離島「小三通」出入境安全控管 之研究－
以馬祖地區「小三通」為例
內政部入出國及移民署自行 研究報告
中華民國 101 年 9 月
離島「小三通」出入境安全控管 之研究－
以馬祖地區「小三通」為例
研究人員：蔡振挺
內政部入出國及移民署自行 研究報告
中華民國 101 年 9 月
MINISTRY OF THE INTERIOR RESEARCH PROJECT REPORT
Immigration Border Control
-on "Mini Three Links" of Matsu Islands
BY
TSAI CGENG TING September10, 2012
目次 目次 目次 目次 表 表
表 表 次 次 次 次··· ··· ··· ···Ⅲ Ⅲ Ⅲ Ⅲ 圖 圖
圖 圖 次 次 次 次··· ··· ··· ··· ··· ··· ···Ⅳ Ⅳ Ⅳ Ⅳ 摘 摘
摘 摘 要 要 要 要··· ··· ··· ··· ··· ··· ··· ··· ··· ···Ⅴ Ⅴ Ⅴ Ⅴ 第一章 第一章
第一章 第一章 緒論 緒論 緒論 緒論··· ··· ··· ··· ··· ··· ···1 11 1 第一節 第一節
第一節 第一節 小三通緣起與背景 小三通緣起與背景 小三通緣起與背景 小三通緣起與背景··· ··· ··· ··· ···· ··· ···· ·· ··· ·· ··· ···1 ··· 11 1 第二節 第二節
第二節 第二節 研究動機 研究動機 研究動機 研究動機··· ··· ··· ··· ···· ··· ···· ·· ··· ··· ··· ···1 11 1 第三節 第三節
第三節 第三節 研究目的 研究目的 研究目的 研究目的··· ··· ··· ··· ···· ··· ···· ·· ··· ··· ··· ···2 22 2 第二章 第二章
第二章 第二章 馬祖小三通實施現況分析 馬祖小三通實施現況分析 馬祖小三通實施現況分析 馬祖小三通實施現況分析··· ··· ··· ··· ·· ··· ··· ··· ···3 33 3 第一節 第一節
第一節 第一節 小三通歷史進展 小三通歷史進展 小三通歷史進展 小三通歷史進展··· ··· ··· ··· ··· ···3 ··· 33 3 第二節 第二節
第二節 第二節 馬祖小三通出入境概況分析 馬祖小三通出入境概況分析 馬祖小三通出入境概況分析 馬祖小三通出入境概況分析··· ··· ··· ··· ··· ···5 ··· 55 5 第三節 第三節
第三節 第三節 港務設施對出入境查驗之影響 港務設施對出入境查驗之影響 港務設施對出入境查驗之影響 港務設施對出入境查驗之影響··· ··· ··· ··· ··· ··· ··· ·· ·· ··13 13 13 13 第四節 第四節
第四節 第四節 地方政府推動小三通成效 地方政府推動小三通成效 地方政府推動小三通成效 地方政府推動小三通成效··· ··· ··· ··· ··· ··· ··· ··· ···20 ··· 20 20 20 第五節 第五節
第五節 第五節 兩岸協議執行之成效 兩岸協議執行之成效 兩岸協議執行之成效 兩岸協議執行之成效··· ··· ··· ··· ··· ··· ··· ···· ···· ····23 23 23 23 第三章 第三章
第三章 第三章 出入境安全控管之重要性 出入境安全控管之重要性 出入境安全控管之重要性 出入境安全控管之重要性··· ··· ··· ··· ·· ··· ··· ··· ··· ·· ··· ·· ···· ··· ···· ···· ···· ····29 29 29 29 第一節 第一節
第一節 第一節 安全控管政策分析 安全控管政策分析 安全控管政策分析 安全控管政策分析··· ··· ··· ··· ··· ··· ··· ···· ···· ····29 29 29 29 第二節 第二節
第二節 第二節 人民出入境安全控管機制 人民出入境安全控管機制 人民出入境安全控管機制 人民出入境安全控管機制··· ··· ··· ··· ··· ··· ··· ··· ···31 ··· 31 31 31 第四章 第四章
第四章 第四章 面談機制與安全控管 面談機制與安全控管 面談機制與安全控管 面談機制與安全控管··· ··· ··· ··· ··· ··· ··· ··· ···37 ··· 37 37 37
第二節 第二節
第二節 第二節 訪談與人權 訪談與人權 訪談與人權 訪談與人權··· ··· ··· ··· ··· ··· ··· ··· ··· ···39 39 39 39 第三節 第三節
第三節 第三節 馬祖小三通面談問題與成效 馬祖小三通面談問題與成效 馬祖小三通面談問題與成效 馬祖小三通面談問題與成效··· ··· ··· ··· ··· ··· ··· ··· ··· ···40 40 40 40 第五章 第五章
第五章 第五章 治安犯罪與安全控管之關係 治安犯罪與安全控管之關係 治安犯罪與安全控管之關係 治安犯罪與安全控管之關係··· ··· ··· ··· ··· ··· ··· ··· ··· ···44 44 44 44 第一節 第一節
第一節 第一節 治安犯罪之探討 治安犯罪之探討 治安犯罪之探討 治安犯罪之探討··· ··· ··· ··· ··· ··· ··· ··· ··· ···44 44 44 44 第二節 第二節
第二節 第二節 安全控管之途徑 安全控管之途徑 安全控管之途徑 安全控管之途徑··· ··· ··· ··· ··· ··· ··· ··· ··· ···46 46 46 46 第三節 第三節
第三節 第三節 小三通對社會治安的衝擊 小三通對社會治安的衝擊 小三通對社會治安的衝擊 小三通對社會治安的衝擊··· ··· ··· ··· ··· ··· ··· ···· ···· ····47 47 47 47 第六章 第六章
第六章 第六章 建議與結論 建議與結論 建議與結論 建議與結論··· ··· ··· ··· ·· ··· ··· ··· ··· ··· ··· ···48 48 48 48
第一節 第一節 第一節 第一節 建議 建議 建議 建議··· ··· ··· ··· ··· ··· ··· ··· ··· ···48 48 48 48
第二節 第二節 第二節 第二節 結論 結論 結論 結論··· ··· ··· ··· ··· ··· ··· ···· ···· ····49 49 49 49 附錄一 附錄一
附錄一 附錄一 金門協議 金門協議 金門協議 金門協議··· ··· ··· ··· ··· ··· ··· ···· ···· ····50 50 50 50 附錄二 附錄二
附錄二 附錄二 海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議 海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議 海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議 海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議·· ·· ··· ·· ··· ··· ··· ··· ··· ···51 51 51 51 附錄三 附錄三
附錄三 附錄三 外籍人士來臺免簽證適用國家名單 外籍人士來臺免簽證適用國家名單 外籍人士來臺免簽證適用國家名單 外籍人士來臺免簽證適用國家名單··· ··· ··· ··· ·· ··· ··· ··· ··· ···· ····54 ···· 54 54 54 附錄四 附錄四
附錄四 附錄四 中華民國簽證介紹 中華民國簽證介紹 中華民國簽證介紹 中華民國簽證介紹··· ··· ··· ··· ··· ··· ··· ··· ···55 ··· 55 55 55 附錄五 附錄五
附錄五 附錄五 申請停留簽證流程圖 申請停留簽證流程圖 申請停留簽證流程圖 申請停留簽證流程圖··· ··· ··· ··· ··· ··· ··· ··· ···57 ··· 57 57 57 附錄六 附錄六
附錄六 附錄六 申請居留簽證流程圖 申請居留簽證流程圖 申請居留簽證流程圖 申請居留簽證流程圖··· ··· ··· ··· ··· ··· ··· ··· ···58 ··· 58 58 58
表次 表次 表次 表次 表 表
表 表 2 22 2- -- -1 1 1 1 例年金馬小三通統計表 例年金馬小三通統計表 例年金馬小三通統計表··· 例年金馬小三通統計表 ··· ··· ··· ··· ··· ···59 59 59 59 表 表
表 表 2 22 2- -- -2 2 2 2 金門地區歷年小三通人數統計 金門地區歷年小三通人數統計 金門地區歷年小三通人數統計··· 金門地區歷年小三通人數統計 ··· ··· ··· ·· ··· ··· ··· ···60 60 60 60 表 表
表 表 2 22 2- -- -3 3 3 3 馬祖地區歷年小三通人數統計 馬祖地區歷年小三通人數統計 馬祖地區歷年小三通人數統計··· 馬祖地區歷年小三通人數統計 ··· ··· ··· ···· ···· ··· ·· ··· ··· ···61 ··· 61 61 61 表 表
表 表 2 22 2- -- -4 4 4 4 基隆港國境事務隊福澳港分隊破獲案件績效 基隆港國境事務隊福澳港分隊破獲案件績效 基隆港國境事務隊福澳港分隊破獲案件績效· 基隆港國境事務隊福澳港分隊破獲案件績效 ·· ··· ··· ··· ···62 62 62 62 表 表
表 表 2 22 2- -- -5 5 5 5 大陸地區人民非法入境歷年收容遣返 大陸地區人民非法入境歷年收容遣返 大陸地區人民非法入境歷年收容遣返··· 大陸地區人民非法入境歷年收容遣返 ··· ··· ··· ··· ··· ···63 63 63 63 表 表
表 表 4 44 4- -- -1 1 1 1 內政部移民署面談統計表 內政部移民署面談統計表 內政部移民署面談統計表··· 內政部移民署面談統計表 ··· ··· ··· ··· ··· ···64 64 64 64 表 表
表 表 4 44 4- -- -2 2 2 2 馬祖福澳港國境分隊面談人數統計 馬祖福澳港國境分隊面談人數統計 馬祖福澳港國境分隊面談人數統計··· 馬祖福澳港國境分隊面談人數統計 ··· ··· ··· ··· ··· ··· ·· ·· ··65 65 65 65 表 表
表 表 5 55 5- -- -1 1 1 1 查處大陸人士在臺從 查處大陸人士在臺從 查處大陸人士在臺從事非法活動統計表 查處大陸人士在臺從 事非法活動統計表 事非法活動統計表 事非法活動統計表· ·· ··· ··· ··· ··· ···· ···· ····66 66 66 66 表 表
表 表 5 55 5- -- -2 2 2 2 司法警察機關查緝人口販運案件統計表 司法警察機關查緝人口販運案件統計表 司法警察機關查緝人口販運案件統計表··· 司法警察機關查緝人口販運案件統計表 ··· ··· ··· ··· ··· ··· ·· ·· ··67 67 67 67
圖次 圖次 圖次 圖次 圖 圖
圖 圖 2 22 2- -- -1 1 1 1 馬祖與金門小三通出入境人數比較圖 馬祖與金門小三通出入境人數比較圖 馬祖與金門小三通出入境人數比較圖··· 馬祖與金門小三通出入境人數比較圖 ··· ··· ··· ··· ··· ··· ··· ··· ···68 68 68 68 圖 圖
圖 圖 2 22 2- -- -2 2 2 2 中華民國晶片護照 中華民國晶片護照 中華民國晶片護照； 中華民國晶片護照 ； ； ；金馬證基資頁 金馬證基資頁 金馬證基資頁 金馬證基資頁···· ···· ···· ··· ·· ··· ··· ··· ··· ·· ··· ··· ··· ··· ·· ···· ··· ···68 ··· 68 68 68 圖 圖
圖 圖 2 22 2- -- -3 3 3 3 馬祖列島港區位置圖 馬祖列島港區位置圖 馬祖列島港區位置圖··· 馬祖列島港區位置圖 ··· ··· ··· ··· ··· ··· ··· ···69 ··· 69 69 69 圖 圖
圖 圖 2 22 2- -- -4 4 4 4 南竿福澳港旅客服務中心 南竿福澳港旅客服務中心 南竿福澳港旅客服務中心··· 南竿福澳港旅客服務中心 ··· ··· ··· ··· ··· ··· ··· ···69 ··· 69 69 69 圖 圖
圖 圖 2 22 2- -- -5 5 5 5 南竿福澳碼頭區域圖 南竿福澳碼頭區域圖 南竿福澳碼頭區域圖··· 南竿福澳碼頭區域圖 ··· ··· ··· ··· ··· ··· ··· ···70 ··· 70 70 70 圖 圖
圖 圖 2 22 2- -- -6 6 6 6 北竿白沙港碼頭區域圖 北竿白沙港碼頭區域圖 北竿白沙港碼頭區域圖··· 北竿白沙港碼頭區域圖 ··· ··· ··· ··· ··· ··· ··· ··· ···70 70 70 70 圖 圖
圖 圖 2 22 2- -- -7 7 7 7 軍方駐守港區之港運營 軍方駐守港區之港運營 軍方駐守港區之港運營··· 軍方駐守港區之港運營 ··· ··· ··· ··· ··· ··· ··· ···71 ··· 71 71 71 圖 圖
圖 圖 2 22 2- -- -8 8 8 8 南竿福澳港碼頭實景 南竿福澳港碼頭實景 南竿福澳港碼頭實景··· 南竿福澳港碼頭實景 ··· ··· ··· ··· ··· ··· ··· ···71 ··· 71 71 71 圖 圖
圖 圖 4 44 4- -- -1 1 1 1 馬祖福澳港國境隊面談人數統計圖 馬祖福澳港國境隊面談人數統計圖 馬祖福澳港國境隊面談人數統計圖··· 馬祖福澳港國境隊面談人數統計圖 ··· ··· ··· ··· ··· ··· ·· ·· ··· ··· ··· ···72 72 72 72
摘 要
關鍵字：小三通、觀光、安全控管
兩岸從 1949 年將金門與馬祖列為軍事戰略重要地區，是我國前所未有的政治 生態。但自 2000 年 12 月 25 日立法三讀通過試辦「小三通」，打破隔絕多年雙方 互不往來的政治型態，讓馬祖在長期的軍管下，因著實施「小三通」而顯現出一 線生機，也讓執政當局在大陸政策上得以自豪的政績。
觀看臺灣與大陸或馬祖與馬尾之間存在著相似的經濟型態，兩岸關係因冷戰 切割了彼此的經濟體系，我國轉而向美國尋求出口市場，正如金馬必須依賴臺灣 的駐軍消費，以維持經濟成長一樣，都有捨近求遠的情形。所以自動員戡亂時期 終止、冷戰結束、大陸市場興起等內外環境的變遷，必然衝擊原有的經濟結構。
不僅臺灣與大陸貿易依存度的日益加深，而「小三通」的實施，最大的意義是增 進離島地區觀光與商業生機，並促進離島經濟繁榮；使離島地區與大陸地區的貿 易正常化，降低離島地區民眾犯罪率，增進兩岸安全控管與良性互動，改善兩岸 關係，實現兩馬之間的跨界整合，促成離島馬祖戰略角色的變革與調整。然本論 文僅以馬祖地區為例，希望從整合理論的思考架構，完成以下研究目的：
一、馬祖「小三通」形成的歷史背景、政策規劃、執行現況和缺失檢討，並 觀察馬祖「小三通」政策與政府大陸政策之間的連動性。
二、馬祖「小三通」出入境安全對兩岸關係、政治、經濟、社會環境之影響。
三、「小三通」如何影響馬祖地區的經濟發展及馬祖在未來兩岸互動的過程 中，所扮演的角色與安排。
四、希望本研究可提供相關單位在未來擬訂大陸政策上參考。
本研究發現，「小三通」仍是中央政府藉以發揮在政治面操作居多，相反的，
馬祖連江縣地方政府則是以政策面看待「小三通」，中央與地方雙方看法與目的分 歧。本研究針對出入境控管做為分析探討馬祖「小三通」在政治考量與經濟期待 雙重壓力下，「小三通」的試辦對於馬祖地區安全、經濟及當地居民所期待是否相 等，找出差異及解決方案；本論文重點不在評論中央或地方政府政策之是非，而 是探求實務真相，藉由實務與理論的結合，為馬祖地區發展生機，奉獻個人棉薄 心力。
ABSTRACT
The two sides of the Strait designated Kinmen and Matsu as important areas of military strategy from 1949, which is an unprecedented political situation for us.
Mini three links" on a trial basis since December 25, 1989 has broken the isolated situation of the years while mutual has no contact between the two political parties. The implementation of the "mini three links" not only finally has shown a chance of survival for Matsu after being under the military control of the long-term but also let the ruling authorities takes pride in the achievement in the mainland policy.
We can observe the economic similarity between Taiwan and the mainland or Matsu and Mawei. The economic relations cross-strait were cut because of the Cold War, Taiwan had turned to the United States to seek export markets, As the the Kinmen and Matsu must rely on the Taiwan Garrison consumption to sustain economic growth, both has a detour situation. Since the end of the Cold War, the rise of the mainland market will definitely has an impact on the original structure of the economy. The dependence and partnership of Taiwan and the Mainland has been deepening day after day. The greatest significance of implementation of the
"mini three links" is to promote the tourism and commercial vitality of the outlying islands, and to promote economic prosperity of the Islands,normalize the trade between the outlying islands and the mainland areas, reduce the crime rates in the outlying islands, promote cross-strait security control and positive interaction between people. Improve cross-strait relations to achieve the integration of cross-border between Matsu and Mawei. Contributed to the change and adjustment of the strategic role of island Matsu. But this research only takes Matsu island as an example, researcher trys to complete the following research purposes
1.The study of historical background, policy planning statement of Matsu "mini three links" , the current status of implementation and the review of the defect.
2.The influence of Matsu "mini three links" on immigration security, cross-strait relations, political, economic and social levels.
3.How Matsu "Mini three links" has affected the economic development of Matsu , the role in the future of cross-strait interaction process and arrangements.
4.Hope that this study provides the relevant units of reference on the future development of mainland policy.
This study found that the "mini three links" is still mostly a political measure of the central government in order to express an political attitude.
On the contrary, Matsu Lianjiang County treats the "mini three links" as local governance. There is a huge difference on the purpose between the local and central government. This study has a focus on immigration control ,discuss Matsu "mini three links" looking forward to deal the dual pressures of political and economic considerations. The trial of Matsu
"mini three links" has met the expectation of local residents on regional security, economic development. The purpose of this study is to find out the differences and solutions. In this thesis, the focus is not to comment on the central or local government policy, but rather to explore the truth of the practice of the policy. Hope that the dedication of personal effort can do little help to the development and vitality the Matsu area ,by a practical and theoretical combination.
第一章 緒 論
我國離島地區自 2001 年實施試辦小三通迄今已邁進第十一年頭，各界評論毀 譽參半，有褒亦有貶，執政當局則表示這是政府德政政策，在野人士則是貶多於 褒，大多持否定態度，然而離島試辦小三通是好是壞，唯有金、馬、澎當地居民 感受最深亦最為清楚，而今研究者想藉由馬祖地區為例，從出入境角度來探討馬 祖地區之安全控管關係。本章節分為第一節敘述小三通緣起與背景；第二節為研 究動機；第三節為研究目的，以作為相關單位規劃與改善離島地區之安全控管，
進而確保小三通出入境安全控管與提升服務品質供參。
第一節 小三通緣起與背景
「離島建設條例」於 2000 年 3 月 21 日經立法院三讀通過，並於當年 4 月 5 日公布實施。陸委會根據行政院指示，針對「離島建設條例」第 18 條所規定試辦 金門、馬祖、澎湖地區與大陸地區「通航」以及因「通航」所必然衍生的人、貨 往來及相關商業行為，即所謂「小三通」，積極進行評估規劃，期能在「離島建 設條例」之立法目的及整體規範下，加強促進離島之經濟建設與發展。
根據 2000 年 6 月 13 日立法院第 23 次院會決議：「（一）政府應在三個月內 完成『小三通』評估，再三個月內完成規劃後，隨即實施優先試辦項目：1.『除 罪化』。2.『可操之在我』部分。（二）在前項架構下，政府應優先試辦離島宗 教通航。（三）在評估與規劃同時，政府應盡力推動兩岸協商之恢復。」在此背 景下，研究小三通實施十ㄧ年後，針對馬祖地區為例，探討小三通出入境安全控 管上之問題所在。
第二節 研究動機
實施「小三通」雖具有可行性，但須有配套管理措施，達到有效控管風險之 目的。基於離島防務、安檢負荷等因素考量，採漸進方式，「先貨後人」、「先 海後空」，開放航運、人、貨往來等規模及數量適度的限制。但是小三通實施至 今，馬祖地區並未因小三通而讓馬祖地區經濟繁榮，反而是因為駐軍大量撤退，
讓馬祖地區商家店面生意一落千丈，紛紛關門倒店，無疑小三通試辦以來，並未 帶給馬祖地區經濟及生活安全上的保障，因此，為讓馬祖走出另一條生存之路，
實有必要針對試辦小三通政策做一探討研究，找出問題癥結及解決方案，建言提 供政府或其他相關部門單位參考，以利發展馬祖地區之經濟及提升離島居民生活 水準。
第三節 研究目的
自從小三通試辦以來，初期中轉臺商一直是馬祖小三通最主要的出入境客 源，入出境人數也在擴大小三通後有進一步成長，但近年來因經濟景氣不佳加上 馬祖地區的惡劣氣候以及駐軍撤退等，讓馬祖經濟一直蕭條不振，往返大陸旅客 亦逐漸減少，出入境旅客數量，根本比不上金門地區的熱絡，金馬兩地出入境人 數相比約為 20 比 1。本研究目的係在瞭解馬祖小三通出入境或中轉旅客過境馬祖 對當地安全之影響，以供相關單位規劃與改善地區安全控管設施、提升出入境服 務品質，協助全面實施大三通之後，小三通的航線與旅運出入境安全控管及服務 品質的改善提出供參。
第二章 馬祖小三通實施現況分析
本章重點在分析馬祖小三通實施至今之實務概況，分為第一節簡略說明小三 通歷史進展；第二節介紹馬祖小三通出入境概況；第三節討論港務設施對出入境 查驗之影響；第四節敘述地方政府推動小三通成效；第五節 有關兩岸協議執行 之成效，從文獻及實務上進展研析比較小三通現況及變化歷程。
第ㄧ節 小三通歷史進展
海峽兩岸實施的小型三通模式，係於 2001 年 1 月 1 日自金門、馬祖與對岸的 廈門、馬尾開始實施小三通，以實現兩岸小規模的通商﹑通航和通郵。自從中華 人民共和國在 1949（民國 38 年）年成立，中華民國國民黨政府遷臺之後，蔣介 石的政府宣佈停止臺灣對大陸的一切形式的通商、通航和通郵。期間兩岸居民被 禁止往來長達近 40 年，中間亦發生數起兩岸間的劫機事件。之後在 1980 年代中 國大陸改革開放，首先引進香港的投資者到內地設廠生產，令中國大陸沿岸地區 經濟「先富起來」。1987 年大陸放寬臺灣居民以探親名義到中國大陸，兩岸民間 的交流漸漸繁忙。由於福建省和臺灣只隔一水對望，地緣關係使很多臺灣人到福 建省探望被分隔多年的宗親。
基於當時兩岸仍在意識形態上有重大的分歧，重現三通的機會極微，但實際 上兩岸民間在福建沿海和金馬地區早已有經濟上的交往。1992 年 3 月中國福建省 提出「兩門對開，兩馬先行」的「小三通」構想。這是由於「兩門」（即廈門和金 門）和「兩馬」（即馬尾和馬祖）均只是相距咫尺的地方，在此進行小規模的「三 通」是可以說是在當時的限制中，帶來有利於兩岸民間發展的辦法。初步的小三 通構想，是在馬尾、廈門、湄洲灣興建供兩岸直航的專用碼頭，在廈門、金門兩 島間舖設海底電纜，和准許到大陸的臺灣人在福州、廈門兩機場辦落地簽證。
兩岸通商自 1994 年 1 月由中國大陸片面地實施《關於對臺灣地區小額貿易的 管理辦法》，指定福建、浙江、江蘇、上海、山東等東南沿海口岸，由臺灣居民和 大陸對臺小額貿易公司進行「小額貿易」，「小額貿易」並不等於一般性的進出口 業務。大陸當局將這種小額貿易定性為非官方的直接貿易和經濟交流。
兩岸通航係自 1994 年 6 月由金馬愛鄉聯盟提出《金馬與大陸小三通說帖》，
表達希望能以「單向通航」、「定點直航」或「先海後空」、「先貨後客」等方式，
漸漸進行小三通。1997 年 4 月 19 日，兩岸開始進行高雄與福州、廈門間的「不 通關、不入境」的境外通航。及至 2000 年 3 月 21 日我國立法院通過《離島建設 條例》第 18 條，明訂「為促進離島（指金、馬、澎地區）發展，在臺灣本島與大 陸地區全面通航之前，得先行試辦金門、馬祖、澎湖地區與大陸地區通航」（俗稱 小三通條款），條例於同年 4 月 5 日實施。2000 年 12 月 13 日，我國行政院根據
《離島建設條例》通過《試辦金門馬祖與大陸地區通航實施辦法》，以作為小三通 的管理依據。並於 2001 年 1 月 1 日開始實施，定點定時的貨客運通航。
自 2008 年 6 月 19 日，我國擴大小三通方案正式公告實施，由即日起只要持 有兩岸入出境有效證件，就可以從金門或馬祖進出中國大陸。擴大小三通是政府 照顧金馬地區民眾的一項政策，緩和未來兩岸直航所帶來的影響。擴大小三通方 案正式公告後，即在金門碼頭，一艘戴著 200 多名乘客的客輪隨即從金門出發駛 往對岸，成為擴大「小三通」實施後的第一個航班。在擴大案實施後，金馬逐漸 發展成為來往兩岸的一個轉運站。但大量非本地旅客利用金馬往來臺灣本島的航 線，造成當地居民購票的困難。另外，由於離島居民購買機票有補助，也吸引臺 灣居民遷戶口至金馬地區，導致金馬實住人口僅約戶籍人口的一半，甚至還少。
兩岸本來希望透過小三通作試點，促成兩岸全面三通。可是全面大三通無法 規避敏感政治問題、又有兩岸互搶利益的問題，使得小三通未能引發全面三通。
而小三通初期的相關配套措施，也因太匆促而不夠完善，導致初期使用者對小三 通怨聲載道。另一方面，小三通的最大能力也無法滿足中央實施全面三通之需求；
而政府在實施假日包機或直航，事實上已對金馬民眾權益產生極大損害，因為臺 灣過去對小三通使用者的身分規範，使得一些常穿梭在兩岸的臺灣人，選擇將戶 籍遷至金門或馬祖，因為原本處於人口外流的金馬地區開始變成人口成長區，其 中金門的增加幅度尤其明顯。
另外，小三通對於金門、馬祖的幫助最大的維持金馬到臺灣本島的班機密度 及參觀金馬的中國大陸觀光客，其他方面的經濟助益其實非常小，因為經由小三 通往返兩岸者大多只是把金馬當成中繼站，並沒有在當地住宿消費。小三通對臺 灣經濟也無多大的正面影響，因為小三通無法讓臺灣獲得經由臺灣轉機至中國大
陸的航運市場，也不是貨運直航（空運）的替代方案。
第二節 馬祖小三通出入境概況分析
第一項 歷年小三通旅客出入境概況
試辦小三通之初，離島馬祖居民尚不能明瞭真正小三通的意義，在半信半疑 中大多以試試看心情視之，雖經馬祖地方政府大力促銷宣傳，起初各界並不看好，
民眾參與度也不熱絡，試辦小三通直到第四年馬祖地區出入境總人數才突破萬 人，出入境人數才逐年增加漸有起色。經統計自 2001 年 1 月起至 2012 年 3 月 31 日止，馬祖地區歷年小三通人數統計資料，出入境人數共計 444,431 人次（入境 人數計 228,480 人次；出境人數計 215,951），這十年間自 2001 年馬祖小三通開 放以來前幾年旅客出入境均有顯著的成長量，尤其以 2009 年當年出入境人數高達 90,333 人次最多，但好景不常，自 2010 年起經由馬祖往返大陸旅客人數逐漸走 下坡，並有逐年遞減趨勢，截至今（2012）年 3 月止馬祖小三通出入境旅客人數 僅為 9,879 人次。
馬祖地區自 2001 年實施小三通，當年旅客出入境僅有四千多人，但國人仍看 好未來小三通的發展性，出入境人數每年平均也有 1.5 倍成長量，直到 2010 年起 旅客量才遽減，並以 1.5 倍的負成長量下降，且有逐漸遞減趨勢，往來旅客遠不 如金門小三通熱絡。馬祖地區載運旅客之船舶數從原本每日六航次往返兩岸，但 自 2011 年底起即減班僅剩二航次載運旅客往返於兩岸，即可看出端倪。
離島小三通自 2001 年試辦以來，截至 2012 年 3 月止，金門與馬祖兩地出入 境之總人數為 8,385,282 人次，如表 2-1；金門為 7,940,851 人次，如表 2-2；馬 祖則僅為 444,431 人次，如表 2-3，有 94％旅客是從金門前往大陸，僅有 6％旅 客從馬祖往返大陸，可見馬祖實施小三通以來並未帶給馬祖地區之發展，反而讓 馬祖發展更加退步，且逐漸失去競爭能力，如下圖 2-1。
0 2000000 4000000 6000000 8000000 10000000
馬祖地區 金門地區 金馬總數
圖 2-1：馬祖與金門小三通出入境人數比較圖（作者自畫）
第二項 馬祖地區小三通出入境「C.I.Q」查驗
何謂小三通出入境「C.I.Q」聯檢機制查驗？所謂「C」係指財政部海關 (Customs)；所謂「I」係指內政部入出國及移民署證照查驗(Immigration)作業；
所謂「Q」係指檢疫檢查(Quarantine)。這三樣查驗動作是在出入本國或他國國境 時必經之手續，統稱為官方手續(Government formalities)。在我國的國際機場、
國際商港及小三通港口均設有「C.I.Q」檢查單位。分述如下：
一、海關(Customs)
旅客進入國境時，海關有權對旅客攜帶入境之財物(行李)予以檢查，必要時 依照稅法(關稅法及其施行細則及海關緝私條例)予以扣稅、沒收或處罰等。
旅客進入國境，其攜帶物品有一定的免稅額度，在免稅額度內不需課稅，但 若物品攜入數量或總金額超過時，則有被課稅的可能。另外，有些國家規定 入境時要申報所攜帶的外幣金額，若未誠實申報，出境時就不能攜帶出境。
二、證照查驗(Immigration)
證照查驗也稱為護照管制(Passport Control)，在某些國家是移民局管制，
在我國則是內政部入出國及移民署負責。由移民署國境事務大隊官員對進出 國境的旅客進行紀錄審查，一方面防止國內通緝要犯出境，也防止外國人非 法入境，或恐怖份子潛入肇事。此外，有些國家在兩國間訂有相互免簽證1協
1 資料提供：外交部領事事務局，日期：101.6.29，我國准予其他國家免簽入境名單，
外籍人士來臺免簽證適用國家，共計 42 國 ◎三十天免簽證適用國家：(共 4 國)
亞太地區：澳大利亞、馬來西亞、新加坡（共 3 國）；北美地區：美國（共 1 國）
◎九十天免簽證適用國家：(共 38 國)
定，或單方面給予對方免簽證優惠。在吸引外國遊客，促進觀光產業的立場 上，免簽證優惠有其必要。隨著國際間交流日益頻繁，今後國與國之間相互 觀光簽證的優惠，將會逐漸增加。
目前在我國出入境不需要填寫出入境卡(E/D Card)，僅填寫入境卡（即所謂 A 卡），連同護照交給證照查驗官查核入境。同時，查驗官會在護照上核蓋 入境日期的查驗戳記，但目前我國桃園、松山、小港及金門水頭商港等國際 機場港口設有自動通關系統，旅客出入境時只要透過申請建檔，即可由無人 查驗之自動通關查驗系統完成通關手續，在護照上不再核蓋出入境章戳。
內政部入出國及移民署所建置之入出國自動查驗通關系統業已開始實施，（自 2011 年 3 月 1 日起在金門水頭港實施營運；自 2011 年 8 月 1 日起高雄機場、
松山機場及桃園機場將陸續開始試營運）。入出國自動查驗通關系統試營運適 用對象為年滿 14 歲，身高 140 公分以上，未受入出國及移民法第 6 條禁止出 國處分之有戶籍國民。且 2011 年 2 月 1 日修正「入出國查驗及資料蒐集利用 辦法」第 12 條之 1 規定，旅客經自動查驗通關系統入出國者，得免於其護照 內加蓋入出國查驗章戳，旅客使用自動查驗通關系統後，若須於護照內核蓋 當次入出國查驗章戳，可於當日至各機場（港口）公務櫃檯請求補蓋。
三、檢疫檢查(Quarantine)
檢疫在我國是屬於衛生署疾病管制局檢疫組所管轄，原則上在旅客回國時予 以檢查。若以赤道為中心，南北緯度各 15∘的非洲地區旅行，在入境時要提 出黃熱病(Yellow Fever)預防接種證明的國際預防接種證明書(Yellow Card，俗稱黃皮書/黃卡)。在重大傳染期間內，若旅客至有傳染病發生的國 家，出入該國的旅客有義務接受預防接種。此外，攜帶動物或植物入境時，
要接受動物檢疫(Animal Quarantine)或植物檢疫(Plant Quarantine)，我國 的管轄單位為行政院農委會動植物防疫檢驗局。
北美地區：加拿大（共 1 國）；歐洲地區：英國、愛爾蘭、奧地利、比利時、丹麥、芬蘭、
法國、德國、希臘、冰島、義大利、列支敦斯登、盧森堡、馬爾他、摩納哥、荷蘭、挪威、
葡萄牙、西班牙、瑞典、瑞士、捷克、波蘭、斯洛伐克、匈牙利、立陶宛、愛沙尼亞、拉脫 維亞、斯洛維尼亞、梵蒂岡城國、保加利亞、羅馬尼亞、賽普勒斯（共 33 國）
第三項 旅客出入境違常案件分析
我國人民或外國人民出入我國境，其管理單位原由「警政署」掌管，但自 2007 年 1 月 2 日成立「內政部入出國及移民署」以來，即交由移民署接掌管理，移民 署組織編制下設有國境事務大隊專責職司旅客出入境證照查驗2工作，在國內離島 地區（指金門、馬祖及澎湖）亦設有查驗單位（國境事務隊/分隊），經查自 2007 年成立移民署以來，馬祖小三通出入境從 2008 年至 2012 年 6 月止在離島馬祖地 區查獲違常出入境案件計有 52 件，如表 2-4，包括通緝、偽造文書、違反兩岸關 係條例等，雖然馬祖地區非人蛇集團偷渡之最佳地點，但亦有少部分不法人士企 圖藉由馬祖小三通企圖闖關偷渡出境，因此，在國境出入境安全控管上不得不加 以防範，不能讓馬祖地區成為偷渡或走私之犯罪死角。
基隆港國境事務隊福澳港分隊破獲案件績效表
類別\年度 98 年 99 年 100 年 101 年
詐欺 5 4 3 2
偽造文書 4 1 2 1 兩案條例 2 3 1 1 毒品防制 2 1 3 0
恐嚇 1 0 1 0
槍砲彈藥刀械 0 0 2 0 公共危險 1 0 1 0
賭博 0 1 0 0
妨害家庭 0 1 0 0 冒用身分 0 2 0 0 妨害性自主 0 1 0 0
盜竊 0 0 2 0
遺棄 0 1 0 0
替代役條例 0 0 1 0 國家安全 0 0 1 1
2 所謂證照查驗，也稱為護照管制(Passport Control)，在某些國家是移民局管制，在我國則是由內 政部入出國及移民署負責。移民署國境事務大隊官員對進出國境的旅客進行紀錄審查，一方面防止
合計 15 15 17 5 表 2-4：基隆港國境事務隊福澳港分隊破獲案件績效表
近年來偶有不法國人利用小三通企圖闖關等違常案件發生，茲列舉案例分析 如下：
（ㄧ）案例ㄧ：查獲國人連○隆涉嫌利用馬祖小三通偷渡前往大陸，違反移民 法案。
案情摘要：國人連○隆，1954 年 2 月 17 日生，因案被禁止出境，連員 於 2010 年 7 月 24 日就企圖搭乘馬祖小三通船舶潛逃出境，卻被移民署 查驗官員攔下後無法順利出境。連員遂於翌（25）日預先購買國內航線 臺馬輪及小三通航線船票各一張，並利用國內航線臺馬輪通關時刻持臺 馬輪船票先行通關進入碼頭管制區後，未登船躲藏於管制區內，待小三 通進行旅客通關時，再持小三通船票直接登船，規避了小三通出境通關 查驗程序，企圖潛逃大陸，遂由移民署國境隊查獲，以違反移民法移送。
（二）案例二：查獲國人李○文涉嫌從大陸企圖偷渡入境馬祖，違反國安法及 移民法案。
案情摘要：國人李○文，1957 年 5 月 10 日生，於 2010 年 6 月 11 日涉 嫌從大陸以人民幣 8 仟元代價，自中國大陸福建省連江縣黃岐鎮海邊搭 乘不知名漁船至我國連江縣東引海域企圖偷渡入境，由移民署專勤隊查 獲，以違反國安法及移民法移送。
（三）案例三：查獲大陸人民林○興涉嫌冒用國人王○斌身分企圖從馬祖小三 通闖關偷渡出境，由移民署國境隊查獲，違反國安法及移民法案。
案情摘要：大陸人士林○興，1972 年 7 月 7 日生，冒用已故國人王○斌 身分，持偽變造王員護照於 2010 年 4 月 10 日企圖利用馬祖小三通闖關 偷渡出境，被移民署國境隊查獲，以違反國安法及移民法移送。
（四）案例四：查獲大陸人民賴○美涉嫌冒用大陸人民陳○英身分以結婚之名，
企圖來臺非法打工，由移民署國境隊查獲，違反移民法案。
案情摘要：大陸人民賴○美，1966 年 11 月 25 日生，冒用大陸人民陳○
英身分於 2005 年 10 月 13 日與楊姓國人結婚後入境來臺，因要歸還受冒
用人陳○英身分而出境返回大陸，再以真正身分（賴○美與國人呂○文 結婚）於 2010 年 12 月 17 日利用馬祖小三通再度來臺，於馬祖福澳港入 境通關前接受指紋比對時，被移民署國境隊查獲賴○美冒用大陸人民陳
○英身分來臺案。
（五）案例五：國人莊○三冒用國人譚○之船員身分登船工作，由移民署國境 隊查獲，違反偽造文書罪案。
案情摘要：國人莊○三，1944 年 4 月 6 日生，企圖冒用國人譚○之船員 身分於 2011 年 7 月 31 日在馬祖福澳港力豪輪登船工作，在出港安檢查 驗時被移民署國境隊查獲，以違反偽造文書罪移送。
從以上案例當中發現仍有諸多不法人士企圖利用馬祖小三通闖關偷渡出入 境，究其原因，分述如下：
（ㄧ）離島馬祖（連江縣）地區毗鄰中國大陸，近在咫尺，是偷渡客最佳捷徑 路線。
（二）福澳港區內國內線與小三通航線通關時間間隔太短，讓不法人士有機可 趁，規避小三通查驗，達到偷渡大陸目的。
（三）國內線臺馬輪人員未能確切掌握實際登船旅客數量，海巡署查驗人員控 管不當。
（四）港口管制設施欠缺，國內線與小三通航線登輪動線設計不良，容易造成 旅客混淆，誤登船舶。
（五）福澳港口硬體設施簡陋，管制區內警政單位員警管控不當，容易造成不 法者藏匿管制區內。
（六）公務執勤人員嚴重不足，且缺乏危機意識，難以達到管控目的。
（七）國軍大量撤離離島地區，當地居民嚴重缺乏保防意識，逐漸形成無危機 意識，國家安全觀念式微。
第四項 小三通旅客旅行證件種類
目前我國開放旅客得經由馬祖小三通航線搭乘定期航班往返大陸地區，旅客 持有出入境旅行文件繁多，例如國人可持本國護照通關查驗（如設籍金馬地區人 民可持金馬證通關查驗）、外國人可持外國護照通關查驗（非免簽國家須辦理外交
部簽證3許可）、大陸地區或港澳地區人民可持入臺許可證或網路簽證許可證件通 關查驗，旅客從馬祖前往大陸與臺灣本島前往大陸，其通關證件大致相同，並無 太大差異，比起早期戒嚴或未開放時期已是相當進步了，但因旅客旅行證件繁多，
偽變造證件查覺不易，容易造成國境安全管控上之隱憂。我國護照及金馬證，如 下圖 2-2 所示。
圖 2-2：左圖-中華民國晶片護照；右圖-金馬證基資頁
我國護照是由外交部所簽發予中華民國國民的護照。凡具有中華民國國籍，
無論是否持有其他國家及地區之護照或旅行證（中國大陸地區除外）都可申請。
申請時必須提出具有中華民國國籍的證明文件，例如在中華民國政府核發的戶籍 謄本、國民身分證、戶口名簿、舊護照、國籍證明書、華僑登記證、華僑身分證 明書、父或母之一方具有中華民國國籍證明加上申請人本人出生證明或者其他經 內政部認定的證明文件。中華民國護照由外交部領事事務局，以及中華民國駐外 大使館、領事館或駐外代表處負責簽發。
依照《護照條例》，大陸地區、香港及澳門居民在法理上雖具有中華民國國 籍，但不具中華民國戶籍，故非經中華民國外交部特許，否則無法直接申請。旅
3 簽證：係指一個國家的主權機關在本國或外國公民所持的護照或其他旅行證件上的簽注、蓋印，
以表示允許其出入本國國境或者經過國境的手續，也可以說是頒發給他們的一項簽注式的證明。
居海外且獲定居資格的中國大陸地區居民，依照外交部領事事務局《護照條例施 行細則》第 18 條之規定可經得主管部門審核後取得中華民國護照。
惟受限兩岸情勢關係，現持中華民國護照並不能直接入境中國大陸地區，而 必須使用臺灣居民來往大陸通行證（即臺胞證）。香港由於英國在 1950 年後，僅 承認中華人民共和國政府為代表全中國的唯一合法政府，因此中華民國國民進入 香港時，需持中華民國護照併同事先申請與護照分開的由香港入境事務處簽發的 入境許可證，或持臺胞證入境香港。澳門則可免簽證直接入境。
中華民國護照在中國大陸地區遺失或效期截止時，不能就地補換發，必須至 中華民國政府派駐香港的臺北經濟文化辦事處或駐澳門的臺北經濟文化辦事處辦 理。中國大陸地區的邊防檢查機關（即出入境管理）亦不會在中華民國護照蓋任 何章戳。
出入境證照查驗是控管非法人士潛逃出入境最佳途徑，查驗人員除透過預先 輸入之電腦管制檔資防止管制對象出入境外，現場查驗更應落實三方比對方式，
審慎比對電腦畫面資料與旅客所持護照及相片與本人核對無誤後，完成安全證照 查驗程序，有效控管旅客出入境之安檢查核，才能達到維護國境安全之目的。
第四項 馬祖地區小三通貨物出入通關
馬祖小三通進行貨物出入通關運往大陸地區，目前係由財政部基隆關稅局負 責查驗把關；有關動植物檢疫係由農委會動植物檢局把關；有關傳染疾病係由行 政院衛生署派駐人員把關；海岸防線係由行政院海巡署把關；馬祖福澳港口管制 區係由警政署基隆港務警察局把關；旅客出入境查驗係由移民署負責把關，在馬 祖福澳港小三通形成一個港口聯檢中心，各單位各司其職，負責馬祖地區小三通 出入境安全控管之任務。
第五項 專案出入境查驗
為了促進離島馬祖地區經濟發展及觀光產業商機，當地政府不虞餘力推動各 項觀光政策，吸引旅客前往馬祖旅遊，因此馬祖地區除了一般旅客出入境通關外，
尚有較為特殊之專案通關方式，如經過專案申請許可者可在非通商口岸進行旅客 通關查驗出入境前往大陸地區，例如馬祖當地離島居民為因應每年宗教進香團前 往大陸進行宗教交流，可透過專案申請報請中央單位申請核准後，由港口聯檢中
心 C、I、Q 派員前往當地口岸進行通關查驗工作；另有一種係由臺灣本島從基隆 國際港口以定期大型國際郵輪載客彎靠馬祖福澳港下船觀光，雖可讓馬祖觀光事 業增添不少商機，但因天然氣候及地形地物之缺陷與不足，讓彎靠馬祖觀光之安 全風險控管徒增不少困擾。
第三節 港務設施對出入境查驗之影響
第一項 馬祖港口軟硬體設施
馬祖國內商港（包括南竿福澳港、北竿白沙港、東引中柱港、西莒青帆港、
東莒猛沃港等五座碼頭），奉行政院於 1997 年 11 月 26 日核定成立，1998 年 1 月 1 日起實施，連江縣政府於 1999 年 7 月 1 日正式接管所有港務管理工作，並設 置「連江縣港務處」專責管理機構，為因應往後觀光旅遊及配合離島小三通海運 之需求，目前已積極辦理福澳港擴建計劃及加強各島港埠設施，以因應未來擴大 觀光事業之發展。
第二項 馬祖地區所屬港區位置分布
馬祖列島位於臺灣本島西北方，距基隆港約 210 浬，在福建省閩江口外，與 大陸僅一水之隔，分別由南竿、北竿、東莒、西莒、東引、大坵、小坵、高登、
亮島等二十餘個島礁組成，隸屬福建省連江縣管轄。馬祖港口分散在五個島嶼，
分別為南竿-福澳港、北竿-白沙港、西莒-青帆港、東莒-猛澳港以及東引-中柱港 等五處碼頭區，其位置如下圖 2-3 所示。
圖 2-3：馬祖列島港區位置圖
福澳碼頭區：位於南竿島牛背嶺西南側福澳灣內，港口面向西北，灣內風浪小，
為良好之避風港，是馬祖離島最大港口，亦是兩岸通航口岸，提供小三通船舶及 臺馬輪靠泊。
白沙碼頭區：位於北竿島西南側，港口面向南南西之小灣澳，亦為兩岸通航口岸。
青帆碼頭區：位於西莒島南側，為港口面向南南西之小灣澳。
猛澳碼頭區：位於東莒島西側突岬，係利用防波堤兼碼頭之型式靠船。
中柱碼頭區：位於東引島西側，為東引鄉主要出入門戶，可提供臺馬輪靠泊。
一、南竿福澳港
本港區位於北緯 26.05°、東經 119.943°，為馬祖港五碼頭區中最具規模者。
因其所在位置南竿鄉為連江縣政經中心，故此碼頭區成為馬祖地區與臺灣本島、
馬祖各離島以及小三通之主要客、貨運港口，如圖 2-4。
圖 2-4：南竿福澳港旅客服務中心
目前本港區之配置大致可分為 2 區域，即現有營運碼頭區及施工中之深水碼 頭區。現有營運碼頭區為一開口外張之水域，水深介於-2.0～-8.0m 間；施工中 之深水船渠為一長方型水域，長 310m、寬 200m、規劃水深為-8.0m，分二期工程 執行。依前期規劃第一期工程預定 2005 年 12 月完成，但因山坡地開挖塊石不足 及地質問題導致工程延誤，於 2003 年提出第一次變更計畫，追加工程費約 5.6 億元。目前因塊石數量再度不足，以及已完成之 S2 碼頭法線位移，而再度提出第 二次變更計畫，預計追加經費 6.9 億元，但目前第二次變更計畫尚未核定。第二 期工程則因第一期工程延誤至今尚未發包施工，如圖 2-5。
圖 2-5：南竿福澳碼頭區域圖
本碼頭區位在福澳灣內，由於灣內風浪小，因此，外廓設施僅配置單支防波 堤，無明顯之港口，加上防波堤堤頭與對岸之鵝首鼻相距約 1,000m，其間水域寬 廣，水深介於-10m 至-13m，可供 5,000DWT 以上船泊航行。因此，並無設置浮燈 標等助導航設施標示港口、航道或迴船池，船舶進入係沿防波堤堤頭外之水域分 別進入各碼頭前靠泊。
港內現有營運碼頭五座，分別供小貨船、臺馬貨輪、離島交通船及小三通客 輪使用，後線設施有旅客服務中心、漁會大樓、港務處、港指部港運營及加油站 等。原規劃於 2005 年底完成長度 760m 之拋石式防波堤，其中有 535m 內側構築碼 頭，堤線方向為 N80°W，目前只完成 660 公尺，剩餘 100 公尺未來視港埠需求再 檢討延伸。
二、北竿白沙港
本港區位於北緯 26.205°、東經 119.967°。本碼頭區可分為內港區與外港區，
外港北防波堤長 135m，堤線方向 N100.5°W，以阻擋東北季風波浪為主；南防波堤 長 130m，堤線方向 N44.5°W，以阻擋西南氣流波浪為主；外港之水域面積約 3.8 公頃，港口寬約 90～100m，方向 N62.5°W，迴船池直徑 200m，航道長度 210m，水 深介於-5m～-6m 間，船舶進港方向可依東北季風及西南氣流不同時期調整；外港
包括南、北兩座碼頭，長度分別為 140m 及 115m，水深均為-5.0m，主要供貨輪靠 泊，後線為露置場，如圖 2-6。
圖 2-6：北竿白沙港碼頭區域圖
目前南碼頭因北防波堤長度不足，靜穩度不佳，經常無法使用，因此，貨輪 大多使用北碼頭。內港為一小型船渠，由 24m 長之北內堤及 42m 長之南內堤所構 成，為淺水碼頭，長度共 217m，水深-3.0m，供交通船、小貨船及漁船等靠泊，
其水域面積約 0.51 公頃，水深-3.0m，後線則為港務大樓。
三、、港口駐守單位安全控管
目前駐守於港口單位除了軍方港運營（如圖 2-7）以外，尚有警政署基隆港 務警察局派出（駐）所及海巡署海岸巡防總局與海洋巡防總局各有大隊派駐港口，
職司港口與海洋之安全控管任務。港運營是ㄧ軍方單位，駐守於福澳港區內，負 責軍方船舶載運官兵或軍用補給品抵港時之搶灘清運任務，並配合民間船舶因航 行任務所需之協助任務；港區派出所則負責福澳港管制區內外之安全管制與社會 治安秩序之維護；海巡署則分由岸巡總局與洋巡總局兩個單位負責海岸之安全控 管及走私查緝工作。
圖 2-7：軍方駐守港區之港運營 四、港口設施及通關動線影響
馬祖國內商港擴建計畫於民國 2001 年奉行政院核定，原定在 2005 年底完工，
但歷經計畫變更、工程遭遇困難及施工廠商因財務問題無力繼續履約而終止契 約，被外界視為是一個最爛的爛攤子。但在近兩年釐清工程延宕原因後，再重新 送交通部核定，將前期未完成之福澳碼頭工程納入尚未計畫完成之「馬祖港埠整 體規劃及未來發展計畫」辦理，研提個案計畫奉核定後，據以繼續施工，以完成 福澳港碼頭區擴建工程，如圖 2-8。
圖 2-8：南竿福澳港碼頭實景
至於福澳碼頭區擴建後續計畫的另一項重大工程－即興建新行政旅運大樓，
目前已經進入細部設計中，很快就會進行發包作業，延宕近十年的馬祖海運相關 建設，目前正一步步邁向實踐的時程，預計在 2014 年 12 月完成的福澳碼頭區擴 建後續工程，加上明（2013）年底完工下水的新臺馬輪，將會讓馬祖海運進入下 一個里程碑。
但是另ㄧ個問題，即是現有的馬祖福澳港口小三通入境通關動線設計不良，
讓通關旅客與民眾抱怨連連，旅客從下船到通關查驗處口須步行一段路程，連江 縣政府港務處雖正視小三通的通關動線問題，但也僅能動用替代兵役及內部職員 工來引導服務旅客，改善彌補旅客通關動線不良所帶來的不便。另福澳港候船大 樓內的小三通出境作業，由於驗關與行李檢查的動線設計不當，每當人數眾多（以 60-70 個旅客以上而言）時，旅客與行李都會擠成一團，通關時間大受影響，究 其原因，福澳港候船大樓不是空間不足，而是原先動線規劃不當，又不力求改善，
才會嚴重影響通關速度及安全之控管，不但造成旅客不滿，就連現場作業的海關、
移民、檢疫、岸巡等相關聯檢單位人員也認為亟需改善。
五、馬祖前線大裁軍4
離島馬祖地區是國共內戰時留下來的歷史產物，也是六十幾年前飛彈時代尚 未來臨前的戰略選擇。軍事上做為反攻中國的跳板，政治上做為連結兩岸的臍帶，
這是馬祖過去所肩負的任務。但是隨著科技的進步，政治情勢的轉變，馬祖不論 是在軍事上或政治上的意義都已經被削弱，因此自金馬撤軍後，馬祖早已經無險 可守，除了有政治上的意義外，在軍事上價值逐漸不被重視。
馬祖在逐步撤離軍隊後，可以劃定為無武裝的和平區，就政治上而言，一來 可以向國際社會傳達臺灣在兩岸問題上的善意，二來可以做為臺灣與中國的緩衝 區，三來一但將金馬劃定為無武裝和平區，在兩岸出現軍事危機時，中國反而會 忌憚國際輿論的壓力，不會輕易的攻擊金馬地區。就軍事上來說，目前臺灣仍然 在金門與馬祖維持了兩個防衛指揮部，總共駐防了近萬名的官兵，耗費巨大的軍 事資源，對目前本來就窘迫的臺灣國防預算而言是一大沉重的負擔。而且近萬名
4 節錄於 2012 臺灣新社會智庫 Taiwan SIG. All Rights Reserved－淺談金馬撤軍與配套措施，
作者紀永添。
的部隊部署在金門與馬祖，並未能發揮其應有的效益。在過去，金門與馬祖除了 擔任反攻中國的跳板以外，還有警戒臺灣海峽海域，擴大防空縱深的功能，但是 時至今日，這些功能已經被新型雷達與預警機所取代，軍方的部署重心也逐漸轉 移到澎湖、東引等離島。尤其是東引，在歷次的裁軍中，兵力不降而升，並且部 署多型飛彈，早已經慢慢取代馬祖扼守臺灣海峽北端的功能。
六、興建福澳港新行政旅運大樓
連江縣政府為改善臺馬輪和「小三通」航線通關與出入境動線問題，及因應 中國大陸旅客自由行需求，縣政府規劃擴建南竿福澳港，興建新行政旅運大樓，
以重新規劃船隻運載大陸旅客抵達馬祖的出、入境動線，同時把港務和辦理「小 三通」人員辦公空間集中於新行政旅運大樓。
福澳港行政旅運大樓初估耗資新臺幣 2.6 億元興建，已獲得交通部同意補助 1 億多元；同時連江縣政府亦積極爭取陸委會支持興建馬祖南竿福澳港擴建行政 旅運大樓預算，以迎接大陸觀光客的到來。
縣府預計能於 2011 年 3 月前完成初步設計，7 月完成細部設計，並於 10 月 發包，發包後預計 2 年後完工啟用。不過，由於數度工程招標不成及行政旅運大 樓所需資金還有部份有待籌措，且大樓設施也涉及「小三通」管理業務，期盼中 央政府陸委會能給予協助。另連江縣亦積極與陸委會爭取對岸同意增闢馬祖往返 對岸黃岐的「黃岐航線」，雖然中央政府已經聽到離島馬祖居民心聲，但何時才 能完成擴建行政旅運大樓，因進度緩慢，工程延宕，完工之日遙遙無期，讓馬祖 地區居民漸失信心。
第四節 地方政府推動小三通成效
第一項 當地政府推動觀光配套措施
連江縣政府 2012 年度施政計畫目標與重點，如 2012 年施政計畫係參照「行 政院施政方針」、「連江縣第三期(100-103)離島綜合建設實施方案」、「2012 年度離島建設基金計畫」、「建構觀光旅遊，發展樂活休閒島」等政策，作為未 來發展落實小三通施政目標，並審酌財源，權衡輕重緩急及優先順序而編定施政 政策。
我國離島三縣府（即金門縣政府、澎湖縣政府、連江縣政府）共同議題「離 島區域合作平臺」5，建議金馬澎三縣成為自由貿易區先試行，讓大陸觀光客「免 簽證」通關，加強雙方的交流，讓金、馬、澎離島能實質受益。2008 年 6 月 19 日，行政院院會通過「試辦金門馬祖與大陸地區通航實施辦法」修正案，擴大「小 三通政策」後，似乎為離島地區帶來新的契機；然而，當兩岸關係快速的從航空 包機、海空運直航，又再次衝擊著離島地區發展機會。在兩岸三通趨勢下，離島 三縣漸漸失去主導兩岸交流的「邊際貿易」、「邊區經濟合作」限定區域等空間角 色的優勢地位，而且因為空運交通的限制，將逐漸失去競爭力。
離島三縣由於兩岸直航，觀光客源減少，自主財源有限，居民就業工作機會 減少造成人口外流，為促進離島區域經濟發展，地方政府建議將離島三縣納入「自 由貿易區」，分述如下：
(一)人員進出自由：故需簡化入出境手續。
(二)貨物進出自由：區內視為地主國的境外，故貨物無通關手續。
(三)保稅：因自由貿易區視同境外，區內免除關稅與其他稅捐。
(四)資金開放：自由貿易區視同境外，金融措施以境外金融辦理。
(五)資訊流通快速：中央的相關限制，於區內可完全開放。
第二項 馬祖人民之反應與感受 (一)馬祖居民生活需求
離島馬祖地區「小三通」實施難免參雜政治因素與條件的開放，然對馬祖而 言，「小三通」象徵解除馬祖幾十年來的歷史定位，從首要戰地位置角色，轉換 為兩岸和平經貿開端的試辦管道。馬祖居民當然在乎這樣的變化，過去數十年生 活在戰爭的恐懼中，現在他們可以享有更自在的生活，自然對開放充滿期待。在 這樣的時空環境，中央若未能有明確政策與執行能力，造成的結果勢必無法滿足 住民期望。當地居民對「小三通」接受度是占多數的，極少有反對「小三通」開 放的看法，換言之，對開放是樂見其成，僅針對小三通政策未快速帶來實質效益，
受限於政治考量的期待落空與失望。政府政策規劃，固然有多方考量，但馬祖地 區實施的「小三通」已達十ㄧ年，似乎已沒有理由推託大幅開放腳步，因經濟民
5 摘錄網址：連江縣政府/資訊公開/離島建設方案資料/離島區域合作平臺三縣共同議題。
生需求仍是當地居民最大的需求。
馬祖地理位置與自然條件因素，長期須仰賴臺灣供應民生物資。但馬祖與臺 灣距離，不論以海運或空運所耗時間及能源成本，均高於本島與離島間的往返。
因此，「小三通」開放由大陸提供的各項需求姑且不論其品質，對於離島馬祖的 民生便利性助益是全面性的，包括食、衣、住、行、育、樂甚至醫療服務等。馬 祖居民雖長期恐懼於戰事，但前線實施較嚴格的宵禁管制，在治安上相對能享有 安定的生活。由於戰地角色轉為觀光與交通樞紐的定位，對這樣的改變，當地居 民認為不至於帶來更大的負擔與恐懼，反而是政府政策躊躇不前，放與不放之間 拿捏不準，才是馬祖離島居民最大的失望與不滿。
（二）離島馬祖賭上觀光夢，催生博弈公投
離島馬祖自開放陸客自由行至今，似乎並未帶來馬祖觀光潛力與商機，因此 讓沈寂已久的離島博弈再度活絡，連江縣政府委託中華經濟研究院催生「博弈公 投」，要讓馬祖可以開設賭場，成為媲美香港及澳門的觀光新樂園。這項名為「馬 祖發展國際觀光娛樂中心附設觀光賭場—縣民公投」規劃，馬祖希望透過發展博 弈帶動地方經濟發展，進而向中央爭取更多基礎建設，興建一個具備國際級水準 的機場，讓馬祖與香港及澳門並駕齊驅，成為東南亞熱門的轉運點。根據中華經 濟研究院規劃，將先在馬祖各鄉中選出二個適合興建大型度假村的示範點，再進 行附設賭場的可行性分析，同時也會對人才培訓及如何維護當地治安，進行深入 研究並提出解決辦法，先找出可能發生的問題及解決的辦法，再進行博弈公投。
馬祖天然觀光資源豐富，長久以來，當地觀光產業一直受制於氣候不佳、濃 霧頻繁，空中及水上交通經常停擺，使得觀光客對赴馬祖旅遊裹足不前。政府雖 有心想改善當地基礎交通建設，但因所需資金高達30億元，投資報酬率不高，一 直無法下定決心。雖然金門縣政府尚未舉辦博弈公投，但因烈嶼鄉自辦公投過關，
已帶起一波投資金門熱潮。看好博弈產業發展潛力，臺開及泰偉都已在金門取得 土地，先一步卡位籌建大型度假村。
馬祖於今（2012）年7月7日舉行博弈公投，結果博弈公投過關，成為全臺灣 第一個可合法開設賭場的地區。根據連江縣選委會統計，全縣有7,762張選票，投 票率約40.76%，其中1,795票支持、1,341票反對，博弈案過關。專家認為，博弈
公投過關，反映馬祖居民對現況不滿與未來焦慮，希望藉發展博弈有所改善，若 博弈專法立法順利，馬祖最快五年半以後會有賭場營運。
馬祖列島是中國福建沿海的一個群島，位於臺灣海峽正北方，面臨閩江口、
連江口，與中國大陸只有一水之隔，距大陸最近點約9.5浬。1949年劃為軍事重地，
1992年解除戰地政務。對於公投結果出爐，連江縣長楊綏生欣慰地說，將先啟動 觀光度假區的建設，根據離島建設條例第10條之2規定，必須要有觀光度假區設 施，然後賭場是設在觀光度假區內，因為博弈章法目前尚未立法通過，但觀光度 假區是辦法，只要主管機關把辦法訂出來，經過行政院核定後，開發觀光度假區 的部分建設就可以先啟動。
三年前澎湖「博弈公投」，居民大票數否決興建賭場。這次博弈公投的主角 換成馬祖，由於馬祖的環境條件狀況遠比澎湖差，更讓贊成和反對比例在民調過 程中互相拉鋸。但公投結果出爐，令反賭人士感到無奈與失望，但馬祖當地受限 天候條件，一年有半年受霧季、颱風與東北季風「鎖島」，中央始終無法解決，
如今藉由博弈公投過關企圖能爭取到中央政府的建設經費補助。根據縣府表示，
推動博弈公投能順利過關，係透過引進財團來解決馬祖交通，財團開出未來每人 每月最高八萬元的回饋金、擴建機場等支票「誘惑」鄉親，使得博弈公投順利過 關。而在其他離島方面，澎湖擔心帶動澎湖二度的博弈公投，澎湖反賭聯盟擔心，
馬祖博弈公投過關，可能使得澎湖博弈公投再度啟動。至於綠島、蘭嶼離島當地，
目前仍強調沒有意願設博弈專區。
相對的未來在馬祖建設觀光度假區同時設立博弈特區，對未來是否能帶動馬 祖地區經濟發展，喜憂參半，但是有一件事絕對是會帶來很大的衝擊，即是外籍 及大陸人士出入馬祖地區將會遽增，必然造成當地人口生活圈變得複雜，對當地 治安及出入境安全控管影響甚鉅。
第五節 兩岸協議執行之成效
第一項 金門協議歷史背景
1990 年 9 月 11 日在金門戰地的晨曦中，一場因兩起遣返船難事件引發的秘 密會談、一次為後來兩岸事務性商談樹立經典模式的談判，正悄悄地舉行，從此
開啟了兩岸會談的歷史帷幕。1990 年 9 月 12 日《金門協議》6在金門簽署，開創 了兩岸會談的模式，兩岸攜手共同打擊犯罪掀開了嶄新的一頁。1990 年發生了兩 起海上慘案，當年 7 月 22 日，臺灣當局將渡海入臺的大陸同胞裝進漁船底艙遣返，
用 6 寸長釘釘死，25 人被悶死在船艙。8 月 13 日，臺灣海軍押送福建漁船駛回福 建，軍艦與漁船相撞，遣返的人中有 21 人溺斃。
兩起慘案之後，兩岸紅十字組織互通電話聯繫，商討今後改進之法，也在探 索見面商談的渠道。但是我方提出「中線交接」 、「第三地研究」的思路後，雙 方的聯繫進入了實質性探討。大陸提出自己的看法，「兩岸自己的事情，不要到 別人家去談」。最後，兩岸協議選定金門簽署，仍是時任行政院長郝柏村的果斷 提議。
當雙方同意談判時，當時陳長文曾打電話向郝柏村報告進度並提及正在考慮 談判地點問題，郝柏村問：為什麼不到金門來？但 1990 年是「動員戡亂」時期，
金門是戰地，大陸紅十字會的人員理應多是共産黨員，在金門和共産黨接觸涉及 叛亂，是何等危險的事。陳長文追問院長，是真的嗎？郝柏村説：為什麼不可以？
他轉念一想，金門機密且隱秘，確是談判好地方，於是 1990 年 9 月 1 日晚，敲定 雙方可以在金門會談。
時任當時金防部司令李禎林指出，1990 年 8 月底接獲軍方密令，表示兩岸將 在金門會談，一切行政支援都由金防部負責。當時上層還親自致電指示細節，強 調兩岸會談非同小可，務必力求隱密。雙方各有堅持，但中國人的智慧解決了問 題，那就是擱置爭議，求同存異。
1990 年 9 月 11 日清晨 7 點 30 分，大陸商談代表 5 人乘坐 150 噸的「廈漁 507」
從廈門東渡碼頭準時向金門方向出發，10 點半抵達金門。兩岸紅十字組織人員都 住在金寧鄉仁愛新村招待所。大陸方面仔細研究了臺灣方面寫的備忘錄草案，有 關遣返對象、非法入境的表述和偷渡的提法不夠嚴謹，最後改成違反有關規定，
進入對方地區的居民。
6 金門協議於民國 79 年 9 月 12 日由兩岸代表在金門簽訂。開創了兩岸會談的模式，兩岸攜手共
有關落款的名稱，為了避開敏感字眼，最後均不使用雙方的全稱，而是用了
「海峽兩岸紅十字組織」，簽字人就是雙方代表韓長林、陳長文。有關遣返的交 接點，原來商定的是廈門與金門交接，最後我們提出增加馬尾與馬祖。有關遣返 的工具，原來是用漁船和客輪，因不夠安全，建議用登陸艇，改裝後掛上紅十字 旗，作為專用遣返船。落款的時間，採取雙方各簽各的時間，年份分別寫成 1990 和 79，達到靈活務實。
第二項 金門協議與兩岸共同打擊犯罪之關係
「金門協議」簽署後，在兩岸聯手打擊犯罪方面發揮了重要作用，據統計，
自 1990 年「金門協議」簽署至 2009 年 1 月止，兩岸紅十字組織共同實施雙向遣 返作業 212 批，雙向遣返 38,936 人，其中接回私渡人員 38,570 人。大陸向我方 遣返非法入境人員、刑事犯、刑事嫌疑人 91 批 366 人，完成接受大陸劫機犯罪嫌 疑人 5 批 18 人，向臺灣遣返劫機犯罪嫌疑人 1 批 1 人。特別是 2007 年 1 月 25 日及 26 日順利完成臺灣重大通緝要犯陳益華、薛球、李漢揚、李金瓚以及黃玉蘭、
楊介文兩個電信詐騙集團的遣返，在海峽兩岸引起了很大迴響。
「金門協議」簽訂以來，兩岸合作打擊犯罪聯絡的管道是通暢的，運作是有 效的，為兩岸合作打擊犯罪做出了貢獻。我們將秉持兩岸合作打擊犯罪的立場，
繼續推進兩岸共同打擊犯罪，希望未來兩岸能以實際行動營造有利於兩岸合作打 擊犯罪的氛圍和條件。
第四次江陳會又在熱鬧的歡迎與抗議聲中登場，歷次的江陳會所談判 的重點，似乎都圍繞在與主權爭議較無關的經貿問題上，惟獨在 2009 年 4 月 26 日所簽署的「海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議」，則是涉及與 主權有關的刑事司法權，而比較令人驚奇的是，在此項協議簽署後，雙方 請求司法互助的案件，已高達四千多件，似乎已看出了此協議的成效，但 檢視此協議的成效，是否僅憑數量為斷？雖然兩岸的特殊關係，使得兩岸 的刑事司法合作，必須是在不涉及主權爭議的前提下為協議，自然無法由 政府機關出面，而必須委由民間團體為談判，早在 1990 年，我方即經由紅 十字會與對岸針對人犯遣返問題簽署「金門協議」，而在 2009 年所簽署的 司法互助協議中，其內容即更進一步擴大至協助偵查與共同打擊犯罪上，
但關於此協議內容的擴大，不過是將已經存在的司法合作予以明確與明文 化，真正對於防制犯罪具有實質影響的，仍是關於遣返的問題。
根據移民署移民事務組提供資料顯示，自 1992 年起至 2012 年 3 月止全國 各收容所收容對象中男性計 25,726 人；女性計 7,866，共計 33,592 人。執 行遣返總數計有 187 次，遣返對象中男性計 25,405 人；女性計 7,880，共 計 33,285 人。如下表 2-5。
表 2-5：大陸地區人民非法入境歷年收容遣返 第三項 海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議執行成效
「海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議」自 2009 年 6 月 25 日生效以來，
執行成效，分述如下：
