(一)情報與決策者認知危機之關聯性
從供需原理觀察情報與危機決策之關係，彰顯情報在危機決策之 功能，主要在於提供國家決策者、政府領導層尋求威脅和機會二層面 的資訊。57布里哲強調危機是由國家最高決策者的認知判定，58決策者 是危機決策過程的行為主體，亦是情報的最終使用者，掌握情報適用 與否之最終決定權，亦即無論完成情報之優良、分析之精確、發揮及
Angelo Codevilla, Informing Statecraft: Intelligence for a New Century, pp. xiii, 3-4.
Loch K. Johnson, “Sketches for a Theory of Strategic Intelligence,” in Peter Gill, Stephen Marrin, & Mark Phythian, eds., Intelligence Theory:
Key Question and Debates (London: Routledge Press, 2009), p. 33.
Michael Brecher, “A Theoretical Approach to International Crisis Behavior,”
p. 6；林正義，〈蔣介石、毛澤東、甘迺迪與 1962 年臺海危機〉，頁 66。
時功效，決策者運用或不採用並非情報體系所能控制。尤其是隨著全 球化、資通訊科技的發展，各種正式與非正式機制提供更多元化的意 見交換、溝通管道和政策選項，促使決策者有關危機資訊的認知不再 局限於情報體系所提供的情報。
就實而論，在危機處理過程中，雖有預警情報卻不必然保證可防 止危機的發生，因為預警情報是必要條件但不是充分條件。預警情報 是對危險的感知能力，而反應則是行動能力；決策者若未對威脅迅速 作出反應，則預警情報將徒勞無功，無法發揮其功能。因此，預警情 報與反應能力之間的關鍵在於決策者對危機的評估和判斷。59換言之，
情報機關雖提出預警情報但決策者未採用，可能因為解讀錯誤、評估 時間過長，或處理這些情資需付出的代價太大，抑或因其他緊急問題 而忽略這些重要的情報；60也可能受制於鏡像(mirror imaging)思維或
「狼來了症候群」的影響，61導致嚴重輕忽情報的預警功能，因而誤判 危機情勢，錯失危機預防的有利時機，911 事件即是顯例。
有鑑於危機具突發性及時間緊迫性，因而危機決策的效率要求更 甚於常態性的決策程序。通常在緊迫的危機壓力狀況下，集體思考症
Richard K. Betts, “Analysis, War, and Decision: Why Intelligence Failures Are Inevitable,” in Loch K. Johnson & James J. Wirtz, eds., Intelligence:
The Secret World of Spies An Anthology (New York: Oxford University Press, 2011), pp. 123-139; James E. Dougherty & Robert L. Pfaltzgraff, Contending Theories of International Relations: A Comprehensive Survey, p. 586.
Loch K. Johnson, “Sketches for a Theory of Strategic Intelligence,” p. 48.
鏡像思維是經由類比本國政府處於相似情況時會採取的行動，投射於對手的 行為加以分析、預測；「狼來了症候群」是指重複發出錯誤警報，將嚴重降 低突襲目標對真實可靠預警情報的信任度。請見 Richard K. Betts, “Analysis, War, and Decision: Why Intelligence Failures Are Inevitable,” p. 123；
Mark M. Lowenthal, Intelligence: From Secrets to Policy, p. 8。
狀(groupthinking syndrome)可能導致決策者誤判情勢。事實上，在危 機發展過程中，許多關鍵問題是無法被預見的，即使有較周全的應變 計畫亦無法確保不出現意外情況，特別是當對手將突襲視為主要戰略 時。因此，情報並非總是成功的，而預測失敗實乃不可避免。62基於 此，傑尼斯(Irving Janis)強調少數意見在集體思考的無形壓力下被排 擠，主張在決策過程中鼓勵不同意見的表達，如採取魔鬼主張(devil’s advocacy)討論模式、機會取向(opportunity approach)分析思考等，經 由正、反不同意見辯論，提升情報分析品質與效益，提出各種可能方 案形成決策，避免集體思考導致誤判。63
2003 年美國攻打伊拉克的決策失誤即是顯例。2003 年 3 月 20 日 美國和英國聯軍發起名為「伊拉克自由戰爭」(Operation Iraq Freedom) 的軍事行動，開戰的理由是伊拉克海珊(Saddam Hussein)藏有大規模毀 滅性武器、為了減少國際恐怖主義威脅與增進伊拉克及其周邊國家地 區之民主。64然而攻打伊拉克後，此項指控成為情報失敗與決策失誤案 例。瑞森(James Risen)指出，雖然中央情報局早已提出情報來源不足
Richard K. Betts, “Analysis, War, and Decision: Why Intelligence Failures Are Inevitable,” pp. 123-139.
集體思考理論指出壓力是決策者所經歷的心理狀態，主要是來自有限時間內 需要作出反應的環境挑戰。請見 Irving L. Janis, Groupthink: Psychological Studies of Policy Decisions and Fiascoes (Boston: Houghton Mifflin, 1982), pp. 9-13, 174-197, 244, 262-271；Stephen Marrin, “Preventing Intelligence Failure by Learning from the Past,” International Journal of Intelligence and Counterintelligence, Vol. 17, No. 4, October 2004, pp. 664-665；張 中勇，〈情報與國家安全決策：歷史的經驗與教訓〉，《警政學報》，第 29 期，1996 年 6 月，頁 229。
安東尼‧寇茲曼(Anthony H. Cordesman)著，國防部史政編譯室譯，《伊拉 克戰爭經驗教訓：大戰略之課題》（臺北：國防部史政編譯室，2004 年），
頁 vii。
且結論錯誤，但是其抗議未被為了迎合布希政府政治需求的白宮高層 所接受。尤其是時任國防部長倫斯斐(Donald H. Rumsfeld)因擔心前述 情報評估會阻礙攻打伊拉克的計畫，因而派遣不具情報身分的官員尋 找「正確」情資(“correct” information)。65事實上，此一作為嚴重扭曲 情報過程，亦即美國中央情報局的情報研析，在白宮高層和國防部等 集體思考的無形壓力下被排擠，造成情報政治化現象。再者，決策者 對危機的認知錯誤，未參酌並採用中央情報局的情報研析意見，而選 擇國防部迎合決策者政治需求的資訊，導致決策失誤。
此外，決策者和情報機關對於危機情勢的認知判斷，會受到鏡像 思維的負面影響，亦即把己方的意識形態、軍事戰略與作為及期望值 等不加思索地移植到對手，導致在判斷對手真實的國情、能力及意圖 時產生偏差。例如 1973 年以埃贖罪日(Yom Kippur)戰爭期間，以色列 情報研析人員僅按照軍事實力對比概念推測阿拉伯國家不可能率先發 動戰爭，而未將情報置於宏觀的戰略層次作出評估和預判，忽略分析 對手的意圖，險些使決策者因誤判而導致以色列陷入絕境。66
在風險評估層面，冒險存在內在的邏輯性，決策者及情報機關對 於對手是否會發動突襲之誤判，通常源自錯誤地解讀對手的進攻意 圖，此乃思維模式的局限、心理和政治預期等因素造成。事實上並非 所有突襲發起者均出於侵略性目的，有些是出於自我防衛動機而先發 制人，因此應了解對手的動機、企圖、目的與行動，再作出適當的反 應 ， 而 過 度 的 軍 事 層 面 反 應 ， 可 能 會 加 速 危 機 的 惡 化 。67例 如
Arthur S. Hulnick, Keeping Us Safe: Secret Intelligence and Homeland Security (CT: Praeger Press, 2004), pp. 85-86.
Angelo Codevilla, Informing Statecraft: Intelligence For a New Century, pp. 387-388.
Richard K. Betts, “Analysis, War, and Decision: Why Intelligence Failures Are Inevitable,” p. 123.
1995-1996 年臺海危機期間，我國情報機關藉由人員情報、科技情報與 公開來源情報等全來源情報蒐集途徑，先期掌握共軍能力、動機和企 圖等預警情報；據以研判共軍飛彈試射的意圖與行動。另經由國際情 報合作交換(Intelligence Cooperation and Exchange)途徑，運用危機 處理合法性原則，尋求並獲得美國的支持，化解臺海可能的衝突危 機，達到轉危為安之目的，此乃情報在危機處理之運用的成功案例。
(二)決策者與情報過程間之結構性問題
從情報過程觀察，決策者與情報體系在情報實際運作過程中，存 在諸多深層結構性問題如下：
決策者與情報管理者與研析人員之間，針對重大議題的溝通
（包含正式與非正式溝通管道），是情報過程中產製者與使用者關係 的核心意涵。換言之，情報體系與決策者之間應保持何種分際，以及 法制層面如何管控二者間的關係，實乃關鍵之所在，更攸關情報在危 機決策與危機處理之成效。舉例如下：68
在計畫與指導階段，律定情報優先順序(intelligence priorities) 的能力，即決策者對情報機關優先順序清單之關注與否？
情報管理者對於情報機關的情報蒐集與情報分析是否滿足決策 者之需求？
情報分析能力是影響決策過程的關鍵因素。在實際運作面向，
大量的情報增加情報分析與預測的難度；而情報綜合分析能力的不足 則會造成關鍵細節情報之疏漏。因此，如何從大量的情資中沙裡淘 金，篩選及時有效的情報，是情報分析既繁重又關鍵的任務；此有賴
Amy B. Zegart, “911 and the Adaptation Failure of U.S. Intelligence Agencies,” International Security, Vol. 29, No. 4, Spring 2005, pp. 88, 101;
Shaun P. McCarthy, The Function of Intelligence in Crisis Management:
Towards an Understanding of the Intelligence Producer-Consumer Dichotomy, p. 55.
於研析人員綜合分析能力之優化與提升。
情報分析在下列因素的交互作用之下，影響研析人員和決策者的 判斷：69
情報的本質是從不確定因素中擷取真實的部分，以及在無條 理、不連貫的環境中促成有條理且連貫的決策。因此，研析人員在降 低證據的模糊性、不確定性時，往往因過度簡化和通論化(oversimpli-fication and overgeneralization)實際的真實情況，而忽略隱匿其中的重 要事實的錯誤。70
集體思考、類比推理等情報分析模式易衍生鏡像思維、機械類 比等邏輯謬誤。研析人員面對資料不足、矛盾或模糊的情況下，由於 證據的模糊性而導致研判的衝突困境，亦即小心謹慎的結果為模棱兩 可、有失機先；大膽進取則易造成失誤、信度受損。
研判對手的能力及意圖時，如何辨別訊號與雜訊、如何在達成 情報準確性的同時兼顧時效性等問題，是情報分析中最重要也是最困 難的任務。
情報預警面臨成功的預警與錯誤的預測難以區分之困境，不發 警訊將導致措手不及，警訊過多則會削弱預警情報的信度。例如 911 事 件檢討報告指出許多原始情報皆提出警訊，但這些情報不是被忽略，
就是當時以不重要的情報被摒除。
(三)決策者對情報過程之影響
從供需原理觀察危機處理中決策者對情報過程之影響，儘管情報
Richard K. Betts, “Analysis, War, and Decision: Why Intelligence Failures Are Inevitable,” pp. 123, 126-128; Sam C. Sarkesian, John Allen Williams,
& Stephen J. Cimbala, U.S. National Security: Policymakers, Processes, and Politics, p. 169.
Richard K. Betts, “Analysis, War, and Decision: Why Intelligence Failures Are Inevitable,” pp. 123, 126-128.
機關在事前掌握並提出預警情報，卻仍無法防範危機情勢的發展，導 致情報失敗的關鍵決定性因素，通常不是由於情報的失誤，而是由於 決策者對情報的不信任或誤用，或是不能對情報迅速作出反應。71換言 之，在情報過程中，決策者對情報失敗往往必須比情報機關擔負更多 的責任。72
著名情報失敗案例顯示，大部分決定性的錯誤很少肇因於情蒐者
著名情報失敗案例顯示，大部分決定性的錯誤很少肇因於情蒐者