（一）開發許可申請者與民眾之直接對話機制？
從「開發行為環境影響評估作業準則」第 10 條之 1 規定觀之，若認為第一階 段之環評程序沒有民眾參與制度，恐亦不盡符合實際。甚至其恰與奧爾胡斯公約第 6 條第 5 項之「開發許可申請者與民眾之直接對話機制」類似，至少就條文表面而 言，係符合奧爾胡斯公約中民眾參與的一種方式。然而問題係在於，其僅有單一條 文「開發單位於作成說明書前，應公開邀請當地居民或有關團體舉行會議，並將其 辦理情形及居民意見處理回應，編製於說明書」，而沒有進一步細節性的規定，例 如何謂有關團體、何謂居民意見處理回應等皆付之闕如。再加上環說書此部分的內 容亦未必受到環評委員會實質上之重視，其結果導致反而成為開發單位發獎品或紀 念品公關的場合，並收集居民簽名佯稱開發計畫已獲得居民同意的樣版。奧爾胡斯 公約第6 條第 5 項之「開發許可申請者與民眾之直接對話機制」的美意，在我國實 務運作上是否真的受到重視與實踐，似不無疑問。
然而相對於此，當開發行為應進入第二階段環評時，依據環評法第 11 條第 1 項亦有類似的規定，亦即開發單位應參酌主管機關、目的事業主管機關、有關機
110 許辰舟（2000：41）。
關、學者、專家、團體及當地居民所提意見，編製環評書初稿，向目的事業主管機 關提出。而依據同條第 2 項第 12 款規定，評估書初稿應記載「對當地居民意見之 處理情形」，至於所謂之「處理情形」之內容為何，則於本法施行細則第 23 條有 進一步的補充規定，亦即「一、就意見之來源與內容作彙整條列，並逐項作說明。
二、意見採納之情形及未採納之原因。三、意見修正之說明」。前開之相關規定，
倘若能被確切之實施的話，可有利於民眾提出之意見被開發單位「適當地」予以考 量，同時亦有建立「開發許可申請者與民眾之直接對話機制」的可能，而且於進入 環評審查之後亦能有助審查委員發現爭點，對於嗣後法院在環評結論之合法性審查 方面有所助益。縱使制度之存在不必然等同規範目的能被實現，但沒有制度之存 在，則更遑論達到目的。很可惜的，環評法施行細則第 23 條所列舉之「處理情形 內容」，明文規定係指環評法「第 11 條第 2 項第 11 款及第 12 款所稱之處理情 形」，亦即僅限於第二階段環評，而未明文規定得適用於「開發行為環境影響評估 作業準則」第 10 條之 1 第 1 項之情形，而導致縱使實務上在環說書當中載有「居 民意見處理回應」之內容，但僅流於空洞與形式。然而倘若欲進一步思考是否可能 將環評法施行細則第 23 條之要求類推適用於「開發行為環境影響評估作業準則」
第 10 條之 1 第 1 項，則似乎更應該先探究的是，「開發行為環境影響評估作業準 則」第10 條之 1 第 1 項本身有無增加法律有無之限制？
首先，有關環說書或環評書應記載之事項的規定，在法律性質上應具有實體法 之性質，蓋申請之提出時若應記載之事項而未記載，則可能遭致主管機關之駁回，
故應記載之事項是否完備，除了作為環評審查通過與否之判斷基礎之外，同時應記 載事實之範圍本身等同開發行為人之說明義務範圍。111 基於法律保留原則，涉及 課予人民義務者，應以法律或法律授權所制訂法規命令定之，然而依據環評法第 6 條第2 項規定，環說書之應記載事項本即不包含「對當地居民意見之處理情形」，
因此「開發行為環境影響評估作業準則」第 10 條之 1 第 1 項規定，「開發單位提 出環境影響說明書前，應公開邀請當地居民或有關團體舉行會議，並將其辦理情形 及居民意見處理回應，編製於說明書」，是否有增加法律有無之限制而牴觸「法律 保留原則」（Grundsatz des Gesetzesvorbehalt），似不值得斟酌之餘地。相反地，
111 學說上稱為「當事人協力義務」，或有認為稱為「協力負擔」較妥當，蓋當事人若未履 行此等負擔固然可能獲得不利益之後果，例如申請給付被駁回。但非因此即屬違反法律 義務，故既無後續既無行政罰，亦無強制執行之問題。較深入之論述，請參閱吳志光
（2001：24）。
正因為依據環評法本身之規定而言，環說書之應記載事項本即不包含「對當地居民 意見之處理情形」，所以本法施行細則第 23 條有關應如何辦理「對當地居民意見 之處理情形」，自然即無適用於環說書之編製。換言之，相對於「開發行為環境影 響評估作業準則」第 10 條之 1 第 1 項有增加環評法所無之限制的疑慮，環評法施 行細則第23 條毋寧是謹守於環評法的規範範圍之內的。
然而，即如前文所述，我國應實施環評之開發行為極大多數在第一階段環評即 完成環評審查，因此在謹守現行環評法的規定之情況下，則縱不去質疑「開發行為 環境影響評估作業準則」第10 條之 1 第 1 項有增加環評法所無之限制的疑慮，也 將因為無環評法施行細則第 23 條之適用，而導致「開發許可申請者與民眾之直接 對話機制」在第一階段環評之建立，無法獲得法規範上之支援。因此本文認為，倘 若第一階段環評審查通過在未來仍是「主流」的話，倘若開發行為之實施之初的意 見反應、溝通與共識建立是有意義的話，112 則較斧底抽薪的解決方案，似乎是應 於現行環評法第6 條第 2 項中之環說書應記載事項，增訂「對有關機關、學者、專 家、團體及當地居民意見之處理情形」，並進一步修正環評法施行細則第 23 條，
使其適用範圍亦即於環評法第6 條第 2 項。
（二）「審議式民主」實現的空間？
近年來在公共政策實務與學界普受重視與討論的審議式民主，經常將環境議題 或甚至環境影響評估制度認為是實踐審議式民主的適合場域。113 環境問題除了涉 及高度科技性之外，亦涉及高度複雜性，因此問題之處理與解決，經常是需要有一 定專業知識背景，但另一方面在科技時代底下，已經一再地證實公部門事實上並不 一定掌有較專業的能力。此外，大型開發行為亦往往涉及到當地民情風土等之複雜 問題，此亦未必是一個外來的專家學者短時間之內可以完全掌握。然而若是讓民眾 藉由實質的參與，並提供專家所未能掌握或忽略的重要訊息，則有助於正確與妥適 之決定的形成，114 因此如何透過審議式民主來提升民眾參與決策之品質有其實
112 若非如此，則 2004 年 12 月 23 日增訂「開發行為環境影響評估作業準則」第 10 條之 1 第1 項所為何來！？
113 例如陳俊宏（1998：85-122）。
114 即以台南縣東山鄉嶺南村一般事業廢棄物掩埋場為例，該開發案係於 2001 年通過環評，
然而2002 年時，當地居民與台南環保聯盟質疑開發單位在環說書當中隱匿斷層通過掩埋 場場址之事實，此一質疑終在2008 年獲台大地質學系陳文山教授證實後，促使環保署於 2009 年重啟調查程序，然而掩埋場卻已進入申請試運轉許可之程序了。
益。此外在多元文化以及風險社會底下，值得再次思考的是，除了由國家壟斷資訊 與決策權限不一定絕對具有正當性之外，亦必須進一步思考於資訊傳遞時如何降低 專業門檻，讓民眾可以更容易來瞭解與他切身相關的資訊。此外，環境影響評估係 包含風險評估與評價兩個階段，而當大型開發行為涉及越多具不確定性的風險時，
當地居民或利害關係人對於相關風險的評價即越顯重要，亦即專家可能無法代替回 答利害關係人是否願意接受風險的問題，115 而透過民眾參與以及審議係有利於相 關問題的浮現與聚焦，並進而找到適當的解決方案。
研究審議式民主之政治學學者，116 即如前開部分法學論述的看法一樣，認為 第一階段環評程序過程中，民眾除了從公告與公開說明會獲知結果之外，並無影響 決策的機會，從而亦無實踐審議式民主的可能。惟在 2004 年環保署增訂「開發行 為環境影響評估作業準則」第 10 條之 1 第 2 項之後，似有重新檢視之必要。亦即 依據同條第1 項規定，開發單位於作成說明書前，應公開邀請當地居民或有關團體 舉行會議，並將其辦理情形及居民意見處理回應，編製於說明書。第2 項進一步規 定，「開發單位除依前項辦理外，得視需要再舉行公聽會、協調會、討論會、公開 展覽計畫內容或其他適當方式供民眾參與表達意見」。條文中除例示公聽會、協調 會、討論會之外，尚可透過其他適當方式進行，故理論上的確存有進行審議式民主 的空間。當然，不容否認的是，至少仍有三個制度上不完善之處，導致實際上尚未 有審議式民主循此模式在環評的場域中實現。首先，舉辦與否在於的發動權在開發 單位，而就目前開發行為率以盡快動工為目標，殊難想像有何誘因促使開發單位主 動舉辦。再者，所謂公聽會、協調會、討論會等各該進行方式為何？倘若沒有一個 明確的辦理原則與方式，難保在舉辦上不流於形式或是目的導向。最後，縱使該條 以強制性的方式規定，在何種條件下即屬需要舉行公聽會、協調會或討論會之情 形，亦恐難免受到規範正當性之質疑，即如前所述，「開發行為環境影響評估作業 準則」第10 條之 1 第 1 項係存有增加環評法所無之限制的疑慮，倘若第 2 項之規
研究審議式民主之政治學學者，116 即如前開部分法學論述的看法一樣，認為 第一階段環評程序過程中，民眾除了從公告與公開說明會獲知結果之外，並無影響 決策的機會，從而亦無實踐審議式民主的可能。惟在 2004 年環保署增訂「開發行 為環境影響評估作業準則」第 10 條之 1 第 2 項之後，似有重新檢視之必要。亦即 依據同條第1 項規定，開發單位於作成說明書前，應公開邀請當地居民或有關團體 舉行會議，並將其辦理情形及居民意見處理回應，編製於說明書。第2 項進一步規 定，「開發單位除依前項辦理外，得視需要再舉行公聽會、協調會、討論會、公開 展覽計畫內容或其他適當方式供民眾參與表達意見」。條文中除例示公聽會、協調 會、討論會之外，尚可透過其他適當方式進行，故理論上的確存有進行審議式民主 的空間。當然，不容否認的是，至少仍有三個制度上不完善之處，導致實際上尚未 有審議式民主循此模式在環評的場域中實現。首先，舉辦與否在於的發動權在開發 單位，而就目前開發行為率以盡快動工為目標，殊難想像有何誘因促使開發單位主 動舉辦。再者，所謂公聽會、協調會、討論會等各該進行方式為何？倘若沒有一個 明確的辦理原則與方式，難保在舉辦上不流於形式或是目的導向。最後，縱使該條 以強制性的方式規定，在何種條件下即屬需要舉行公聽會、協調會或討論會之情 形，亦恐難免受到規範正當性之質疑，即如前所述，「開發行為環境影響評估作業 準則」第10 條之 1 第 1 項係存有增加環評法所無之限制的疑慮，倘若第 2 項之規