• 沒有找到結果。

地方治理與溫泉產業政策網絡—

N/A
N/A
Protected

Academic year: 2022

Share "地方治理與溫泉產業政策網絡— "

Copied!
203
0
0

加載中.... (立即查看全文)

全文

(1)

國立臺灣大學社會科學院政治學系 碩士論文

Department of Political Science College of Social Science National Taiwan University

Master Thesis

地方治理與溫泉產業政策網絡—

以礁溪鄉溫泉產業政策網絡為例

Local Governance and Hot Spring Industry Policy Network—

A Case Study of Hot Spring Industry Policy in Jiaosi

游子熠 Tzu-Yi Yu

指導教授:江瑞祥 博士 Advisor: Ri-sharng Chiang, Ph.D.

中華民國 100 年 7 月

July, 2011

(2)

謝辭

讓謝辭作為研究所生涯的句號,雖然只有寥寥數行,回想起來卻十分漫漫,

生命每個階段的始末總是未知,可喜的是過程充滿了種種不同的衝擊與精采。

論文得以完成,首要感謝指導教授江瑞祥老師,與老師的逐次會面,啟發我 對於論文的具體概念與觀察世界的方法,尤有甚者是永不安逸的自我要求,老師 傳遞出質樸而紮實的研究精神,是我在這段研究所時光的極大收穫;在您公務繁 忙之餘還費心提點我的論文,老師,真的非常感謝您。同時感謝兩位口試委員,

許文傑老師對於論文的整體架構與訪談對象的提點幫助甚大,趙永茂老師讓我對 理論了解得更深,兩位老師讓論文能提升到更完善的層次,至為感激。

在訪談過程中,感謝所有受訪者於百忙中接受我的打擾,尤其感謝游文祥主 任秘書的協助,如非您受訪,這部論文無法盡可能的觀察此議題的全貌;而能與 在地各受訪者對談,開展了我對於當地事務的新視野,再次感謝。

在碩班的生涯中跟同學們的歡樂時光,那是我能夠克服一開始極度不適應的 重要力量,謝謝子傑、小蝦、彥璋給過我不少受用的意見,謝謝巧巧、ㄏㄏㄐ、

有彤、小凱倫的羽球之約,雖然我幾乎沒去過,謝謝帛燦跟浤鎰,你們讓男四跟 麥當勞充滿了不該存在的知性,謝謝容禎跟琇惠的協助,有求必應又親切讓我無 以回報,謝謝智偉的互相打氣,恭喜你比我更早畢業,謝謝元鴻,什麼時候我們 再聊聊時尚與學術?謝謝宜蘭姐姐,陪我度過辛苦的碩一生涯;謝謝羿潔、人瑋、

姿秀、村姑等政大公行系的人們;因為你們所有人,這段碩士生涯還蠻熱鬧的。

寫作的過程裡,最感謝江門的師姊弟跟 YYY 研究所的大家;謝謝慧黠又嘴 賤的包子跟沉穩犀利的綝黛,妳們 cover 我超多事情,一直是我的學習標竿,謝 謝長毅,希望再半年就能去軍中替你懇親;謝謝沛穎、阿龍、挹芬、奇奇、玉薇,

如果不是你們,這本論文也許會難產到 2012 年,窩在 111 的這一年真的很快樂。

而能夠有機會寫論文,最要謝謝家人作我的後盾,無論是經濟上、心理上、

或是學術上,感謝你們鼓勵我走上求知的旅程,你們是我最終的堡壘,謝謝爸媽 的栽培與指點、姊姊的扶持~科科,邁過這段求學的生涯,未來希望我能成為你 們最重要的靠山;還有謝謝我的女友,靖婷,謝謝妳從不抱怨的陪伴;還有宜蘭 三星的外公外婆,這本書獻給你們,所有我身邊最重要的人們。

走過二十餘春秋的學生身分,期許自己對社會與知識的熱情不會就此終止,

這個社會值得更多的熱情與貢獻,這本書亦是我回饋給宜蘭的小小心意。

謹誌於 2011 夏末 111 研究室

(3)

中文摘要

台灣擁有豐富的溫泉資源,而地方政府為了振興觀光產業與地方經濟,溫 泉產業與其資源運用乃成為重要議題;然而在產業運作過程裡,無法單靠地方政 府就能使之發展順利,尚需其餘經由業者、公民等等多元行動者的參與才能完善 整體產業。於此,地方溫泉產業範疇內多元參與者之間的溝通協調機制、以及其 資源動員能力甚為關鍵,而產業發展的走向也應盡可能回應各界之冀求。

本文回顧地方治理與Rhodes的政策網絡理論等概念,以及國內烏來溫泉區與 泰安溫泉區的治理經驗作為輔助,透過前述理論與個案的視角切入,以檢視宜蘭 縣礁溪鄉溫泉產業政策網絡的治理現況與成效,並經由深度訪談公、私、非營利 部門三方相關之人士,從而了解行動者間的互動情形,以及產業中的協商整合機 制之優劣,並據以建構礁溪溫泉產業整體治理模式。

本研究之主要結論如下:

(一)礁溪鄉溫泉產業目前整合程度甚高,政府業者間的合作緊密,惟仍過 於強調商業化導向,欠缺多元價值的展現,也較為忽視非營利組織的觀點。

(二)未來礁溪溫泉產業應持續發展單一議題協商之平台或論壇,以利於各 界行動者定期公開參與此項產業之發展。

(三)礁溪溫泉產業治理結構呈現多元層次,現今雖由公部門為主導力量,

但公民社群的治理結構將是未來左右地方發展的關鍵。

關鍵字:地方治理、政策網絡、溫泉產業、礁溪

(4)

Abstract

There are plentiful hot springs everywhere in Taiwan, and local government will fully use the resource to improve the local economic development and tourism development; hence, the development of hot spring industry becomes the important issue to the local governments in Taiwan. However, it is impossible to complete hot spring industry which only depends upon local government. It still takes multiple actors, such as citizens, entrepreneurs, to take part in the policy process, so that the complementation the hot spring industry would be made. For that reason, the

coordination mechanism would be necessary. The mobilization capacity of resources form actors is also crucial. The planning of hot spring industry also should conform to public’s expectation.

This article reviews the local governance theory and Rhodes’s policy network theory; furthermore, taking two examples in Taiwan, which are Wu-Lai hot spring area and Tai-an hot spring area, to examine the hot spring industry’s policy network in Jiaosi, in the meanwhile by interviewing the related multiple actors in Jiaosi, trying to understand the mobilization capacity and interactions between these actors. Finally, according to the results of interviews, this article establishes the model of governance of hot spring industry in Jiaosi. In the end, this thesis reaches some conclusions:

1.There is highly integration of multiple actors of hot spring industry’s policy network in Jiaosi. However, only entrepreneurs and the local government cooperate closely, the nonprofit actors are excluded. Also, most of the time the development in Jiaosi hot spring area is more concerning with the commerce, not sustainable

development.

2. The unified public forum or mechanism about the development of hot spring

(5)

industry in Jiaosi should be established, so that multiple actors could easily follow or take care of the issue through it.

3. The governance structure of hot spring industry in Jiaosi is multi-level governance structures, even nowadays the local government still dominates the whole system, but the community and citizens will be the key roles in the future.

Key Words: local governance, policy network, hot spring industry, Jiaosi

(6)

目次

謝辭 ...I 中文摘要 ... II

Abstract ... III

第一章 緒論 ... 1

第一節 研究動機... 1

第二節 研究目的與問題... 3

壹、研究目的... 3

貳、研究問題... 4

第三節 研究方法... 4

壹、文獻分析法... 4

貳、深度訪談法... 5

第四節 研究流程與分析架構... 6

壹、研究流程... 6

貳、分析架構... 8

參、訪談對象與訪談題綱... 11

第五節 研究範圍與限制... 14

壹、研究範圍... 14

貳、研究限制... 15

第二章 地方治理與政策網絡文獻回顧 ... 17

第一節 地方治理與政策網絡理論回顧... 17

壹、治理... 17

貳、地方治理... 21

參、政策網絡... 28

第二節 國內溫泉治理模式個案探討-以泰安及烏來溫泉區為例... 37

(7)

壹、泰安溫泉區之治理模式... 38

貳、烏來溫泉區之治理模式... 40

參、兩溫泉區治理模式之優劣分析... 42

肆、小結... 46

第三節 礁溪溫泉產業相關研究... 47

第三章 礁溪溫泉區社經環境與產業發展 ... 51

第一節 背景環境與產業發展... 51

壹、交通區位與範圍... 51

貳、產業型態與發展... 52

參、礁溪溫泉使用之歷史沿革... 52

第二節 礁溪溫泉產業... 55

壹、礁溪溫泉產業之形成... 55

貳、溫泉資源使用分析... 58

第三節 北宜高速公路的開通與衝擊... 61

壹、北宜高速公路興建緣由與預期效益... 61

貳、北宜高速公路開通之實際效應... 63

第四章 礁溪溫泉產業政策網絡分析 ... 69

第一節 礁溪鄉溫泉產業政策網絡... 69

壹、公部門... 70

貳、營利部門... 74

參、非營利部門... 78

第二節 溫泉產業政策網絡之互動分析... 81

壹、多元網絡行動者之互動情形... 81

貳、整合機制之運作... 96

參、政策網絡分析之小結... 100

第五章 礁溪溫泉產業治理模式與比較 ... 105

第一節 礁溪溫泉產業之治理與整合... 105

壹、礁溪溫泉產業治理模式... 105

(8)

貳、整合機制之檢討與改進... 110

第二節 礁溪溫泉產業治理模式優劣分析... 113

壹、礁溪溫泉治理模式之優點... 113

貳、礁溪溫泉治理模式之缺失... 114

第三節 泰安、烏來、礁溪溫泉區治理模式之比較... 116

第六章 結論 ... 121

第一節 研究發現... 121

壹、礁溪溫泉產業之政策網絡現況... 121

貳、地方治理在礁溪溫泉產業之實踐... 123

第二節 後續研究建議... 124

壹、理論面向... 125

貳、個案面向... 126

參考文獻 ... 127

壹、中文部分... 127

貳、英文部分... 130

參、網路資料... 132

附錄 ... 133

附錄 1 礁溪溫泉產業相關碩博士文獻與專書列表... 133

附錄 2 本研究訪談名單與訪談紀錄頁數... 134

附錄 3-1 宜蘭縣政府工商旅遊處副處長 訪談內容整理 ... 135

附錄 3-2 宜蘭縣政府工務處水利科技術員 訪談內容整理 ... 140

附錄 3-3 礁溪鄉長 訪談內容整理 ... 143

附錄 3-4 礁溪鄉公所主任秘書 訪談內容整理 ... 147

附錄 3-5 礁溪長榮鳳凰酒店總經理 訪談內容整理 ... 153

附錄 3-6 礁溪老爺大酒店 行銷業務部協理 訪談內容整理 ... 157

附錄 3-7 冠翔世紀溫泉會館總經理 訪談內容整理 ... 163

附錄 3-8:宜蘭縣溫泉振興促進會理事長 訪談內容整理 ... 168

附錄 3-9 礁溪溫泉文化協會總幹事 訪談內容整理 ... 175

附錄 3-10 宜蘭大學應用經濟系 訪談內容整理 ... 179

(9)

附錄 3-11 宜蘭大學 人文管理學院院長 訪談內容整理 ... 183 附錄 3-12 宜蘭縣縣議員吳宏謀 先生 訪談內容整理 ... 188 附錄 4 宜蘭縣溫泉管理委員會設置要點... 191

(10)

圖目錄

圖 1-1 研究流程圖 ... 7

圖 1-2 本論文研究架構 ... 10

圖 2-1 泰安溫泉區治理模式之發展歷程圖 ... 39

圖 2-2 烏來溫泉區治理模式之發展歷程圖 ... 41

圖 2-3 各政府部門職責分配示意圖 ... 43

圖 3-1 礁溪鄉行政區域圖 ... 51

圖 3-2 蘭陽八景之湯圍溫泉 ... 53

圖 3-3 礁溪溫泉使用發展概況 ... 57

圖 3-4 近十年礁溪五峰旗遊客人數趨勢圖 ... 67

圖 4-1 礁溪溫泉產業政策網絡之參與行動者 ... 70

圖 4-2 礁溪溫泉產業之政策網絡圖像 ... 103

圖 5-1 礁溪溫泉產業之治理關係示意圖 ... 108

圖 5-2 礁溪溫泉產業中各政府單位職能分配示意圖 ... 113

(11)

表目錄

表 1-1 訪談對象一覽表 ... 11

表 2-2 Rhodes 政策網絡之分類 ... 34

表 2-3 政策社群與議題網絡之比較 ... 35

表 2-4 Wilks & Wright 的政策網絡分類 ... 36

表 2-5 泰安溫泉區都市計畫案各時期行動者立場彙整表 ... 39

表 2-6 烏來溫泉地方民主化時期各行動者之立場與作為 ... 41

表 3-1 礁溪鄉產業類型 ... 52

表 3-2 1981 至 2010 年歷任縣長施政策略 ... 57

表 3-3 溫泉開發使用量估計表 ... 60

表 3-4 北宜高速公路興建大事紀一覽表 ... 62

表 3-5 首都、葛瑪蘭客運載客人數 ... 65

表 3-6 宜蘭縣住宿及餐飲業申報銷售額消長情形 ... 65

表 3-6 宜蘭縣住宿及餐飲業申報銷售額消長情形(續)... 66

表 3-7 宜蘭縣近 6 年民宿、旅館家數情形 ... 67

表 4-2 礁溪溫泉產業政策網絡分析表 ... 101

表 5-1 泰安、烏來、礁溪溫泉區之治理模式運作對照表 ... 117

(12)

第一章 緒論

隨著民間社會的活躍與治理概念的興盛,公共事務領域的行動者已不再由 政府單一主導,民間力量在公共事務領域上有更多發揮的空間;地方治理上亦 是如此,在地方治理場域裡,中央政府、地方政府、地方民間行動者,三者之 間的府際關係與職能轉換,均顯現為複雜交織的狀態,於焉地方治理成為相當 值得分析的議題;本文旨在探討地方治理中,政府、企業、非營利組織、民間 部門等行動者在地方產業網絡中的互動關係,並將礁溪溫泉產業當作個案分析 對象,從政策網絡之理論概念作為分析基礎,評估行動者如何在資源交換與競 逐的過程中,建立起有效的治理模式。

第一節 研究動機

地方治理與全球化是一體兩面的概念,意即全球化與「在地化」呈現出同 步發展的樣貌;地方治理自 20 世紀 80 年代開展,由歐美等已發展國家逐漸蔓 延至亞非等發展中國家,成為國際性的變革運動;地方治理發展的驅動力可分 為「全球在地化」與「地方分權化」,而在此「地方分權化」是本文研究動機 之起點;因為第三波時代的來臨—「地方社會的需求日漸多變分化」,中央政 府無法單一進行統治,乃將權力下放於地方政府,在這情形下中央與地方的關 係轉變成寬廣的府際網絡關係,而地方政府則在治理的角色上更為吃重,在權 力提升的同時,也必須回應地方公民多樣複雜的公共需求(劉坤億,2003:2-4); 同時,作為中央與民間地方發展的中介者,地方政府也必須要向外尋求其他夥 伴的協助。

上述發展啟發了筆者的問題意識,令筆者好奇的是,上述的情形在國內的 地方治理是如何演進的?國內的地方政府在實際執行地方治理的過程中,究竟 會遭遇那些問題?如何解決?

(13)

吾人選擇礁溪溫泉產業作為研究焦點,而礁溪溫泉產業的政策網絡議題是 相當值得研究的,原因在於礁溪溫泉產業在雪山隧道通車後,因為交通易達性 的改善帶來大量的人潮與車流 1,而使得礁溪整體發展的脈絡與走向開始變得 不同,由原本中度開發的溫泉小鎮,直接轉變為發展高度密集的溫泉觀光重鎮,

土地使用方式之變化 2尤其劇烈,礁溪鄉的溫泉產業為了因應龐大的遊客數量 而有了急遽的變動,特別是占地遼闊的大型旅館業 3完全改變以往礁溪鄉的地 貌,而因為產業上的發展與交通便利性的改善,礁溪已經進入一個劇烈變動的 時期;但是在這個劇烈變動的情勢下,礁溪溫泉如何發展其治理模式,目前尚 未有人進行過詳細的研究,而研究一個地方觀光產業中各行動者之間的互動與 配合是極為重要的,研究礁溪溫泉產業治理模式之建構與運作,將有助於吾人 進一步了解產業的整體概況與本質。

本文研究對象為礁溪溫泉產業之政策網絡模式,在研究聚焦的時間點上則 限定在 2006 年後北宜高通車直至迄今 2011 年;關於礁溪溫泉產業的衝擊與變 革,最重要者是觀察溫泉產業內部裏組織與組織之間的權力倚賴關係以及資源 配置方式,尤其著重在地方政府、在地產業業者與外來資本之間的的互動之樣 態,彼此是否建立起合作聯盟的關係?而他們作為推動礁溪溫泉產業發展的動 力源頭,究竟是如何在促使整體產業發展的同時,又一同共享、競爭在地發展

1 據宜蘭縣政府統計,2006 年通車後宜蘭的遊客數較通車前增加 1,012,206 人,成長幅度為 75.66%(宜蘭縣政府主計處,2007)

2 除了觀光產業外,房市也有所提升,據報導,通車之後的溫泉套房,平均漲幅一至兩成,新 建案每坪則為四十萬元起跳(自由電子報,2008)

3 此處的大型飯店,係指礁溪老爺大酒店與長榮鳳凰酒店,兩者在觀光局的分級中均屬於國際 觀光酒店類別。

(14)

的利益與資源?探究上述的問題,以及盡可能完整展現出礁溪溫泉產業的整體 治理脈絡,是本文研究的重點所在。

第二節 研究目的與問題

壹、研究目的

為了進一步了解礁溪溫泉產業整體的結構與脈絡,本文的研究目的如下:

一、了解礁溪溫泉產業的歷史脈絡

為期能夠清楚了解礁溪溫泉產業的發展過程,必須探索礁溪鄉整體的歷史 發展背景,以及溫泉資源在礁溪鄉的運用方式之轉變,透過這些史料使本研究 能進一步理解礁溪溫泉產業是如何在歷史發展過程中,逐步積累產業發展的基 礎資源與能力,同時也釐清行動者逐漸浮現的過程。

二、分析礁溪溫泉產業中之政策網絡實際運作情形

本文透過分析產業中的行動者功能與角色扮演,據以描繪出此產業之政策 網絡運作概況,這將有助於本文建構以及梳整礁溪溫泉產業的治理模式,並了 解整體治理結構中各個行動者的相對位置與關係。

三、檢視礁溪溫泉產業中之治理問題

在理解溫泉產業的運作與治理模式後,要進一步探究可能或已經遭遇到的 治理困境,並試圖解決這些可能產生的難題。

四、探究礁溪溫泉產業的治理模式之特殊性

最終,本文要歸納出礁溪溫泉產業的治理模式具備了那些特性,包括良善 的治理運作特質,以及阻礙治理成效的負面因素,以供其他相關研究參考。

(15)

貳、研究問題

基於上述的研究目的,本文之研究問題如下:

一、產業中有哪些行動者?其中各行動者間的互動情形及功能為何?

在溫泉產業中有相當多的行動者基於不同的理由進行互動,構築成複雜的 政策網絡;本文欲先劃分出各種政策目標、相關利益、價值信念相異的行動者,

釐清這些行動者各自的利基與懷抱之政策目的,並探究各行動者在互動過程中 產生的效應為何,又各自發揮出哪些功能?

二、產業政策網絡之概況與行動者之資源分配情形?

眾行動者各自有特殊的資源與稟賦,本文欲從政策網絡的角度了解各行動 者之間的稟賦與彼此的特殊需求與聯結,從而解釋礁溪溫泉的現況發展與各行 動者之間的資源依賴關係究竟有何種聯繫?

三、礁溪溫泉產業治理模式之建構及其特殊性何在?

透過前述問題,最終在此構築出礁溪溫泉產業的治理模式,並分析該治理 模式的特殊性為何?治理上是否遭遇困境,或是有衝突的產生?在這些情形底 下,治理模式又要如何持續運作或是尋求解決方法?

第三節 研究方法

本文透過回顧過去的文獻與研究了解礁溪溫泉產業政策網絡的發展進程,

此外為期進一步探討此產業政策網絡的實際運作情形,將針對各行動者進行深 入訪談,梳整個案整體脈絡與概況。在研究方法上,本文採取的方法簡述如下:

壹、文獻分析法(document analysis)

本文將檢視政策網絡、地方治理等理論,以及相關之論文作為了解個案研

(16)

究之背景知識與歷史脈絡之基礎,本文參考之文獻依據,約可分為以下數類:

一、專書、論文及期刊:針對政策網絡、地方治理、溫泉產業等概念進行分析 與回顧,並了解溫泉產業之政策沿革與發展歷史背景。

二、報章雜誌、網路資料:蒐集有關礁溪鄉溫泉及其他關於溫泉產業之相關報 導或是專訪,以及有關之網路訊息等等。

三、官方文書:諸如有關礁溪之專題報告、相關礁溪溫泉之法令依據、統計資 料、出版品、會議紀錄、委託研究報告等等。

貳、深度訪談法(deep interview)

依據潘淑滿(2003)之定義,深度訪談是「研究者運用口語敘述的形式,針 對特定對象收集與研究有關之資料,以便對研究的對象與行動有全面性的了 解」。E.Babbie 認為質化訪談是一種對話的過程,訪談者在有概略性的計畫下 與受訪者自然的對談,盡可能得讓受訪者暢所欲言(陳文俊譯,2005)。訪談法 依照其問題設計之嚴謹度可畫分為三種:結構式的訪談、半結構式的訪談、與 非結構式的訪談,各自有其使用之優劣與彈性,本文採取「半結構式的訪談」

方式,作為一種引導式的訪談,在事前設計題目大綱作為訪談之指引,並依據 訪談現場的實際情形進行隨機性的調整。(潘淑滿,2003)

本研究欲探討者在於礁溪溫泉產業整體的實際政策網絡運作層面,各行動 者之間的互動情形及資源與權力倚賴之關係,故必須針對相關行動者進行深度 訪談,期許能從各行動者之間的訪談取得更多第一手資料,以了解各行動者彼 此間的利害關係連結;訪談對象主要為產業中公部門、私部門與第三部門等相 關人員,本文訪談與分析之概念於下一節闡述。

(17)

第四節 研究流程與分析架構

壹、研究流程

本研究之流程,前半段為研究之基礎建構,係先確立研究動機、目的及研 究問題,此外進一步蒐集相關研究之專書、論文、期刊等,以了解確定目前相 關的研究進行至何等程度;接著,透過蒐集之文獻進行分析,以建構理論之架 構,並對理論進行探討與回顧,透過理論之內容建立本研究之分析架構。

後半段開始進行個案的研究與分析,依照研究之問題,蒐集個案相關資料,

進行深度訪談,以取得第一手資料來補其文獻之不足,了解溫泉產業網絡下的 互動與資源交換情形,而後針對蒐集到的訪談資料進行分析,最終提出個案研 究之分析結果與政策建議。

依據上述流程,依序將章節安排第一章為緒論,說明研究動機、研究問題 與目的、以及本文之研究流程;第二章為地方治理與政策網絡相關文獻回顧,

此部分理論為本文實證分析架構之基礎;第三章為個案之現況,說明礁溪溫泉 區發展沿革與現今發展情勢,至此為本文之前半段理論依據之建構與個案背景 陳述。從第四章開始為本文進入個案研究之部分;本文將個案訪談分析置於第 四章,說明礁溪溫泉產業政策網絡的互動情形,第五章則為礁溪溫泉產業治理 模式之內容;最終,第六章總結提出本文之研究發現,以及研究建議。

依照上述之研究流程,本研究流程繪圖 1-1 如下:

(18)

圖 1-1 研究流程圖

資料來源:本研究自繪

研究動機與目的

理論與文獻回顧

礁溪溫泉概況回顧

沿革背景與發展脈絡 雪山隧道通車影響

動態互動關係分析 靜態政策網絡描述 政策網絡分析

(訪談)

政策網絡圖像

結論與政策建議 確立研究範圍與分析架構

研究基礎建構個案研究執行

(19)

貳、分析架構

本研究之分析架構(請參閱圖 1-2)主要係立基於地方治理的概念之下,

以政策網絡理論 4作為分析的核心,探討地方政策網絡中的行動者在互動過程 的動態性上,彼此間的資源依賴程度與交換情形;其次,依據行動者彼此間的 相對關係,分別從「成員資格」、「整合程度」、「資源分配」、「權力關係」的層 面,觀察並描述這些行動者構築出的地方政策網絡樣貌與治理結構。

最終,藉由不同行動者的互動過程,探討在地方治理的場域中,政府部門、

營利部門、與非營利之公民社會間的權力與資源傾軋的情形;在現代化社會中,

地方治理在多元行動者的參與下是否能夠達成有效之治理?或是依然呈現以 政府權力獨大的傳統統治情形?而私部門在追求資源有效開發與利潤極大化 的前提下,如何同時兼容私利與公益兩者?地方公民社會又能夠發揮多少公民 參與的影響力,實現多元的集體價值觀與地方發展願景?本文期望透過這些分 析,提供未來地方治理不同部門間合作關係作為參考。

在礁溪溫泉治理的場域中,參與的行動者極為多樣化,且兼具備了程度不 一的資源、能力與動機,為求能清楚的將行動者清晰的劃分出來,故先將行動 者做三種類別的分類,茲分述如下:

一、公部門(政府單位)

在此部門的行動者掌握了政治權力、以及法規管制等能力,主要行動者為 中央政府、宜蘭縣政府、礁溪鄉公所;在此將探討,公部門在治理上的角色與

4 本文的所使用的政策網絡理論為 R.Rhodes 之政策網絡概念,將於第二章文獻回顧時進行詳 細的概念陳述。

(20)

功能,以及與其他部門之互動關係為何?

二、營利部門(地方溫泉旅館產業業者):

在礁溪溫泉產業政策網絡中,營利部門中的主要行動者為地方溫泉旅館業 業者,包括有外來資本之大型旅館業者、在地中大型旅館業者、一般小型溫泉 業者及民宿業者;此部門的行動者較為關切商業利益,在此將觀察業者間是否 有合作結盟或是彼此排斥之情形,以及業者間與政府單位之互動是本文探討重 點。

三、非營利部門(非營利組織、學界與民間):

除去上述兩類行動者,尚有特殊之利益團體、地方居民、關切地方發展之 非營利組織、學界等,以及其餘與此產業連結較弱之行動者,均歸納至此類,

雖其連結性與動機可能較弱,影響力可能也不足,但仍可能牽動地方產業發展 之動向,故納入討論期使整體政策網絡更加完備。

此三類行動者形成之網絡模式,依其關係本研究繪製研究架構如下圖 1-2。

(21)

圖 1-2 本論文研究架構

資料來源:本研究自繪

Rhodes 政策網絡理論

成員資格 整合程度 權力關係資源分配

公部門

非營利部門 營利部門

政策網絡與 治理結構圖像

礁溪溫泉產業政策網絡

(22)

參、訪談對象與訪談題綱

一、訪談對象:

對象包括政府單位、地方業者、非營利組織、學界等,如下表 1-1 所示:

表 1-1 訪談對象一覽表

受訪者類別 訪談編號 訪談對象 訪談日期

政府單位 A1 宜蘭縣政府工商旅遊處 陳德星副處長 2011/04/12 A2 宜蘭縣政府工務處水利科 劉曉芳技術員 2011/05/09 A3 礁溪鄉公所 黃太平鄉長 2011/04/26 A4 礁溪鄉公所 游文祥主任秘書 2011/04/27 地方業者 B1 礁溪長榮鳳凰飯店 陳泰仁總經理 2011/05/17 B2 礁溪老爺大酒店行銷業務部 劉祖寧協理 2011/05/19 B3 冠翔世紀溫泉會館 方翠華總經理 2011/05/26 B4 宜蘭縣溫泉振興會會長 杜國生理事長 2011/04/26 非營利組織 C1 礁溪溫泉文化協會 王熏總幹事 2011/04/26 學界 D1 宜蘭大學應用經濟系 吳中峻教授 2011/05/06 D2 宜蘭大學人文管理學院 張智欽院長 2011/05/08 民意代表 D3 宜蘭縣議會 吳宏謀議員 2011/05/27

資料來源:本研究整理

(23)

二、訪談題綱:

(一)公部門訪談題綱:

此部分著重在政府機關彼此之間的權力責任關係,以及政府機關對於民間 廠商參與合作的態度與看法為何?並探討政府部門在進行產業上的治理時,在 過程中遭遇何種困境與難題。

1.政府部門內部的整合程度:釐清縣政府與鄉公所之間的互動與合作情形。

2.政府與各行動者的整合程度:探究公部門對溫泉業者(或其他行動者)的 態度與合作內容。

3.政府與各行動者之間的資源分配與權力倚賴關係:分析公部門與各行動者 之間的資源運用與經費補助情形;以及公部門對各行為者之影響力。

4.政府對於礁溪溫泉之信念、價值以及共識程度:希望了解縣政府對於溫泉 產業的未來規劃方向與發展目標、以及公部門跟不同行動者對於溫泉產業 之規劃想像的差距。

5.政府治理上的困難為何?有無爭議?如何導致目前的治理現況產生:

從中探討政府在政策網絡中的施政阻力與困境,以及政府整體對於治理現 況之看法與規劃藍圖。

(一)地方業者訪談題綱:

此部分重點首在訪談釐清不同規模溫泉旅館業者之間是否有利益衝突,以 及外來大型資本與在地資本於雪隧通車後的溫泉產業發展過程中,是否產生客 源重疊與利益衝突的現象,或是否因應產生出合作策略聯盟?;又,外來資本 如何適應礁溪溫泉產業生態?而在地資本如何面對外來資本進入市場的衝擊?

此外吾人希望探究民間業者對於政府在開發過程中有哪些需求與建議,並期望 政府扮演何種角色。

(24)

此外本研究認為,實際改變礁溪鄉的地景樣貌與資源使用模式,以及產業 生態的重點產業,其實是溫泉旅館旅館業者,故在分析地方產業行動者之時將 會著重在探訪大型旅館業者與中小型旅館業者的互動關係,以及外來資本與在 地資本的磨合過程,其餘產業部分(包含餐飲、浴洗、伴手禮業者等)先不予以 探討。

1.溫泉旅館業者彼此之間的關係、以及整合程度、資源分配:了解大中小型 溫泉旅館業者之間的競合,以及外來資本對於在地資本的衝擊與效應。

2.溫泉業者與政府間的權力倚賴關係,以及業者對於政府的影響力:探討不 同業者對於政府部門的需求與期望,以及各自有多少能力影響政府的施政。

3.溫泉業者間對於溫泉使用之價值、信念以及共識程度:探討不同業者間對 於礁溪溫泉產業的發展想像與概念。

(三)非營利部門與民間訪談題綱:

1.非營利部門部分:此部分則是希望能了解非營利之社會團體對於礁溪溫泉 產業的想像是否與政府和業者有出入,在產業密集發展的情形下是否有特 別著重的獨特價值觀;並且在治理模式上,非營利組織身處於何等位置?

又是否發揮其影響力來引導產業與地方的發展?這為本部分之重點所在。

a.非營利組織對於溫泉產業之期望、價值與共識程度:非營利組織對於礁溪 溫泉產業的發展趨勢與其理想之概念是否相符?若無,則非營利組織之期 許為何?

b.對於治理現況之理解與建議:對於現行的礁溪溫泉產業治理模式看法是什 麼?又,給予那些建議?

c.對於溫泉產業發展的實際參與作為與對政府的影響力:非營利組織是否採

(25)

非營利組織認為自己處於治理模式中的核心位置或是邊緣位置?

2.民間部分:由此欲從輿論與監督者的角色出發,了解民意代表與學者對於 礁溪溫泉產業的治理模式看法以及產業發展的建議。

a.對於治理現況之理解與建議:對於現行的礁溪溫泉產業治理模式看法是什 麼?又,給予那些建議?

b.對於公部門政策制定與推行過程的看法:希望了解民間對於政府在政策制 定與推動的過程中,是否認為有任何缺失或是可修正之處。

第五節 研究範圍與限制

壹、研究範圍

首先在空間範圍部分,國內各地溫泉露頭 5處甚多,已達 120 餘處,範圍 遍布全台,勢難全數一一進行研究比較,本文僅針對礁溪溫泉區作為案例;至 於為何選擇礁溪溫泉區?除因筆者個人研究動機外,依據行政院民國 88 年提 出之「溫泉區開發管理方案 6」內容裡提及之 14 處重點整建之溫泉區 7,礁溪 溫泉區名列其中,礁溪溫泉區為國家重視且重點建設之溫泉資源區塊,同時因

5 露頭的定義:溫泉法第 3 條規定,溫泉露頭指溫泉自然湧出之處,可能的溫泉型態包含溫泉 水、泥漿溫泉、地熱蒸氣;可能發生於河床或溪谷、岩盤或岩壁、沖積層或崩積層、海域或海 岸等。

6 溫泉區開發管理方案係由行政院於 88 年間草擬方案提出之政策,目的是透過此開發管理方 案有效管控與活用全國各區之溫泉水資源。

(http://info.gio.gov.tw/ct.asp?xItem=12385&ctNode=4613&mp=1)

7 14 個重點整建溫泉區分別為:金山、北投、烏來、清泉、泰安、谷關、廬山、東埔、關子嶺、

寶來不老、礁溪、蘇澳冷泉、四重溪、知本(台灣溫泉水資源之調查及開發利用全程摘要報告)。

(26)

為雪山隧道通車帶動宜蘭地區對外交通的突破性發展,使得此溫泉區在短時間 內迅速發展;基於以上理由,乃選定礁溪溫泉區及其產業作為研究的範圍與對 象。

此外有關於時間範圍部分,礁溪溫泉區發展的歷史已久,最早可以追溯至 清領時期,為期能精確界定本研究之時間範圍,本研究之訪談研究時間範圍定 自北宜高速公路通車之時為始,因為北宜高速公路通車為重大政策背景,其效 應加速了礁溪溫泉的發展,故本文以 2006 年起始至 2010 年作為主要研究範圍。

貳、研究限制

本文的研究限制主要有下列數項:

一、礁溪溫泉產業政策網絡的形成歷經十數年以上,牽涉之網絡行動者眾多而 複雜,故能否找尋至行動者進行訪談以利了解治理概況,是影響本研究訪談效 度的重要關鍵,有部分過去在網絡中具有代表性的行動者已經離開網絡,此為 一大困難;再者,在尋找到重要行動者徵求其受訪意願時,亦可能發生拒絕訪 談的情形,此為研究限制之一。

二、本文意欲探討之資源分配與行動者之間的權力關係情形,可能因涉及政策 上或是商業上之機密,恐難完全透過訪談行動者來得到確認,惟此部分將透過 其他方式盡力取得相關人之意見或是透過文獻來彌補此部分之不足。

(27)
(28)

第二章 地方治理與政策網絡文獻回顧

本文以地方治理理論以及政策網絡理論作為研究之基礎,在理論的回顧上 可以分為三部分。首先闡明地方治理的概念,據以說明當公共事務之治理發生 在地方層級之時,中央政府、地方政府、在地利害關係人等等行動者的角色與 功能變換情形,以及這些行動者共同構成的政策網絡樣態;最終,以政策網絡 理論為主要分析工具,分析行動者在特定政策網絡中的互動與聯繫之緊密程度,

並且更進一步的了解地方政策網絡模式可能帶來的正負面影響。

本文藉由大範圍的理論概念開始,逐步縮小直至聚焦於政策網絡理論,作 為分析個案-礁溪溫泉區-的理論基礎,本文認為透過這樣的視角,將能夠有 效的切入地方政策網絡之時空環境中,並深入了解各行動者的動機、稟賦與目 的,最終能夠勾勒出特定地方政策網絡之圖像;在理論回顧結束後,將於第二 節中說明泰安烏來溫泉風景區之治理模式,以供本文分析礁溪溫泉區治理模式 時為參考。

第一節 地方治理與政策網絡理論回顧

壹、治理

Kooiman 從 governing 一詞出發,governing 一詞亦稱之為統治,kooiman 認為「統治(governing)是一切政治互動的集合,公私部門為了解決社會問題 或是創造社會機會、建立社會秩序基礎的活動均屬之」,而治理則可被視為是

「有關理論性的解釋統治行為的概念之集合體」(2003:4),在這兩者之間,

governing 是動名詞,代表的是一種行動的概念,governance 則是名詞,代表著 一種秩序,囊括所有關於 governing 的概念(李宗勳、鄭錫鍇,2002:6);與 Kooiman 不同,Smouts 提出了另一種定義,他認為治理包括以下四項說明(1998:

(29)

一、治理不是一種政治系統也非活動,而是一種過程。

二、治理立基於協調互動,而非宰制關係。

三、治理同時包含了公私部門。

四、治理並非一個正式的制度,但極仰賴持續的互動。

Rosenau(1992)則試圖釐清治理與統治兩種概念的區隔:

一、依據參與行動者(actor)的範疇作區分:

統治係指具有法律關係、在政府之內或是與政府相關之行動者,治理則更 廣泛包括私人部門、志願性組織等行動者;從行動者的相對階層性來看,在統 治關係裡行動者可能會有上下之分,但是治理則強調各行動者之間的平等性與 互助。

二、依據基礎的不同作區隔:

統治是基於正式的權威性以及合法性強制力(警力)作為基礎;而治理則 透過目標與價值的共享,並可能透過非正式的關係、非武力的方式取得順服。

三、依據行動者的意見作為區分:

統治無需取得多數行動者的同意,而治理重視多數人的認可與需求。

依據上述的說明可知,Rosenau 將治理視為一系列針對特定政策目標的活 動,無需正式之權威即可達成目標,並重視行動者間的共同目標、價值分享和 實踐。

Rhodes(1996)則認為治理可以展現在六種不同的面向上,分別是:

一、治理做為最小化國家(as minimal state)

二、治理做為法人組織般的治理(as corporate)

(30)

三、治理做為新公共管理(as NPM)

四、治理做為「善治」(as good governance)

五、治理做為社會神經操縱之系統(as social-cybernetic)

六、治理做為自我組織之網絡(as self-organizing networks)

Rhodes 認為治理應著重在各行動者的角色扮演及社會責任,將治理視為一 個社會參與的過程,各行動者在過程中共同創造出複雜的網絡體系,成員間彼 此間平等而互惠,同時有組織事務上的自主性。

Stoker(1999)認為治理與統治所追求者都是要創造出秩序井然之社會,

但是在是過程上則是不一樣的,他對於治理的涵義有五項說明:

一、治理是一系列制度性安排與行動者之行動過程,行動者不限於政府之內 二、在社會經濟議題上,公私之間的界限逐漸模糊,開始強調權利及社會責任 三、治理代表政府、企業、第三部門等行動者在集體行動上有權力依賴之關係 四、治理代表著行動者最終將形成自我治理之網絡

五、有效治理之關鍵在於行動者之間的互賴與信任、而非政府權威

綜上所述,不難發現雖然各個學者對於治理著重的面向有異,但仍然能夠 發現幾個共通之處,茲分述如下:

一、治理代表著權力運作的核心由以往的單一核心轉變為多重核心:

政府作為單一獨大的權力核心運作方式已然不再,從「統治」轉變為「治理」

代表著權力核心已逐漸發散,轉變成多重的權力核心,故現代社會呈現出多重 網絡以及多重重心之特色,誠如 Luhman(1982)所說,我們已身處在無單一 中心之社會。(轉引自 Rhodes,1996:1)

(31)

二、治理的行動者多元化:

當權力核心向外擴散、新興社會議題興起之際,參與治理之行動者也相對 應的多元化,治理主體不再限縮於政府,更包括私人企業、社區、非營利組織 等等行動者;行動者透過各種手段爭取利益,關注特定議題,過往以國家主權 概念為核心的形態解構,呈現出多層次的治理結構(劉坤億,2003:64)。

三、治理成效的關鍵在於溝通協調:

多元行動者各自競逐利益時難免衝突,若希冀治理模式能發揮成效,其關 鍵在於促進多元行動者間的溝通管道順暢;當行動者能夠協商共識、互賴之時,

兩者之關係將比市場模式的交易關係、或行政模式的層級節制關係更為牢不可 破,而這種關係亦比前兩種關係易於管控(Jessop,1998:33),當行動者均自 主事務,也對彼此關係進行自我管理時,就不再需要政府或市場進行管理。

從宏觀的角度而言,「治理」隱晦的指出了現代社會在公共事務及議題上 的巨大變遷,社會中的各樣行動者進駐公共議題與治理的場域,而政府內部的 分化日趨明顯,解構了單一層級節制的統治形態,轉化成多層次的治理結構;

治理的運作是動態性的,而網絡則是從治理過程中建構出的靜態結構,每一個 行動者都是網絡中的節點,透過協商與資源交換的過程來持續性達成共同目標,

從 而 確 立 了 政 府 、 營 利 部 門 、 非 營 部 門 等 眾 多 行 動 者 之 間 的 夥 伴 關 係

(partnership)。

對於本研究而言,上述治理的意涵可以作為礁溪溫泉產業政策網絡成型的 遠因與思考脈絡,當政府治理結構出現轉變後,礁溪溫泉產業中的多元行動者 始能經由密集互動以及各種手段影響該產業之發展,形成複雜的網絡架構;但 是對於礁溪溫泉產業政策網絡的變化情形則必須進一步透過地方治理的概念 來闡述,下一段將接續探討地方治理的理論以及地方治理與本研究之連結。

(32)

貳、地方治理

一、地方治理之範圍與概念界定

地方治理代表治理的中心轉移至地方事務,這中間歷經分權化的過程,當 國家機器權力開始外移,逐漸空洞化(hollowing out the state)的同時,某部分 的權力向下移轉(downward)給地方及社區(孫本初,2002:78),致使地方 政府及社區等參與者對於地方公共事務上擁有更多的自主權。

因為次國家政府的成長與地區性機構權力的上升,促進了更多元、更直接 的公民參與以及政治議題的輸入(孫本初,2002:103),致使地方治理中的行 動者之關係已不再是垂直控制、侍從的關係,而是中央、地方、次級地方(sub local authorities)、地方社會行動者 8(social actors) 之間形成既深且廣的互動 網絡(趙永茂,2005:24-25),因而地方治理的複雜程度並不亞於其他類型的 治理,即便是「地方」一詞就難以採取單一化的明確定義,在不同的政治環境 系絡下,地方治理所框架出的範圍也有所差異(孫柏瑛,2004:32),Goss(2001)

認為「地方」的界定對於治理的成效有相當程度的影響,在設定範圍時應考量 四個因素:

(一)地方認同:居民的歸屬感。

(二)地理空間:地方政府的管轄範圍。

(三)地方權力:權力行使的地方體制之結構。

(四)決策範圍:公共問題與公共政策之輻射範圍。

8 包括地方的專業協會、非營利組織、公益組織、志願團體、受委託、執行公權力者、政 府採購締約者等等。

(33)

是以地方治理之「地方」係指一種逐漸擴散開的多層次區位,其範圍小至 鄰里社區,大至跨域治理,均為地方治理概念所涵納的範圍(Goss,2001:29-30;

趙永茂,2005:41)。

在地方治理的定義部分,至今莫衷一是;孫柏瑛(2004)認為地方治理的 定義為:「在一定的貼近公民生活的多層次複合的地理空間內,依託於政府組 織、民營組織、社會組織與民間公民組織等各種組織化的網絡體系,應對地方 的公共問題,共同完成與實現公共服務和社會事務管理的改革與發展過程。」

(2004:32)地方治理因而成為最為貼近社會與公民生活的治理層次;江大樹 則認為地方治理乃是「基層公共事務如何能夠經由地方政府與中央政府及民間 社會三者的合作,讓問題得到立即性且有效的解決」(2006:3);Leach &

Percy-Smith 發現有多元的行動者一起參與治理的過程,公私部門的界限已經日 漸模糊,地方治理就是多元的組織團體,針對其個別的目的或利益,進入政策 治理的場域中,而且涉入的時間點也各不相同(Leach & Percy-Smith,2001:

32;劉坤億,2003:239)。

由上述各種定義來看,地方治理代表公民開始直接涉入地方事務的治理過 程,地方公共議題成為公民參與政治、落實民主自治的場域,與此同時,地方 政府也是各層級單位中最直接的面對民眾,以及不同的利益團體、組織的一個 層級,因而必須面對到地方問題中的多元性與複雜性,這也代表著地方政府無 可避免的將受到現代社會問題的多樣性、複雜以及快速變遷等特性的衝擊,在 這樣的情形下,地方公共議題網絡就必須廣為結合各種正式與非正式的途徑,

來吸納各種議題,更為強調地方政府的回應性。(趙永茂,2005:25)。

Jon Pierre & Guy Peters 從三種不同的視角來分析治理的概念,其意涵分述 如下(Pierre & Peters,2000:14-27;劉坤億,2003:239-242):

(一)視地方治理為「結構」:

(34)

當吾人將治理視為一個「結構」時,意味著我們將所有政治經濟制度都認 定是人為創造出來的結構,這是從靜態的角度來觀察治理的整體架構,目前現 代社會中存在的治理結構有:

1.科層體制(hiearachies):透過「垂直整合式」的結構進行治理,亦是政府 與官僚主義的理想治理之形式,科層體制明確的劃分出公私之間的界限,

其代表著政府的權威運作與公共利益之追求,雖然科層體制在現今社會遭 受多種批評,尤其是疊床架屋的龐大架構與回應性過於遲緩等問題,但它 仍然是最重要的治理結構。

2.市場(markets):市場是經由效率與效用來進行資源分配的治理結構,在 現代社會中也有相當多政府無法解決的事項或業務,都會透過市場模式來 予以解決,諸如:委外、BOT 等等;許多人相信市場是最能夠達到資源最 適分配的一種治理模式,但實際在透過市場作為治理模式時,一樣可能發 生治理失靈的情形,例如公共利益無法透過市場機制來衡量,或是某些公 益服務不具市場價值但是需要被執行等等。

3.網絡(networks):網絡作為治理結構並非是新興的概念,早在數十年前存 在有「鐵三角」(iron triangle)一類的概念,網絡的特色在於社會裡存在多 元廣泛的行動者,這些行動者中關係密切的會集結成特定的政策陣線

(policy sector),網絡治理具有整合公私部門利益與資源的功效,同時也 顯現出公私部門的分野日漸模糊。

4.社群(communities):社群作為治理的結構,係指重要的政策事項或是公 共事務不由政府、市場來提供或主導,而是透過對於這些事務有高度關心 的社群成員來共同治理,意即共同體治理(communitarian governance),這

(35)

利益也未必能全然代表真正的公共利益。

上述四種治理結構,各自引導不同的資源配置,及議題設定方式,它們都 可以解決部份問題,卻同時引發或激化某些衝突,值得注意的是,在地方治理 中這四種結構都可能是同時並存的(劉坤億,2003:240)。

(二)視地方治理為「過程」:

將地方治理視為一個過程時,採取的是「動態性」的觀點,強調治理整體 的過程,其中行動者並非僅止於政府而已,而是有許多不同的行動者,而現 代社會已逐漸興起公民參與和政策商議的機制(Pierre & Peters,2000:23;

孫本初,2002:28),因為此一趨勢,使得吾人在觀察治理的時候,必須更強 調行動者與政府之間的互動關係;在複雜的地方治理議題上會有諸多行動者 進出,而政府仍舊是其中最重要者,因為它仍掌控住大部分資源,且負責領 控(cybern)和協調整體事務,只是其權威基礎的穩固性已不如以往;無論如 何,用動態的視角來理解治理,有助於釐清行動者的數目、互動模式、及互 動關係。

(三)視地方治理為「分析架構」:

當吾人將治理視作理論上的「分析架構」,將是把機構之間的互動性與公 共政策的制定過程相互連結,重視宏觀的角度,將社會經由政治選擇與追求所 有目標的過程連結成一個整體系絡(context);在地方治理議題的層面上,我 們可以理解地方治理所身處的整體環境系絡與議題本身的鑲嵌連結關係,環境 因素是如何形塑整體的治理制度架構,以及行動者的行動對於制度的影響又是 為何,這些因素同時是地方治理的自變項,也是依變項,交互影響形成一個系 統;總之,將地方治理視為分析架構,有助於了解整體的地方治理面貌。

二、地方治理之本質與運作要素

(36)

所謂地方治理之本質,依據UNDP網站之說明:「地方治理是一個重要的意 見傳達管道,讓人民 9能夠透過次級政府或是地方組織,針對有關於自身之事 務表達意見,反映自身利益,進而影響政策的制定」,這代表著地方公民、利 益團體可以與地方政府形成一個協調溝通的機制(mechanism),這個機制可以 讓不同的行動者在此追求自身的利益;機制本身包含正式與非正式的規則與管 道,其間顯示了行動者的多重層次以及多樣性,以及極為強調協商互動,故由 此可以了解到地方治理本質上是一個協調互動的溝通場域,治理結構多層次且 行動者複雜,其重視之議題焦點在於行動者間共同關心之議題。

更確切的說,地方治理的運作具有以下要素(Bovaird & Loffer,2002:

16):

(一)多元利害關係人(stakeholder):

即地方議題涉及的利害關係人甚多,必須透過各方行動者合作才能解決。

(二)包括正式與非正式的規則(rule):

正式的規則係指法律、規章等等,非正式的規則是指信任與承諾,在利害 關係人的互動中,不同的情境下優先順序也不盡相同。

(三)多元化治理結構:

包括有市場機制、政府的層級節制以及合作的網絡夥伴關係。

(四)多元化價值:

不僅重視手段、目標、效率與效能,同時也重視廉潔、誠實、透明等價值。

9 此處的人民,特別指明為弱勢族群:包括窮人、婦女、弱勢團體等。

(37)

(五)具備政治之本質:

基於利害關係人的互動之下,尋求彼此權力之平衡與促進彼此利益。

四、地方治理之特徵

地方治理在運行時約有以下四項特徵,茲分述如下(劉坤億,2003:246-250;;

趙永茂,2005:6-7):

(一)多層次的治理

係指地方公共事務的處理和發展,中央或地方政府已經不是地方治理獨 佔性行動者,另有相當多數的行動者會參與其中,包括私部門與第三部門的 組織,以往政府、私部門、非營利組織之間疆界不再清晰明顯、因為同時參 與公共事務的處理,而使得疆界模糊,地方治理實質運作呈現多層次化。

(二)多元化的治理關係

即如前段 Pierre & Peters 所提到的多元化治理結構,這些治理結構與治理 關係成為地方政策網絡中的核心,目前所知的治理關係至少有以下三類:

1.傳統官僚體制的層級節制關係 2.市場治理下的交易契約關係 3.社群主義理念下的社群夥伴關係

(三)權力或資源的互賴

依照 Rhodes 的研究,他將地方治理過程中會競逐的資源依序列出,包括:

1.憲法與法定職權(authority)

2.政治正當性(legitimacy)

(38)

3.資金與財源(money)

4.組織能力(organization)

5.資訊(information)

在政策網絡的框架之下,為了達成目標各個行動者之間都會有資源或是權 力相互依賴的關係,極為仰賴資源的交換與協商,來達成政策產出。

(四)政策網絡的管理

在地方治理中,任一行動者都處於相互仰賴的網絡中,在一個自組化的網 絡中進行治理(network governance)(趙永茂,2005:6),該網絡有以下特點:

1.網絡成員會因交換資源及協商之需要,持續地互動。

2.此種互動式博弈式(game-like)的,以行動者間的信任為基礎,其規則需 經過各個成員同意後始能發揮制約之功效。

3.這一類的網絡並不對政府負責,但是政府在一定的範圍內仍能夠領控與協 調網絡中的成員。

綜上所述,可以了解到治理的核心在於「網絡」,地方裡各項議題與政策 網絡的運行過程即為地方治理,在此一邏輯下,網絡治理與地方治理近乎為一 同義詞,政府對於地方事務的處理模式以及行動者的行為模式都出現轉變,其 特質在於互動過程中的共識協調與資源交換;故,本文將地方治理定義為:「在 一限定的地理空間範圍內,政府、私部門與非營利組織等多元行動者對於地方 公共事務以及政策目標,進行正式或非正式的協商與資源交換,形成一個政策 網絡,並據以達成兼具效率與效能之政策產出。」

本文將透過上述定義與地方治理的理路,來探討礁溪溫泉產業中的行動者 數目、特性、特定關切之利益或是目標,以及眾行動者形成之次級網絡,並試

(39)

圖了解這樣的地方治理運作模式是否有助於促進整體利益,抑或是有待改善。

參、政策網絡

以治理與地方治理作為上位概念,在實際進行地方產業政策網絡分析之時,

本文將以政策網絡的概念作為操作分析之基礎理論;初步先探討政策網絡的理 論內涵,其次是眾學者所提出之定義與類型,在此主要以 Rhodes、Wilks&Wright、

Van Wardden 的政策網絡分類為主要探討對象,本文將透過其中較適合之政策 網絡之分類方式來分析礁溪溫泉產業政策網絡與其治理模式。

一、政策網絡之定義

政策網絡的定義,因應各國不同的政治歷史脈絡而有所不同,主要可以區 分為美國、英國、以及德國三種學派,美、英、德三國學者論述茲分述如下 10

(一)美國學者的論述

Freeman 將所有的政策決策焦點鎖定在「次級系統」(sub-system),他將次 級系統定義為「所有與政策決策有關的行動者集體行動的系統,由特定政策的 官僚、議會、以及相關利益團體所構成」(Freeman,1955:11;Rhodes & Marsh,

1992:5),在 Freeman 定義下,公共政策就是次級系統所作決策的總合。

Lowi(1969)則認為美國的政策過程中,強調的是三方關係的建立:即為 中央政府機關、議院委員會、以及利益團體構築成的共生關係,亦即所謂的「鐵 三角」關係,這種鐵三角關係宰制了美國政策的決策過程;對此,Heclo(1978)

則認為鐵三角有時是存在的,但並不能完全宰制整體政策決策,整體的決策過

10 此分類方式參考自劉宜君,2007,政策參與與政府再造-談政策網絡的概念與類型,

http://www.npf.org.tw/post/2/925#ftn1,2010/12/08

(40)

程應該是複雜而開放的議題網絡型態(issue network),議題網絡將議會與行政 機關的權力實際匯聚在一起(Heclo,1978:116)。

Benson(1982)透過府際關係來定義政策網絡,行政單位與利益團體因為 共同的利益結盟,並且資源互賴,並排除其他團體的政策偏好,讓政策結果有 利於維繫兩方結盟(Benson,1982:148;劉宜君,2007)。

McFarland 在 1987 年針對美國利益團體之理論與利益團體的影響力進行研 究,其中進一步衍伸 Heclo 的論述,將議題網絡定義為:「在特定政策領域中 的形成溝通網絡,其中的行動者包括政府、立法者、商人、遊說者、甚至包括 學者及大眾傳播媒體,是開放式、持續性的溝通途徑,而非如同鐵三角所形容 的封閉系統」(McFarland,1987:146;Rhodes & Marsh,1992:7)。

(二)英國學者的論述

美國的鐵三角理論或是次級政府理論在英國並不適用,原因是英國的立法 機關在政策過程中顯得弱勢,英國比較強調政府、行政機關、利益團體之間的 關係。

政策網絡在英國的發展,首推Richardson & Jordan,兩人受到Heclo &

Wildavsky研究的啟發,將政策社群 11(policy community)的概念應用在政策 決策分析上,認為政策決策是由政府以及壓力團體之間的協商產生的,政府內 呈現許多的不同面向,而社會也呈現高度的分化狀態(Rhodes & Marsh,1992:

9)。

11 由 Heclo 與 Wildavsky 的研究所提出,為一種個人面向層次(personal level)的分析,

係指行動者間共享價值目標以及持續聯絡所構築成的社群,行動者包括重要政治人物或行政官 僚。

(41)

但是,不論是 Richardson 或是 Heclo 的研究,對於政策網絡的分析都還是 侷限在個人層次,Rhodes 則取向一個全然不同的途徑,將網絡作為中層理論對 政策決策進行分析,Rhodes 對於政策網絡的應用有兩項特點,這兩點都展現了 中層理論的特色,分別是:

1.運用政策網絡分析制度中組織間的結構關係,而非個人之間的聯繫網絡。

2.注重政策決策過程中部門之間的網絡關係,而非次級部門層級。

Rhodes 精緻化 Benson 的定義,進一步將政策網絡定義應為:「一群複雜而 多元化的組織複合體,彼此因資源互相依賴有所聯結;不同的群集與複合體又 因為資源依賴結構的分裂而有所區隔」(Rhodes & Marsh,1992:12-13)。

又,在 Rhodes 運用政策網絡構築出中央與地方政府的府際關係,稱之為 IGR 模型(Intergovernmental theory),該模型有五項基本前提(Rhodes & Marsh,

1992:10-11):

1.任一個組織都必須倚賴另外組織擁有之資源;

2.為了達成組織的目標,組織間彼此會交換資源;

3.儘管組織內的決策都會受到其他組織的影響,主導聯盟(dominant coalition)

仍然握有部份裁量權;此外主導聯盟的認知系統(appreciative system)會 影響彼此關係以及資源的蒐集。

4.主導聯盟會在瞭解遊戲規則的情形下,運用策略來影響資源交換的過程;

5.組織之間的權力關係是相對的,將視組織目標的不同、資源的多寡、遊戲 規則以及交換資源的過程,彼此擁有不同程度的裁量權。

(42)

Rhodes認為中央與地方的府際關係呈現出複雜的賽局形態,在談判與互動 的過程中有偏向統合主義 12的趨勢(丘昌泰,2004:229)。

而 Wilks & Wright 則採取社會中心途徑並修正了 Rhodes 的模型,提出了 GIR 模型(the Government-Industry relation),他們有兩點主張與 Rhodes 相異:

1.分析重點應重視微觀層次的「人際互動」,而不應只分析組織之間的互動;

2.政策決策體系有四散分離的特性,應從次級部門(sub-sectoral)層級觀察。

(三)德國學者的論述

德國的論述主要以 Scharpf、Kenis、Schneider 等人為主,他們將焦點從個 體的互動轉移至制度性的、組織與部門之間的互動,注重整體性的結構,在當 關注的焦點移向制度性結構之時,結構內部的行動者在進行決策時都會對彼此 的功能產生互相倚賴的情形,政府會逐漸強化集體合作的行動與增加集體資源 的動員,現代社會的分化結構和次級政府造就了網絡的產生。

Schneider & Kennis 認為政策網絡應定義為:「由一群行動者透過集體行動 所構成的網絡,其關係相對穩定且具持續性,可以針對共同的政策目標進行資 源動員」(1991:36;Borzel,1998:260);這種關係的源起是因位公部門在進 行統治時遭受到社會施予的極大壓力與要求在疲於應付的情況下,政府開始 傾向聯合外界的政策行動者,動員所有資源進行合作,這是恆定性、非正式、

非層級節制的互動。

12 Schmitter 定義統合主義為「一個能代表與整合多方利益之系統,由限定且具單一代表性之 組織所組成,成員都是強迫性參與的,彼此間互動為非競爭性、層級節制之關係,每一個政策 範疇僅能有一個組織被國家認可,才能夠進入此一系統中」(1970;轉引自 Rhodes & Marsh,

1992:3)

(43)

(四)小結

綜觀上述的各國學說,美國對於政策網絡的論述偏重在微觀層次,強調以 個人為單位之行動以及關鍵行動者之間的互動關係;其中,Benson 從府際關係 的視角觀察政策決策過程、Heclo 與 McFarland 則闡述了議題網絡的決策模式,

這兩種觀點指出了政府部門與其餘外圍的政策行動者之間的實際互動情形,有 助於本文觀察地方政府與礁溪溫泉產業之行動者的關係。

英國的論述則展現在微觀與中層兩種層次,Rhodes 強調中層層次的跨組織 互動關係,微觀層次則以 Wilks & Wright;德國的論述不同於前兩者,是一種 宏觀的概念,英美的論述多半著重在政府與利益團體之間的調停與協商上,將 政策網絡視為分析工具;由 Rhodes 的論述可以發現其理論的可操作性,透過 中觀層次的政策網絡理論,分析以「組織」為單位的政策網絡行動者互動情形。

德國則是認為政策網絡是不同於傳統政府模式與市場模式的另一種治理 結構,當將網絡分析的焦點集中在結構因素與政策過程時,網絡形成了一種獨 特的水平式治理結構,功能上的展現即為公私部門平行合作、聯合決策與行動

(Borzel,1998:260)。

綜上所述,本文將政策網絡定義為:「在特定政策領域中,相關之利害關 係人、組織或團體,基於資源或權力互相依賴之需求,形成一非正式且具穩定 性之聯繫網絡,將透過資源交換的方式,聯合行動以達成所追求之政策目標。」

本文同時依據前述之地方治理概念以及 Rhodes 的中層理論,據以分析礁溪溫 泉產業中眾行動者之間的資源權力依賴關係,特別是組織之間的互動關係進行 探討。

二、政策網絡之類型

(一)Rhodes 的分類

(44)

Rhodes 認為政策網絡是一種連續性的分布,分散於「政策社群」與「議題 網絡」兩者的中間,政策社群在社群關係與成員數目上都是最密合的網絡形態,

而議題網絡則是最不具強制性的型態,由緊密到鬆散一共有五種政策網絡形態,

分別是:政策社群、專業網絡、府際網絡、生產者網絡、議題網絡(請參考表 2-2)。

1.政策社群(policy communities):是一種具有高度穩定性,成員參與限制門 檻高的網絡,成員間肩負共同的責任基礎,排除其他的行動者,此網絡具 有高度垂直互賴性與有限平行意見,高度整合。

2.專業網絡(professionalized networks):由專業團體所支配的網絡,通常是 為了表達特殊專業的利益,並具有垂直互賴關係,同時會在網絡中排除非 專業領域內的行動者。

3.府際網絡(intergovernmental networks):指代表性地方政府利益的網絡,

最大的特點乃有限的地方參與者,追求廣泛的地方上所有服務,垂直的互 賴性有限,但有廣泛的水平意見的溝通,與其他網絡的滲透。

4.生產者網絡(producer networks):通常是由經濟利益團體組成的網絡,成 員流動性相當高,垂直的互賴關係有限;在此網絡中多以重視經濟產業利 益之行動者為主。

5.議題網絡(issue networks):議題網絡的特性是參與者人數眾多,具有諸 多潛在的行動者,垂直的互賴關係甚低,成員意見難以整合。

(45)

表 2-2 Rhodes 政策網絡之分類

資料來源:Rhodes,1981;Rhodes & Marsh,1992:13-14

這五種政策網絡型態如同在光譜之上,其中區分的依據主要有四點:成員 資格、整合程度、資源分配、權力關係,內容如下(Rhodes & Marsh,1992:

250):

1.成員資格:在參與政策網絡之時,部分的網絡社群會嚴格限制參與者的資 格,因為參與者之間會共同分享彼此的資源、權利以及追求共同利益;透 過成員資格的限制,可以觀察該政策網絡社群是否具備完整的制度性與組 織架構。

2.整合程度:在緊密結合的政策網絡社群中,行動者間對於議題的共識程度 高、互動頻率高、而他們分享的利益、與合作關係都持續而穩定;透過整 合程度可以探究社群成員中的聯繫狀況。

3.資源分配:資源的配置運用是網絡中的重點,透過資源與資訊的交換可以 判別行動者間的關聯性,越是密集的資源交換或是交換越稀有的資源,越 能夠說明行動者的關係是緊密的。

網絡形態 網絡特性

政策社群 關係穩定,嚴格限制的成員數目,參與者間垂直互賴,有限度 的水平式意見表達。

專業網絡 關係穩定,嚴格限制的成員數目,參與者間垂直互賴,有限度 的水平式意見表達,提供專業人員利益。

府際網絡 有限制的成員數目,參與者有限度的垂直互賴,延伸性的水平 式意見表達。

生產者網絡 波動式成員數目,參與者有限度的垂直互賴,提供生產者利益。

議題網絡 不穩定關係,不限定成員數目,參與者有限度的垂直互賴。

(46)

4.權力關係:網絡社群內的行動者彼此間會因為資源倚賴之程度不一,而有 高低不同的相對權力關係,某些行動者之間是對等的,但某些則是不對等 的。

Rhodes & Marsh 透過上述四項特徵,針對網絡光譜上最兩極化的政策社群 與議題網絡進行比較,其中我們可以發現政策社群是極為嚴密的一種結合模式,

成員必須在資格上、利益上、互動部分、專業知識等方面都符合要求,具有極 高的排他性;而相對於此,議題網絡則呈現出兼容並蓄的容納特質,但同時也 顯現出其較無效率的資源分配、以及不穩定的合作關係等特色,其對照表請參 照表 2-3。

表 2-3 政策社群與議題網絡之比較

分析面向 政策社群 議題網絡

成員資格 參與者數目 極為有限,某些團體會被 刻意排除在外

參與者眾多

利益的形態 以經濟或專業利益為主 包含廣泛的相關利益 整合程度 互動頻率 針對有關議題有高頻率

高品質的互動

互動的頻率與強度不一致

連續性 成員、價值、成果都持續 接觸的管道會顯著的波動 共識程度 共享價值以及成果 共識與衝突並存

資源分配 網絡間分配 所有成員彼此交換資源 成員間以諮詢關係為主 組織間分配 層級節制體系 變動性的體系

權力關係 呈現均衡權力關係,而且 是多贏局面

呈現不平等權力關係(包 含資源與管道);零和賽局

資料來源:Rhodes & Marsh,1992:251

參考文獻

相關文件

Department of Mathematics, National Taiwan Normal University, Taiwan..

● Using canonical formalism, we showed how to construct free energy (or partition function) in higher spin theory and verified the black holes and conical surpluses are S-dual.

„ „ The The extended nature extended nature of string theory introduces of string theory introduces additional degrees of freedom?. additional degrees of freedom localized

Why are black robes worn in extreme ly hot climates?... Bimetallic strip and

Department of Mathematics, National Taiwan Normal University, Taiwan..

Department of Mathematics, National Taiwan Normal University, Taiwan..

Department of Mathematics, National Taiwan Normal University, Taiwan..

An integrated photovoltaic /thermal (PV/T) air collector to collect hot air and drive air flow, and mixing the air flow from earth-air heat exchanger (EAHE) and hot air flow to