計畫確定裁決程序主要係適用在可能造成人民權利或利益直接受到影響的特定 土地利用或公共事業、設施之設置等開發行為，91 尤其後者例如廢棄物掩埋場、
航空站、核能電廠、快速道路、水利設施等之興建，其往往涉及應實施環境影響評 估之行為，也因此使得應實施環境影響評估之行為亦有計畫確定裁決程序之適用，
換言之，環境影響評估程序則因此被整合到計畫確定裁決程序當中，92 從而計畫 確定程序當中有關民眾參與以及聽證等特別規定亦適用於環境影響評估程序。
由於德國計畫確定裁決程序乃係一套嚴格細緻的「特別行政程序」，93 涉及 條文內容相當繁複，因此本文此處將僅就與民眾參與相關之部分予以比較分析。計 畫確定程序本身為申請許可做成之程序，須由業者提出申請。再者，鑑於此類行為 涉及土地利用價值之轉變與因公共事業、設施之設置可能造成當地人文、自然與社
90 對於德國此一制度之介紹，國內文獻為數眾多，例如董保城（2006：602-610）；廖義男
（2003：175-220）；廖義男（1994：1-65）；黃錦堂（1993：448-460）。
91 有關德國適用計畫確定裁決程序之個案與相關判決之介紹，請參閱黃錦堂（2009 年 3 月：23）。
92 環境影響評估程序在此情形下，在學說則被稱之為「特別且附屬性的計畫確定程序之部 分程序」（besonderer, unselbständiger Verfahrensbestandteil des Planfeststellungsverfahrens
），請參閱Ziekow（2006: 514, 517）。
93 Ziekow（2006: 514）。
會環境等條件之變動，以及人民權益受到波及，因此計畫確定裁決程序應該特別重 視不 同意 見之 溝通 與協 調， 基於 此因 素， 透過 公開 言詞 說明 之「 聽證 程序 」
（Anhörungsverfahren）即為該程序的主要特色之一。德國行政程序法第 73 條即針 對計畫確定裁決程序規定有嚴密的聽證程序，此一聽證程序當中即包含了許多與民 眾參與重要相關的規定與配套措施，例如資訊公開、意見溝通、討論、回應等。其 目的在於「藉程序之參與及進行，使計畫能集思廣益，考慮更為周詳，而使最終確 定之計畫內容合理妥善，俾於具體實施計畫內容時順利可行，而達到預定之目 標」。94
首先，聽證機關、擬訂計畫機關與確定計畫機關係分別由不同機關為之，聽證 機關通常為擬定機關之直接上級機關並係由專責單位或人員處理，此乃是為了確保 其於主持聽證進行時，95 以及彙整、溝通及協調各種不同意見時，在態度與立場 上較能保持超然與客觀地位，此對於後續的確定計畫機關在斟酌聽證報告以決定是 否確定計畫時，亦能較為客觀。再者，為確保受計畫影響之人與有關機關能充分知 情並進而有能力針對計畫提出意見或異議，行政程序法第 73 條第 1 項與第 2 項即 規定了相應的資訊公開程序。亦即聽證機關於收到申請書以及相關資料後，應於一 定期間內將資料送到未來廠址所在地及影響所及的鄉鎮市地方自治團體。同時亦應 在相關鄉鎮市中公告張貼，或於政府公報上加以公告、展覽，期間原則上為一個 月，所謂應公告之相關資料包括開發計畫書與相關政府機關之意見，開發計畫書之 內容必須明確說明開發之原因、受影響之土地範圍與設施等。至於民眾得否進一步 主動請求提供與計畫相關之資訊，則沒有明確規定。在公告展覽期間內以及展覽期 滿後兩週內，其利益受影響之民眾（deren Belange durch das Vorhaben berührt werden）得提出異議。至於所謂「利益受影響之民眾」係有別於一般法律上所稱之
「利害關係人」（Betroffenen），後者係以第三人之權利或法律上之利益受到影響 為前提，而前者係指計畫對其利益有所影響即屬之，其可為經濟上之影響或是理念 上之影響。96 基於理念上利益之影響已幾近毫無條件限制，因此事實上得提出異 議者，範圍包括相關機關、利害關係人以及其他對計畫有質疑之人。
依據德國行政程序法第 73 條第 6 項，異議期間為自公告展覽期間開始至終結 後兩星期內，超過異議期間後所提出者官署無義務加以討論。官署應整理在期間內
94 廖義男（1994：2）。
95 董保城（2006：603）。
96 張英磊（2009：206）；Kollmer（1994: 1057-1059）。
所提出之異議，並擇一定期日使利害關係人、異議提起人、相關官署及業者聚集就 計畫加以「討論」（Erörterung）。與前述之異議階段一樣，得參與聽證程序陳述 意見與討論者，其範圍包括計畫擬定機關、相關機關、利害關係人以及其他對計畫 表示意見與提出異議之人，就此而言，本文認為就參與主體範圍而言，即已涵蓋最 大可能的參與主體範圍，似乎並不亞於奧爾胡斯公約之開放程度。
前開「討論」的目的在於給予提起異議之民眾有機會詮釋其意見，讓相關政府 機關以及開發業者了解並提出因應，97 因此在此一聽證程序的實際運作當中，係 針對所擬之計畫彙整出不同的爭點，再針對每一爭點進行雙方的攻防（當中包含證 人與鑑定人之發言與詰問），其目的希望得出最適解決方案，從而程序係採「討 論」方式進行，學者認為此處所謂之「討論」甚至超過聽證之攻防交鋒意義。98 再者，為了確保計畫確定所應斟酌的事實能被客觀與真實地呈現，主導聽證進行者 之立場超然性亦必須獲得確保。首先，如同前開所述，擬訂計畫、聽證機關與確定 計畫機關應分屬不同機關，且聽證機關之職權不在於對計畫加以判斷或作成評價，
而是在於彙整、溝通及協調各種有關擬定機關之不同意見，並於最終將審議過程之 各方意見彙整成審議報告書，以供確定計畫機關參酌，並作為計畫確定時判斷重要 基礎。99 就此部分而言，德國計畫確定裁決程序之聽證程序規定實有超越奧爾胡 斯公約之處，蓋公約當中並無有關民眾參與中之主導動審議程序機關的規定，更無 庸論及是否有要求主導審議程序之機關地位與執掌應如何確保中立超然。
最後，由於確定計畫之裁決在法律性質上係屬行政處分，因此若對計畫裁決不 服者，則可提請行政救濟，惟鑑於計畫確定裁決之前，各方已針對計畫進行充分陳 述意見與討論，因此無再進行訴願之必要，而得直接向行政法院提起行政訴訟（德 國行政程序法第 74 條第 6 項第 2 句），此對於可能因計畫之實施而權益受損害之 一方而言，可獲得較迅速的權利保護；而另一方面亦可讓計畫是否得以合法實施，
儘速地獲得確定。然另一方面，就訴訟原告適格之條件而言，無論是該法或是德國 行政訴訟法並無特別予以放寬之規定，因此仍是以保護規範理論基礎之來判斷原告 是否存有公權力受到侵害之情形。換言之，在不服確定計畫裁決之救濟方面，具有 原告適格者僅有擬訂計畫機關、權利或法律上之利益受計畫影響之人，但卻不及於
97 黃錦堂（1993：453）。
98 黃錦堂（2009 年 3 月：18）。
99 廖義男（1994：2）。
不具利害關係人地位之第三人或團體。100 再者，得參與聽證之人若對於聽證機關 於聽證程序進行中所為之處置違法或不當時，是否得單獨就此提起行政救濟，似不 無疑問。然依照多數看法，倘若此一程序上之權利在法律性質上並非屬於「絕對的 程序權」（das absolute Verfahrensrecht），則仍舊無法提起行政救濟。101 就此部分 而言，則程序參與權及其相關資訊權之資訊權的權利救濟管道則又較奧爾胡斯公約 以及歐體法「2003/35/EC 指令」（Directive 2003/35/EC）狹隘，此即是德國於 2006 年擬透過制訂環境救濟法（Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz）以擴大司法救濟層面 的主要背景因素。