應處階段連續長時間、大面積搜尋時，空中租賃成本、時效恐不如國軍支. 援(陳國勝，2001)。. 綜合來說，國軍與海巡署具共同特性，海上來說海岸巡防總局為主要之任. 務單位，國軍各軍種之機關、廠庫、學校、部隊等鄰近單位，均可就實際狀況. 或在受命後，就近馳援協助，反之若單位之間本身發生重大災難，亦可相互救. 援，平時負國家把關守護之責，重大災變時，轉換角色執行國家賦予之責任，. 以現有之公器，解決燃眉之急，因應緊急管理的「舒緩」、「準備」及「應處」. 三階段，相互照應、支援及協調配合。. 三、國軍與內政部警政署空中勤務總隊. 空中勤務總隊於北、中、南均設置兵力，重大災難方面負責交通、山、海. 難搜救、傷患後送等任務，現有直昇機十二架擔負相關任務，惟在急需或不能. 滿足時，尤以東部及外島未設置兵力地區，國軍可依要求就近予以多方面之載. （輸）具支援，儘速協助疏困；就危機管理立場，此一協調合作關係至為重要，. 尤在狀況發生之應處階段，旦夕時間常常影響生命安危，故平日默契的培養、. 作業流程的熟練不可忽視。. 四、國軍與內政部消防署. 內政部消防署成立國際搜救隊及基隆、臺中、高雄、花蓮四個國內重大港. 口、科學工業園區的消防隊、空中消防隊、消防學校、消防研究所等，消防署. 與國軍的關聯性係學術機構可代訓國軍需求之相關人才，提供相關組織設備建. 構的研究評估，統一理念和作業步驟。而在港口及科學園區消防方面，海軍及. 28. 周邊駐軍以現有資源設備，就其能力協助消防單位救災；另空中消防隊使用之. 機種為國軍所撥用，組員及飛機保修訓練仰賴國軍提供，在機種未更新及保修. 體系未建立前，仍將維持此一關係。在空中救災消防方面，國軍目前可提供人. 造雨、夜間照明、人員撤離、傷患運送、地面資源的配合及有限度的消防，相. 互關係與空中警察隊略同。. 五、國軍與交通部民航局航空隊. 民航局航空隊現有直昇機兩架、航測機（定翼）三架，主要防災任務為森. 林消防，次為緊急災難救助及傷病患後送。國軍如因防災需要共同參與，其所. 擁有及付出之能量與關係，概與空中消防隊略同。. 六、國軍與行政院衛生福利部. 行政院衛生福利部是我國「緊急醫療救護法」相關子法的訂定單位，亦負. 責緊急醫療體系建立，國軍醫療體系已納入全民健保體系展開運作，除非軍事. 任務優先性高於緊急防災，否則，在衛生福利部協調分工危機管理任何階段，. 都將會依其分工接受緊急醫療救護工作；衛生福利部負責全民健康、衛生或疾. 病管制工作，如藥物食品檢驗、疾病管制、管制藥品管理，國軍全體官兵理當. 全力配合。. 七、國軍與地方防災組織. 國軍參與防災的法源，係以「防災法」（平時）、「民防法」（戰時）、. 「全民防衛動員準備法」（軍政橋樑）為主，與地方政府搜救組織以民防團隊. 編組訓練演習服勤及支援軍事勤務辦法相互支援，直轄市、縣（市）政府設有. 民防總隊，首席副執行長為警察局副局長，負責辦理消防、民防等十目及其他. 29. 特定事項之民防團隊任務編組、訓練、演習、服勤等事務。民防團隊的編組查. 報，每半年由鄉（鎮、市、區）公所及警察分局（所）為民防工作下游組織負. 責編組、調查、列管與執行，將現有人力組織編設統計、調查執交直轄市、縣. （市）政府民政或兵役單位動員秘書執行基本戰力調查，並移送作戰區全民戰. 力綜合協調會報及呈報中央單位納管，以有效掌握民力組織力量，期發揮民間. 自救功能，共護人民生命、身體、財產安全，以達平時救災、戰時有效支援軍. 事任務之效。. 另依民防團隊編組訓練演習服勤及支援軍事勤務辦法第三十條規定：民防. 團隊演習區分為防災、全民防衛動員、全民防空及其他實需之演習，中央及地. 方單位依實需策定，各級政府、相關公共事業單位及國軍，按規定事項及程序. 共同參與，協力配合訓練，宣達國家安全政策、建立全民共識、並培養執行默. 契與精進。. (一)平時－應處、復原階段. 當災變發生或即將發生時，地方政府便應按蒐報之實際災情或可能發生之. 災情，進行分析研判，預擬所需之人、物力，資源設備加以分工、調度、律定，. 並指派救援單位前往所望地區，期以快速有效的動員能量，第一時間舒緩解決. 災難或可能發生之不幸事件，使用之人、物力、資源設備順序為民防團隊現行. （有）編組就近者為先，其次為義務性編組之民防團隊，若仍不能滿足則申請. 國軍支援，其履行任務關係，視情況分為指揮、協調與支援。. (二)戰時－準備、應處、復原階段. 國軍為因應戰時軍事任務需要，必須審酌戰情的線性發展、突發狀況、敵. 可能威脅、傷害程度及肇生的地區、延續的時間等因素綜合考量，評估所需人、. 30. 物力資源及國防力量資源是否滿足因應，如研判力有不逮或無法充分滿足，有. 關民防勤務之空襲情報傳遞、警報發放、防空疏散、空襲災害防護、協助搶救. 重大災害、維持地方治安或擔任民間自衛以及支援軍事勤務等能力，則應透過. 國防指揮體系，向中央單位提出申請支援，當中央主管機關核覆後，民防總隊. 或特種防護團予與分配派遣支援國軍進行統一規劃運用（戰時戒嚴令生效為軍. 管），任務達成後歸建。. 八、國軍與國際搜救組織. 自92年4月1日起，內政部消防及防災署成立「行政院國家搜救指揮中心」，. 納編外交部及國防部，其用途為強化及整合國內各搜救單位資源，及連繫協調. 國外搜救單位，期能迅速執行災害事故之緊急救援（護）工作，同時在搜救作. 業中心內編設24小時輪值的外事連絡官及陸、海、空軍連絡官，外事連絡官負. 責蒐集國外搜救組織有關資料，供擬定搜救計劃參考，並負責與國外組織協搜. 相關與執行事宜，國軍連絡官應與外事連絡官建立良好溝通管道，如遇突發或. 重大災變狀況需要，外事連絡官擬定國際救援組織需與國軍配合或共同執行，. 經奉示後即由國軍連絡官轉達國搜中心，分配律定搜救單位，俟國際搜救組織. 入境後，即展開支援、協助、配合等賑災應處工作。. 伍、防災預防階段國軍之任務. 一、人力及物力之指揮調派. 依防災法第 31 條及國軍協助防災辦法第 8 條：地方政府得指揮、督導、. 協調國軍、消防、警察、相關政府機關、公共事業、民防團隊、防災團體集防. 災志願組織等執行救災工作，但多數地方行政首長欠缺危機處理及調度、協調. 31. 救災人、物力資源大量投入的能力，且國軍調派兵力協助防災，須不影響國軍. 戰備、不破壞指揮體系及不逾越國軍支援能力範圍，中央及各級政府災害應處. 中心指揮官均可指揮、督導、協調國軍賦予防災任務，而受支援機關於災害現. 場指定人員與國軍協調有關災害處理事宜。國軍常備部隊兵力無法滿足防災. 時，國防部以教育召集後備軍人，編成救災部隊，納入作戰區指揮調度協助防. 災。當重災時，救災工作需傾全國之力實施救援，非國軍或任何部會組織可獨. 立完成，中央依防災法透過防災會報，整合中央及地方各項人、物、財力災援。. (如圖 2-5 國軍執行救災角色)但從「莫拉克風災」救災行動，前高雄縣楊縣長. 及桃源鄉謝鄉長針對是否撤鄉的對話，雙方意見不同，可看出中央與地方之間，. 仍有許多矛盾與不協調之處。. 圖2-5 國軍執行救災角色. 資料來源：邱傳道(2010)，49-50 頁. 85 年迄今，軍方支援地震、水、火災及其他災害所派遣之人員及機(輸)具. 數量，經統計風、震、水災以人員需求較高、車輛次之，火災以人員需求較高、. 飛機需求次之，其他災害以人力需求較高、舟艇需求次之，由此可見各災害種. 人力支援關鍵 . 配合災害演練災情掌握及反應 . 救援申請及救援能量提供 . 國軍與受災地方政府之協調與互動 . 32. 類之救援，仍以人力派遣為重。在防災成為國軍中心任務之後，國軍與地方政. 府關係密切受災地方政府防體系人員通常為任務編組，防災會報必須兼負應處. 小組任務(王銘福，2008)。. 二、國軍防、救災之作為. 事前扎實演練及準備為防災最有效的訣竅，而防災訓練是防災體系功能最. 有效的檢驗方式，透過民眾廣泛參與，提升危機意識。莫拉克風災後，國防部. 訂定「聯合災難救援教則」，規範國軍執行防災救援工作作法，以符救災視同作. 戰的國家政策需求，因應非傳統安全威脅所帶來的新挑戰，及如何救援重大災. 難，已成為國軍重要訓練課題。國軍是投入救災的主力部隊，為使救災任務快. 速應處與專業救援，吸取國際專業救難知識與技術結合國軍編裝任務特性，分. 別發展制訂針對不同災害之準則與教令，俾供各級部隊訓練與演訓運用，儲備. 基礎能量，以具體提升整體救災專業能力。救災應納入部隊及學校訓練範疇，. 提升部隊救災能力，針對臺灣地區可能發生天然災害種類，如風災、水災、震. 防災救為優先，訓練方式則納入駐、基地訓練防災訓練及制訂救災現行作業程. 序、行動準據階段，透過年度演訓驗證，以幹部及全體官兵為訓練對象，藉以. 提升國軍救災能力，作法如下：. (一)學校教育. 從軍事教育扎根，在學校教育體系中，從基礎、進修、深造教育中，依部. 隊現況結合災難型態，將救災訓練納入課目配當，讓各層級幹部完訓後，回到. 部隊才能達到會做、會指揮官兵從事救災任務。. (二)定期輪訓. 33. 新北市市長朱立倫任職行政院副院長期間，指導國軍在依作戰區以瑩為單. 位成立的救災應援營，國防部遂以北、中、南、東作戰區範圍成立四個「地區. 防颱級災害應處中心」，結合作戰區所屬部隊，配合駐地訓練，每年至少實施 8. 小時以上的救災訓練課程，並於其地測驗驗收。新訓中心新兵實施 CPR 新肺復. 甦術及救災技能訓練，另每年實施乙次結合消防署救災訓練中心救災訓練，強. 化救災能量。. (三)救災訓練. 國防部依全民防衛動員準備法成立三級全民戰力綜合協調會報，分由後備. 指揮部、作戰區指揮官及縣(市)首長擔任召集人，秘書單位為後備指揮部、地. 區後備指揮部及縣(市)後備指揮部，形成完整的民防動員體系，發揮指揮與指. 導的功效。為有效建立全民國防共識，各縣(市)政府依地區特性規畫涵蓋事前. 報到及開設應處中心等實作課目，採示範方式實施演練。國防部為持續強化災. 害救援機制推演及實兵演習密度與廣度，將防災作為納入國軍年度「萬安」、「漢. 光」等演習、作戰區兵棋推演研討及重大演訓流路，期使國軍演訓人員熟悉共. 同能力與專業技能，綿密救災網路及培養默契（吳國良，2006）。. 國軍協助防災辦法第 10 條中明訂國軍應依部隊任務類別，及國防部前高部. 長亦指導國軍：「面對未來天然災害的考驗，要用作戰的方式來救災，並已有系. 統，有邏輯的方式，有效率執行救災任務」，賦予防災任務與軍事教育及部隊訓. 練之防災課程持恆訓練，強化專業知能配合軍事交流(軍售)案派員至國外參訓. 或請國外合格教官授課等方式，以提升整體救災效能；另內政部防災署提供訓. 練場地及協助培育種子教官與專業部隊訓練，建立國軍防災能量。2010 年起每. 月由各軍遴選人員至竹山防災訓練中心，參加「國軍支援大型災害搶救種子教. 官訓練班」訓練，期藉落實救災人員培訓，強化部隊救災能量。. 34. 三、災害各階段軍種能力. (一)陸軍. 陸軍為負責地面作戰之主要軍種，設有一、二、三、四、五作戰區及金門、. 馬祖指揮部等 7 個戰略單位，平時即以區域聯防機制，統合責任區域內之三軍. 地面部隊人力、裝備，各單位依國軍災害應處中心下達之命令，待命執行前推. 兵力及預置機具投入救災工作。. 1.災害預防階段. 化學、工兵部隊配合部隊基訓時間，以疫區、河川為訓練地，協助居或水. 利署強化居家衛生與河川為訓練場地，協助居民或水利署強化居家衛生與河川. 疏濬，提升專業技能整備;通信部隊用無線多波道及陸區系等有無線電等指管通. 資工具，平時建構相關災害類型等情資及構連區域通連能力；隸屬陸軍航空特. 戰指揮部之特戰部隊，平時深入山區部落實施專業訓練，災時，即納編工兵及. 通信人員，建立通信管道，適時回報災情，投入工兵機具，以增加救援速度。. 2.能力限制. 除風、水災等狀況可先研判，並投射預置兵力與必要裝具物資外，餘災害. 預警時間無法預期，僅得機動馳援。故應秉持平戰合一的理念，按作戰區轄管. 範圍區分，實施兵力預置，應處兵力不足時先以作戰區預備隊投入救災，再視. 狀況請求上級跨區支援。平時應加強人員救災基礎訓練，透過防災狀況演練、. 安置所模擬開設，吸取救災物資接收、分配流程與暫儲地點規劃專業經驗，建. 立適合緊急救災之部隊救災程序。. (二)海軍(含陸戰隊)及空軍. 35. 1.災害預防階段. 陸戰 99 旅位於高雄市林園區、左營登陸戰車大隊位於左營配有 AAV7 兩棲. 偵蒐大隊及空軍氣象聯隊，均可利用其單位裝備，預先提供相關天氣資訊，供. 各部隊先期災害預防及整備作為之參考。. 2.能力限制. 海軍各式輕型快艇，拖舶緊急時可靠泊民用漁港協助物資轉運，惟應先確. 保漁港港內正常，避免發生擱淺狀況。海軍平時戰訓，雖將人員救生課目排入. 訓練，惟一般海上船難或人員搜救，仍需由陸軍、海軍兩棲偵搜部隊執行，不. 宜派遣非專業搜救戰鬥鑑艇執行。. (三)各軍種保修指揮部. 1.災害預防階段. 因指揮部屬專司後勤支援之單位，負責對各軍種通用後勤之補、保、彈、. 運、衛等支援任務，由陸軍後勤指揮部運輸組負責年度委商運輸契約簽訂規劃. 委商運輸作業，各地支部負責運案之申請、審核及排定，並向運輸承商委申作. 業。專業衛生部隊平時完成衛勤作業演練與民間醫療網構連，降低人員傷亡。. 2.能力限制. 各軍種、政府與民間機構所能動員供應補給品豐富，但在災區儲存與分配. 管理作為上，各單位救災物流管理平臺不一，致未能進行整合。另外，軍種因. 應救災任務，而在單位內部所產生之物品、料件消耗需求無法按平時預排定期. 程供補，致增加不確定性，易形成供補不及現象。. 36. 四、兵種支援能力. 國軍原有編裝武器，係用來從事軍事作戰行動，但是相關戰鬥支援與勤務. 支援裝備，可轉為救災用途，有效提供救災能量。像工兵單位運用單位重型裝. 備如挖土機、推土機等機具執行周邊地區防災任務，舟艇登陸及運輸部隊可用. 於水患救災，戰甲車在水患中發揮緊急救難的功用，通信兵提供緊急通訊連絡、. 化學兵實施防疫與消毒，憲兵負責災區治安維持，醫勤衛生人員實施救護及衛. 生安全工作等，而補、保、運、衛等後勤特業部隊，依編裝實施特別救災任務. （沈明室，2009），概述如次:. (一)化學. 化學部隊災後可協助災區實施初步消毒作業，惟災區範圍若持續擴大，則. 能量不足，後續作為應由縣市消防單位或衛生單位接辦理。現有 33(桃園)、36(臺. 中)、39(高雄)三個化兵群各設 2 個營，負有消毒、防疫等任務。特業裝備有手. 提式(夸特消毒器、各式檢驗盒、防護服、防毒面具)、背負式(各消毒、3 加侖. 消毒器、自購民用消毒器)車載式(5 頓車用 93 重消器、悍馬車用 T4-86 輕型消. 毒器)及核生化偵檢車等。. (二)工兵. 工兵單位負責架橋、工事構築、疏濬、搶救道路交通及去除障礙物等任務，. 現計 52(臺中)、53(桃園)、54(臺南)三個工兵群，配有各式堆、挖土機、傾卸. 車、中框橋、浮門橋、履帶推進橋、多功能工兵車及淨水裝備、爆破器材、照. 明設備(74、75、76 式照明燈)及一般工兵裝備(沈明室，2009)。惟國軍工兵部. 隊平日未執行大型工程，未具備有力的開鑿工具或能秔透土石、廢墟的探測設. 備搜索救難等裝備，僅能透過全民防衛規定建立轄區可動員之器具，予以調撥. 37. 或轉用，做有效集中資源及合理分配，必要時應延伸至國際間的合作機制。. (三)通信. 現有 73(中壢)、74(新社)、75(旗山)三個專業通信群，各群下轄二個營(區. 域營、支援營)，平時負通信、電子、資訊等任務，緊急時配合戰術、戰法支援. 資電作戰，其特業裝備包含陸區系統，具語音、資傳、視訊等功能，且具高度. 越野機動能力，可彈性調整延伸節點部署，藉以傳送災區情資及指揮官決策：. 另有線電可透過野戰總機與國軍六碼軍線通連，總機透過中華電信 T1 或多波道. 電路與地區總機介接，供救災中心用戶電話聯繫;多波道(CTM-218)可與地區總. 機介接，亦可彈性調整部署，提供語音、傳真傳送災區情資及指揮官決策；HF. 無線電可利用電離層傳遞可遠距離通信，克服地障。VHF 無線電可利用輻射波. 傳遞無方向性信號，供救災中心透過中繼臺延伸通距掌握及時災區狀況； UHF. 無線電則利用視距通信與在空察直昇機(陸航部隊、空勤總隊)實施通連管制空. 中運輸；海事衛星電話可短時間內完成語音、傳真系統開設天頻系統則以衛星. 中繼與地面終端臺構連，於短時間完成語音、視訊、資訊系統，不受地形影響. （張維葉，2008）。. (四)補給. 地區級現有北、中、南、東四處補給油料庫，可提供糧秣、油料、沐浴機、. 忠靈袋、加熱套餐及內、衣褲、襪子等。. (五)保修. 現行國軍通用裝備補保體制為三段五級制，保修三階段區分為單位、野戰、. 基地級，負責保修任務及救災責任。. 38. (六)運輸. 現有北、中、南、東運輸兵群各轄 2 個運輸營、外(離)島各 1 個運輸連，. 負責支援地區內一般補給品主動運補作業及危險軍品運輸作業。. (七)衛勤. 國軍醫院計三軍總醫院等 10 處，平時負責維護官兵健康、配合作戰演訓及. 參與衛勤支援任務，以作戰區將地區後勤、醫療資源納入規劃實施防災整備，. 按地區醫院、區域級醫療機構、衛生福利部所屬各縣市地區醫院或國軍地區總. 醫院為醫療資源運用優先順序，並依責任區劃分支援傷患醫療作業。目前各作. 戰區依責任區劃分，檢討軍醫人力需求，重災地區預置必要醫療人員實施急救. 護作業，置重點於重災區救災復原與防疫任務。作戰區統合轄區三軍地面部隊. 可提供使用之救災資源(如機具、物資等)，並登載於「國軍救災資源管理系統」，. 先期掌握全般可用能量。前推預置部隊應依救援地區特性完成雨鞋、手套等個. 人救災裝具暨發電機、抽水機、推土機等救災機具檢整及油料整備，統一律定. 服儀，以建立國軍良好形象。並依地區災害類別需求實施預置，針對官兵沐浴. 盥洗、生活休憩、飲食及醫療，做好妥善規劃。. 五、國軍救災資源管理系統. 後勤參謀次長室建置「國軍救災資源管理系統」管制救災可用物資，含括. 救災資源基本資料、救災民生資源耗用資料、各項現有救災資源統計表、支援. 救災民生資源耗用數統計表、各作戰區救災部隊及資源連絡人、單位災損項目、. 災損統計表及救災物資數據稽核等 8 項系統。. 六、災民收容處所規劃及整備. 39. 各作戰區預劃災民收容營區，應統計最大收容人數、營區陣營具及食勤用. 具不足數預先檢整、撥補，並依縣市政府所需，提供鄰近災區之營區，在「離. 災不離村、離村不離鄉」原則下，開設先期撤離與災民安置收容站，運用前推. 兵力與輸具協力地方政府實施撤離，並以地方政府規劃之地區或現駐營區安置. 先期撤離之居民與災民收容，完成現駐官兵調整規劃、生活必需品及設施之整. 備。. 七、裝備籌購. 國軍未來武器、裝備籌措考量「傳統及非傳統性的安全威脅」及「平時天. 然或人為的複合式災害」，兼具戰備及救災所需為主，以增進未來防、救災工. 作效能。國軍已於 100 年完成籌購多功能工兵車、堆高機、核生化防護、核生. 化通用與應援裝備整備、特戰用橡皮艇、兩棲成功艇、救護直升機、新型通用. 直升機及衛勤裝備整備等，已納入國家整體防災體系內統籌運用，俾利救災任. 務之遂行。. . 40. 第六節美、日與大陸災害防治體系簡介. 壹、美國方面. 美國計 50 州、3,000 個縣，面積約 963 萬平方公里，人口數逾 3 億，行政. 體系區分聯邦、州、縣、市及原住民部落自治區。各州有其憲法，且州長權力. 不盡相同。各縣人口數也不同。市長權限依城市大小而不同，災害頻率較高的. 州，其管理資源較豐富，而災害管理相對也做得好，而災害管理體系多為其他. 國家所效法，如圖 2-6 美國防災體系演變過程。. 圖 2-6 美國防災體系演變過程. 資料來源:熊光華(2010)，81-82 頁. 2001 年美國. 發生 911恐怖. 攻擊事件，恐. 怖主義成為. 美國國土安. 全最重要的. 議題，2003年. 成立了國土. 安全部，並將. FEMA併入組. 織 . ★ FEMA改為. 二級機關，除. 了負責災害. 防救工作. 外，亦擔負有. 反恐之任務 . ★ 防災預算. 縮減、防恐預. 算增加 . 2005年美國. 發生卡崔娜. 颶風，重創. 路易斯那. 州，成為有. 史以來最大. 天然災害 . ★指揮調度. 資源分配混. 亂，地方不. 熟悉運作，. 疏散太慢 . ★災後成立. 復原委員會 . ★修正國家. 應變計畫. NRP. ★制定國家. 應變架構. NRF. 成立專責災害防救機構. (FEMA). 1.優點 . ★直隸總統 . ★預算獨立 . ★整併相關單位，災變管理事. 權統一 . 2.初期效益不佳 . ★預算規模不大 (4-5億間 -幾. 乎都使用在民防準備與應變. 體系上 ). ★人力資源不足 -僅有人員 2. 千多人 . ★與其他聯邦、州或地方政府. 機關的協調不足、指揮困難 . ★中央集權化的災難管理體. 系與地方分權的聯邦政府產. 生衝突 . 賦予 FEMA更. 大權限及增. 加預算，使. FEMA. 績效攀上歷. 史高峰 . ★ 落實 1992. 年所訂之聯. 邦緊急應變. 計畫 (FRP). ★ 1997 年確. 立國家衝擊. 準備計畫. (Project. Impect): 將天. 災防治對策. 列為優先處. 理事項 . ★ 增加專責. 人員及預算 . 1979年 . 卡特總統 . 1997年 . 柯林頓總統 . 雷根總統 G布希總統 . 2005年 . 卡崔那颶風 . W布希總統 . 2001年 . 911災變 . W布希總統 . 41. 一、災害管理體系演進歷程，區分早期、中期、近期及現行體制四階段，分述. 如次：. (一)早期(1960 年以前). 1920 年末經濟大衰退，羅斯福總統於 1930 年代初期成立國家應處委員會. （National Emergency Council，NEC），促進經濟復甦及補助天然災害衍生之. 災損。1934 年起，天然災害災後，道路由公共道路局補助重建工程。1944 年通. 過「洪患控制法案」後補助災後重建工作。早期重於災後重建補助及救濟的災. 害管理。二次世界大戰及戰後美蘇冷戰期間，一些與民防有關的組織開始成立，. 其主要任務為處理戰時的緊急事務或冷戰時期的民防動員。. (二)中期（1960~1979 年）. 甘乃迪總統於 1961 年成立應處計畫辦公室（ Office of. EmergencyPlanning，OEP）及民防辦公室（Office of Civil Defense，OCD）。. OEP 直屬白宮，處理災害事務;而 OCD 則歸國防部管轄，主管民防事務。1968 年，. 國會通過「國家水災保險法」，開始於全國推動水災保險事宜，並於 1973 年後. 開始強制位於特別淹水潛勢地區的居民，於取得聯邦所補助的房貸前必須購買. 水災保險，否則受災戶無法獲得補償，地方政府亦將遭聯邦扣減補助款。此法. 案不僅為推動保險計畫，而是藉由保險計畫的實施，來完成淹水潛勢圖的製作，. 促進居民重視家園與工作環境的安全，並進一步進行洪泛平原（flood plain）. 之管理。. (三)近期(1979 年). 卡特政府於 1979 年成立聯邦緊急事務管理總署(FEMA)，直隸於總統。1988. 年，國會將 1974 年的「災害救助法」修正為「史坦福法案（Robert T. Stafford. Disaster Relief and Emergency Assistance Act， Public Law93-288， as. amended，42 U.S.C.5121-5207，and Related Authorities）」，廣泛的定義災. 42. 害及災後的相關工作，但還是以災後重建的救助為主，並加入部分的防災工作。. 1990 年冷戰結束，FEMA 簡化原災前減災或災後重建之補助政策，將投入民防的. 資源轉至災害管理，1996 年社區主導之減災政策開始推動：衝擊計畫(Project. Impact)。國會於 2000 年 10 月 20 日修改 Stafford Act 及通過災害減災法. （Disaster Mitigation Act），強調災前的減災工作。. (三)現行體制(2003 年以後). 美國因發生九一一紐約世貿大樓恐怖攻擊事件，於 2001 年 9 月 11 日成立. 催生國土安全部(Dept.of Homeland Security，DHS)，主要負責基礎設施防護、. 國土安全的科技支援、邊境及運輸安全、緊急事務之整備及應處等，而 FEMA 則. 改隸屬於國土安全部。. 二、防災層級. 區分聯邦、州及縣市郡（另含部落自治區，TribalEntity）三級制，平時. 依聯邦緊急支援功能計畫協調相關主管機關，充分準備設備、補給及人員，待. 命支援。災害發生或有發生之虞時，而災難嚴重性超出第一線防救任務之縣市. 郡政府的處理能力時，縣市郡政府即請求州政府協助，州政府迅速擔負救災任. 務，如災害規模及強度非州政府救災能力所及，州政府即向總統申請聯邦政府. 支援，經聯邦緊急事務管理局(FEMA)評估鑑定後，由總統宣告為重大災難，隨. 即在總部成立指揮中心，同時立即進駐災區成立聯邦災區協調辦公室（Federal. Coordinating Office，FCO），並就災情狀況作出決策，編組聯邦救援團隊，協. 調相關部會，提供救災資源，並隨時通告社會大眾災情變化（風險溝通），在應. 處同時，亦規劃修正未來防救災方向及策略。. 在美國，州、縣、郡的災害管理機關的名稱不一，其功能也不同，相對之. 配套法令與政策亦不相同。在州層級的管理機構方面，每個州名稱不一樣，其. 功能也不一樣。. 43. (一)州層級-加州. 州長為防救災最高指揮官，加州州層級之災害管理組織－美國加州緊急應. 處辦公室區分「應處與重建」、「整備與訓練」、「執法與災民服務」及「行政」. 等四個組，負責「災時應處和災難發生後重建業務」、「減災、整備與訓練業務」、.