從奧爾胡斯公約檢視我國環境影響評估法制中民眾參與之規範

全文

(1)‧公共行政學報‧ 第三十五期〈研究論文〉民99年6月頁61-117 國立政治大學公共行政學系. 從奧爾胡斯公約檢視我國環境影響評估法制中民眾參與之規範王毓正. *. 《摘要》由於公部門環境行政之執法之侷限性以及隨著民眾環境意識之提升，如何結合社會與政府公部門之協力合作共同確保環境任務履行之完善，已是國際環境政策上之普遍趨勢，因此「合作原則」在今日已被視為國際環境法或環境政策之重要原則之一。例如美國於 1969 年公布之「國家環境政策法」（The National Environmental Policy Act, NEPA）第 4331 條第 1 段「…聯邦政府將與各州及地方政府以及有關之公共與私人團體合作，採取所有切實可行之手段與措施，包括財政及技術上援助…」，我國環境基本法第 4 條第 1 項「國民、事業及各級政府應共負環境保護之義務與責任」亦有類似的宣示。作為環境影響評估制度適用對象之開發案，往往亦是大規模或是對於環境較具影響性的重大開發案，故而不僅易對於周邊居民造成影響，同時往往亦引起環保團體的高度參與興趣，因此自然產生民眾參與的需求，並藉此以廣納資訊、保護利害關係人權益以及提高決策接受度。然而另一方面，當重大開發案受到國家產業政策支持時，公部門與相關業者即希望簡化審核程序並加速推動，自難以避免地經常與民眾或環保團體要求縝密調查評估的立場相衝突，甚至進而與民眾參與程度的構想恰成背道而馳。此投稿日期：98 年 12 月 31 日；接受刊登日期：99 年 5 月 31 日。 *. 作者為國立成功大學法律學系暨科技法律研究所助理教授，e-mail: [email protected]。 ‧61‧.

(2) ‧公共行政學報‧. 第三十五期. 民99年6月. 外，在環境影響評估制度當中，開發對於環境衝擊的調查、評估與解決方案之提出，必須以專業知識的投入作為判斷的重要基礎，因此高度地須依賴專業判斷與預測評估。在此情形下，民眾參與極可能因此遭到摒除，或由於資訊不足以及無法跨越專業門檻，導致民眾參與淪為徒具形式，而無法發揮其應有之功能。儘管環境治理與決策方面的民眾參與在國際規範以及我國現實面接受到高度的重視，但如何透過法制化的方式以確保民眾的實質性參與，且調和環境保護與經濟開發的對立性，以及消弭一般民眾與專家學者間在專業上落差，使民眾參與制度能發揮其應有功能，又能減少因立場對立可能產生的衝突，此對於環境保護與經濟開發皆有其重要的意義。民眾參與在我國相關論述上本即受到相當程度的重視，然而在相關法制建構上卻似乎未有等量的進展，例如我國環境影響評估法當中不乏民眾參與之機制，但卻因不盡完善而使得民眾參與應有的功能難以發揮，導致民間、產業與公部門間仍舊存在著不信任。本研究即擬奧爾胡斯國際公約中有關民眾參與的理念介紹出發，最後回到我國環境影響評估法制中民眾參與之規範進行整理與檢討，並進一步提出民眾參與制度改善的可能性與建議方向。 [關鍵詞]：環境影響評估、民眾參與、資訊公開、奧爾胡斯公約、司法請求權. 壹、前言由於公部門環境行政之執法之侷限性以及隨著民眾環境意識之提升，如何結合社會與政府公部門之協力合作共同確保環境任務履行之完善，已在國際間之環境政策上受到普遍的重視，進而「合作原則」在今日已被視為國際環境法或環境政策之重要原則之一。公私部門協力於環境保護事務的模式甚廣，其可從較為單純的共同節能減廢，到共同結盟打擊環境犯罪，1 乃至於以民眾參與的方式對於公部門的環. 1. 例如全國環保主管機關與各地方民間團體成立之河川巡守隊。特別值得一提的是，2007. ‧62‧.

(3) 從奧爾胡斯公約檢視我國環境影響評估法制中民眾參與之規範. 境決策產生影響。就民眾參與而言，由於對於政策形成與執法上具有主動性質，且具有較強的影響力，故而隨著環保意識與對於公部門信賴度彼此間之消長，而有逐漸受到重視的趨勢。甚至當實體性質的「環境權」，無論在憲法或法律層次皆囿於內涵的不易確定而開展有限的同時， 2 朝「環境程序權」轉向即逐漸受到重視， 3 甚至在歐洲國家的憲法逐漸成為趨勢。4 作為環境影響評估制度適用對象之開發行為，往往亦是大規模或是對於環境較具影響性的重大開發案，故而不僅易對於周邊居民造成影響，同時亦因為開發規模較大或開發地點經常處於環境生態較為敏感的地帶，或是事業本身即屬「鄰避設施」（Not In My Back Yard, NIMBY），因此往往亦容易引起環保團體的高度參與興趣，因此自然產生民眾參與的需求，並藉此以廣納資訊、保護利害關係人權益以及提高決策接受度。此情形下，民眾欲透過參與環境影響評估程序的方式，以表現關切或甚至影響決策作成的企圖，亦已逐漸成為勢不可擋的集體力量，此亦是何以環評程序之民眾參與制度經常成為討論的議題之背景因素。5 因此如何透過建構完善的民眾參與制度，以善用民間理性力量，廣納資訊，協助環境行政的正確性，以及提高決策之接受度，並確保利害關係人權益與一般民眾在環境決策中的主體性地位，對於台灣環境與經濟永續發展，以及公民社會與生態民主等目標之實現而言，皆有其長遠的意義。完善的民眾參與制度建立，才能作為調和環境保護與經濟開發的對立性，以及消弭一般民眾與專家學者間在專業上落差的利器，否則將適得其反，而成為紛爭的開端。國際間對於環境決策當中的民眾參與議題，最早或可追溯至 1987 年的「布倫. 2. 3 4. 5. 年 2 月間台南地檢署與台南縣市環保局以及台南地區十多個環保團體共同組成環保結盟，以共同協力於稽查與取締違法之任務，關於大台南地區的環保結盟之介紹（汪文豪，2007：158-160）。主要乃是因為「環境基本權」或「環境權」所欲保護之法益內涵極為不確定，加上環境問題往往涉及高度科技背景與風險決策等之複雜性，以及因個案而殊的利益衝突，因此並不適合在憲法或法律當中以抽象簡略的文字賦予主觀權利的方式謀求解決（王毓正， 2008a：118）。葉俊榮（1996a：1）。例如 1999 年芬蘭憲法第 20 條第 2 項規定：「國家權力應致力於確保每個人在健康環境中生活的權利，以及有機會對於與其生活環境相關之決策作成產生影響力」，此條文被解釋為具有程序權性質之環境權，Thym（2000: 560）。目前除了芬蘭之外，另有法國以及歐盟新成員國之波蘭、斯洛伐克、拉脫維亞憲法有類似規定。較早的討論例如，葉俊榮（1996b：195）。相關之學位論文則不勝枚舉，例如徐之道（2005）、鄭詩君（2009）。 ‧63‧.

(4) ‧公共行政學報‧. 第三十五期. 民99年6月. 特蘭報告：我們共同的未來宣言」，時至今日則已有一部專為環境決策程序之民眾參與所制訂之國際公約，亦即「奧爾胡斯公約」（Aarhus Convention）。該公約於 1998 年通過，2001 年正式生效，當中許多具有指標性意義的規定，至今仍屬前衛理念，並足堪作為各個國家相關法制建構上仿效之對象。本文以下即嘗試從該公約中有關環境決策程序之民眾參與精神與規定出發，並進一步對於該公約目前在歐洲共同體法與德國法的實踐情形進行介紹，最後再回到我國環境影響評估法制中民眾參與相關規範進行檢視。倘若民眾參與制度已受到環境決策之程序法律保障，則進一步值得關切的問題是，當環境決策違反民眾參與之程序規定時，則法律效果為何？司法救濟途徑是否能嗣後地提供足夠的保障，自然攸關行政機關是否能盡可能遵守民眾參與程序要求，此對於民眾參與機制被行政實務淘空的防止有實際上之意義，但在目前文獻當中卻較少獲得討論，故而擬透過本文之探討予以補充。. 貳、民眾參與的性質在國際法律文件中之發展一、從「布倫特蘭報告」到「奧爾胡斯公約」透過「公私部門協力」（Public-Private Partnerships, PPPs）的方式以提升國家環境保護任務執行之成效，向來在國際或各國的環境政策或法制當中，即佔有一席之地。就以國際環境政策為例，最早或可追溯到「聯合國世界環境與發展委員會」（World Commission on Environment and Development, WCED）」於 1987 年發表「布倫特蘭報告：我們共同的未來宣言」（The Brundtland Report, Our Common Future），其即是將「政策決定程序中之民眾參與」視為永續發展的重要前提。 6 至於明確以「民眾參與」（public participation）為規範標題並賦予內涵者，則為聯合國 1992 年在巴西里約熱內盧舉行之「地球高峰會議」（Earth Summit）中所發表的「里約宣言」（Rio Declaration）第十項原則， 7 其指出「環境議題最好在相關. 6. 7. The Brundtland Report: Our Common Future（pp. 58, 72），2009 年 8 月 20 日取自 http://www.un-documents.net/ocf-02.htm#II。同為「地球高峰會」（Earth Summit）所發表的「21 世紀議程」（Agenda 21），在「加強 NGO 團體在永續發展之地位」（strengthening the role of non-governmental organizations: partners for sustainable development）一節中的 27.6，27.9（a）將「政策決定程序中之民眾參與」視為永續發展的重要前提。. ‧64‧.

(5) 從奧爾胡斯公約檢視我國環境影響評估法制中民眾參與之規範. 的層次上能夠使所有關心的人民參與討論。在內國的層次上，每一個人應享有（shall have）公權力所提供的適當管道（appropriate access）以接近由官方所掌有的環境資訊，當中包括在其社區存在的有害物質與相關行為，並且有機會（opportunity）參與決策過程。國家亦應透過提供廣泛的資訊的方式，以促進與提升民眾之意識與參與。亦應該提供有效參與司法或行政程序的管道，並包括救濟與補償的機會」，8 當中亦已將資訊公開－民眾參與－權利救濟三面關係之關連性進行闡述。儘管里約宣言並未對於該條款進一步深入闡述意旨，且由於其係屬「軟法」（soft law）的性質，同時其並未具體提出可供執行的配套制度，故而導致其意涵本身存在著某程度的模糊。然而，從其字面上的意義觀之，環境決定程序中之民眾參與的性質，在此階段似乎已從純粹的輔助環境行政決策之正確與周延的「客觀功能」，進一步兼具有「權利化」的地位。然而，此一已有「權利化」趨勢的民眾參與，也因為宣言只具有軟法性質，僅停留在宣示性意義的階段。前開所述之「民眾參與權利化」的發展，在聯合國「奧爾胡斯公約」（Aarhus Convention） 9 的制訂通過後發展到一個成熟的階段。首先，從公約的完整名稱－「有關環境事務行政決定程序中之資訊請求權與民眾參與以及司法請求權公約」（Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters）－及其規範內容，可以清楚得知，明確地將環境事務決定程序中之「資訊請求權」與「民眾參與」以及「司法請求權」視為不可分割，且相互有影響作用之三個議題，並以此三個議題的相關規範夠成該公約之三大支柱。就民眾參與的部分而言，其主要係規定於公約第 6 條至第 8 條當中，相較前開之「我們共同的未來宣言」與「里約宣言」，其除了在規範內容上已有「制度化」的形式之外，例如參與主體、參與時機與參與的事項範圍等。再者在公約前言的立法理由說明當中，亦明確表示有意將民眾參與「權利化」。例如其明白表示「民眾為維護在健康與舒適之環境中生存之權利，以及善盡其保護環境之義務，應享有環境資訊請求權，參與環境決策程序之權利，以及針對環境事務有司法請求權」。10 該公約進一步透過第 9 條規定，要求締約國必須確保人民在對於公 8. 9. 10. 原文請參閱「聯合國環境規劃署」（The United Nations Environment Programme, UNEP）網頁，2009 年 8 月 20 日，引自 http://www.unep.org/Documents.Multilingual/Default.asp? DocumentID=78&ArticleID=1163。 Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters, done at Aarhus, Denmark, on 25 June 1998. 原文為 “to be able to assert this right（to live in an environment adequate to his or her health ‧65‧.

(6) ‧公共行政學報‧. 第三十五期. 民99年6月. 部門在環境事務領域內之決定、作為或不作為，產生實體法或程序法之合法性上的疑慮時，得以向司法權要求進行審查的機會，當中所謂的「程序法之合法性」亦包括公部門違反民眾參與之程序權之情形。該公約在由「聯合國歐洲經濟合作理事會」（ United Nations Economic commission for Europe, UN/ECE）主導下已於 1998 年 6 月 25 日通過並開放給世界各國簽署，於 2001 年 10 月 30 日該公約已正式生效。奧爾胡斯公約生效之後的意義是，該公約成為第一個以廣泛的「環境決策程序之民眾參與」 11 為主要規範議題的國際環境硬性規範， 12 換言之，該公約之簽署國家在經過國會之批准（ratification）後，即有義務將公約規範之內容轉換為內國法律。截至今日已有 48 個國家簽署該公約，當中 43 個國家已完成國會批准程序。前開締約國當中與我國相關法制之發展具有重要意義的歐洲共同體與德國，13 亦已分別於 2005 年 2 月 17 日以及 2007 年 1 月 15 日完成國會批准程序。由於我國公法體系與理論深受德國公法學之影響，特別是與本文相關的行政程序之民眾參與的定性以及程序違法之效果與救濟途徑等議題，更是拳拳服膺地幾乎完全繼受於德國法。因此當德國於轉換奧爾胡斯公約的規範內容至其內國法時，在前開議題當中所必須面臨的調適問題與難題，即對我國環境影響評估法中民眾參與制度之建構有相當程度的參考價值。此部分進一步之介紹將留待於後文進行。透過以上概括性的介紹，可初步看出環境決策程序中之民眾參與的性質與意涵，在國際法律文件上有以下的變遷。亦即：. 11. 12. 13. and well-being） and observe this duty, citizens must have access to information, be entitled to participate in decision-making and have access to justice in environmental matters…”。早於 1991 年通過，1997 年生效的「伊斯波公約」（Espoo Convention, Convention on Environ- mental Impact Assessment in a Transboundary Context），即已保障本國或外國民眾得參與相關之環評程序，然而其保障之民眾參與程序範圍是侷限的，亦即僅限於針對特定可能造成嚴重跨國環境影響之開發行為的環境影響評估程序。再者，由於該公約主要目的在於希望透過國際合作的管道，並藉助本國與外國民眾參與環評程序與資訊公開等方式，以減輕締約國境內特定之開發行為，所可能造成的跨境環境影響。故對於民眾參與與資訊公開之間的細節規定與配套性規定，以及民眾參與權本身之權利救濟等事項，前者著墨不深，後者未予納入。詳細介紹請參閱（施文貞，2004：42）。其同時也是第一個規範個人環境法上資訊權利的國際公約。關於條約簡介之中文文獻，請參閱李建良（2002：42）。蓋我國權利與法律上之利益以及權利救濟制度，不論在立法或是司法實務上，深德國法之影響，然而德國近年來為了達成歐洲統合的目標，在法制上已有明顯「歐洲化」（Europeanization）的趨勢，而我國未來法制變遷亦可能因此間接受到影響。. ‧66‧.

(7) 從奧爾胡斯公約檢視我國環境影響評估法制中民眾參與之規範. （一）民眾參與從偏重協助公部門獲得完整與周延的資訊，以做出正確或適當之決策（例如符合永續社會要求的決策）的客觀功能面向，逐漸轉變為兼具權利性質的主觀功能，最後更進一步地使民眾的程序參與權在遭受公部門侵害時，亦能獲得司法權保障的可能。（二）民眾參與從早期的簡略的口號式術語，進一步透過精細的法律條款規範內容獲得制度化的機會，例如何謂相關之民眾、有效的民眾參與應有的時機、資訊性的前提要件、民眾參與之範圍以及民眾參與權之司法保障等。（三）由於奧爾胡斯公約係屬硬性規範，因此締約國必須得去面對將公約轉換為內國法的壓力，而在轉換為內國法的同時，不僅成為更為精細且具體可行的制度，且讓各國亦藉此機會檢視內國既有相關制度之完善性，或甚至讓部分向來對於資訊公開與程序參與權較為輕忽之法制先進國家，亦能獲得重新檢討的機會。甚至吾人可說，奧爾胡斯公約之通過對於各國於討論與建構環境決策程序之民眾參與的議題上，提供了完整的構想－亦即資訊公開、民眾參與與權利保護密不可分的交互關係－，以及原則性與基本方向性的指引，因此本文以下將先對於奧爾胡斯公約中與民眾參與相關之規定進行簡介。. 二、奧爾胡斯公約中環境決策程序之民眾參與之簡介. 14. （一）公約的基本理念就整體而言，奧爾胡斯公約是以強化民眾在環境任務履行方面的地位作為其規範的主軸，而其採取的機制即是「環境資訊公開」與「參與式民主」（Participatory Democracy）之推動，且再更進一步賦予前兩者具有可訟性，以避免公部門將其架空。至於公約更深層的基本理念為何，則有必要先探究該公約的制訂背景。該公約的規範目的係蘊含著強化民主的目標，「聯合國歐洲經濟合作理事會」（UN/ECE）主導下通過該公約，其表面上雖為環境保護公約，但事實上亦兼具有. 14. 國內對於奧爾胡斯公約的介紹主要另有，施文貞（2004：42）；黃錦堂（2009 年 3 月： 33）。 ‧67‧.

(8) ‧公共行政學報‧. 第三十五期. 民99年6月. 強化東歐國家之政治民主化的作用。 15 蓋多數東歐國家雖然民主政治起步較晚，但對於環境保護政策之重視卻有其一定程度的傳統，甚至各國的憲法當中亦幾乎全數分別以「環境實體權」、「環境資訊請求權」、「環境程序參與權」或「國家目標方針」等方式，使環境保護在憲法位階上取得一定的規範地位。 16 故該公約即擬從此一在歐洲國家之間已具有高度共識的公共議題出發，並透過「環保民主」（environmental democracy）的途徑，以期盼能順水推舟地達到全面政治民主強化之目標，因此當時的聯合國秘書長 Kofi Annan 讚譽此一公約對於「環保民主」的推動而言，乃是聯合國所倡議的計畫當中最具雄心壯志的公約。17. （二）民眾參與的目的與功能就本文所關切的民眾參與部分，其除了也是實現前開環保民主目標的重要一環之外，論者認為民眾參與應該尚包含其他目的， 18 例如「協助主管機關獲取充分資訊與決策正確性」以及「提高決策之接受度」等類似的客觀功能。此意義下的民眾，並不限於具有實際利益關連性的利害關係人，相反地，只要能有助於決策機關獲取更充分的相關資訊，或是能充當開發單位、決策機關與社會大眾之間的溝通對象，利於風險溝通的達成者，皆可適於作為參與之主體。此外，該公約的立法理由說明當中亦明確指出環境保護與個人權利保護之間的關連性，亦即「適當的環境保護對於人類福利與基本人權之實現，包括生命權，係屬不可或缺」， 19 因此「每個人享有在一個有助於健康與福利的環境中生活的權利」， 20 為確保前開之權利，民眾「應享有環境資訊請求權，參與環境決策程序之權利，以及針對環境事務有司法請求權」。 21 就此而言，論者認為傳統奠基於自由主義的基本人權透過該公約獲得了生態主義的內涵。 22 因此，在此意義下， 15 16. 17 18 19. 20. 21 22. （Stec, Casey-Lefkowitz & Jendroska, 2000: foreword）。王毓正（2008a：105-131），亦請參閱（Stec, Casey-Lefkowitz & Jendroska, 2000: 16, 115）。同前揭註 8。 v. Danwitz（2004: 273）。原文為 “adequate protection of the environment is essential to human well-being and the enjoyment of basic human rights, including the right to life itself”。原文為 “every person has the right to live in an environment adequate to his or her health and well-being”。請參閱前揭註 10。 Fisahn（2004: 137）。. ‧68‧.

(9) 從奧爾胡斯公約檢視我國環境影響評估法制中民眾參與之規範. 權利保護亦屬於該公約的核心關切點。民眾若是基於權利保護的目的而主張程序參與的話，則基本上必須是以相關之環境決策可能造成其權利或利益上之損害為前提，且其參與的目的主要係集中於避免或是減少受害，或甚至尋求利益受損害之補償或替代。故此一類型之民眾參與，不僅在參與主體範圍較受到侷限，同時參與的目的亦是較屬於主觀功能的。換言之，其未必具有「協助主管機關獲取充分資訊與決策正確性」的目的。依據奧爾胡斯公約第 6 條第 2 項以及第 2 條第 5 款之規定，其民眾參與之主體範圍包括利害關係人之外，尚包括環保團體， 23 故可推知該公約係兼具客觀的強化民主與決策正確之功能與主觀的權利保護功能。對於締約國而言，其有義務在轉換為內國法時建構兼具兩者功能的民眾參與制度，而且必須思考如何讓兼具雙重功能的民眾參與與既有的法律制度與體系並行不悖。就後者而言，向來即是與傳統德國法體系有相互調適之不易，也因此學說上之爭議聚訟盈庭。 24 至於就非締約國之我國而言，該公約帶來的啟示是，在環境決策程序之民眾參與制度的建構時，在目標設定上毋寧應先確定，究係為實現例如強化民主功能、協助主管機關獲取充分資訊與決策正確性，以及提高決策之接受度等客觀功能，抑或實現權利保護之主觀功能。目標的選擇不同，除了將進一步影響具體制度上之型塑之外，更進一步的主要差異點將出現在訴訟救濟的途徑，例如民眾參與的「民眾範圍」之界定，以及民眾參與機會應提供而未被提供時，誰得以提起法律救濟，以及如何提起救濟等方面之規定。. （三）資訊公開－民眾參與－權利救濟奧爾胡斯公約進一步的基本構想是，有效的民眾參與必須以充分資訊提供作為前提，並且在程序參與的機會遭受侵害時，民眾尚得向法院請求救濟。蓋唯有被充分提供資訊的人民（to be informed），在一個民主政治的程序中方能以成熟的公民之姿，參與公共事務相關決定之作成，以及有助於公民意識之形成。換言之，環境資訊的廣泛提供有助於改善民眾所常處的「資訊不對等」的地位。透過此一資訊請求管道，使民眾在環保事務方面的程序參與上更有提出質疑以及實際參與討論的 23 24. 進一步論述請詳見以下「三之（二）」之處。例如 Ziekow（2007: 259-261）主要爭議點在於民眾參與的程序權若受到侵害時，如何提供司法救濟途徑的問題，蓋德國法在傳統上只有極少數例外的情形，承認「絕對的程序權」（das absolute Verfahrensrecht）在受到侵害時可尋求法律救濟（Sparwasser, Engel & Voßkuhle, 2003: 238）中文相關介紹請參閱張英磊（2009：192）。 ‧69‧.

(10) ‧公共行政學報‧. 第三十五期. 民99年6月. 能力。亦即透過法制建構提供民眾享有參與環保決策程序的機會固然重要，但如果沒有配套地亦賦予其享有資訊請求權，則所謂參與機制亦將往往淪為空洞不具實益。25 此外亦不可忽略的是嗣後救濟途徑的重要性，其與前開之資訊請求及程序參與之間分別具有主觀權利保護與客觀制度確定之意義。就前者而言，利害關係人透過參與決策程序的方式，可以在充分知情的情況下，完整地將自己權益可能受影響之情形予以陳述，以供決策時盡可能兼顧所有利益間之權衡或補償方案。相較於利害關係人嗣後對於因訊息掌握不完整而被作成之瑕疵決策尋求司法救濟，透過決策過程中充分地提供利害關係人知情與參與，毋寧具有事前預防決策瑕疵發生之積極意義，故亦可被視為具有「（基本）權利之提前保護功能」（ vorgelagerten （Grund）-Rechtsschutzes）。惟由於資訊請求權或是程序參與之實現，皆必須仰賴相關公部門應請求提供資訊或參與的管道。因此當對於提出之請求是否有理，以及請求之要件是否具備，乃至公部門是否已盡可能地提供資訊或參與管道等問題上，請求者與被請求者之間發生認知上之差異時，則須有一特定的解決途徑。為了解決認知上之歧異，以及避免資訊請求權或是程序參與之制度因為公部門的「狹義」認定而被淘空，進而導致前述所謂「（基本）權利之提前保護功能」之喪失，相對應的司法請求權係屬必要之配套制度。再者，該公約亦重視民眾參與的客觀功能，亦即如前文所述，「協助主管機關獲取充分資訊與決策正確性」以及「提高決策之接受度」。由於大規模或是對於環境較具影響性的重大開發案，受其影響之空間範圍廣大，因此所涉及之環境問題具有極高度的複雜性，故更有需要藉助各界人士協助決策機關獲取更充分的相關資訊，提高決策正確性。再者，本文以為此一客觀功能並非可與前述之主觀權利保護功能截然劃分，蓋環境可能產生之影響在時間與空間上往往具有延展性，故潛在受影響之人並不限於現階段權益受影響之利害關係人。此外，在實際的個案當中，不乏有開發場址週邊居民在取得期待的補償後，放棄對於環境品質的要求之情形，進而可能導致合理的環境品質要求亦同時被棄守。然而，倘若環境品質應屬吾人不可自由處分或販售之共同自然生存基礎，則不具利害關係人地位之民眾的程序參與，即有助於環境利益能被以較長遠性的公益視角予以考量。而倘若這些功能亦屬民眾參與制度所不可或缺者，則其前端的資訊請求權與後端的司法請求權亦應一併獲得. 25. 亦請參閱施文貞（2004：54）；李建良（2004：56）。. ‧70‧.

(11) 從奧爾胡斯公約檢視我國環境影響評估法制中民眾參與之規範. 保障，以免此一客觀功能淪空（請參閱以下圖一之圖示）。縱上所述，該公約認為「資訊公開－民眾參與－權利救濟」三者乃為實現公約的基本理念與目標不可分割的必要措施。 26 換言之，若欲對於奧爾胡斯公約中的民眾參與進行掌握，或甚至以其作為法制建構上之仿效對象時，則亦有必要對於此一所謂「三大支柱」（three pillars）理論一併瞭解。27 然而，本文限於篇幅，有意識放棄對於該公約中之一般環境資訊公開規定進行論述，而是將僅就民眾參與制度本身，以及與民眾參與制度相關之資訊公開與權利救濟制度進行介紹。. 圖一資訊公開－民眾參與－權利救濟之三面關係資料來源：本研究. （四）環境決策程序中民眾參與規定之簡介奧爾胡斯公約在第 6 條、第 7 條與第 8 條分別針對三種公部門決策行為，規定了三種類型的民眾參與，亦即「與特定行為有關之決定的民眾參與」、「環境有關之計畫、方案與政策決定的民眾參與」以及「規範性措施決定的民眾參與」。 28 就第二種類型而言，其主要係針對政府機關內部的計畫性措施， 29 倘若與聯合國 26 27 28. 29. v. Danwitz（2004: 275）。（Stec, Casey-Lefkowitz & Jendroska, 2000: 5）。亦即 “public participation in decisions on specific activities”, “public participation concerning plans, programmes and policies relating to the environment”, “public participation during the preparation of executive regulations and/or generally applicable legally binding normative instruments”。 v. Danwitz（2004: 275）。 ‧71‧.

(12) ‧公共行政學報‧. 第三十五期. 民99年6月. 於 2003 年通過之「策略環評議定書」（ Protocol on Strategic Environmental Assessment, SEA protocol）30 的第 2 條第 5 款中所稱之 “Plans and programmes” 比較，則可發現其二者之內涵相當，換言之，奧爾胡斯公約第 7 條所規定者實際上乃為「政策環評程序之民眾參與」。再者，第三類之民眾參與，實則為環境保護相關之「行政命令」（executive regulations）立法程序之民眾參與。由於此二者已不在本文擬探討的環境影響評估程序之範圍，故以下仍將僅針對奧爾胡斯公約在第 6 條中「與特定行為有關之決定的民眾參與」進行介紹。 1.民眾參與的範圍公約其所稱「特定行為」（specific activities）進一步區分為強制性以及任意性民眾參與兩種。至於所謂之強制性應進行民眾參與之特定行為係指，（1）各國本即應實施環境影響評估的開發行為，以及（2）公約附錄一（Annex I）所列之各類行為，例如核能電廠、金屬冶煉工業、廢棄物清除處理設施、廢污水處理設施或鐵路、機場、高速公路、快速道路等重大交通建設（相關項目請參閱本文附件）。至於其他可能造成環境重大影響，但未被表列於公約「附錄一」的之行為，則留任各締約國自行決定是否透過各自內國法提供民眾參與的管道（公約第 6 條第 1 項）。至於所謂與特定行為相關之決策程序（decision-making procedure），一般即係指環境影響評估程序、開發許可程序或是計畫確定程序。換言之，公約將開發行為區分為三類，亦即當涉及（1）各國本即應實施環境影響評估的開發行為，以及（2）公約附錄一所列之各類行為時，凡是締約國皆必須在各該環境影響評估程序、開發許可程序或是計畫確定程序等決策程序當中提供民眾參與的管道；（3）至於非屬（1）（2）之其他開發行為，則由各國自行決定是否提供民眾參與管道。透過以上的介紹，可以發現該公約並未如我國環評制度一般區分第一階段環評與第二階段環評，而係與歐盟國家之環評制度較類似，亦即哪些開發行為必須進行環境影響評估，係以表列的方式確定，此於學說上又稱為「表列原則」（Listenprinzip）。 31 由於公約係要求締約國應採取「聯集」的方式作為民眾參與適用範圍之界定，亦即無論依照各國法令應時實施環境影響評估之開發行為，抑或公約表列之開發行為，一律皆應屬民眾參與機制之適用範圍。. 30 31. 該公約之介紹，請參閱施文貞（2004：47）。 Schink（2004: 1183）。. ‧72‧.

(13) 從奧爾胡斯公約檢視我國環境影響評估法制中民眾參與之規範. 值得注意的是，若遇有所謂「條件式∕選擇性」（konditional/fakultativ）環境影響評估時，則可能存有爭議。僅以德國為例，若屬德國環境影響評估法（Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung, UVPG）附錄二之開發行為則只有在經過預審程序或篩選（screening）後，認為仍必須進行環境影響評估時，方須送環評審查。 32 此類之篩選程序是否應視為環境影響評估程序之一部分而有民眾參與機制之適用，奧爾胡斯公約並無直接表示立場，而就筆者所掌握之文獻資料，亦尚未見到相關之探討。儘管從奧爾胡斯公約的基本精神來看，當一開發行為已涉及應進行篩選機制時，應非僅是小型開發行為，同時其本質亦是涉及環境決策，則不論從利害關係人權利保護或環境民主的角度，以及該公約強調民眾參與應在環境決策的所有選項仍舊存在的時舉行等觀點來看，似乎仍應導入民眾參與機制，以提升篩選決定之正確性。惟無論如何，即如本文所述，公約並無直接論及此一問題，因此似應解釋為公約並無明確要求各締約國在篩選程序亦應提供民眾參與的管道。然而，必須注意的是，由於多數大型開發行為或典型上較容易造成環境影響的開發行為或設施，以透過表列方式強制應實施環境影響評估，因此不太值得去擔心性質上應實施環境影響評估之開發行為藉寬鬆的篩選機制躲避掉環境影響評估，並進而亦免除掉民眾參與。就比較法的角度觀之，有認為我國第一階段環境影響評估制度， 33 「多僅是『書面審查』程序，真正的環境影響評估程序始於第二階段」，亦即環評程序第一階段僅係過濾篩選之程序體系，目前亦獲得數個行政法院判決所肯認。 34 然而，目前實務運作下，卻往往以第一階段取代第二階段環境影響評估，導至真正進入第二階段環境影響評估之開發案件，實際上少之又少。因此就實際之狀況而言，倘若認為我國第一階段環境影響評估並非真正的環境影響評估程序，故不須引進民眾參與制度，本文係採取保留立場。進一步說明，將在本文「肆」的部分再補充說明。 2.參與之主體相對於本公約保障任何人（包括自然人與法人）享有環境資訊請求權， 35 公. 32 33 34 35. Schink（2004: 1183）。李建良（2004：56）；詹順貴（2006：16）；張英磊（2009：207）。例如最高行政法院 98 年度判字第 772 號判決、98 年度判字第 475 號判決。公約第 3 條第 9 項 “the public shall have access to information”，合併第 2 條第 4 款 “The public means one or more natural or legal persons, and, in accordance with national legislation or practice, their associations, organizations or groupn”。 ‧73‧.

(14) ‧公共行政學報‧. 第三十五期. 民99年6月. 約第 6 條第 2 項將民眾參與中所謂之「民眾」僅限於「相關民眾」（the public concerned），並同時在第 2 條第 5 項將相關民眾定義為「受到環境相關之決策影響或影響之虞，或對其有興趣之民眾。在此概念規定之下，倡議環保並符合各國內國法之所有要件之非政府組織應被視為有興趣者」， 36 換言之，在此所規定之參與主體乃係「利害關係人」與「環保團體」。因此德國學者認為，第一種類型之民眾參與之性質較傾向於「利害關係人參與」（Betroffenenbeteiligung）， 37 只不過公約是在另一方面又承認環保團體能代表公益成為參與主體。在環境影響評估程序、開發許可程序或是計畫確定等程序中所作成之決定，係屬具體之個案，亦即具有確定的位置與範圍，以及影響範疇，因此往往存在有一定範圍的實際上受影響或有受影響之虞的民眾，而保障其享有程序參與之管道，即具有減輕其受影響之程度的意義，亦即權利提前保護的功能。從本公約特別保障「受到環境決策影響或影響之虞」的利害關係人在具體個案性質的決定程序中享有參與權觀之，即是隱含著本文前述的民眾參與之主觀功能。但值得注意的是，公約若僅止於此一類型之民眾參與的話，則原則上可能是了無新意的。蓋目前將行政程序法制化的國家，通常亦已承認人民得請求參加與自己權益相關之行政程序，僅以我國行政程序法為例，第 23 條即規定「因程序之進行將影響第三人之權利或法律上利益者，行政機關得依職權或依申請，通知其參加為當事人」，並從而得享有「資訊請求」、「參與聽證」、「被告知決定」與「陳述意見」等程序權利。 38 因此如何適度地也讓非利害關係人在一定條件享有程序參與權，毋寧方屬於民眾參與的擴大，並且亦較能符合環境利益維護的本質需求。因為若從長時間的角度觀察環境影響，則受影響之民眾並非僅侷限於開發行為附近特定範圍的民眾，而是亦可能對於不特定多數人產生影響，差別僅是在於直接或間接，時間點之遠近而已，因此參與決策程序之民眾範圍即不能僅侷限於決策作成之當時受影響或有受影響之虞的民眾。但若從實務運作的層面來看，倘若「任何」理論上於未來潛在受影響之個別民眾，皆因此而獲得決策參與之管道，或甚至. 36. 37 38. 原文為 “the public affected or likely to be affected by, or having an interest in, the environmental decision-making; for the purposes of this definition, non-governmental organizations promoting environmental protection and meeting any requirements under national law shall be deemed to have an interest”。 Guckelberger（2008: 84）。相關條文分別為行政程序法第 46 條第 1 項、第 55 條第 1 項、第 100 條第 1 項及第 106 條第 1 項。亦請參閱湯德宗（2005a：138）。. ‧74‧.

(15) 從奧爾胡斯公約檢視我國環境影響評估法制中民眾參與之規範. 更進一步對於公部門的參與程序違法行為提請司法救濟，則不僅造成司法權之事務超過負荷，亦可能造成實際上受影響或有受影響之虞的民眾的意見表達或權利救濟機會遭受壓縮，同時亦可能造成開發行為之個案長期的延宕。綜上所述，本文以為透過環保團體的程序參與應該是一個適當的折衷方案。然而，環保團體在此處的程序參與是否僅純粹具有協助行政決策正確的客觀功能？或是亦有主觀權利保護之功能？對於此，公約並沒有為明確的表示。但從實際之個案觀之，可以發現環保團體在決策程序中所為之意見陳述，可能為環境利益之維護而與當地擁護開發行為之居民立場對立，但亦不乏為維護利害關係人之權益挺身而出之情形，甚至前述兩種情形可能發生在同一個案當中。 39 可見得環保團體之程序參與權，可能具有利害關係人權利提前保護的功能，但卻未必以此為要件，故其仍具有一定程度的客觀功能。 3.參與程序上之要求－適時與公平的參與決策程序之民眾參與不能只被理解為，民眾在決策最終定案前「聊備一格的」享有陳述意見的機會；相反地，公約所要確保的是民眾參與的時間點上，決策的任何選項皆仍舊存在，藉此讓民眾意見之表達仍保有影響決策的可能，亦即有效的民眾參與。40 因此公約第 6 條第 2 項即對此規定了非常詳盡的要求。公約要求相關民眾應在環境決策程序進行之初期，以適當的、適時的、有效的方式（in an adequate, timely and effective manner），被告知以下五大項資訊：（1）預計進行的開發行為及請求作成決定之申請；（2）可能作成決定的方式或決定的構想；（3）作成決定之主管機關；（4）預計採取之決策程序；（5）該開發行為係屬實施一國或跨國環評程序者。在前開「既定之決策程序」項目，在內容上尚進一步包括 a. 程序的開始；. 39. 40. 例如座落於彰化二林的中科四期開發案中，地方擁護科學園區進駐的人士即呼籲「非二林人勿管二林事」，認為環團無權來對於園區設置與否加以置喙。但另一方面，環團與可能受廢水影響的福興、王功一帶的農漁民卻是站在同一陣線。請參閱立報報導「中科四期動土爭議系列上：徵收在即農民淚灑相思寮」，2009 年 12 月 20 日，引自 http://tw.news.yahoo.com/article/url/d/a/091229/131/1xt8u.html。 Fisahn（2004: 138），此一倡議較早即已見於葉俊榮（1996b：227）。 ‧75‧.

(16) ‧公共行政學報‧. 第三十五期. 民99年6月. b. 民眾參與的機會； c. 公聽會的時間與地點； d. 屬於重要訊息的官方陳述意見，以及重要的訊息與資訊可於何處閱覽或取得； e. 民眾應向哪一個主管機關或其他單位提送意見或問題與提送的期限； f. 對於計畫中之開發行為相關的重要環境資訊，可以如何獲取。倘若開發許可的申請資訊完全齊全時，始將開發計畫公告周知，則往往使民眾陷入在無法短期吸收堆積如山的資訊的困境。其結果是，民眾在尚未掌握重點時經常無法正確論述或是甚至打擊錯誤，或可能在民眾進入況狀時，程序卻早已進行到一個階段了。實際而言，此類狀況皆不能稱為「適時的」資訊公開。 41 因此公約第 6 條第 3 項即要求締約國必須確保程序中各階段的民眾參與，亦即其規定「在民眾參與程序方面，應該針對不同階段規定個別適當的期間，以供民眾有充分的時間吸收資訊，以便民眾在決策程序中有充分的時間進行有效的準備與參與」。 42 論者指出，43 公約在此規定上蘊含著「武器平等原則」（Waffengleichheit）的精神，簡單而言，即是在程序相關之權利與義務上盡量被相同對待，無論是資訊之取得、陳述意見的機會乃至對於決策結論的影響管道。換言之，得以參與程序之民眾亦取得相當於程序當事人的身份，而非僅是程序上之配角而已。 4.參與程序進行的時機同樣也具有核心地位的規定是公約第 6 條第 4 項，其規定應確保「盡早舉行的民眾參與」，亦即「決策的所有選項仍舊存在，民眾參與能夠有效地進行的時間點」（when all options are open and effective public participation can take place）。在此意義下，僅僅告知民眾決策的結果與結論，或是僅在程序終結之前形式性地補正民眾陳述，皆不能屬於此處所稱之民眾參與。蓋具有實質意義的民眾參與，必須是使參與程序的民眾有真正的機會對於決策或問題的解決方案的選擇上有影響的機會，或是使自己的意見與其他人之意見獲得同等被考量審酌的機會。 44 論者上從 41 42. 43 44. 同前揭註 40。原文為 “The public participation procedures shall include reasonable time-frames for the different phases, allowing sufficient time for informing the public in accordance with paragraph 2 above and for the public to prepare and participate effectively during the environmental decision-making”。 Fisahn（2004: 138）。 Blümel（1982）。. ‧76‧.

(17) 從奧爾胡斯公約檢視我國環境影響評估法制中民眾參與之規範. 心理層面的因素指出， 45 倘若公部門在決策上心證已然形成，自然傾向於竭力正當化自己所作成的決定，此種情形在決策背景與考量因素極為複雜的大型開發計畫則是特別明顯。 5.開發許可申請者與民眾之直接對話機制一個提供民眾參與管道的環境決策程序當中，基本上存在著三面關係，亦即：開發許可申請者－作成許可之主管機關－得參與程序之民眾。在向來的開發許可申請案件中，多數的對話關係往往集中在申請者與作成許可之主管機關之間，進而導致前述三面關係可能往申請者與主管機關過度傾斜，相對地，民眾在資訊取得與對話機會上處於相對弱勢的地位。此不僅容易使三面關係變相成為兩面關係，且亦容易使民眾產生一種申請者與主管機關之間既已形成定見的印象，從而不認為制度內之程序參與是一個有效的影響決策之管道，此情形下，即可能使得民眾參與制度的功能受到侷限。46 公約對於此一可能存在的問題，在第 6 條第 5 項提出解決的構想，其規定「各締約國在適當的範圍內，應促進可能的開發許可申請人探尋相關民眾，並於開發許可申請提出之前，與之進行對話，告知其開發許可申請之目的」。 47 此一要求是延續著公約第 6 條第 4 項中的「決策的所有選項仍舊存在」（all options are open）之基本構想而提出的，也因此公約建議開發許可申請人與相關民眾之間的直接對話，應該在開發許可申請提出之前進行。儘管歐體法乃是最致力於實現奧爾胡斯公約的區域法，但作為實現奧爾胡斯公約的相關規定，例如「2003/35/EC 指令」（Directive 2003/35/EC）、「1367/2006 規則」（Regulation（EC）No 1367/2006）、「環境影響評估指令」（EIA Directive 85/337/EC）以及「整合污染及防制指令」（IPPC Directive 96/61/EC）等，皆未將該機制納入。 48 其乃是由於一方面此一要求僅屬公約對於締約國之建議，而非強制轉換至內國法之規定；而另一方面並非所有國家皆能接受此一構想，例如德國法認為申請者只要是依據法定要件提出申請，即已盡其法律上之義務，不須再與相關 45. 46 47. 48. Fisahn（2004: 139）、學者葉俊榮（1996b：227）即正確指出，「一旦評估工作已經作成，民眾及各界很難對繁雜的數據作評論，開發單位接受意見的可能性也大為降低」。 Zschiesche（2002: 177）。原文為 “Each Party should, where appropriate, encourage prospective applicants to identify the public concerned, to enter into discussions, and to provide information regarding the objectives of their application before applying for a permit”。 Fisahn（2004: 139）。 ‧77‧.

(18) ‧公共行政學報‧. 第三十五期. 民99年6月. 民眾進行對話。 49 此外亦有論者對於環境決策過於仰賴開發者與環保團體表示憂心，並認為此毋寧是將環境決策之作成建立在前開二者間的角力關係之上，甚至可能造成決策之作成過度以民間團體的要求以及媒體效應為導向，導致環境法令的執行逐漸地「政治化」，其結果是依法行政的相對化。 50 縱姑且不論開發許可申請者與民眾之直接對話機制真否值得如此深受疑慮，但由於歐盟成員國之立法係直接受到共同體法的拘束與指導，所以德國法在環境決策程序之民眾參與的相關立法上，51 亦如同前開「2003/35/EC 指令」一般，未將奧爾胡斯公約第 6 條第 5 項之規定導入。 6.資訊提供作為前提性之配套規定有實質意義的民眾參與，係指民眾在實際上能對於公部門之環境決策產生影響力，因此除了應盡可能地在決策程序進行之初即提供參與的管道之外，亦須提供必要之相關資訊，如此方能讓民眾真正充分利用參與的管道，進行深度的對話與意見及問題之提出（詳見圖一所示）。換言之，充分的相關資訊乃是理性意見與共識形成的重要前提要件。52 另有學者特別強調「獲得資訊的民眾」（informed public）的概念， 53 並指出其乃是改善環境法令執行成效不彰與預防行政權濫用上不可或缺的條件。此外從實證的經驗可以發現，行政決策之透明化可以避免不信任而引發之衝突，長期來看，具有提升程序經濟與成效的作用。54 鑑於此，公約除了於第 4 條當中針對「一般性」的環境資訊公開，訂定了相當詳細的規定之外，55 更於第 6 條第 6 項當中針對「環境決策程序中之民眾參與」訂定了資訊公開之特別規定。亦即各國主管機關須主動或應民眾依據各內國法之規定所提出之申請， 56 對 49. 50 51. 52. 53 54 55 56. 同前揭註。我國對於奧爾胡斯公約介紹的文獻恰巧亦對於公約第 6 條第 5 項之規定略過予以介紹，請參閱施文貞（2004：51）。 v. Danwitz（2004: 274）。亦即於 2006 年 12 月 6 日通過的「民眾參與法」（Gesetz über die Öffentlichkeitsbeteiligung in Umweltangelegenheiten nach der EG-Richtlinie 2003/35/EG, Öffentlichkeitsbeteiligungsgesetz）。 Kloepfer （ 2002: 404 ） ; Worm （ 2001: 10 ）；從一般公共議題切入者例如湯德宗（2006a：7-9）；從環評制度角度論述者，葉俊榮（1996b：207，213）。 Schmidt-Aßmann（2000: 316-317）。 National Environmental Policy Act（1997）。相關介紹請參閱施文貞（2004：51）。此處原條文為 “upon request where so required under national law”，本文以為應解釋為，除非各國內國法規定必須以提出申請作為提供資訊之前提，否則主管機關必須主動提供。. ‧78‧.

(19) 從奧爾胡斯公約檢視我國環境影響評估法制中民眾參與之規範. 於相關民眾提供以下之保障，「在民眾參與程序之初，即免費（free of charge）57 將主管機關所掌有之所有與本條文所規定之決策程序重要相關的資訊提供予相關之民眾，以供其審閱。惟本公約第 4 條第 3、4 項中對於特定資訊得不予公開之規定仍有適用」。58 至於前開所謂「重要相關的資訊」在不牴觸本公約第 4 條之範圍內，至少應包括以下資訊：（1）開發場址以及預計開發行為之物理與技術特徵的描述，同時亦應包括可能產生之殘留物質與污染排放的描述；（2）預計開發行為對於環境可能產生之重大影響的描述；（3）對於環境影響以及污染排放預計採取之避免或減輕之措施的描述；（4）對於前述之各項資訊的以非專業人員為對象所彙整的摘要資料；（5）開發許可申請者主要考慮的替代方案之摘要；（6）符合各締約國內國法規定之範圍內，依據本條第 2 項規定應告知相關民眾資訊的時間點，主管機關所獲得的主要相關報告與建議意見。以上的細節性規定當中，值得特別提出說的是（1）與（2）。前者乃是涉及商業機密與環境保護何者優先受保護的立場，而前開（1）的規定係與本公約第 4 條第 4 項中「得拒絕公開之例外規定」具有一致性。依據本公約第 4 條第 4 項 4）之規定，營業秘密在合法的範圍內原則上應受到保護，故得不公開予民眾，「但若涉及污染排放之資訊且對於環境保護係屬重要者，則必須公開」。 59 此一基本立場在進一步透過歐洲共同體於 2003 年 1 月 28 日制訂的「公眾接近環境資訊指令」60 的接受後，61 其基本上已成為歐盟國家法制上的基本立場了。 57. 58. 59. 60. 61. 此處相較於公約第 4 條第 8 項針對「一般性」資訊公開，僅規定「各締約國應允許其主管機關對於提供環境資訊得收取費用，但不得逾合理的程度」，似乎為立法者有意識的差別性對待。原條文為 “free of charge and as soon as it becomes available, to all information relevant to the decision-making referred to in this article that is available at the time of the public participation procedure, without prejudice to the right of Parties to refuse to disclose certain information in accordance with article 4, paragraphs 3 and 4.”。原條文為 “The confidentiality of commercial and industrial information, where such confidentiality is protected by law in order to protect a legitimate economic interest. Within this framework, information on emissions which is relevant for the protection of the environment shall be disclosed.”。該指令之原文為 Directive 2003/4/EC of the European Parliament and of the Council of 28 January 2003 on public access to environmental information, OJ L 41, 14.2.2003, pp. 26-32。第 4 條第 2 項第 4 句明確規定，倘若營業秘密相關之資訊涉及環境污染物之排放者，各 ‧79‧.

(20) ‧公共行政學報‧. 第三十五期. 民99年6月. 再者，環境影響評估實際上即是涉及環境風險預防的問題。而環評決策程序中之民眾參與在本質上即屬「風險溝通」之一種。所謂風險溝通，係以風險作為客體並進行以下三種行為：提供與此風險相關之充分資訊予「利害關係人」（stakeholder），並與其對話，以及將利害關係人之意見納入決策前之準備工作以及形成。 62 而且就目的而言，前兩種行為具有互為因果之關係，亦即為了能與利害關係人充分對話則必須先提供充分之資訊，更進一步地，既然為了對話之可能性而提供資訊，除了資訊完整之外必須考慮到溝通之尊重，例如設法降低專門或語言上之門檻與障礙。63 就此而言，前開（4）所要求之「以非專業人員為對象所彙整的摘要資料」係屬必要。 7.其他周邊性規定意見或問題之提出當然係屬民眾參與的核心事項，但是應以何種方式提供民眾參與的環境決策程序，公約在此方面係採取開放性的立場，亦即無論以何種方式提供民眾參與之管道，皆必須確保相關民眾能就預計開發之行為提出評論、相關資訊、分析或意見（公約第 6 條第 7 項）。另外公約規定相關民眾對於意見之表達應以書面方式提出，然而沒有規定若未以書面方式提出意見時應作何解，惟若從透過促進民眾參與以提升環境決策正確性，以及友善對待民眾參與的角度觀之，主管機關應在成本的合理範圍內主動作成記錄，以作為決策上之參考。另外，同樣不明確的是，公約第 6 條第 8 項規定，作成決策時應該對於民眾參與之結果適當地（due）予以考量，至於如何判斷作成決策之公部門真否已「適當地」對於民眾參與之結果予以考量，或僅僅形式地「跑完流程」，公約並未提供直接進一步的說明。公約第 6 條第 9 項規定，主管機關於作成決定時，應立即並透過適當的程序告知民眾。此外，公約進一步規定應被告知的訊息包括：決定的內容，以及作為決定基礎的理由與考量（considerations）。本文以為此處既然提到「考量」，則應可解釋為包括正反意見之考量與取捨，故此一部份之訊息提供似應盡可能充分，並包括明確告知相關民眾其所提出之意見與問題，已經如何地已被「適當. 62 63. 歐體會員國不得透過內國法限制此類資訊之公開。英文版條文內容為 “Member States may not, by virtue of paragraph 2(a), (d), (f), (g) and (h), provide for a request to be refused where the request relates to information on emissions into the environment.” 條文當中之(d)即為「營業秘密」（the confidentiality of commercial or industrial information）。Schrader （2005: 570）。 Böhm（2005: 53）。王毓正（2008b：23）。. ‧80‧.

(21) 從奧爾胡斯公約檢視我國環境影響評估法制中民眾參與之規範. 地」予以考量。誠如學者葉俊榮（1996b：213）正確指出，「公共參與的回應與參與的機會本身同等重要，一個不必任何回應的參與，僅是滿足形式上的參與要件，對參與者或開發者而言都無實質的意義」。亦即翔實的回應不僅具有相互溝通與提高透明度與被接受度的意義之外，若嗣後進入司法審查階段時，亦能對於法院在環境決定之合法性審查方面有所助益。最後， 64 公約亦要求主管機關在對於第一項所規定之開發行為（應提供民眾參與）的營運或操作條件進行審查或更新時，應符合規範精神地將本條第 2 項至第 9 項之規定適當地予以適用。 8.司法請求權公約第 9 條第 2 項對於環境決策程序之民眾參與與資訊請求權提供司法審查的途徑，並作為兩二者權利之保障機制（詳見圖一所示）。亦即其規定，為了使成員國之決定、作為或不作為在實體法或程序法上之合法性，有獲得司法審查之可能，成員國必須透過內國法確保相關民眾得在符合以下之要件下，提請法院或是其他獨立與公正之依法設立之單位請求審查：享有充分之利益；或是依據締約國之行政訴訟程序法制規定須以主張權利受侵害為前提要件者。 65 換言之，公約對於本公約所欲保障的資訊請求權抑或民眾參與所提供的司法請求權是一種附帶條件的救濟途徑，亦即主張救濟的相關民眾負有義務，說明自己在合法性受質疑的決策個案中為享有充分利益者，或是當請求救濟之民眾所屬之國家，在行政訴訟法規定必須以權利受侵害為提請救濟之前提時，則必須說明自己有何種權利受到侵害。此一規定一方面為了盡可能使資訊請求權與民眾參與可獲得司法救濟之保障，但另一方面卻又希望盡可能地尊重各締約國之司法制度，其結果就是制訂出此一既拗口又不易理解的規範內容。即如本文前所述，在具體個案中的相關民眾係指「受到環境相關之決策影響或影響之虞」的利害關係人，因此是否能主張此處之司法請求權，則端視各締約國之行政訴訟程序法制中對於「權利受侵害」之認定是屬寬鬆還是狹隘。基本上此一認定問題也往往僅有在德國法上方具有爭議性，甚至該公約第 9 條第 2 項中所謂「依. 64. 65. 本公約第 6 條第 11 項係屬針對故意性釋出「基因改良有機體」（genetically modified organisms, GMO）於環境之特別規定，由於不在本文所欲探討之議題範圍之內，故在此本文有意略過。相類似之翻譯，亦請參閱張英磊（2009：190）。 ‧81‧.

(22) ‧公共行政學報‧. 第三十五期. 民99年6月. 據締約國之行政訴訟程序法制規定須以主張權利受侵害為前提要件」， 66 即是在德國的倡議下被加入該公約條文的。 67 一般公認德國法對於何謂「權利受侵害」（亦即「訴權」）之認定向來即嚴格遵守「保護規範理論」（Schutznormtheorie）， 68. 而使得德國法對於訴權的認定屬於歐盟國家當中最為保守者。然而，近年來特. 別是在環境法領域中，對於此一德國法之特有產物是否仍值得嚴格堅持，已逐漸引起質疑並產生鬆動之趨勢。69 另外值得討論的是，倘若是 NGO 團體欲主張此處之司法請求權，究係應主張其乃為享有充分利益者，抑或權利受侵害者？事實上若依本公約第 2 條第 5 項後段的定義來看，儘管 NGO 團體享有民眾參與的管道未必等同享有「民眾參與權」，而毋寧可視為協助行政決策正確之客觀功能。但另一方面，公約第 9 條第 2 項的第 2 段卻又為 NGO 團體另闢司法請求權之蹊徑，其規定「前項所稱之享有充分之利益或是權利受侵害的認定，端視各成員國之內國法的規定，並且亦應符合本公約欲提供相關民眾廣泛司法請求權之意旨。自此意義下，任何一個符合本公約第 2 條第 5 款規定之 NGO 團體的利益，即可視為前項 a 所稱之充分利益。此外前述之 NGO 團體亦被視為前項 b 所稱之權利的主體」，70 準此只要 NGO 團體符合各內國法對於環保團體之認定，即可應被視為具有充分利益者或是權利的主體， 71 進而順理成章地主張司法請求權，縱使該團體未有權利受到侵害。正由於公約的規定保留了相當程度的開放性，所以亦可將環保團體的環境決策程序之參與朝向「權利化」的 66. “Maintaining impairment of a right, where the administrative procedural law of a Party requires this as a precondition.” 67 （Ekardt & Pöhlmann, 2005: 533）。 68 Ekardt（2004: § 3 A）。中文相關介紹，亦請參閱張英磊（2009：192）。 69 相關介紹，Ekardt（2006: S. 221 ff）。 70 原條文為 “What constitutes a sufficient interest and impairment of a right shall be determined in accordance with the requirements of national law and consistently with the objective of giving the public concerned wide access to justice within the scope of this Convention. To this end, the interest of any non-governmental organization meeting the requirements referred to in article 2, paragraph 5, shall be deemed sufficient for the purpose of subparagraph (a) above. Such organizations shall also be deemed to have rights capable of being impaired for the purpose of subparagraph (b) above.”。 71 事實上所謂 “be deemed to have rights” 語意甚為不詳，學說當中提出三種解釋可能性：1. NGO 作為本身既有權利的主體；2. NGO 作為依據各國法律規定係屬具訴訟性的權利之主體；3. NGO 係作為公益（法秩序）的主體。除了第一種鮮少獲得支持外，令第二種與第三種皆各有學說贊同，而後二者的相同處在於保障了 NGO 團體享有比個別利害關係人更寬廣的司法請求權。相關介紹 Alleweldt（2006: 625）。 ‧82‧.

(23) 從奧爾胡斯公約檢視我國環境影響評估法制中民眾參與之規範. 方向解釋，準此，環保團體在此即獲得一個程序參與權的保障，因此當此一程序參與權受到侵害時，團體亦可主張其權利受到侵害而提起權利救濟之請求。72 公約雖然明確規定，民眾參與的程序規定若被違反時，利害關係人與 NGO 團體得以提請權利救濟，但公約卻沒有進一步對於程序違法的法律效果為規定，因此在各締約國未來的法制建構上即埋下了變數。此對於向來「重實體法而輕程序法」的國家而言，終究仍將造成行政機關之環境決定縱使違反民眾參與程序規定，亦未必導致該決定被嗣後撤銷的結果。此一情形尤其會發生在德國，以及承襲德國法制傳統的我國。. 參、奧爾胡斯公約透過歐體法以及於德國法中的實踐一、奧爾胡斯公約於歐體法之實踐與意義如本文前所述，奧爾胡斯公約係屬硬性規範，因此得藉由締約國將公約轉換為內國法的同時，轉換成為更為精細且具體可行的制度，並可獲得實踐的機會。相較於其他的奧爾胡斯公約締約國，歐盟成員國的確是以較為嚴肅的態度來處理轉換為內國法的問題，然而其立法期限與必須翔實地轉換為內國法的義務，毋寧是來自於 2003 年的「公眾接近環境資訊指令」與「 2003/35/EC 指令」（ Directive 2003/35/EC）。73 就後者而言，即為實踐奧爾胡斯公約當中的民眾參與以及相關之司法請求權規定所制訂，依據該指令規定，成員國必須於 2005 年 6 月 25 日完成轉換至內國法的立法工作。74 如前所述，2003/35/EC 指令乃為實踐奧爾胡斯公約當中的民眾參與以及相關之司法請求權規定所制訂，然而其並非為一獨立的指令，而係屬於「修正性指令」，亦即其條文內容僅是針對共同體法中既有的「環境影響評估指令」（EIA Directive 85/337/EC）與「整合污染及防制指令」（IPPC Directive 96/61/EC）予以修正，亦即將奧爾胡斯公約的第 6 條、第 7 條與第 9 條第 2 項的條文導入前開兩項 72 73. 74. 亦持此一見解者，施文貞（2004：52）。 Directive 2003/35/EC of the european parliament and of the council of 26 May 2003 providing for public participation in respect of the drawing up of certain plans and programmes relating to the environment and amending with regard to public participation and access to justice Council Directives 85/337/EEC and 96/61/EC. Art. 6 Directive 2003/35/EC. ‧83‧.

(24) ‧公共行政學報‧. 第三十五期. 民99年6月. 指令當中，並且幾近於逐字未予變動地轉換至 2003/35/EC 指令當中。惟二的區別僅僅在於，共同體法的立法者未將奧爾胡斯公約第 8 條的「規範性措施決定的民眾參與」以及第 6 條第 5 項的「開發許可申請者與民眾之直接對話機制」納入 2003/35/EC 指令當中。除此之外，舉凡民眾參與的範圍與主體、方式、時機、主管機關資訊公開之義務以及司法請求權等之規定，皆原封不動地予以納入，甚至也根本未進一步提供具體規定，而是將公約原本留給締約國的廣泛立法空間，同等地保留給各歐盟成員國。 75 雖然就規範內容而言，歐盟前述之相關指令僅不過是奧爾胡斯公約的平行規定而導致了無新意，但其卻有規範實踐上之意義。亦即，奧爾胡斯公約當中的民眾參與制度不再僅是陳義過高而未必可具體實施性的理念，相反地，其已透過歐盟法作為媒介引導至歐洲各國之法制序當中，甚至是幾乎未加修正地獲得實踐的機會。至於奧爾胡斯公約中的民眾參與制度究係切合實際需求、保障不足抑或有窒礙難行之處，皆能透過未來持續實踐的經驗，獲得驗證的機會。. 二、德國之實踐及其遭遇的難題鑑於德國公法法制與我國相近，再加上德國法在轉換 2003/35/EC 指令至內國法時，的確遭遇到來自於「保護規範理論」與「程序權弱化」傳統的衝突，而德國法之此兩大傳統又幾近全盤為我國法所繼受，因此似有必要對於德國法此部分之經驗與討論進行介紹。為了完成將奧爾胡斯公約與歐體 2003/35/EC 指令轉換至內國法的立法工作，德國係透過兩部法律的制訂，亦即 2006 年的「民眾參與法」（Öffentlichkeitsbeteiligungsgesetz）以及環境救濟法（Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz）。透過民眾參與法之制訂，使得民眾參與制度在德國既有的環境影響評估法（UVPG）以及聯邦公害防治法（Bundes-Immissionsschutzgesetz, BImSchG）中之環境決策方面獲得擴大適用，同時亦獲得更完整的規範保障，至於實施成效如何則尚有待觀察。擴大環境決策以及環評程序的民眾參與固然有其意義，但依法行政之要求不能僅藉由期待行政機關的自律而獲得確保，毋寧亦需要有司法權的他律控制以作為擔保。再者，民眾參與倘若係屬於利害關係人或 NGO 團體的程序權利，則基於「有權利即有救濟」 76 的法理，亦必須有相應的司法救濟管道，否則難以擔保行政機 75 76. Werres（2005: 615-614）。中文相關介紹，亦請參閱張英磊（2009：190）。羅馬法諺「有權利，即有救濟；有救濟，斯為權利」（Ubi jus, ibi remedium; Ubi remedium, ibi jus）。. ‧84‧.

(25) 從奧爾胡斯公約檢視我國環境影響評估法制中民眾參與之規範. 關不會選擇性地實施民眾參與。或是當民眾參與實施方式有認知不同時，在欠缺定分止爭的機制之下，可能導致加深彼此之不信任。. （一）權利保護理論與環保團體之訴權承認德國「行政訴訟法」（Verwaltungsgerichtsordnung, VwGO）第 42 條第 2 項建立起德國訴權認定的傳統，亦即所謂「保護規範理論」。一個行政訴訟合法提起之前提是，當事人必須說明自己有何法定之權利或受法律保護之利益受到侵害。換言之，不論是個人或法人團體皆無法就無關於自己權益保護之事項，而僅主張行政機關違反法律侵害公益（例如破壞環境）而提起訴訟。此一基本立場適用在具有利害關係人地位之個人或團體較無問題，因為依據奧爾胡斯公約以及前開歐體相關規定，個別之民眾必須是「受到環境相關之決策影響或影響之虞」的民眾（亦即相關民眾或是利害關係人）方享有程序參與權，因此利害關係人往往可即可依據前開行政訴訟法第 42 條第 2 項合法提起訴訟，然而有爭議的是環保團體是否能合法提起行政訴訟。倘若將環保團體的民眾參與功能認定為主要在於「協助主管機關獲取充分資訊」與「提高決策之接受度」等的話，則此一功能出發的民眾參與，不僅在公部門決策程序中並非是必然應存在之制度，甚至縱使當民眾參與成為法定應履踐之程序時，主管機關在決策個案中漏未履行民眾參與程序，亦未必導致環保團體有遭受得權利侵害，進而可獲得提起行政救濟的權利（包括訴願與行政訴訟）。然而一方面德國法在實務上對於司法權之發動仍恪守著「權利保護主義」的前提， 77 因此不輕易承認「利他訴訟」或「公益訴訟」的存在，尤其是在奧爾胡斯公約制訂之初，德國即堅決反對將「利他團體訴訟」（altruistische Verbandsklage）導入該公約，78 並認為讓 NGO 團體僅僅因為維護公益的理由而獲得訴權，在德國法上則必然會遭遇極大的反抗。 79 而另一方面為了避免因為將環保團體的程序參與擬制為權利，而導致利他團體訴訟被挾帶進德國法制當中，德國即致力於透過環境救濟法設下關卡，亦即受法律所認可之環保團體雖可以不須說明本身有何種權利受到侵害， 80 但另一方面也必須以行政機關所違反之行政法規，係屬於保護個別. 77 78 79 80. 相對之思想為「法規維持主義」，相關介紹請參閱蔡志方（1993：36）。（Seelig & Gündling, 2002: 1040）。關於德國學界所引發的論戰，請參閱 Genth（2008: 28-30）。 § 3 Abs. 1 Sat 2 Nr. 1 URG，亦即依據其章程之理念，其並非僅是暫時為促進環境保護而設立之團體。 ‧85‧.

(26) ‧公共行政學報‧. 第三十五期. 民99年6月. 人民所制訂之法規範，環保團體才得基於公益的立場提起訴訟。 81 由其條文之設計可知，立法者極力避免環保團體可以純粹為了抽象的公益維護而提起訴訟，因此德國學者將其稱之為「依附於保護規範之訴訟」（ Schutznorm- akzessorische Klagen）。82 然而，如此迂迴的制度設計，自然在德國學界引起激烈的正反意見之爭論，83 特別是行政機關違反之法律是否係為保護個人利益所制訂與環保團體為公益提起訴訟，兩者之間並無邏輯的關連性。德國法對於民間團體代表公益提起訴訟頑強抵抗的立場，有其法制史之傳統因素。我國於 1999 年即已在廢棄物清理法第 72 條中引進「公益訴訟」的制度， 84 後續並陸續引進其他六部環境法律。 85 因此德國在環保團體的訴權承認上所遭遇的難題，並非我國法在未來面對的問題，然而我國前開的公益訴訟卻有若干本土性的問題有待解決，此一部份將另詳述於下一章節。. （二）程序瑕疵的法律效果進一步的問題存在於程序瑕疵的法律效果，環評主管機關在個案中若是違法民眾參與規定而所作成決定時，亦未必僅因為此一「程序違法」而淪為失去法律效力之決定。蓋依據德國行政程序法第 46 條規定，86 行政機關之決定作成縱使違反程序規定，但只要該程序瑕疵並不會影響到決定結果之正確性時，則將不會造成嗣後被撤銷的結果，或甚至可以透過嗣後補正的方式，以治癒此一程序瑕疵。其主要原因在於，國家公部門透過行政決策以實現公共利益，本即應透過職權蒐集相關資料與調查事實，並對於個案所涉及之各方利益予以審酌，民眾參與固然有助於公部門獲得更為完整的資訊，但並不能反面推論，欠缺民眾參與公務門職權掌握與調查之. 81 82 83 84. 85. 86. § 2 Abs. 1 Nr. 1 URG。 Ziekow（2007: 260）。前揭註 75。環境公民訴訟最初引進至空氣污染防制法時，草案中係以「任何個人或團體」為程序主體，但立法院朝野協商卻限縮範圍為「受害人民或公益團體」。請參閱立法院公報，第 88 卷，第 1 期，第 3001 號上冊，325 頁；亦請參閱李建良（2000：15）。之後其他五項環境法之公民訴訟亦蕭規曹隨地，皆將程序主體侷限於「受害人民或公益團體」，因此若仍稱之為「公民訴訟」未免名實不符，易生誤會。故似宜改稱為「公益訴訟」。空氣污染防制法第 81 條、海洋污染防治法第 59 條、土壤及地下水污染整治法第 49 條、水污染防治法第 72 條以及環境影響評估法第 23 條。其條文內容為「行政處分…無效者，如對於該事件不可能有其他決定時，不得只因行政處分之成立違反有關程序方式或土地管轄之規定，而被請求撤銷」。. ‧86‧.

(27) 從奧爾胡斯公約檢視我國環境影響評估法制中民眾參與之規範. 資訊與事實不完備。或縱使真果如此，亦並不必然意味著公部門之決定係屬錯誤或不當。 87 在此處即可看出，縱使奧爾胡斯公約與歐體法相關指令確保建構了一種「可訴訟性的程序權利」，但也因為並未進一步對於程序瑕疵的法律效果予以明確規定，導致為德不卒的結果。. （三）德國法程序瑕疵的法律效果對我國法之影響儘管我國行政程序法係大致仿效德國行政程序法所制訂，但我國學者認為，88 我國行政程序法並非對於德國行政程序法予以照單全收，相反地而是有部分修正。其特別指出我國行政程序法第 115 條即是對於前開德國行政程序法第 46 條的修正，蓋我國該條文規定「行政處分違反土地管轄之規定者，…有管轄權之機關如就該事件仍應為相同之處分時，原處分無須撤銷」，因此主張應透過「反面解釋」得出以下的結論，土地管轄以外之「其他程序瑕疵」應一概得出「得撤銷」的法律效果。至於行政機關可否透過補行民眾參與以治癒該程序瑕疵，我國法是否亦必然與德國得出相同的結論？就此而言，本文原則上贊同學者湯德宗之立場，亦即倘若將民眾參與程序類比為「陳述意見」，則「僅於補行程序（補行陳述）後，對原按『違反程序』所作成之『實體決定』（行政處分之結果）不生影響時，始得『補正』」，否則應屬「得撤銷」之結果。而若將其視同「聽證」程序，則「應經聽證而未聽證」者，其效果應屬「對於重要因素漏未考慮」，而得出得撤銷之效果。89 甚至必須思考的是，民眾參與制度並非僅是單方陳述意見，相反地，民眾、開發單位以及主管機關之間的溝通與意見交換更是其重要的要素，因此在性質上已類似於法定之聽證程序了，再加上如此著重相互間的溝通與意見交換的程序，以及對於決策作成產生影響力，豈有補正的實益與可能！？然而，必須承認的是，漏未提供民眾參與之程序瑕疵的法律效果為何，法律確實未明確規定，因此其法律效果是否真的可導出得撤銷原行政機關之決定，最終仍必須取決於司法實務上之立場。然而司法實務能否改變「重實體法而輕程序法」之向來傳統，仍屬未知數。此外，前述皆涉及未提供參與程序時之法律效果，但爭議亦有可能不是出現在民眾參與程序之有無實施，而是在於實施方式不完全或偏差，此種類型之程序瑕疵. 87 88 89. 相關理論介紹參閱 Fisahn（2004: 137）。湯德宗（2005b：98）。湯德宗（2005b：113-114）。 ‧87‧.