Research in Taiwan Studies 半年刊 24
國立臺灣圖書館
中華民國108 (2019)年 6 月《臺灣學研究》
第 24 期，頁 23-52 民國 108 年 6 月 國立臺灣圖書館
日治時期臺灣地方施政與新領導階層之形成
吳文星
摘要
本文旨在究明臺灣總督府的地方施政對臺灣社會領導階層的作用和影響。
探討結果顯示，臺灣總督府長期透過地方施政籠絡利用舊社會精英及其第二 代，延攬其擔任參事、街庄長、區長，以及各級協議會員，在日人地方官僚的 指揮監督下，負責協辦或執行上級行政單位所交辦的業務，成為遂行殖民行政 任務的輔助工具，從而建構臺灣社會新領導階層。就社會結構觀之，清季臺灣 社會領導階層的地位和影響力得以延續，未因政權更迭而產生重大的變動，也 造成地方政治參與的壟斷和地方派系的形成。可說是近代臺灣社會變遷的特殊 現象。
關鍵詞：臺灣總督府、地方施政、社會領導階層
國立臺灣師範大學歷史學系名譽教授
壹、前言
貳、地方制度之建立與新領導階層之建構 參、廢縣置廳與新領導階層地位之鞏固 肆、地方制度改革與新領導階層地位之延續 伍、地方制度再改革與新領導階層地位之傳承 陸、結論
壹、前言
1895 年 4 月中日簽訂馬關條約，中國將臺灣、澎湖列島割讓予日本，臺灣 進入日本殖民統治時期，直至1945 年 8 月日本戰敗投降為止，為期長達五十年。
日治時期，在臺灣總督府具現代化取向的同化政策下，臺灣社會產生具特殊色 彩的社會變遷。社會學者陳紹馨指出，日治時期臺灣傳統社會漸次向現代殖民 社會變遷，亦即是具有同化意義的現代化取向的社會，其主要特徴乃是統治者 與被統治者明顯的區分、高人口増加率、俗民社會（folk society）逐漸崩潰、
族長權威式的家族形態逐漸解體、都市化、臺灣人社會階級分化逐漸平等化、
現代的民間團體勃興、職業専業化傾向等。1近年，另有學者指出，此一變遷是 一種「重層、壓縮型近代化」。2質言之，此一時期臺灣社會變遷的本質顯然具 有現代化意義。
筆者曾專題探討日治時期臺人社會階層結構和功能之變遷，指出殖民政府 對社會領導階層採籠絡利用政策，其結果，臺人新、舊社會領導階層的遞嬗和 流動十分緩慢。然而，一時限於資料，只究明日治初期總督府的政策和施政對 社會領導階層結構之影響，並以近代精英教育為指標闡明新、舊社會領導階層 的關係和遞嬗大勢，至於總督府長期的政策和施政之變化與社會領導階層之關 係，仍有待具體究明。用是，本文擬究明總督府地方施政對社會領導階層的作 用和影響，作為補白。
1 陳紹馨，《臺灣的人口變遷與社會變遷》（臺北：聯經出版公司，1979），頁495-520。
2 若林正丈、吳密察主編，《臺灣重層近代化論文集》（臺北：播種者文化公司，
2000），頁 11-12。
貳、地方制度之建立與新領導階層之建構
日治之初，臺灣總督府一面鎮壓臺人的武裝反抗運動，一面對臺灣各地社 會領導階層採籠絡和利用政策。1895 年 6 月，總督府參酌清代舊制，設 3 縣 1 廳12 支廳，支廳長上任後，旋即召集轄區內原為堡長、總理、街長、庄正、紳 士、耆老、澳甲、地保、頭人、社長等地方有力人士，向其布達政令，查詢舊 法慣行及街庄社狀況，命其調查戶口、協助徵集人夫及告發「匪類」等，並透 過紳商代表所組成的保良局、士商公會等機關，以協助維持社會秩序及保護良 民。31897 年 5 月，總督府修訂地方機關組織規程，改全臺為 6 縣 3 廳，縣、
廳之下設86 個辨務署，辨務署之下設街、庄、社等，作為其行政事務的輔助機 關。由辨務署長遴選地方上有身分、財產之臺人擔任街、庄、社長，無固定俸 給，只發給每月15 圓以內的事務費，承辨務署長之指揮命令，協助辦理行政事 務。4同時，縣（廳）、辨務署各置名譽職的參事 5 人以內，縣參事係由總督遴 選該縣內有學識名望之臺人，呈報內閣總理核可，享奏任官待遇，為知事有關 地方行政事務之顧問，或承知事之命處理事務。辨務署參事由知事、廳長就署 內有學識名望之臺人任命之，享判任官待遇，為署長之顧問或在其指揮下辦事。
縣（廳）參事每月津貼50 圓以內，辨務署參事每月津貼 20 圓以內。5於是，各 地具「學識資望」的舊社會精英紛紛被選任為參事、街庄長，至1898 年，計任 命縣參事26 人、辨務署參事 79 人6、街庄長985 人7。
總督府制定殖民基層行政組織的同時，為了分別賢愚良否，開啟優遇具學 識資望的臺人之途徑。1896 年 10 月，發布「臺灣紳章條規」，據之頒授紳章給 具有科舉功名、有學問、資產或名望之臺人。8翌（1897）年初，指示各縣廳進
3 參閱吳文星，《日治時期臺灣的社會領導階層》（臺北：五南圖書公司，2008），
頁43-58。
4 〈街庄社ニ長ヲ置ク〉，臺灣總督府臺灣史料編纂委員會，《臺灣史料稿本》，明 治30 年 5 月 3 日，頁 262-263；〈街庄社長設置規程〉，《臺灣總督府府報》第 109 號，明治 30 年 6 月 27 日，頁 48；〈街庄長の任命に就て〉，《臺灣日日新報》
第307 號，明治 30 年 9 月 16 日，2 版。
5 〈勅令第 152 號：臺灣總督府地方官官制〉，《臺灣總督府府報》號外，明治 30 年6 月 10 日，頁 5-6；〈勅令第108 號：臺灣總督府地方官官制〉，《臺灣總督府 府報》第317 號，明治 31 年 6 月 30 日，頁 89-91。
6 參閱吳文星，《日治時期臺灣的社會領導階層》，頁 72-82。
7 臺灣總督府官房文書課，《臺灣十年間之進步》（臺北：臺灣總督府官房文書課，
1906），頁 72。
8 〈臺灣紳章條規を定む〉，臺灣總督府臺灣史料編纂委員會，《臺灣史料稿本》
第11 卷，明治 29 年 10 月 23 日，頁 242-247。
行調查，將轄區內獲有科舉功名之紳士及有資產且具鄉望者造冊推薦給總督審 核，通過審核者即授予紳章，以示尊崇和表彰。94 月，總督府首次頒授紳章，
獲得紳章者計有 336 人。10據報導，一般民眾反應甚佳，蓋因過去總督府採用 為通譯或偵探之臺人，狐假虎威、欺凌民眾者為數不少，造成一般民眾對總督 府的施政抱懷疑態度；紳章的授與除了證明紳士之資格外，並表示總督府崇文 尚德之意，結果，接受紳章者感到光榮，民眾則頌揚此一美舉，始信總督府過 去採用通譯、偵探係因應需要的一時權宜之舉，並非重視此輩。11
1898 年 8 月，總督府公布「保甲條例」，利用中國傳統的地方自衛組織——
保甲制度——作為警察的輔助機關。其制大抵以十戶為甲，十甲為保；甲有甲 長，保置保正，由保甲中的戶長推選，經地方官認可後出任，任期2 年，係無 給的名譽職，未另設事務所而在自宅處理保甲事務。保甲之任務為調查戶口、
監視出入者、警戒風水火災、搜查「土匪」、戒除吸食鴉片、預防傳染病、修橋 鋪路、義務勞動、預防蟲害獸疫等。為使保甲制度發揮作用，規約中訂有「刑 罰連坐責任」及「保甲規約連座責任」等規定。同時，為鎮壓「匪徒」及防範 天災，由保甲中17-40 歲的男子組成「壯丁團」，推選團長、副團長出任領導。
「壯丁團」成立後，成為協助總督府鎮壓武裝抗日的重要工具。保甲及壯丁團 經費均由保甲內各戶負擔，保正、甲長、團長、副團長等均係義務職，總督府 因此節省巨額的行政經費。12保正雖係名譽職，惟地方當局具體規定推舉條件 為具有名望、財產、才幹，以及其子弟可以任事者。13保民所推舉的人選必須 合乎規定條件，方可望獲得地方當局的認可。
1898 年 7 月，總督府頒布「臺灣公學校令」，以地方經費設立六年制公學 校。鑑於漢文仍是臺灣社會日常生活不可或缺的語文工具，乃特設漢文科目。
各地公學校延聘學區內具學識資望之臺人擔任學務委員，14並聘請地方上受尊
9 〈紳章條規ニ関スル件〉，《臺灣總督府公文類纂》，冊號：211 號，文號：52 號，
明治30 年 2 月 17 日。
10 〈臺灣紳章條規ニ據リ紳章ヲ附與セシモノ三百三十六人〉，臺灣總督府臺灣史 料編纂委員會，《臺灣史料稿本》，第12 卷，明治 30 年 5 月，頁 614。
11 〈紳章授与ニ付臺北庁一般人民ノ感情〉，臺灣總督府臺灣史料編纂委員會，《臺 灣史料稿本》，第12 卷，明治 30 年 5 月，頁 614-616；〈紳章授与に付ての感情〉，
《臺灣新報》第216 號，明治 30 年 5 月 30 日，2 版。
12 Chen Ching-chih, “The Japanese Adaptation of the Pao-chia System in Taiwan, 1895-1954”, Journal of Asian Studies, XXXIV, No.2 (1975. 2), pp. 395-406.
13 〈選舉保正〉，《臺灣日日新報》第 1530 號，明治 36 年 6 月 7 日，5 版。
14 臺灣教育會，《臺灣教育沿革誌》（臺北：臺灣教育會，1939），頁 239。
敬的書房教師及儒者擔任漢文教席。15除此之外，1900 年初，總督府標榜「集 合臺灣科舉俊秀之學士，徵求其平生所撰議論性文章，作為治臺資料，並藉以 振興文運而馴致同化」，邀請全臺士紳72 人集會臺北，成立「揚文會」。會後，
部分官紳集議，改設該會為永久性團體，設總會於臺北，並在臺北、臺中、臺 南、宜蘭、澎湖等地設置五支會。16各辨務署特命各地街庄長詳細調查境內得 有進士、舉人、貢生、生員及監生等功名者，並將其姓名、年齡、住址等造冊 呈報。17揚文會支會在各地成立後，幾乎網羅全臺有科舉功名的士紳，其會員 狀況分別是臺北支會145 人、臺中支會 236 人、臺南支會 376 人、宜蘭支會 46 人、澎湖支會42 人，合計 845 人。18
透過上述種種措施和制度，總督府漸將臺人舊社會精英悉數納入基層行政 和治安組織中，或給予表彰和禮遇，而建構臺灣社會新領導階層，亦即是當時 日人所稱的「上流社會」。其構成分子，據總督府表示：「本島上流社會係指縣、
廳及辨務署參事、官衙任職者、區街庄長、保甲局長、保正、壯丁團長、甲長、
牌長、教師、具秀才以上功名者、得有紳章者及讀書人等。」1901 年之際，其 人數分別是參事 112 人、官衙任職者 1,404 人、區街庄長 628 人、保甲局長與 保正3,259 人、壯丁團團長 3,127 人、甲長與牌長 36,321 人、教師 1,441 人、具 秀才以上功名者808 人、得有紳章者 239 人、讀書人 1,835 人，合計 49,174 人。
19
15 H. J. Lamley, “The Taiwan Literati and Early Japanese Rule, 1895-1915”, Ph. D., Dissertation, University of Washington, 1964 (Unpublished), pp. 433-436.
16 〈科舉俊秀の學士を會合し揚文會發會式を舉行す〉，《臺灣史料稿本》第 17 卷，明治33 年 3 月 15 日，頁 108-125；臺灣總督府，《臺灣揚文會策議》（臺北：
臺灣總督府，1901），頁 1 上-3 下。
17 〈維持名教〉，《臺灣日日新報》第 587 號，明治 33 年 4 月 19 日，3 版。
18 臺灣總督府，《臺灣揚文會策議》附錄。按：會員名簿中，臺北、宜蘭等支會會 員數累計錯誤，分別載為111 人、45 人，本文加以更正。
19 臺灣總督府，《臺灣總督府民政事務成績提要》第 7 編，明治 34 年分（臺北：
臺灣總督府，1904），頁 90-91。
參、廢縣置廳與新領導階層地位之鞏固
1901 年 11 月廢縣置廳，全臺分設 20 廳，廳設參事 5 人以內，由廳長就廳 內有學識名望之臺人任命之，給予判任官待遇，係一名譽職，為廳長之顧問或 承其命辦事。街庄社制則一仍其舊。20廳參事每月給予津貼 30 圓以內。21街庄 社長改由廳長選任，其職務為協助傳達政令、轉呈人民請願書、報告轄區內各 種狀況及戶口異動、協助徵收租稅、收支公費、鼓勵兒童入學、勸獎農工商業、
修繕道路橋樑、注意公共衛生，以及廳長特別命令之事項。22縣、廳及辨務署 參事、區街庄長、保甲局長、壯丁團長等職位係屬名譽職，並無任期規定，總 督府採久任不替之政策，並常使其身兼多職。1901 年 4 月，《臺灣日日新報》
報導指出，雖然街庄長的一般事務已甚繁忙，但大多兼任其他公職，臺北縣街 庄長138 人中，兼任公職 146 個，平均 1 人兼職 1 個以上，有 1 人兼 2、3 職者，
這些兼職者雖每月領有職務津貼，但為數不多，幾乎可說是名譽職。231902 年，
《臺灣總督府民政事務成績提要》表示，領臺之初雖然街庄長有未能任用第一 流人物之嫌，但一般已漸次了解其地位之重要，目前各廳均以第一流人物擔任 街庄長，而在行政上有不少便利。又，街庄長除了因死亡等事故外，甚少更迭，
本年街庄長548 人中因死亡或其他事故而新任用者分別為臺北廳 5 人、基隆廳 1 人、深坑廳 1 人、新竹廳 1 人、苗栗廳 16 人（因調整街庄轄區而任用新街庄 長）、南投廳1 人、斗六廳 8 人、嘉義廳 4 人、鹽水港廳 6 人、臺南廳 4 人、蕃 薯寮廳 3 人，以及阿緱、恆春、澎湖廳各 1 人。24顯示全臺街庄長人事十分固 定，鮮少異動，新人只占極少數，蓋總督府認為街庄長選任得宜，均是地方上 最具代表性人物，而頗有助於各項施政之推動，因此，不輕易更換，只在必要 時才任用新人。
1909 年 10 月，總督府以治安已漸寧靖，地方政務有長足進步，產業勃興，
20 《臺灣總督府府報》第 1059 號，明治 34 年 11 月 19 日，頁 50-51，勅令第 202 號：20 廳為臺北、基隆、宜蘭、深坑、桃園、新竹、苗栗、臺中、彰化、南投、
斗六、嘉義、鹽水港、臺南、鳳山、蕃薯藔、阿緱、恆春、臺東、澎湖等。
21 〈臺灣總督府廳參事ニ月手當支給ノ件〉，《臺灣總督府府報》第1060 號，明治 34 年 11 月 20 日，頁 58。
22 〈街庄社長ノ職務ヲ規定ス〉，臺灣總督府臺灣史料編纂委員會，《臺灣史料稿 本》，明治35 年 5 月 30 日，頁 139-140。
23 〈街庄長の兼職〉，《臺灣日日新報》第 886 號，明治 34 年 4 月 19 日，2 版。
24 臺灣總督府，《臺灣總督府民政事務成蹟提要》第 8 編，明治 35 年分（臺北：
臺灣總督府，1905），頁 157-159。
交通發達，小區制的地方廳已無必要，乃併 20 廳為 12 廳，各廳參事增為 10 人以內，資格和職務不變。25同時，廢街庄社長制，以原街庄社或合數街庄社 設區，區設區長 1 人及書記若干人。區長由廳長就轄內有資產名望、年齡 30 歲以上、六年制公學校畢業以上程度且熟諳日語者任命之，給予判任官待遇，
無固定俸給，僅支給事務費，職務與街庄社長大同小異，亦是在廳長的指揮監 督下協助執行行政事務。區書記亦由廳長任命，享判任官待遇，承區長之命處 理庶務。26儘管規定熟諳日語為區長的選任條件之一，但實際上不然，總督府 辯稱衡量臺灣的民情和知識程度而暫時無法依規定辦理，只能選用適任者。結 果，「新區長大多仍採自舊街庄長」。27臺北廳管內53 區，僅錫口、新庄仔 2 區 原街庄長因病辭職而任命新人之外，其餘51 人均以原街庄長續任。28而新竹廳 管內41 區之區長「皆以舊時街庄長充當，未有改易之者」。29據 1916 年 12 月 調查，全臺區長 432 人中，熟諳日語者 68 人、略通者 83 人、能讀日文者 64 人、不通者217 人。另據翌（1917）年底調查，全臺區長 438 人中，完全不懂 日本語文者有201 人、略通者 153 人、懂日語者僅 84 人。30顯示由於總督府長 期固守延攬地方縉紳富豪之政策，大多數區長仍是臺人舊社會精英，總督府只 透過鼓勵舊社會精英以身作則參加短期的「國語普及會」，習得簡易日語。31
縣（廳）參事幾乎悉數久任不替，且兼職十分普遍，以臺北縣(辨務署、廳) 參事為例，1897-1920 年間擔任參事者及其任職起訖分別為李春生：1897-1902 年、王慶忠：1897-1920 年、李秉鈞：1897-1904 年、吳輔卿：1897-1920 年、
25 《臺灣總督府府報》第 2824 號，明治 42 年 11 月 3 日，頁 5，勅令第 282 號；
《臺灣總督府府報》第2819 號，明治 43 年 10 月 25 日，頁 69-70，府令第 75 號：12 廳為臺北、宜蘭、桃園、新竹、臺中、南投、嘉義、臺南、阿緱、臺東、
花蓮港、澎湖等。
26 《臺灣總督府府報》第 2798 號，明治 42 年 9 月 24 日，頁 44-45，勅令第 217
27 〈就任用區長言〉，《漢文臺灣日日新報》第 3435 號，明治 42 年 10 月 9 日，2號。
版；〈區制實施〉，《漢文臺灣日日新報》第 3515 號，明治 43 年 1 月 18 日，2 版；〈新區制及區長〉，《漢文臺灣日日新報》第3530 號，明治 43 年 2 月 4 日，
2 版；〈社說：希望於各區長者〉，《漢文臺灣日日新報》第 3515 號，明治 43 年 1 月 18 日，2 版。
28 〈任命區長〉，《漢文臺灣日日新報》第 3528 號，明治 43 年 2 月 2 日，5 版。
29 〈新竹通信：區長任命〉，《漢文臺灣日日新報》第 3533 號，明治 43 年 2 月 8 日，4 版。
30 藤田捨次郎，〈本島人の讀書能力〉，《臺灣時報》第 95 號，大正 6 年 8 月 15 日，頁 38；水越幸一，〈臺灣地方自治制の話〉，《臺灣經濟叢書》四（臺北：
臺灣經濟研究會，1936），頁 151。
31 參閱吳文星，《日治時期臺灣的社會領導階層》，頁 271-275。
蔡達卿：1897-1903 年、葉為圭：1897-1904 年、洪以南：1897-1920 年、何慶 熙：1897-1901 年、蔡天培：1897-1919 年、李樹華：1898-1901 年、李祖訓：
1898-1903 年、游世清：1899-1919 年、陳瑞彩：1900-1912 年、莊廷燦：1906-1919 年、劉廷玉：1907-1910 年、李景盛：1907-1920 年、林熊徵：1919-1920 年、
顏雲年：1919-1920 年、吳昌才：1920 年 8-11 月。32其中，李春生、何慶熙、
李樹華3 人辭任，李秉鈞、蔡達卿、葉為圭、李祖訓、蔡天培、游世清、陳瑞 彩、莊廷燦、劉廷玉 9 人歿於任上，33有人辭任或死亡，當局始補人繼任，繼 任人選率均所謂具「學識資望」的舊社會精英。1920 年 10 月，廢廳制改行州 市街庄制，仍在任的參事王慶忠轉任臺北州協議會員，洪以南轉任臺北州協議 會員兼淡水街長，李景盛轉任臺北市協議會員、翌年轉任臺北州協議會員，林 熊徵轉任臺北州協議會員、翌年轉任臺灣總督府評議會員，吳昌才轉任臺北市 協議會員，顏雲年轉任臺北州協議會員、翌年轉任臺灣總督府評議會員；此外，
1925 年吳輔卿繼洪以南擔任淡水街長。34至於參事兼職情況，王慶忠兼任高等 土地調查委員、臺灣舊慣調查會囑託、臺北辨務署第三區街庄長、高等林野調 查委員、地方稅委員、臺北市學務及土木委員等職。35李秉鈞兼任國語學校囑 託、舊慣調查會第一部囑託等職。36吳輔卿兼任淡水公學校學務委員、愛國婦 人會臺灣支部委員。37葉為圭兼任大稻埕區長。38莊廷燦兼任雙溪區長。39蔡達 卿自1900 年起兼任臺北辨務署第一區街庄長、游世清 1910 年起兼任新店區長、
洪以南自1915 年起兼任淡水區長、李景盛自 1917 年起兼任大稻埕區長、林熊
32 參閱臺灣總督府，《臺灣總督府職員錄》明治 30 年-大正 9 年。
33 〈李秉鈞氏訃聞〉，《漢文臺灣日日新報》第 1896 號，明治 37 年 8 月 25 日，3 版；〈葉爲圭氏死す〉，《臺灣日日新報》第1663 號，明治 38 年 2 月 7 日，5 版；
〈元艋舺區長の自殺〉，《臺灣日日新報》第1700 號，明治 36 年 12 月 30 日，5 版；〈新竹通信：參事改命〉，《漢文臺灣日日新報》第1663 號，明治 36 年 11 月15 日，6 版；〈哲人其萎〉，《漢文臺灣日日新報》第 3634 號，明治 43 年 6 月8 日，5 版；〈陳瑞彩氏（臺北廳參事）〉，《臺灣日日新報》第 4350 號，明治 45 年 7 月 10 月，2 版；〈蔡參事逝矣〉，《臺灣日日新報》第 6478 號，大正 7 年7 月 5 日，6 版；〈莊氏追悼會〉，《臺灣日日新報》第 6789 號，大正 8 年 5 月12 日，6 版；〈參事再弱一個〉，《臺灣日日新報》第 7000 號，大正 9 年 12 月9 日，6 版。
34 參閱臺灣總督府，《臺灣總督府職員錄》大正 9-14 年。
35 參閱臺灣總督府，《臺灣總督府職員錄》明治 30 年-大正 13 年；〈故王慶忠氏略 歷〉，《臺灣日日新報》第8937 號，大正 14 年 3 月 29 日，4 版。
36 參閱臺灣總督府，《臺灣總督府職員錄》明治 30-37 年。
37 參閱大園市藏，《臺灣人物誌》（臺北：谷澤書店，1916），頁 103。
38 鷹取田一郎，《臺灣列紳轉》（臺北：臺灣總督府，1916），頁 12。
39 簡萬火，《基隆誌》（基隆：基隆圖書出版協會，1931），頁 32。
徵兼任大稻埕區區長、顏雲年兼任瑞芳區長。40
綜上可知，日治初期總督府對地方縉紳、富豪等臺人舊社會精英採安撫籠 絡的政策，利用其擔任顧問性質的參事及街庄區長等基層行政吏員，而且一旦 任用即久任不替，因此，臺人舊社會精英遂得以延續其社會地位和影響力。當 時，參事及街庄區長乃是臺人社會精英所能擔任的最高職位，並無固定任期，
通常只是隨行政區劃之變更而作裁併，或當事人辭職或死亡時方才更換新人，
一旦出缺，每有不少人爭取遞補，例如臺南縣參事蔡夢熊於1900 年 7 月去世，
當地方當局遴選繼任者時，據報載：「該地紳商聞謀爭此席者，實繁有徒。」41 又如1901 年 6 月嘉義西區街長黃毓元因該區營業家屋稅增加遭區民責怪，憤而 向辨務署長提出辭呈，尚未獲批准，但「事為該區人眾所聞，一時營鑽請託者 實繁有徒，近日當道之家門限幾為之穿」；輿論認為「街庄長關係非輕，銀錢交 接必須富裕之家、品望兼優者方勝其任」，乃呼籲當局必須慎重遴選。42另如1909 年臺南市合併為東、西兩區，出現數人有意角逐區長，甚至有人請託有力人士 代為說項，結果，楊鵬博、陳修五兩人獲得選任。43由上一則顯示總督府藉名 位以籠絡臺人社會精英之政策已收到相當的效果，一則顯示臺人社會精英在基 層行政之地位和角色極其固定。非但如此，總督府給予他們公營事業的一些特 權作為酬勞，例如樟腦製造權、鹽、煙草及鴉片批售權等即是。藉這些特權，
他們因此鞏固其經濟基礎，更提高其社會勢力和聲望，而成為所謂「特種臺灣 人」44。
肆、地方制度改革與新領導階層地位之延續
1920 年 10 月，廢廳制改行州市街庄制，全臺設 5 州、2 廳、47 郡、3 市、
5 支廳、263 街庄、18 區等，州、市、街庄不僅是行政區劃，同時亦是地方公 共團體；據街庄制規定，街庄長為名譽職，任期四年，經州知事、廳長核可，
40 參閱臺灣總督府，《臺灣總督府職員錄》明治 33 年-大正 9 年。
41 〈選補參事〉，《臺灣日日新報》第 715 號，明治 33 年 9 月 16 日，3 版。
42 〈嘉義瑣聞 有利必爭〉，《臺灣日日新報》第 944 號，明治 34 年 6 月 27 日，4
43 〈臺南の新區長〉，《臺灣日日新報》第 3312 號，明治 42 年 5 月 16 日，2 版；版。
〈崁城片帆：爭奪區長〉，《漢文臺灣日日新報》第3312 號，明治 42 年 5 月 16 日，6 版。
44 柴山愛藏，〈特種本島人の過去と現在〉，《筆の跡を顧みて》（臺北：讀賣新聞 臺灣支局，1931），頁 34-35。
可領30-50 圓之津貼；街庄設協議會員 7-20 人，由州知事、廳長遴選具學識名 望之街庄住民擔任之，為名譽職。45新制實施之前，輿論紛紛對街庄長、協議 會員人選表示意見，提醒官方對於人選務必採審慎的態度，指定符合民意的街 庄長、協議會員。46有日人投書報紙，表示日本領有臺灣已滿25 年，臺灣的文 化程度已非昔日可比，但因行政制度固守舊態，向來區長大多數不懂日語及日 文法令、公文書，以致無法善盡區長之職責處理事務；此次行政大改革，新制 街庄之事務大為擴張，街庄長負有代表街庄處理基層行政事務之重責大任，若 仍採用向來只具名望者，對地方行政將產生不良的影響，因此，務必大淘汰向 來臺人街庄長，挑選理想且適當的人才。認為當時在一地方挑選具學識名望且 熟諳日本語文者並非難事，乃具體建議宜挑選具學識名望且熟諳日本語文者為 街庄長，責令其擔負地方基層行政的重任，依法令處理街庄事務。至於被淘汰 的優秀參事、區長，則任命其擔任州、市、街庄之協議會員，因協議會每年只 召開一、兩次諮詢會議，協議會員即使不諳日語，亦不致有不利的影響。47另 有日人投書支持上述建議，指出由於區長的任命規定已不符合時勢進步的要 求，以致出現任命半身不遂或不諳日語而如啞巴之區長；臺灣統治之一大目標 為同化，普及日語為貫徹同化之手段，街庄長熟諳日語必有助於普及日語，故 擔任街庄長之首要條件為熟諳日語，否則，不但將是總督府治臺之一大恥辱，
亦可說是其所代表的街庄民之不名譽。48由上顯示，在臺日人基於本身及統治 者的立場，無不希望總督府利用制度改革之機，配合統治政策改變向來籠絡利 用臺灣舊社會精英的策略，延攬任用符合施政實際需要的人才。
新街庄制實施後，首屆街長 35 人中，臺人 22 人、日人 13 人，庄長 228 人中，臺人 220 人、日人 8 人。49雖然日人街長占 1/3，但臺人街長 22 人分別 是臺北州汐止街陳定國、淡水街洪以南、新庄街林明徳、羅東街陳純精4 人，
新竹州桃園街簡朗山、大溪街江健臣2 人，臺中州豐原街廖西東、清水街楊肇 嘉、梧棲街林嘉興、彰化街楊吉臣、鹿港街陳懷澄、員林街張清華、北斗街陳
45 河野道忠，《臺灣地方制度要覽》（臺北：臺灣日日新報社，1920），頁 33-37、
96-187；王添灯，《市街庄の實際》（臺北：臺灣日日新報社，1937），頁 631-635。
46 〈日日小筆〉，《臺灣日日新報》第 7246 號，大正 9 年 8 月 11 日，3 版。
47 岩崎松雄，〈公開欄投書：街庄長の選擇學識名望を有する者にして且つ國語を 解する者〉，《臺灣日日新報》7237 號，大正 9 年 8 月 2 日，6 版。
48 M.S.生，〈街庄長の選擇〉，《臺灣日日新報》第7237 號，大正 9 年 8 月 2 日，6
49 〈街庄長及其協議員の種族〉，版。 《統計週報》第34 號，大正 10 年 5 月 13 日，頁
3-4。
章琪7 人，臺南州新化街梁道、麻豆街林欽、鹽水街鄭朝楹、斗六街鄭沙棠、
西螺街廖化金、北港街蘇顯藜、朴子街黃媽典7 人，高雄州旗山街陳順和、東 港街黃景謨2 人；其中，洪以南、林明徳、陳純精、簡朗山、江健臣、廖西東、
林嘉興、楊吉臣、陳懷澄、張清華、陳章琪、林欽、鄭朝楹、鄭沙棠、陳順和、
黃景謨等 16 人，原是區長，隨著區改制為街而轉為街長，可知續任者高占 7 成以上。50新人為陳定國、楊肇嘉、梁道、廖化金、蘇顯藜、黃媽典 6 人，只 占不足3 成。
關於新街長之出身和經歷，陳定國，父陳文遠原為水返腳（汐止）辨務署 石碇堡第一區街庄長，畢業於總督府國語傳習所甲科，擔任通譯，1907 年通過 教員資格檢定，擔任水返腳公學校訓導，其後，歷任日本赤十字社特別社員、
公共埤圳組合議員等職。51楊肇嘉，父楊澄若為牛罵頭（清水）區長，畢業於 東京京華商業學校，歷任牛罵頭公學校代用教員、訓導。52梁道，父梁天賜為 大目降街（新化）鹹菜豆油製造商，畢業於總督府醫學校，歷任臺北赤十字社 醫院、博愛醫院醫師、新化街開業醫、總督府警務局衛生課技師。53廖化金畢 業於名古屋農林學校，返臺後歷任嘉義廳農會技手、臺南長老教中學校教師。54 蘇顯藜，家道殷富，畢業於總督府醫學校，歷任臺南醫院雇、北港街開業醫、
北港興業會社長、北港興業信託會社長、北港信用組合監事等職，1912 年獲頒 紳章。55黃媽典畢業於臺灣總督府醫學校，為朴子街開業醫，歷任嘉義同風會 朴仔脚支會理事長、嘉朴拓殖公司理事兼公司長、朴子街信用組合專務理事、
朴子公校學務委員等職。56上述新人大多係街庄長、區長，或地方富豪的第二 代，畢業於醫學校或日本國內中等學校，具備較優越的教育資格，熟諳日語，
曾任公職，或活耀於地方實業、金融業，與日人關係良好，遂得以繼其父兄獲 選任為街長，並因而延續其家族在基層行政機關之角色，維繫其家族的社會地 位。
至於臺人庄長之情況，茲以臺北州為例，臺人庄長共有32 人，分別是士林 何慶熙、北投潘光楷、松山陳茂松、內湖郭華讓、平溪潘炳燭、八里劉秋江、
50 參閱臺灣總督府，《臺灣總督府職員錄》大正9 年 8、12 月，頁 239-243、251-252、
149-153。
51 內藤素生，《南國之人士》（臺北：臺灣人物社，1922），頁 25。
52 臺灣新民報社，《臺灣人士鑑》（臺北：臺灣新民報社，1937），頁 180。
53 臺灣新民報社，《臺灣人士鑑》，頁 208。
54 〈轉勤中學〉，《臺灣日日新報》第 6511 號，大正 7 年 8 月 7 日，6 版。
55 內藤素生，《南國之人士》，頁 278。
56 唐澤信夫，《臺灣紳士名鑑》（臺北：新高新報社，1937），頁 223。
三芝戴賢挺、石門潘迺明、萬里呂允生、金山賴崇璧、七堵王式金、貢寮呂來 傳、雙溪曹田、礁溪林元弼、頭圍林纘武、壯圍莊贊勳、員山黃鳳鳴、五結蔡 士添、三星潘豐灶、冬山藍廷珪、新店劉建勳、深坑張德明、石碇陳捷陞、坪 林陳巖、板橋林清山、中和俞英、鶯歌黃純青、三峽陳佛齊、土城簡鴻黎、鷺 洲蔡雍、五股林知義、林口黃委。其中，原為區長者21 人，占 2/3；新人有郭 華讓、劉秋江、戴賢挺、呂來傳、林元弼、莊贊勳、黃鳳鳴、潘豐灶、藍廷珪、
陳巖、黃委 11 人，占 1/3。57由上可知，無論街長或庄長，多數舊區長均獲得 選任，繼續擔任基層行政機關之首長，反映出總督府當局籠絡利用舊社會精英 的政策不變。
關於新庄長之出身和經歷，郭華讓，父郭章龍為內湖區長，畢業於國語學 校國語部，歷任錫口公學校內湖分校雇教員、臺北埤圳聯合委員、內湖信用組 合專務理事等職。58劉秋江原係臺北廳海墘厝（八里）公學校雇教員。59戴賢挺 畢業於總督府醫學校，歷任花蓮港醫院雇、臺北廳公醫、小基隆同風會幹事長。
60呂來傳畢業於總督府農事試驗場講習生乙科，歷任臺北廳頂雙溪公學校雇、
1917-1920 年臺北廳槓仔藔區（貢寮）書記。61林元弼畢業於國語傳習所，歷任 宜蘭廳警務課雇通譯，繼承父業經營和洋雜貨商、宜蘭實業會社社長，為宜蘭 廳特許酒保及煙草批發商、地方富豪。62莊贊勳，父兄清季皆有科舉功名，幼 習儒學，清季獲授五品同知，日治初擔任法院或日軍通譯、公學校教師，1905 年獲頒紳章，1909 年起擔任宜蘭廳參事兼警務課雇。63黃鳳鳴，父黃廷勳為宿 儒，畢業於宜蘭國語傳習所甲科，歷任法院通譯、臨時臺灣土地調查局測量課 技手、宜蘭廳稅務課技手，先後擔任宜蘭興殖組合長、宜蘭振拓產業會社長、
宜蘭產業會社長，為地方實業界重鎮。64潘豐灶歷任宜蘭廳羅東區、叭哩沙區 區書記。65藍廷珪，為參事藍新之侄，畢業於總督府國語學校師範部，原係宜
57 參閱臺灣總督府，《臺灣總督府職員錄》大正9 年 8、12 月，頁 239-243、251-252、
149-153。
58 林進發，《臺灣官紳年鑑》（臺北：新高新報社，1933），頁 58；臺灣新民報社，
《臺灣人士鑑》，頁52。
59 臺灣總督府，《臺灣總督府職員錄》明治 43 年-大正 3 年。
60 〈小基隆同風會〉，《臺灣日日新報》第 7211 號，大正 9 年 7 月 7 日，5 版；林 進發，《臺灣官紳年鑑》，頁97。
61 〈農業卒業〉，《臺灣日日新報》第 6511 號，明治 42 年 6 月 23 日，5 版。
62 內藤素生，《南國之人士》，頁 27。
63 臺灣總督府，《臺灣總督府職員錄》明治 42 年-大正 9 年；鷹取田一郎，《臺灣 列紳傳》，頁71；遠藤克巳，《人文薈萃》（臺北：遠藤寫真館，1921），無頁碼。
64 遠藤克巳，《人文薈萃》，無頁碼。
65 臺灣總督府，《臺灣總督府職員錄》大正 5-9 年。
蘭廳羅東公學校訓導。66黃委畢業於山腳公學校，自1909 年起擔任臺北廳樹林 口區（林口）書記，曾代理樹林口信用組合長。67顯然的，新庄長的出身和經 歷亦與新街長相似，大多係街庄長、區長，或地方富豪的第二代，畢業於醫學 校、國語學校、公學校等，具備新教育資格，熟諳日語，曾任公學校教職、公 醫、通譯、區書記等公職，或活耀於地方實業、金融業，與日人關係良好，因 而得以繼其父兄獲選任為庄長。
1920 年 10 月州市街庄制實施時，明文規定州、市、街、庄協議會員宜以
「國語」為會議用語。惟鑑於當時臺灣社會大眾多數仍不諳日語，一時實無法 強制，乃附加「經議長許可時，則不在此限」之但書。以此為契機，其後，各 市、街、庄等地方公共團體紛紛編列經費，直接開辦或補助同風會、興風會、
青年會、戶主會、壯丁會等民間團體經常開辦「國語普及會」。681922 年據總督 府調查，全臺街庄長239 人中，熟諳日語者 141 人、略通者 56 人、全然不通者 42 人；助役 198 人中，熟諳日語者 134 人、略通者 33 人、全然不通者 22 人。
69此一結果若與前述區長之情況相較，全然不通日語的街庄長、助役比例已明 顯下降，然而，正因為大多數街庄長是舊社會精英，其年齡較長而不易勉強學 會日語。
關於首屆臺人州、市、街庄協議會員之情況，以臺北州為例，州協議會議 員日人24 人、臺人為林熊徵、顏雲年、洪以南、林明德、許梓桑、張德明、林 吳庚、陳純精、黃純青、王慶忠、陳朝駿11 人；市協議會議員日人 19 人、臺 人為吳昌才、陳天來、李景盛、謝汝銓（亦作詮）、葉清耀、歐陽光輝、陳智貴、
郭廷俊、楊潤波、林清月、許丙11 人。70所有州協議會員及市協議會員吳昌才、
李景盛等人均是長期擔任參事、街長、區長等職，積極參與各項公共事務，經 營實業、金融業，為地方上舉足輕重之人物。71市協議會員雖然大多是新人，
惟或係臺北市實業界重要人物，向來即積極參與公共事務，或係地方縉紳富豪 的第二代，畢業於醫學校、國語學校，或留學日本等，具備新教育資格，熟諳
66 臺灣總督府，《臺灣總督府職員錄》明治 42 年-大正 9 年。
67 臺灣總督府，《臺灣總督府職員錄》明治42 年-大正 9 年；〈山脚信組總會〉，《臺 灣日日新報》第6684 號，大正 9 年 1 月 27 日，3 版。
68 詳閱吳文星，《日治時期臺灣的社會領導階層》，頁 275-276。
69 〈国語を解する街庄長〉，《臺灣日日新報》第 7956 號，大正 11 年 7 月 22 日，
7 版。
70 參閱臺灣總督府，《臺灣總督府職員錄》大正 9 年 12 月，頁 147-148。
71 內藤素生，《南國之人士》，頁 1-5、8-11、356；遠藤克巳，《人文薈萃》，無頁 碼。
日語，與日人關係良好。諸人之出身及經歷如下：陳天來，清季即是大稻埕著 名茶商，曾任臨時臺灣土地調查局雇，歷任臺灣金紙會社長、臺北茶商公會理 事、永和興公司常務取締役、永成公司總經理。72歐陽光輝，父歐陽長庚歷任 保甲局副長、保正總代、臺北地方法院囑託等，總督府國語學校國語部肄業，
繼掌家業，歷任南華錫箔製造公司長、萬華信用組合副組合長、材木商、阿片 煙膏賣捌業、煙草賣捌業等。陳智貴，畢業於臺北國語傳習所，曾任臨時臺灣 土地調查局通譯、臺北廳通譯，歷任林本源第一房庶務課長、有恒產業株式會 社長、株式會社宏文社長等。許丙，父許松麟為滬尾（淡水）勞働組合長（苦 力頭），畢業於總督府國語學校國語部，歷任林本源第一房庶務課長、臺灣土地 開拓會社、高砂興業製粉會社、有恒信話株式會社、臺灣商事株式會社、株式 會社宏文社等取締役。73謝汝銓係前清秀才，畢業於總督府國語學校國語部，
歷任警察官及司獄官練習所囑託教師、臺灣日日新報記者、稻江信用組合副組 合長、臺灣興業信託會社取締役、東瀛藥種貿易公司長等職。74葉清耀，畢業 於臺中師範學校、明治大學專門部法科，普通文官考試、辯護士考試及格，歷 任公學校教師、臺中地方法院書記，為執業律師。75郭廷俊，出身士林富家，
畢業於芝山巖學堂、總督府國語學校國語部、東京專修大學經濟科，歷任臨時 臺灣土地調查局雇、基隆廳雇、東洋協會專門學校講師、臺灣商工學校講師、
臺灣合同電氣會社取締役、臺灣軌道株式會取締役等職。76楊潤波，父楊克彰 為貢生宿儒，家道殷富，畢業於總督府國語學校師範部、明治大學法科，歷任 國語學校敎師、臺北地方法院通譯、林本源第三房庶務課長等職，經營泰豐行，
係大貿易商。77林清月畢業於總督府醫學校，曾任臺南醫院雇、總督府醫學校 囑託，為大稻埕宏濟醫院主。78
首屆街協議會員 520 人中，臺人 264 人、日人 256 人；庄協議會員 2,589 人中，臺人2,115 人、日人 474 人。79顯示來臺日人大多居住在市街，因此，街
72 遠藤克巳，《人文薈萃》，無頁碼。
73 內藤素生，《南國之人士》，頁 8、11；鷹取田一郎，《臺灣列紳傳》，頁 18。
74 〈稻江信用組合總會〉，《臺灣日日新報》第 6215 號，大正 6 年 10 月 15 日，2 版；林進發，《臺灣人物評》（臺北：赤陽社，1929），頁140。〈自敘〉，謝汝銓，
《奎府樓詩草》（臺北：謝師熊，1931），頁 1。
75 興南新聞社，《臺灣人士鑑》（臺北：興南新聞社，1943），頁 422。
76 臺灣新民報社，《臺灣人士鑑》，頁 25。
77 林進發，《臺灣官紳年鑑》，頁 97。
78 〈有志醫學〉，《臺灣日日新報》第 632 號，明治 33 年 6 月 12 日，3 版；〈開設 醫院〉，《漢文臺灣日日新報》第3304 號，明治 42 年 5 月 7 日，5 版。
79 〈街庄長及其協議員の種族〉，《統計週報》第34 號，大正 10 年 5 月 13 日，頁
協議會員日人約占半數，而庄協議會員臺人高達82%，占絕大多數，日人協議 會員僅占18%。關於臺人街庄協議會員之情況，以臺中州為例，臺人市街庄協 議會員 561 人中，熟諳日語者 176 人、略通者 113 人、不通者 272 人。80顯然 的，總督府仍繼續選任向來已擔任街庄長、區長、保正等職位之舊社會精英。
當時，輿論批評指出由於臺人街庄協議會員之人才難以物色，「故多有以舊經驗 及老功者而被選出者，此等人既無學問，不知眼中有官長先輩在座，出言要謹 慎」，以致往往發言不當。81亦有人批評協議會上「本島人協議員發言殆無」。82 易言之，這些長年受到總督府當局籠絡利用而成為臺人社會新領導階層者只繼 續確保其政治和社會地位，在協議會開會時往往未能發揮其角色。
即令如此，1922 年第一屆協議會員任期屆滿時，各州知事或廳長仍從現任 者及地方上所謂「有學識名望者」選任新協議會員。83因此，第二、三屆協議 會員成分改變有限，例如高雄州第二屆臺人街、庄協議會員458 人中，連任者 309 人、新任者 149 人，其中，熟諳日語者 115 人、略通者 83 人、不通者 260 人；84第三屆臺人街、庄協議會員447 人中，熟諳日語者 152 人、略通者 97 人、
不通者 228 人，年齡最高者 75 歲、最低者 25 歲。85由上可知，舊人的替換十 分緩慢，可以說總督府始終固守以財富和門望作為選任的主要依據，同時，將 街庄長及各級協議會員當作酬庸的工具，遴選時不問學識和能力是否適任，只 憑其財富之多寡、門望之高低及其與日人合作的程度，作為選任的主要依據，
凡合乎上述條件之臺人大多久任不替。
1920 年代初期，臺人有識之士掀起社會運動，作為運動喉舌的《臺灣青 年》、《臺灣》、《臺灣民報》對上述有別於日本國內的地方制度改革不斷地加以 批評，要求實施完全的地方自治，指出臺灣的「自治制」採官選而非民選，違 背地方自治的精神，並未開啟人才登用之途，官選的人物未必具代表性，且其 表現未必代表民意和地方利益。例如責問奔走官府尋求獲選者是否想藉以滿足 其虛榮心或取得某些特權。86支持各地民眾起而排斥不適任的街庄長。871926
5-6。
80 〈協議員と國語〉，《臺灣日日新報》第 7327 號，大正 9 年 10 月 31 日，2 版。
81 〈協議員要有學識者〉，《臺灣日日新報》第 7445 號，大正 10 年 2 月 26 日，6
82 平民評，版。 〈是是非非〉，《臺灣日日新報》第7777 號，大正 11 年 1 月 24 日，6 版。
83 〈協議員及新任命〉，《臺灣日日新報》第7945 號，大正 11 年 7 月 11 日，6 版。
84 〈高雄州下の協議員顔觸〉，《臺灣日日新報》第8033 號，大正 11 年 10 月 7 日，
1 版。
85 〈高雄協議員觀〉，《臺灣日日新報》第 8766 號，大正 14 年 10 月 9 日，4 版。
86 〈時事短評：運動公職的人有覺悟嗎？〉，《臺灣民報》第 2 卷 19 號，大正 13
年之際《臺灣民報》的評論，指出當局向來「誤重於名望而輕識見」，將「門戶 大的」、「有錢的」，便說是有名望而選任代表街庄民，由於不諳日語，結果每次 開會都是「終日裝成木偶」。881927 年 1 月 2 日，該報評論指出：「表面上似乎 有看重被選舉者的品行學識，而其內容老實是專注重在富有金錢和奴隸根性的 二大要件。」89接著，1 月 9 日該報以〈奉行官命的協議會〉一文，批評：「協 議員係是官選的，所以大部份不是御用紳士，便是平生有依靠官廳的勢力的事 業家。……臺南州的協議員 35 名中，臺灣人只有 14 名，內中會懂得日本語的 不上一半。換句話說，臺灣人的協議會員一半是偶像，那裡會得代表民意呢？」
90
另一方面，當街庄長及協議會員改選時，《臺灣民報》代表臺人輿論提出建 言，例如1928 年街庄長及協議會員改選前夕，該報特撰社論質疑總督府向來所 謂「學識名望」之標準，指出「目前各協議會員大多單是以地方名望家之資格 加以選任，傾向於與其重實力和內容，不如重頭銜和形式，亦有除了充數外幾 不具任何意義者。此種遴選方式，作為總督政治諮詢機關的唯一民意機關，實 毫無意義」。建議宜慎選人才，「新遴選者係有才能、有人望之士。」91當10 月 1 日總督府公布選任者名單後，該報著論深表失望，強烈地抨擊道：「名雖說是 新改選，而其實卻是依樣畫葫蘆，十中的八九仍是舊御用者的重任了。」92
1930 年，改選協議會員前，總督府宣稱今後將選任熟諳日語者為主，《臺 灣民報》著論表示只要總督府的籠絡利用政策一日不變，所選任者無論是否懂 日語，同是一丘之貉，不過是御用工具罷了。93儘管如此，總督府並未改變籠 絡富豪之政策，以臺北市為例，是年新任命的市協議會員即多係與林本源家族 之企業有關係者，因而頗遭非議，臺北市協議會遂被譏之為「林本源協議會」。
年10 月 1 日，7 版。
87 〈時事短評：臺人自覺的現象〉，《臺灣民報》第 2 卷 22 號，大正 13 年 11 月 1 日，7 版。
88 〈論評：街莊協議會員的人選〉，《臺灣民報》第123 號，大正 15 年 9 月 19 日，
2 版。
89 〈論評：地方自治制的考察〉《臺灣民報》第138 號，昭和 2 年 1 月 2 日，4 版。
90 《臺灣民報》第 139 號，昭和 2 年 1 月 9 日，3 版。
91 〈社說：各種協議會員の更改──人選上に新味が是非欲し〉，《臺灣日日新報》
第10187 號，昭和 3 年 8 月 30 日，2 版。
92 〈社說：協議員及街庄長的改選──假自治再延長，無批評的價值〉，《臺灣民報》
第229 號，昭和 3 年 10 月 7 日，2 版。
93 〈社說：協議員的人選──非改革制度不可，粉飾的手段無用〉，《臺灣新民報》
第328 號，昭和 7 年 8 月 20 日，2 版；〈社說：無用長物的協議員改選──紳士 學賣笑，細民不聊生〉，《臺灣新民報》第333 號，昭和 5 年 10 月 4 日，2 版。
941932 年協議會改選，據載，繼續連任者約占 80％，新任約占 20％，新任者大 多是遞補已移居轄區外或死亡者之缺。就學歷觀之，公學校畢業者占 21.5%、
中學13.2％、專科 7%、大學 1.4％、漢學 56.9%。其中，納稅 50 圓以上者約占 半數。95足見獲選者大多係富家、舊學出身及久任等特色並未改變。當時，此 種籠絡利用政策徒然造成「唯金權」及所謂「灣製人望」之流弊。96由於街庄 長及協議會員大多久任不替，因此被譏之為「永年選任」。97
事實上，各地富豪及有力人士往往將街庄長及協議會員職位視之為榮銜或 取得特殊權益的媒介。為了能獲選及保有該頭銜，於是平常即奉承、逢迎、巴 結日人官吏不遺餘力，每當任期屆滿改選之際，更是極力奔走鑽營以自薦，或 不擇手段打擊、排斥競爭者，時人或稱之為「運動公職的人」，98或稱之為「街 庄長運動」，99而將他們之獲選諷之為「以金錢換取地位」。100時論認為上述惡 風之出現率因官選所導致，因此，建議總督府順應民意確實實施自治，改官選 為民選。101
概言之，1920 年代是殖民統治體制開始面臨臺人新社會精英挑戰的時代；
同時，亦是臺灣新、舊社會精英交替遞嬗的紀元。新知識分子倡導社會運動，
要求徹底改革殖民政經體制，公平且合理地擴大臺人參與的管道，可說試圖打 破總督府所建構的新社會領導階層結構。相反的，總督府則固守其籠絡利用政 策和做法，仍繼續拉攏向來較與之合作的社會精英及其第二代；同時，這些社 會精英則為了保持其地位和維護其既得利益，大多較為保守，而未能積極參與 或響應社會運動。此由臺灣議會設置請願運動及地方自治改革運動中街庄長和 協議會員參加者始終為數不多，可略窺其概。102正因為如此，他們遂被新知識 分子批評為「御用紳士」或「灣製紳士」。而較富自由主義思想的日人亦勸「永 年選任」的州市街庄協議會員自動辭職，並建議總督府與其操縱少數御用紳士，
94 唐澤信夫《臺灣島民に訴ふ》（臺北：新高新報社，1935），頁 259。
95 小濱淨鑛，《臺灣の地方制度》（出版地、出版社不詳，1934），頁 11。
96 吉崎勝雄，《時局を射る》（臺北：新高新報社，1935），頁 6。
97 唐澤信夫，《明日の臺灣》（基隆：新高新報社，1929），頁 32。
98 〈運動公職的人有覺悟嗎？〉，《臺灣民報》第 2 卷第 19 號，大正 13 年 10 月 1 日，7 版。
99 〈街庄長運動の種種相〉，《臺灣民報》第226 號，昭和 3 年 9 月 16 日，12 版。
100 彭永海，〈臺灣協議會員に對する希望〉，《臺灣》第 4 年第 1 號，大正 12 年 1 月1 日，頁 46-53。
101〈漢文部，無腔笛〉，《臺灣日日新報》第9491 號，大正 15 年 10 月 4 日。
102 臺灣史料保存會，《日本統治下の民族運動》中卷（東京：風林書房，1969），
頁324。
實宜指導臺灣青年。103甚至有日人呼籲若當局果真愛臺灣，宜讓年輕人參與政 治，不可再任命「特種臺灣人」當州、市協議會員。1041934 年州、市協議會員 改選之際，時論批評指出，向來協議會員不當的銓選方式，選出虛有其名的議 員，而讓民眾覺得協議會純然只是御用紳士的集合，使民眾輕視民意機關的價 值，造成今日民眾對協議會全然無所關心和期待，只是協議會員的頭街散發著 象徵「灣製紳士」的魅力罷了。由是呼籲總督府必須揚棄向來的銓選方式。105 要之，由於總督府長期固守以街庄長、各級協議會員等頭銜作為籠絡利用 政策之手段，以致滋生不少弊端，擔任街庄長、協議會員者未必能代表民意，
亦未必能對行政機關發揮實質的監督功能，而徒流於滿足議員個人的虛榮心、
名譽慾和特權心理罷了。影響所及，許多新社會精英參與無門，又不滿既得利 益者之表現，於是起而長期扮演社會運動者和批判者的角色。
伍、地方制度再改革與新領導階層地位之傳承
1935 年 4 月，臺灣總督府正式發布地方制度改革的新法令，明定州、市、
街庄為法人及其公共事務之範圍；擴大自治立法權，將街庄長和助役由名譽職 改為有給職，廢除州、市協議會，改設州、市會作為議決機關；確立選舉制度，
規定市會議員、街庄協議會員中半數由州知事官選、半數民選，選舉方式採有 限制選舉，凡年齡滿25 歲以上男子、營獨立生計、居住該市街庄 6 個月以上、
年納市街庄稅5 圓以上者，即具有選舉和被選舉權；州會議員半數由臺灣總督 任命，半數由市會議員及街庄協議會員行使間接選舉選出；州、市會員及街庄 協議會員任期4 年。106
是年11 月，全臺街庄長 274 人中，臺人 154 人、日人 120 人，臺人占 56%，
略多於日人。以臺北州為例，街庄長39 人中，臺人有汐止街李朝芳、士林街潘 光楷、內湖庄郭華讓、三芝庄盧根德、石門庄江文通、金山庄盧田俊、萬里庄 黃棟卿、壯圍庄吳焰樹、羅東街陳純精、五結庄林維、深坑庄張福堂、石碇庄
103 唐澤信夫，《明日の臺灣》，頁 32-35。
104 柴山愛藏，〈州市協議會員の任命〉，《筆の跡を顧みて》（臺北：讀賣新聞 臺灣支局，1931），頁 51-53。
105 吉崎勝雄，〈臺北州市協議會員の改選に際して〉，《時局を射る》，頁 50-52。
106 參閱吳文星，〈日據時期地方自治改革運動之探討〉，《臺灣史研究暨史料發掘研 討會論文集》（臺北：中華民國臺灣史蹟研究中心，1986），頁 299；〈臺灣街庄 制改正の件〉，《臺灣總督府府報》號外，昭和10 年 4 月 1 日，頁 8。
陳捷陞、坪林庄鐘榮富、三峽庄陳佛齊、土城庄簡鴻藜、林口庄吳培標16 人。
107上述街庄長悉數是改制之前即已擔任街庄長，尤其是潘光楷、江文通、郭華 讓、黃棟卿、陳純精、林維、陳捷陞、陳佛齊等人乃是1920 年代以來長期連任 者。通常是原街庄長辭職、升遷或死亡時，總督府當局才更換新人，例如汐止 街長陳定國於1928 年辭職，遂改任李朝芳；108壯圍庄長張振茂於1930 年辭職，
乃改任吳焰樹。109林口庄長林進富於1932 年辭職，乃改任庄協議會員吳培標；
110三芝庄長曾石岳於1932 年 12 月 28 日以 74 歲高齡去世，111翌年改任盧根德；
112金山庄長賴崇璧於1933 年因案去職，乃改任盧田俊。113
上述街庄長大多係地方士紳、望族、富豪的第二代。潘光楷、郭華讓、陳 純精、陳捷陞、陳佛齊、簡鴻藜等人之出身和資歷已見於前節。至於其餘諸人，
盧根德出生三芝富豪之家，畢業於國語學校師範部乙科，歷任公學校訓導、三 芝庄助役等職。114江文通出生石門名望富家，畢業於書房、老梅公學校，歷任 保正、區總代、土地整理委員、庄協議會員、林野調查委員、石崩山茶業公司 長、石門同風會石門支部長、老梅信用組合理事、國勢調查委員等職。115黃棟 卿畢業於國語學校國語部，歷任區長、地方稅調查委員、金包里漁業組合長。116 李朝芳畢業於臺灣總督府醫學校，歷任臺灣總督府雇、汐止仁濟醫院主、汐止 街協議會員、汐止街助役、汐止信用組合理事長等職。117林維畢業於東京帝大 農學實科，歷任宜蘭廳殖產事務囑託、宜蘭廳利澤簡區書記、區長、宜蘭廳農
107 田中一二，《臺灣年鑑》昭和 11 年（臺北：臺灣通信社，1935），頁 380-385。
108 〈汐止陳街長辭職 運動候補者衆〉，《漢文臺灣日日新報》第 10282 號，昭和 3 年 12 月 4 日，4 版。
109 〈宜蘭：祝新庄長〉，《臺灣日日新報》第10946 號，昭和 5 年 10 月 5 日，4 版。
110 〈林口庄長任吳培標氏助役尚想像中〉，《漢文臺灣日日新報》第 11508 號，昭 和7 年 4 月 24 日，4 版。
111 〈淡水郡三芝庄〉，《臺灣日日新報》第 11757 號，昭和 7 年 12 月 30 日，4 版。
112 〈豐原／業佃講演〉，《漢文臺灣日日新報》第 12014 號，昭和 8 年 9 月 15 日，
8 版。
113 〈磺溪河岸不正工事獲利凡二萬圓賴前庄長馬脚至是畢露〉，《漢文臺灣日日新 報》第12027 號，昭和 8 年 9 月 29 日，4 版。
114 原幹洲，《南進日本之第一線に起つ新臺灣之人物》（臺北：拓務評論社臺灣支 社，1936），頁 163。
115 原幹洲，《南進日本之第一線に起つ新臺灣之人物》，頁 168。
116 〈新舊區長の送迎會〉，《臺灣日日新報》第 2161 號，明治 38 年 6 月 16 日，5 版；〈基隆地方稅調查委員〉，《臺灣日日新報》第2681 號，明治 40 年 4 月 13 日，3 版；〈基隆漁業組合の設立〉，《臺灣日日新報》第 2709 號，明治 40 年 5 月17 日，4 版。
117 原幹洲，《南進日本之第一線に起つ新臺灣之人物》，頁 663。
會技手、五結庄協議會員等職。118張福堂，父張徳明為深坑庄長、區長，畢業 於臺灣總督府醫學校，歷任臺北醫院雇、基隆炭鑛株式會社社醫、深坑庄協議 會員、木柵茶業公司長、大柵信用組合長等職。119鍾榮富，父鍾豆翁為地方名 望家，畢業於臺灣總督府師範學校講習科，歷任公學校敎員、坪林畜產組合長、
坪林庄助役、坪林信用組合長等職。120吳培標為新莊望族富豪，畢業於國語學 校國語部，歷任山脚信用組合理事及專務理事、新莊街助役兼會計役、五股庄 長、新莊街協議會員等職。121吳焰樹為吳沙之後裔，畢業於公學校，歷任宜蘭 廳公共埤圳聯合會雇及書記、宜蘭廳書記、水利組合書記及庶務主任等職。122由 上可知，他們也都具備較優越的教育資格，熟諳日語，曾任公職，積極參與地 方公共事務，或活耀於地方實業、金融業，且與日人關係良好。
概言之，此一時期街庄長幾乎都是第二代的社會精英，其可說是總督府藉 著1920 年代地方制度改革之機而加以延攬進入基層地方行政體制，其出身可說 與日治初期以來總督府所建構的新社會領導階層之關係十分密切。值得注意的 是，此一時期街庄長中尚有屬於第一代社會精英的新竹州香山庄長陳雲如、臺 中州潭子庄長傅錫祺繼續留任，陳雲如生於1875 年，曾為書房教師，畢業於新 竹國語傳習所，歷任辨務署雇員、保甲局長，1910 擔任庄長，1920 年獲選任庄 協議會員，1931 年轉任庄長；傅錫祺生於 1872 年，漢學造詣深，為府學附生，
歷任辨務署雇員、臺灣新聞社編輯員，自 1920 年起任區長、庄長，1925 年辭 任，1929 年再度獲選任。123
關於州會議員之情況，筆者過去的研究發現，由於民選州會議員是實施間 接選舉，故民選與官選議員的年齡、學歷、經歷等特徵均相似，年齡以 40-49 歲者最多，幾占 1/2，惟官選議員 50 歲以上者占 1/3，一則顯示州協議會員與 街庄長相似，幾乎都是第二代的社會精英；一則顯示總督府並未全然放棄向來 的久任政策。學歷方面，新式「精英教育」出身者占大多數，尤其是國語學校、
醫學校及留日法政科班出身者構成議會的中堅，舊學出身者已無足輕重。經歷 方面，值得注意的是，當選者均有相當的資產，而且多數均曾任助役、街庄長、
協議會員等職，具有參與殖民基層政治之經驗，顯示州會議員實質的政治參與
118 參閱臺灣總督府，《臺灣總督府職員錄》明治 39 年-昭和 10 年；唐澤信夫，《臺 灣紳士名鑑》，頁74。
119 唐澤信夫，《臺灣紳士名鑑》，頁 50。
120 林進發，《臺灣官紳年鑑》，頁 175。
121 原幹洲，《南進日本之第一線に起つ新臺灣之人物》，頁 577。
122 唐澤信夫，《臺灣紳士名鑑》，頁 216。
123 臺灣新民報社，《臺灣人士鑑》，頁 327、243。
管道開放有限。
至於市會議員，年齡方面，直接民選的市會議員明顯的較為年輕，30-39 歲者最多，占半數，40-49 歲者又占 1/3，易言之，4/5 的議員年齡在 50 歲以下；
官選市會議員則以40-49 歲者最多，約占半數，30-39 歲者居次，約占 1/3，甚 至仍有60 歲以上者，因此，其平均年齡較民選議員高出許多。學歷方面，無論 官、民選議員，其特色均與州會議員相似，尤其是留日法政科班出身者紛紛進 入議會，誠是新「地方自治」值得注意的現象。經歷方面，官、民選議員最大 的不同，乃是官選議員幾乎均有參與殖民基層政治之經驗，而民選議員則多數 是首次參與，且有不少是向來政治運動的主要領導人。資產背景方面，則官、
民選議員均相似，亦即是均係擁有相當資產者。124
當時，論者認為「大體並無素質甚差者當選」，乃是值得選民欣慰的。125惟 另有論者指出，由候選人觀之，其中大部分均是花得起選舉費用的人物，殆無 中產階級以下者，因此少有代表占市街庄民最大比例的中產階級之候選人，其 結果，造成上流階級議員永遠壟斷議會，真正能傳達民眾心聲的議員很少。如 此，將使中產階級以下者感到迷惑。126
要之，日治初期臺灣總督府籠絡利用清季舊社會精英，將其納入殖民基層 政治體制中，而建構臺灣社會新領導階層，並長期加以鞏固；迨至1920 年代進 一步延攬其第二代加入地方基層政治體制，扮演輔助殖民施政和安定地方之角 色，兩代間的政治角色和地位可說十分固定。1930 年代中期，隨著民選協議會 員制度之實施，新社會精英參與地方政治之管道漸次開啟，然而，僅1935、1939 年兩度辦理選舉，因此，對總督府所建構的新社會領導階層結構之影響似乎有 限。
陸、結論
總括而言，臺灣總督府長期透過地方施政籠絡利用舊社會精英及其第二 代，延攬其擔任參事、街庄長、區長，以及各級協議會員，在地方官僚的指揮
124 參閱吳文星，《日治時期臺灣的社會領導階層》，頁 199-207
125 蒲田丈夫，〈官選議員の撤廢を提倡する〉，《臺灣》第 7 卷第 1 號，昭和 11 年 1 月 1 日，頁 38。
126 南嶽生，〈臺灣の處女選舉で學ぶもの〉，《臺灣自治評論》第1 卷第 1 號，昭和 11 年 1 月 1 日，頁 25。
監督下，負責協辦或執行上級行政單位所交辦的業務，成為遂行殖民行政任務 的輔助工具，從而建構臺灣社會新領導階層。就社會結構觀之，清季臺灣社會 領導階層的地位和影響力得以延續，未因政權更迭而產生重大的變動。可說是 近代臺灣社會變遷的特殊現象。
然而，由於總督府始終未完全開放參政權給臺人社會精英，因此，新社會 領導階層的第一代和第二代在殖民政治體制中之地位和角色無甚殊異，絕大多 數僅能擔任街庄長、區長、助役、書記等基層行政吏員，或無議決權和立法權 的各級協議會員，並不因第二代的教育資格改變而有所轉變。同時，值得注意 的，1920 年以前，上述基層行政職位並無任期規定，因此一旦被選任後即長年 久任，鮮少更換，即使有所更易，亦往往只是改任命其子姪或族人接替；1920 年地方制度改革後，雖有任期規定，仍然是徒具虛文，久任不替者為數甚多，
一家一族常任街庄長及各級協議會員者比比皆是。其結果，固然限制了社會領 導階層個人及家族的政途發展，惟亦無異於保障其在地方的政治特權和利益。
尤有甚者，造成地方政治參與的壟斷和地方派系的形成。戰後初期，許多地方 公職人員和民意代表係日治時期長期擔任殖民基層行政吏員或各級協議會員者 之本人或其家族成員，正是此一傳統的延續。顯然的，對戰後臺灣地方政治生 態及地方自治之發展有舉足輕重的影響。
徵引書目
一、史料
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〈街庄社長ノ職務ヲ規定ス〉，臺灣總督府臺灣史料編纂委員會，《臺灣史料稿 本》，明治35 年 5 月 30 日。
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〈臺灣紳章條規ニ據リ紳章ヲ附與セシモノ三百三十六人〉，臺灣總督府臺灣史 料編纂委員會，《臺灣史料稿本》，第12 卷，明治 30 年 5 月是月。
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〈日日小筆〉，《臺灣日日新報》第7246 號，大正 9 年 8 月 11 日，3 版。
〈任命區長〉，《漢文臺灣日日新報》第3528 號，明治 43 年 2 月 2 日，5 版。
〈有志醫學〉，《臺灣日日新報》第632 號，明治 33 年 6 月 12 日，3 版。
〈汐止陳街長辭職 運動候補者衆〉，《漢文臺灣日日新報》第10282 號，昭和 3 年 12 月 4 日，4 版。
〈李秉鈞氏訃聞〉，《漢文臺灣日日新報》第1896 號，明治 37 年 8 月 25 日， 3 版。
〈協議員と國語〉，《臺灣日日新報》第7327 號，大正 9 年 10 月 31 日，2 版。
〈協議員及新任命〉，《臺灣日日新報》第7945 號，大正 11 年 7 月 11 日，6 版。
〈協議員要有學識者〉，《臺灣日日新報》第7445 號，大正 10 年 2 月 26 日，6 版。
〈奉行官命的協議會〉，《臺灣民報》第139 號，昭和 2 年 1 月 9 日，3 版。
〈宜蘭：祝新庄長〉，《臺灣日日新報》第10946 號，昭和 5 年 10 月 5 日，4 版。
〈府令第75 號〉，《臺灣總督府府報》第 2819 號，明治 43 年 10 月 25 日。
〈林口庄長任吳培標氏助役尚想像中〉，《漢文臺灣日日新報》第11508 號，昭 和7 年 4 月 24 日，4 版。
〈社說：各種協議會員の更改──人選上に新味が是非欲し〉，《臺灣日日新報》
第10187 號，昭和 3 年 8 月 30 日，2 版。
〈社說：希望於各區長者〉，《漢文臺灣日日新報》第3515 號，明治 43 年 1 月 18 日，2 版。
〈社說：協議員及街庄長的改選──假自治再延長，無批評的價值〉，《臺灣民報》
第229 號，昭和 3 年 10 月 7 日，2 版。
〈社說：協議員的人選──非改革制度不可，粉飾的手段無用〉，《臺灣新民報》
第328 號，昭和 7 年 8 月 20 日，2 版。
〈社說：無用長物的協議員改選──紳士學賣笑，細民不聊生〉，《臺灣新民報》
第333 號，昭和 5 年 10 月 4 日，2 版。
〈勅令第108 號臺灣總督府地方官官制〉，《臺灣總督府府報》第 317 號，明治 31 年 6 月 30 日。
〈勅令第152 號臺灣總督府地方官官制〉，《臺灣總督府府報》號外，明治 30 年 6 月 10 日。
〈勅令第202 號〉，《臺灣總督府府報》第 1059 號，明治 34 年 11 月 19 日。
〈勅令第217 號〉，《臺灣總督府府報》第 2798 號，明治 42 年 9 月 24 日。
〈勅令第282 號〉，《臺灣總督府府報》第 2824 號，明治 42 年 11 月 3 日。
〈故王慶忠氏略歷〉，《臺灣日日新報》第8937 號，大正 14 年 3 月 29 日，4 版。
〈哲人其萎〉，《漢文臺灣日日新報》第3634 號, 明治 43 年 6 月 8 日，5 版
〈崁城片帆：爭奪區長〉，《漢文臺灣日日新報》第3312 號，明治 42 年 5 月 16 日，6 版。
〈時事短評：運動公職的人有覺悟嗎？〉，《臺灣民報》第2 卷 19 號，大正 13 年10 月 1 日，7 版。
〈時事短評：臺人自覺的現象〉，《臺灣民報》第2 卷 22 號，大正 13 年 11 月 1 日，7 版。
〈高雄州下の協議員顔觸〉，《臺灣日日新報》第8033 號，大正 11 年 10 月 7 日，1 版。
