全球化時代情報在危機處理
過程之運用
朱蓓蕾
（中央警察大學公共安全學系教授兼主任）摘
要
全球化時代各國政府面對迥異於過往的安全威脅及危機，情報體 系維護國家安全與利益的角色功能更甚以往。政府如何在平時及危機 處理過程運用高效率情報機制功能，先期掌握預警情報與及時正確的 情報，俾利國家政策之推展與危機威脅之解決，攸關政府治理能力。 本文從情報理論、危機處理與供需原理，分析情報的角色功能、情報 與政策關係、危機過程情報與決策者互動關係，輔以 911 事件和波士 頓馬拉松爆炸案為例。我國國家安全情報體系應強化情報統合及危機 處理功能，期能有效因應傳統與非傳統安全威脅之挑戰。 關鍵詞：情報、危機處理、非傳統安全、911 事件、波士頓馬拉松爆炸 案壹、前言
後冷戰時期隨著全球化、資訊化趨勢的發展，促使天涯若比鄰而 形成世界地球村，國與國之間有形與無形的主權疆界轉趨模糊化，各 項經貿協議及自由貿易區的建構，開啟世界各國共創繁榮的機會之 門。1與此同時、全球相互依賴(interdependence)程度與日俱增，國際安全環境亦隨之不斷變遷，導致安全概念和議題轉趨多元化與複雜 化，涵蓋傳統安全(traditional security)與非傳統安全(non-traditional se-curity)領域，國家安全與個人安全、國際安全三者緊密相連、彼此鑲
嵌。其範疇具有交叉重疊的屬性，且會產生相互影響。2
全球化時代(globalization era)不同往昔是一個急速發展和變化的 年代，充滿瞬息萬變與複雜的安全環境。各類安全威脅具有蝴蝶效應 (the butterfly effect)，呈現跨國性、跨區域性及全球性。而全球性問 題通常具有不可分割的特質，其所衍生的危機導致的危害性和破壞 力，對各國人民、社會、國家安全、區域安全及全球安全都可能構成 直接或間接的安全威脅，形成「敏感性相互依賴」(sensitivity interde-pendence)與「脆弱性相互依賴」(vulnerability interdependence)效應， 形成全球風險社會。 尤其是邁入 21 世紀，各國政府面臨的危機和威脅迥異於過往，其 中包括國家與非國家行為體所造成的人為災難及大自然所引發的天然 災害，例如國際恐怖主義、大規模毀滅性武器擴散、經濟動盪及氣候 變遷等非傳統安全威脅。是以，全球化時代已改變人們對危機的傳統 理解，危機無法憑藉一國之力單獨處理和解決，它讓任何一方發生的 危機或威脅，迅速地影響到另一方乃至於每個人，危機成為生活中的 常態，而不是存在於生活之外的事件，它充滿不確定性及不可預測 性，引發各國對危機和危機處理(crisis management)的警覺與重視。 有鑑於隨時可能發生的各種危機會威脅到國家安全與利益，各國 政府面對不同以往的安全威脅與脆弱性(vulnerability)時，皆運用具有
The White House, “National Security Strategy,” The White House, May 2010, <http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/rss_viewer/national_se-curity_strategy.pdf>.
朱蓓蕾，《兩岸交流的非傳統性安全》（臺北：財團法人兩岸交流遠景基金 會，2005 年），頁 1-3。
決策之鑰的情報(intelligence)支持及維護國家安全，並協助政策制 定。3值得注意地是，全球化時代的情報，不再局限於有關國家安全的 傳統情報領域，其內涵轉而涵蓋傳統安全與非傳統安全議題，情報體 系必須著重整合，提升公、私部門協力合作的能量，與執法部門合 作，並藉由國際情報合作共同面對、處理跨國性及全球性的安全威 脅。4對決策者而言，多元化與大量的資訊來源，在面對各類安全威 脅，以及不同決策情境時，如何經由優先清單中篩選出正確的資訊， 作出明智的判斷與制定政策，需要精準的情報以掌握發展趨勢，避免 誤判情勢。危機爆發之際，更彰顯危機處理機制對於高效率情報機制 之需求，若能充分運用並發揮情報在危機處理過程中的功能，則能有 效達到制敵機先、轉危為安、化險為夷的危機處理成效。 2001 年 911 事件凸顯情報在危機處理的功能與作用不容忽視。揆 諸美國 2009 和 2014 年《國家情報戰略》(The National Intelligence
Strategy of The United States of America)、5 2010 年《國家安全戰
略》(National Security Strategy)，6以及英國 2010 年《不確定時代之
Stan A. Taylor, “The Role of Intelligence in National Security,” in Allan Collins, ed., Contemporary Security Studies (New York: Oxford University Press, 2010), p. 300.
Office of the Director of National Intelligence, “The National Intelligence Strategy of United States of America 2009,” Director of National Intelligence, August 2009, <http://www.dni.gov/files/documents/Newsroom/Reports%20and %20Pubs/2009_NIS.pdf>.
Office of the Director of National Intelligence, “The National Intelligence Strategy of United States of America 2009,”; Office of the Director of National Intelligence, “The National Intelligence Strategy of the United States of America 2014,” Director of National Intelligence, September 18, 2014, <http://www.dni.gov/index.php/newsroom/reports-and-publications/204-reports-publications-2014/1114-dni-unveils-2014-national-intelligence-strategy>.
強大英國：國家安全戰略》(A Strong Britain in an Age of Uncertainty:
The National Security Strategy)，7皆強調面對 21 世紀全球風險社會，
情報體系肩負並扮演維護國家安全、國家利益與人民福祉的時代使命 及角色功能更甚以往，必須具備因應各種新興安全威脅的靈活和快速 的危機應變能力。有鑑於此，英國於 2010 年 5 月 12 日成立國家安全會 議(National Security Council, NSC)、2013 年 11 月 15 日中共十八屆 三中全會通過設立國家安全委員會、日本於 2013 年 12 月 4 日成立國家 安全保障會議，顯示各國政府皆積極建構國家安全機制及整合情報機 關，強化情報在危機處理之效能，以因應全球化時代各類傳統與非傳 統安全威脅之挑戰。 因此，全球化與資訊時代面對多元化與複雜化的內外情勢，各國 政府如何在平時及危機期間發揮有效的情報功能，先期掌握預警情報 (warning intelligence)與正確及時的情報，有助於決策者對複雜問題能 即時了解，並提供多種可行方案，協助決策者制定較佳之政策，俾利 國家政策之推展，以及危機威脅之解決，發揮政府有效治理能力。尤 其是當代各類安全威脅已非一國之力所能單獨維護，必須仰賴國際情 報合作與全球治理。 本文以情報理論為經，嘗試從供需(producer-consumer)原理，分析 全球化時代情報與政策之關係、情報與決策者之互動關係，以及情報 在國家安全的角色功能。其次，以危機處理理論為緯，論述情報在危 機處理過程的主要功能，先期提供預警情報發揮危機處理之事前防範 功能；在危機爆發期間，確實掌握情報，展現危機處理中靈活和快速
The White House, “National Security Strategy.”
The Stationery Office, A Strong Britain in an Age of Uncertainty: The
National Security Strategy (London: The Stationery Office, 2010), pp. 1-39, Gov.UK, <https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_
的危機應變能力；在危機處理後檢討評估階段，使情報提供迅速復原 與可能之機會。最後，以 2001 年 911 事件及 2013 年波士頓馬拉松爆 炸案為例，探討全球化時代情報、決策與危機處理之關聯性，情報在 危機處理過程之運用和效能，以及情報新興任務的挑戰與對策。
貳、情報、政策與決策之關係
一、全球化時代情報之意涵
情報具有祕而不宣的保密與隱密之特性，學界和各國政府有關情 報的研究與實踐，對情報之概念界定均有不同的詮釋。肯特(Sherman Kent)在《美國世界政策的戰略情報》(Strategic Intelligence for American World Policy)乙書中，將情報定義為「情報是一種知識，一種組織，一種活動。」8此一定義是普遍接受的概念，迄今仍廣受各國政府及學
界的重視。
受到全球化趨勢的影響，情報的內涵必須賦予時代意義。舒爾斯 基(Abram N. Shulsky)在《無聲的戰爭：認識情報世界》(Silent Warfare: Understanding The World of Intelligence)中，以肯特的情報定義為基 礎，指出情報的傳統領域是指與國家安全相關的資訊和活動。當代情 報的主要領域包括：國內情報(Domestic Intelligence)、情報與執法(In-telligence and Law Enforcement)、經濟與情報(Economics and
Intel-ligence)，以及其他非傳統議題(Other “Nontraditional” Issues)等。9
羅威森(Mark M. Lowenthal)在《情報：從秘密到政策》(Intelli-gence: From Secrets to Policy)乙書中指出，911 事件後美國國會於
Sherman Kent, Strategic Intelligence for American World Policy (New Jersey: Princeton University Press, 1953), pp. vii-ix, 3-65, 69-77, 151-158. Abram N. Shulsky & Gary J. Schmitt, Silent Warfare: Understanding The
World of Intelligence (Washington, D.C.: Brassey’s, Inc., 2002), pp.
2004 年通過《情報改革與預防恐怖主義法》(The Intelligence Reform and Terrorist Prevention Act of 2004, IRTPA)，定義當代國家情報 (national intelligence)涵蓋外國、國內和國土安全(homeland security)
等三個領域。10 有些學者主張情報是攸關國家安全各層面的知識與先知，提供政 策制定者作決定之參考。11有的學者著重強調情報過程(intelligence pro- cess)，指稱「情報是攸關國家安全的特殊資訊，經由情報需求(intelli-gence requirement)、蒐集及分析後，提供決策者參考的過程」。12本 文採納肯特的情報定義，並輔以舒爾斯基和羅威森的當代情報領域， 此即情報理念中純粹的核心意涵，在情報實際運作過程中，則是情報 活動與情報過程的實用性經驗與實踐。綜言之，情報是一門攸關國家 安全之實用學科。 情報活動是指情報體系之實際運作，涵蓋情報蒐集(intelligence col-lecton)、情報分析(intelligence analysis)、反情報(counterintelligence) 及祕密行動(covert action)四項密切關聯的情報要素(element of
intel-ligence)。13全球化時代情報蒐集途徑與方法，包括人員情報(Human
Mark M. Lowenthal, Intelligence: From Secrets to Policy (Washington, D.C.: Congressional Quarterly Press College, 2011), p. 5.
William E. Odom, Fixing Intelligence: For a More Secure America (CT: Yale University Press, 2003), pp. 195-196; Angelo Codevilla, Informing
Statecraft: Intelligence For a New Century (New York: The Free Press,
1992), pp. xiii, 3-4.
Mark M. Lowenthal, Intelligence: From Secrets to Policy, p. 9; Jeffrey T. Richelson, The U.S. Intelligence Community (Colorado: Westview Press, 1999), p. 2; Sam C. Sarkesian, John Allen Williams, & Stephen J. Cimbala,
U.S. National Security: Policymakers, Processes, and Politics (Colorado:
Lynne Rienner Publishers, 2002), p. 167.
Intelligence, HUMINT)、科技情報(Technical Intelligence, TECHINT) 及公開來源情報(Open-Source Intelligence, OSINT)，通稱全來源情報
(All-Source Intelligence)。14此外，受到資訊化趨勢的影響，網路情報
(Cyber Intelligence)和戰略情報、預警情報併列為當代情報重要任務目 標之一（請見表 1）。
Mark M. Lowenthal, Intelligence: From Secrets to Policy, pp. 71-198; Abram N. Shulsky & Gary J. Schmitt, Silent Warfare: Understanding the
World of Intelligence, pp. 11-127; William E. Odom, Fixing Intelligence: for a More Secure America, pp. 12-26; Office of the Director of National
Intelligence, “U.S. National Intelligence An Overview 2013,” Director of
National Intelligence, April 10, 2013, <http://www.dni.gov/files/documents/
USNI%202013%20Overview_web.pdf>.
Stan A. Taylor, “The Role of Intelligence in National Security,” pp. 304-305; Abram N. Shulsky & Gary J. Schmitt, Silent Warfare: Understanding
the World of Intelligence, pp. 11-40; Mark M. Lowenthal, Intelligence: From Secrets to Policy, pp. 102-111; Office of the Director of National
表1 情報蒐集途徑與方法 類型 內容要點 全 來 源 情 報 人員 情報 公開人員情報 具官方掩護身分，以外交官或其他政府官員身分派駐國外。 秘密人員情報 非官方掩護身分，以商人、記者、學生及遊客等 掩護身分偽裝。 科技 情報 訊號情報 通訊情報 透過攔截二方以上的通訊所獲得之情報。 電子情報 截收、處理、分析軍用設備工作時的非通訊電磁 輻射而得之情報。 遙測情報 攔截各種武器系統測試階段所傳遞資料而得之情 報，如飛彈試射。 地理空間情報 測量和識別情報 利用衛星或空中偵察機系統所蒐集的照片或數位 影像情報。 使用尖端科技感應各種現代化武器所使用之材 料。 公開來源情報 經由各種公眾可取得的管道所蒐集之公開資訊。 資料來源：作者整理自 Office of the Director of National Intelligence, “U.S. National
In-telligence An Overview 2013,”；Stan A. Taylor, “The Role of InIn-telligence in National Security,” pp. 304-305；Abram N. Shulsky & Gary J. Schmitt, Silent
Warfare: Understanding The World of Intelligence, pp. 11-40；Mark M. Lowenthal,
Intelligence: From Secrets to Policy, pp. 102-111。
說 明： 人員情報是指一國派遣人員至國外、或至國外招募當地人員從事諜報活動所 蒐集而來的情報，又分為公開及祕密人員情報。
科技情報是指運用科技方法蒐集而來的情報，概有訊號情報(Signal Intelli-gence, SIGINT)、地理空間情報(Geospatial IntelliIntelli-gence, GEOINT)及測量 和識別情報(Measure and Signatures Intelligence, MASINT)三類：(1)訊 號情報是指對被截收的電磁波進行處理而獲取的情報，可分為通訊情報(Com-munications Intelligence, COMINT)、電子情報(Electronic Intelligence, ELINT)及遙測情報(Telemetry Intelligence, TELINT)。(2)地理空間情報是 指利用和分析影像情報(Imagery Intelligence, IMINT)，以及地理空間資訊 描述、評估與描繪地球上的自然地貌和地理空間活動。(3)測量和識別情報是 指使用尖端科技感應各種現代化武器所使用之材料；有助於了解大規模毀滅 性武器有無擴散的跡象。 公開來源情報是指經由各種公眾可取得的管道所蒐集的公開資訊。例如電子 和平面媒體、網路媒體、政府資訊、學術研討會和出版品等。雖然情報多為 祕密、保密屬性，但資訊化時代，大多數可供運用的資訊皆可經由公開途徑 取得。
情報循環(intelligence cycle)是研究情報理論與情報過程實務運作
的基礎。15情報界為凸顯並強調情報實務運作整體過程中，每一個環節
之重要性、聯結性與關聯性缺一不可，亦即著重彼此之間的溝通、協 調與整合，亦有將其稱為情報過程，是連續的動態發展過程，必須注 意情報體系的計畫及流程的效率。
情報過程包括計畫與指導(planning and directon)、情報蒐集(intel-ligence collection)、處理與淬取(inteldirecton)、情報蒐集(intel-ligence processing and exploi-tation)、分析與產製(analysis and production)、分發與運用(dissemination and consumer)及評估與反饋(evalution and feedback)等六個步驟；各 階段並非單向、閉鎖式的循環狀態，而是各階段間彼此互動、循環往 復、相互影響。16其中，溝通(communcation)是情報過程中的潤滑劑與 軸心，具有四項功能： 作為情報體系各機關、各部門之間的彼此聯 繫； 提供情報體系與外在環境之間重要的聯繫； 將情報需求由使 用者傳達給情報體系； 提供決策者有關外在環境對政策可能衝擊的 資訊。若缺乏溝通的協調聯繫作用，則對目標、威脅認知、環境動態
Central Intelligence Agency, Factbook on Intelligence (Washington, D.C.: Central Intelligence Agency, 2001), p. 16.
Mark M. Lowenthal, Intelligence: From Secrets to Policy, pp. 57-70; William E. Odom, Fixing Intelligence: For a More Secure America, pp. 12-14, 32; Shaun P. McCarthy, The Function of Intelligence in Crisis
Management: Towards an Understanding of the Intelligence Producer-Consumer Dichotomy (Great Britain: Ashgate Publishing Limited, 1998),
pp. 41-44; James Burch, “Assessing the Domestic Intelligence Model and Process,” in Keith Gregory Logan, ed., Homeland Security and Intelligence (CA: Praeger Security International, 2010), pp. 188-196; David M. Keithly, “Intelligence Fundamentals,” in Keith Gregory Logan, ed., Homeland
Security and Intelligence (CA: Praeger Security International, 2010), pp.
44-45, 48; Office of the Director of National Intelligence, “U.S. National Intelligence An Overview 2013.”
發展之調適等皆可能產生負面效應，17減損情報效能（請見圖 1）。 綜上可知，情報過程中，各階段之間及情報體系、決策者與其他 相關政府部門之間應保持密切聯繫，各種情報活動之間協調聯繫、良 性互動並形成合力，實乃情報組織及其情報活動能否順利運作、達成 任務確保國家安全的成敗關鍵。哥德森(Roy Godson)強調情報過程尤 其是蒐集與分析是情報的基本核心意涵。18就實而論，情報過程中情報 管理者欲管理及協調相關情報組織，從事各項情報活動，提供使用者 及時與精確的情報，在制度建構及實際運作面向存在既有的困境，如 情報研析的精確度。首先，需視經由各種情報蒐集途徑蒐集的原始情 報之信度和效度而定；其次，需視研析人員研析能力優劣而定，因其 參雜人為因素而存有誤判的風險性。
Shaun P. McCarthy, The Function of Intelligence in Crisis Management:
Towards an Understanding of the Intelligence Producer-Consumer Dichotomy,
p. 42.
Roy Godson, “Intelligence and Policy: An Introduction,” in Roy Godson, ed., Intelligence Requirements for the 1980’s: Intelligence and Policy (Lexington: Lexington Books, 1986), pp. 1-8.
妰∫冯㊯⮶ ↮㜸冯䓊墥 吸普 嗽䎮冯㶔⍾ 姽Ộ冯⍵棳 ↮䘤冯忳䓐 ả⊁ 㹅忂 圖1 情報過程
資料來源：作者整理自 Shaun P. McCarthy, The Function of Intelligence in Crisis
Management: Towards an Understanding of the Intelligence Producer-Consumer Dichotomy, p. 43；James Burch, “Assessing the Domestic
Intelligence Model and Process,” p. 189；Mark M. Lowenthal,
Intel-ligence: From Secrets to Policy, pp. 68；Office of the Director of
二、情報在國家安全之角色功能
基於對國家安全的追求與維護，情報向來受到各國政府的重視與 倚賴。19美國前總統柯林頓(Bill Clinton)指出，「美國的情報能力是國 家實力之重要工具，也是國家安全戰略的重要部分；唯有強大的情報 實力才能即時提供美國國家安全威脅警告，並尋找機會促進美國國家 利益」。20歐巴馬(Barack H. Obama)總統在 2010 年《國家安全戰略》 報告強調「美國的安全和繁榮仰賴情報能力……，戰略情報對政策制 定的支持與協助作用」、「情報與執法是國家安全的基石」。21 2013年《美國國家情報綜覽》(U.S. National Intelligence An Overview 2013)及 2014 年《國家情報戰略》報告，皆強調情報支持國家安全決 策，影響政策制定、軍事行動、國際互動與談判及支援國土安全維 護。22 《孫子兵法》〈用間篇〉強調：「故明君賢將，所以動而勝人， 成功出於眾者，先知也。先知者，不可取於鬼神，不可象於事，不可 驗於度，必取於人，知敵之情者也」；23〈謀攻篇〉指出：「知己知 彼，百戰不殆。不知彼而知己，一勝一負。不知彼不知己，每戰必 敗」。24羅威森指出情報機關存在的理由，一是避免戰略突襲；二是提
Stan A. Taylor, “The Role of Intelligence in National Security,” p. 300. The White House, “A National Security Strategy of Engagement and Enlargement,” The White House, February 1995, <http://www.globalsecurity. org/military/library/policy/national/nss-9502.pdf>.
The White House, “National Security Strategy.”
Office of the Director of National Intelligence, “U.S. National Intelligence An Overview 2013,”; Office of the Director of National Intelligence, “The National Intelligence Strategy of the United States of America 2014.” 孫武原著，王守常導讀，《以德治兵者得天下：孫子兵法》（臺北：大塊文 化，2011 年），頁 89-91。
供長期的專家諮詢；三是支持政策過程；四是維持資訊、需求與方法 之保密性。25凡此皆說明情報的重要性及其角色功能，主要在於提供己 方先知先制，有效採取具體行動達成目標。情報實乃治國方略，如同 人之耳目，是國家安全賴以維繫的要素，26亟需倚賴情報體系之運作。 值得深思地是，面對全球化時代安全戰略環境之挑戰，各國對國 家安全的需求，使得情報體系的相關作為陷入兩難困境。亦即，一方 面需要擴大範圍的情報活動，而許多情報活動有必要祕而不宣；另方 面，強化各項情報活動的同時，可能對人民基本權利及自由的保護產 生威脅，這也是不爭的事實。例如前美國國家安全局(National Security Agency, NSA)、中央情報局(Central Intelligence Agency, CIA)僱員史 諾登(Edward Snowden)，於 2013 年 6 月在香港將國家安全局稜鏡計畫 (PRISM)監聽項目的機密文件揭露給《衛報》(The Guardian)和《華盛 頓郵報》(The Washington Post)，對美國國家安全與情報工作造成威 脅及損害，引發國家安全與人權之爭論。因此，情報工作如何在確保 國家安全與人權、自由之間取得平衡點，有效預防與化解危機，成為 各國國家安全機制所必須嚴肅面對與重視的議題。
三、情報與政策之關係
從供需原理觀察情報與政策之互動關係影響情報成效甚鉅。學界 存在傳統主義者(Traditionalist)與行動主義者(Activist)之爭辯，即「肯 特—肯達爾爭論」(Kent-Kendall debate)，27以及激進主義之論點；情Mark M. Lowenthal, Intelligence: From Secrets to Policy, pp. 2-4. Angelo Codevilla, Informing Statecraft: Intelligence For a New Century, p. 449; William E. Odom, Fixing Intelligence: For a More Secure America, pp. 195-196. Jack Davis, “The Kent-Kendall Debate of 1949,” Studies in Intelligence, Vol. 36, No. 5, 1992, pp. 91-104; Shaun P. McCarthy, The Function of
Intelligence in Crisis Management: Towards an Understanding of the Intelligence Producer-Consumer Dichotomy, p. 2.
報界則存在肯特模式與蓋茨(Robert M. Gates)模式之論爭。 傳統主義學者肯特強調「情報產製者和使用者的關係相當微妙。 情報必須貼近政策、計畫和行動，以便發揮最大程度的指導作用；但 又不能太近，以免失去判斷的客觀性和完整性」、28「情報不是目標的 規劃者、政策的起草者、計畫的制定者、行動的執行者。情報是附屬 於這些工作，執行服務的功能」、「情報任務是保持資訊靈通，提醒 使用者注意可能被忽略的事實，並應其需求分析各種可能性，但不指 出政策選項。」29 傳統主義學派主張，情報機關應與使用者保持距離，情報產製者 應客觀描述對象目標的實證性趨勢發展，不以自身價值、政策立場或 政策制定者之立場影響其分析；且不能直接參與協助決策，在秉持行 政中立原則的同時，又不能脫離政策指導；若情報脫離政策指導，將 使情報分析失去支持事實相關性的作用。反之，政策制定者也不能影 響情報分析與產製過程，以避免失卻客觀性。30 行動主義學者肯達爾(Willmoore Kendall)認為情報應為使用者提 供即時的情況，更應積極地介入政策決策過程，以確保政策制定者把 握時機執行更有利的國家政策。強調分析不能保持價值中立，必須說 明評估決策的選擇，迫使決策者面對選擇；31著重凸顯對象目標戰略與 戰術的弱點、受與不受外力影響的各項因素。情報產製者不僅指出機
Sherman Kent, Strategic Intelligence for American World Policy, p. 180; Shaun P. McCarthy, The Function of Intelligence in Crisis Management:
Towards an Understanding of the Intelligence Producer-Consumer Dichotomy,
p. 46.
Sherman Kent, Strategic Intelligence for American World Policy, p. 182. Sherman Kent, Strategic Intelligence for American World Policy, pp. 180-184. Jack Davis, “The Kent-Kendall Debate of 1949,” pp. 91-104; Shaun P. McCarthy, The Function of Intelligence in Crisis Management: Towards
會，更須基於使用者的需求，說明行動的可能機會及結果，但是不能 涉入決策。換言之，行動主義學派強調情報之責任在於讓使用者注意 可能對國家安全構成挑戰的因素，情報分析應盡可能提出各種可能狀 況期能符合使用者之需求。 激進主義學者科迪維拉(Angelo Codevilla)指出情報與政策關係密 切，情報應與政策協調一致，二者之間應有反饋機制，藉以評估情報 之運用價值。強調情報之最終目的在為國家政策服務，獲取國家利 益，情報政策必須與國家政策契合，二者是雙向互動過程，情報無法 脫離政策而單獨存在。32 綜觀三學派皆強調情報與政策關係之重要性及關聯性，基本觀點 並不互斥，僅是強調重點、程度不同而已，但是對於避免政策主導情 報的見解則大致相同無異。亦即過於強勢的政策指導，有時會扭曲、 操縱、影響情報的正確性，為達到其政治目的，而失去情報與決策的 客觀性。 情報界實務運作面向存在肯特模式與蓋茨模式之爭論。肯特模式 強調情報研析人員提供情報的獨立性和中立性，情報與政策分離對產 製有效情報產品的重要性。33蓋茨模式強調情報分析實用性價值，強化 情報產品的審查制和負責制等改革措施；傾向於提供政策制定者可操 作、可立即且直接運用的情報，為達此目的研析人員和政策制定者必 須保持密切的互動關係，以確保情報符合重要政策之需求。34
Angelo Codevilla, Informing Statecraft: Intelligence For a New Century, pp. xviii, 449, 3-4.
James J. Wirtz, “The Intelligence-Policy Nexus,” in Loch K. Johnson & James J. Wirtz, eds., Intelligence: The Secret World of Spies An Anthology (New York: Oxford University Press, 2011), p. 170.
蓋茨模式是蓋茲任中央情報首長(Director of Central Intelligence, DCI)時所 提出，強調研析人員應了解決策者的需求，情報管理者應監督研析人員，使 其產製對使用者有用的情報。請見 James J. Wirtz, “The Intelligence-Policy
從肯特模式向蓋茨模式的轉型，反映美國情報體系情報與政策關 係之演化，一是由強調情報分析的客觀真實性轉向強調情報的實用 性；二是從注重保持情報機關的獨立性朝向注重其參與性；三是從主 張情報與政策關係應保持距離，趨向二者應維持密切的互動關係。雖 然如此，上述二種模式在探討情報與政策關係的核心內涵，其實是殊 途同歸，皆強調情報是為政策服務的本質。 值得注意地是，情報與政策之間存在嚴格的界限，情報是支持的 角色，不能涉入政策之選擇或擁護。情報與政策之重要區分在於，情 報和政策可視為政府活動中，由可滲透的薄膜所區隔的兩個領域，政 策制定者可以且會涉入情報領域；但是情報官員應保持專業的客觀 性，不能涉入政策領域，不可陷入鼓吹特定政策、選擇及結果，否則 將威脅其所提分析報告之客觀性；若情報官員對於特定政策結果具有 強烈的偏好，則其情報分析亦將出現類似傾向，35此即情報政治化 (politicization of intelligence)現象。 綜上所述，情報與政策實乃雙向互動關係，情報服務於政策，政 策需要情報，二者是相互依存關係。政策制定者應充分掌握並指導情 報要項優先順序之情報過程，情報體系則扮演協助者、輔助者及諮詢 者的角色，為使用者提供所需要的情報，俾利制定國家政策之參考， 以謀求國家利益之最大化與最小損害。美國前國務卿季辛吉(Henry A. Kissinger)曾指出，任何關心國家政策的人，必須重視情報，而非情報 隨著國家政策起舞。36好的情報不一定產生明智的戰略選擇，但是沒有 情報將導致國家戰略的決定與行動無法對實際情況作出及時而有效的 反應。因此，欲發揮情報體系之最大效能，唯有情報和政策之間建立 Nexus,” pp. 170-172。
Mark M. Lowenthal, Intelligence: From Secrets to Policy, pp. 3-5. Henry A. Kissinger, American Foreign Policy (New York: Norton, 1977), pp. 1-20.
密切的、甚至共生(symbotic)的良好關係，亦即正確的政策指導，以及 與之相伴使用者的信任，產製適切、有效的情報，才能展現情報的最 佳功效。
四、情報在決策過程之功效
情報是決策的基礎及成功的關鍵，沒有情報的政策是盲目的。決 策者不僅是政策制定與決策過程的行為主體，亦是情報與政策關係的 中介關鍵橋樑，且是情報的最終使用者。成功的決策模式具備蒐集情 報與減少人為錯誤、決策品質的好與準、決策時間概念。37情報在決策 過程中發揮對決策者的協助作用與影響，其主要功效如下：38 一是支援決策，在決策選擇面向扮演樞紐的角色，決策者需要情 報以便暸解和掌握情勢，準確的情報有助於決策者改變原先的決定， 進行有利之判斷。亦即，經由情報蒐集與分析，提供決策者對事件之 了解，俾利其與外國對手談判時取得優勢。 二是制定計畫，情報提供長程的戰略評估及計畫，使決策者政策 制定前掌握資訊的需求，並評估計畫可行性及可能後果；促使決策者 採取不同或較佳的決策和行動。 三是解決衝突，情報可支持軍事行動，除軍事領域之外，任何涉 及國家利益衝突皆需借重情報，因情報可反映對手的談判底線，迫使 對手改變或調整其政策和行動。 四是提供預警，情報可對潛在威脅和機會提出預警，亦即對即將 邱強口述，張慧英採訪撰述，《危機處理聖經》（臺北：天下遠見，2001 年），頁 222-223。Jeffrey T. Richelson, The U.S. Intelligence Community, pp. 8-12; Amos Kovacs, “Using Intelligence,” Intelligence and National Security, Vol. 12, No. 4, October 1997, p. 148; Office of the Director of National Intelligence, “U.S. National Intelligence An Overview 2013.”
到來的敵對與不利行動，提供先期預警；提升決策者對情勢的感知能 力、事件成因和結果的理解，得以事先防範並採取因應措施；增強我 方決策的功效或降低對手行動的成效。 在全球化及資訊化時代，情報與決策者關係產生微妙變化，資訊 革命為情報與決策者之間，提供更多正式與非正式的意見交換機會及 溝通場域，增加決策者對研析人員的影響。魏茲(James J. Wirtz)指出， 欲在情報與政策互動過程中取得適當的獨立與平衡仍是相當困難，情 報與政策之互動亦無所謂最佳作法。兩者間的適當平衡將同時取決於 內部及外在因素的影響。對外層面，必須因應不斷變化的環境威脅與 問題；對內層面，則必須藉由新的資訊處理能力，以及研析人員和決 策者實際運作的相互配合，在情報與決策間創造新的互動模式。39此 外，情報管理者與決策者之間必須建立互信合作關係，並維持良好的 溝通互動。而當情報專業研判與決策者政策傾向相左時，情報必須堅 持真相的底線，並據實以告，即便其可能為自身地位帶來風險。40此即 情報應避免衍生情報政治化現象，導致情報失敗(intelligence failure)。41 特別是國家情報戰略必須以國家安全戰略為前提，從國家戰略層 次，參酌國家政策作出宏觀的、正確的情報分析及評估與預測。情報 與決策之間，必須保持資訊和判斷的雙向互動、有效交流與反饋，以 及決策者的信任，才能發揮情報在決策過程中的價值。綜言之，情報 的實際功效展現在國家政策的實施過程中，對情報運用的反饋情況。 若情報能為國家政策提供資訊的諮詢與支持，則無論是決策或政策的
James J. Wirtz, “The Intelligence-Policy Nexus,” pp. 169, 175-176. Arthur S. Hulnick, “The Intelligence Cycle,” in Loch K. Johnson & James J. Wirtz, eds., Intelligence: The Secret World of Spies An Anthology (New York: Oxford University Press, 2011), p. 70.
John A. Gentry, “Intelligence Failure Reframed,” Political Science Quarterly, Vol. 123, No. 2, Summer 2008, pp. 247-258.
形成和落實，皆較能符合客觀的實際情況，有助於國家利益的獲得。 在此過程之中，情報發揮的功效及其運用情況，均將藉由情報過程的 反饋機制，彰顯決策者等情報使用者的運用成效，以及其對情報價值 的最終評估結果。
參、情報、決策與危機處理
一、危機與危機處理
危機是一種危險情境、生死存亡的關頭，蘊含危險與機會，也是 轉機與惡化的轉捩點。赫爾曼(Charles F. Hermann) 和布里哲(Michael Brecher)從國家決策過程定義危機，強調危機情境中決策的困難。赫爾 曼認為危機是一種情境狀態，具有三項特質：第一，威脅決策主體的 高度優先目標(high-priority goals)；第二，在情況轉變之前可獲取的反 應時間有限；第三，危機的發生是不可預知的意外驚訝，出乎決策主 體的意料。42 布里哲認為危機是一種情勢，由內部及外在環境變化所引起，由 最高決策者的認知判定，具三項必要條件：第一，基本價值受到威 脅：基本價值分為核心價值及高優先價值，前者涉及國家與人民的生 存，並避免戰爭所帶來的危害，後者則涉及決策者的主觀價值判斷。 兩者都不能（或至少不易）妥協、讓渡；第二，軍事敵意或衝突的高 度可能性；第三，危機情勢的反應決策時間有限。43此定義較易於判斷Charles F. Hermann, International Crises: Insights from Behavioral Research (New York: The Free Press, 1972), pp. 6-9, 13.
Michael Brecher, “A Theoretical Approach to International Crisis Behavior,” in Michael Brecher, ed., Studies in Crisis Behavior (New Brunswick, NJ: Transaction Books, 1978), p. 6；林正義，〈蔣介石、毛澤東、甘迺迪與 1962 年臺海危機〉，《遠景基金會季刊》，第 13 卷第 4 期，2012 年 10 月， 頁 66。
危機是否形成。 危機是動態的發展過程，芬可(Steven Fink)將危機視同疾病的不同 階段，經過潛伏期(prodromal)、爆發期(acute)、延續期(chronic)及解決 期(resolution)四階段。44有的學者將危機區分為潛伏期、發展期、爆發 期及恢復期四階段。45區分危機不同階段的最大正面效益是重視危機的 預防及徵候，46其中最易被忽略卻是避免或處理危機的最佳時機是在潛 伏期階段，關鍵在於危機預防的意識與預警情報能力。 奧古斯丁(Norman R. Augustine)指出「幾乎所有的危機都蘊含成 功的種子及失敗的根源，發掘、建立及得到潛在的成功機會，可說是 危機處理的精髓」。47 危機處理是在高壓與調和之間尋求最大報酬(op-timum trade-off)，48其目的在避免風險、減少損失及爭取最大效益， 包括危機前的預防、危機期間的處理及滿意解決危機等三層次。49危機 處理理論貴在能夠具體實踐，對外是為趨利避害、謀求國家安全；對
Steven Fink, Crisis Management: Planning for the Inevitable (New York: American Management Association, 1986), p. 20.
Ian Mitroff & Gus Anaqnos, Managing Crises Before They Happen (New York: American Management Association, 2001), pp. 7-8；中國現代國際 關係研究所危機管理與對策研究中心，《國際危機管理概論》（北京：時事 出版社，2003 年），頁 7-8；薛瀾、張強、鐘開斌，《危機管理－－轉型期 中國面臨的挑戰》（北京：清華大學出版社，2003 年），頁 56。
林正義，〈蔣介石、毛澤東、甘迺迪與 1962 年臺海危機〉，頁 67。 Norman R. Augustine, “Managing the Crisis You Tried to Prevent,” in Norman R. Augustine & Anurang Sharma, eds., Harvard Business Review
on Crisis Management (New York: Harvard Business Press, 2000), pp. 1-4.
Glenn H. Snyder & Paul Diesing, Conflict among Nations: Bargaining, Decision
Making and System Structure in International Crisis (Princeton: Princeton
Uni-versity Press, 1977), p. 207.
W. Timothy Coombs, Ongoing Crisis Communication-Planning, Managing,
內則是為有效緩和、抑制社會與政府危機、避免動盪。其特點在於注 意危機中政策的決定，以及對危機的控制和處理。危機處理成功關鍵 在於危機意識與處理能力，應掌握如何爭取更多的時間、獲得更多的 資訊，以及降低損失三項問題。 有鑑於危機的反應時間有限，危機處理過程傾向於輕重緩急的考 量；危機處理原則之目的是為了防止事態擴大，降低緊張情勢，最後 得到解決的方案。50綜合喬治(Alexander L. George)等學者相關危機處 理原則如下：51 第一，合理限定目標，預防對峙情勢升高，預留政策迴旋空間。 第二，限制實現目標的過當手段，避免大意的發出最後通牒，尋 求務實解決之道。 第三，情報的必要性。情報體系是決策者的支援機制，有助於決 策者掌握複雜情勢的發展，俾利決策之判斷與政策制定。 第四，建立和維繫敵對雙方之間的溝通管道。保持內部及與對手 間資訊交換溝通管道的暢通，了解彼此立場、要求及企圖，避免誤解 及誤判。 第五，建立危機處理機制、應變方案、備案計畫及能力。 第六，尋求與獲得合法性，獲取國內與國際社會的廣泛支持。 第七，避免創建先例，成為日後處理類似危機的障礙。 危機處理是政府治理的重要能力，其目的在維護國家利益與國家 安全。危機處理原則重在運用，著重以有限的手段在有限的時間內達 林碧炤，《國際政治與外交政策》（臺北：五南圖書，2004 年），頁 403。 Alexander L. George, Avoiding War: Problems of Crisis Management (Boulder: Westview Press, 1991), pp. 23-24, 29-30；Ole R. Holsti, Crisis
Escalation War (Montreal: McGill Queen’s University Press, 1972), pp.
222-225；林碧炤，《國際政治與外交政策》，頁 386；林正義，〈蔣介石、 毛澤東、甘迺迪與 1962 年臺海危機〉，頁 67。
到有限之目的，52如何因應危機、實施有效的管理則是各國政府所關注 的焦點。特別是邁入 21 世紀後，美國、英國、中國、日本等國皆重視 並積極建構國家安全情報機制，強化國際衝突危機處理能力，加強 公、私部門的協力合作，以及跨國合作與全球治理，期能減緩脆弱 性、降低損失，確保國家安全。
二、情報在危機處理之功能
國際危機研究學者咸認，各國政府能否預見威脅主要取決於情報 體系工作的質量，以及早期預警(early warning)是否能順利地經由官僚 體系得到及時的評估。53曾任美國中央情報局局長的布希總統(George H. W. Bush)強調情報是預測危險的基本工具，情報工作應該而且將永 遠是第一道防線。54因此，情報是各國政府制定危機處理戰略決策及政 策的重要依據，決策者面對重大的政治、軍事、經濟、外交戰略決策 之前，皆需要準確的情報。 情報在危機處理中的主要功能如下：55 一是先期預見危機、尋求威脅和機會的相關情報。在危機發生之 前，提供預警情報，透過警訊與預警即將到來的危機，俾利避開或排 除突襲。 二是在危機期間，掌握危機情勢之發展以為因應，提升危機事件 林碧炤，《國際政治與外交政策》，頁 407。James E. Dougherty & Robert L. Pfaltzgraff, Jr., Contending Theories of
International Relations: A Comprehensive Survey (Person: Addison Wesley
Longman, Inc., 2001), p. 586.
中國現代國際關係研究所危機管理與對策研究中心，《國際危機管理概 論》，頁 90。
Shaun P. McCarthy, The Function of Intelligence in Crisis Management:
Towards an Understanding of the Intelligence Producer-Consumer Dichotomy,
處理之應變能力。在危機爆發期間，密切關注並掌握危機情勢發展， 包括對手能力、意圖及可能的行動等動態情報，以及相關事件與內、 外環境的反饋資訊，和特殊領域範圍可資隨時運用的資訊與情報；使 決策者、負責危機處理和政策執行的相關危機處理部門，獲知確實的 情報，據以研擬應變對策方案。 三是對危機情勢的可能發展，進行情報分析，提出指標性與預警 性情報，創造危機偶發事件的反應能力。 四是在危機事件發展過程中，經由各項情報活動過程，從中尋找 並提醒決策者危機中可能之機會。 危機處理對國家安全具有結構性的影響，可能是一個分水嶺，甚 至威脅到國家的生存與發展利益。誠如科迪維拉所言情報乃治國方 略，56情報在危機處理過程中發揮制敵機先、知己知彼、百戰不殆的關 鍵作用。
三、危機過程情報與決策者之互動關係
(一)情報與決策者認知危機之關聯性 從供需原理觀察情報與危機決策之關係，彰顯情報在危機決策之 功能，主要在於提供國家決策者、政府領導層尋求威脅和機會二層面 的資訊。57布里哲強調危機是由國家最高決策者的認知判定，58決策者 是危機決策過程的行為主體，亦是情報的最終使用者，掌握情報適用 與否之最終決定權，亦即無論完成情報之優良、分析之精確、發揮及Angelo Codevilla, Informing Statecraft: Intelligence for a New Century, pp. xiii, 3-4.
Loch K. Johnson, “Sketches for a Theory of Strategic Intelligence,” in Peter Gill, Stephen Marrin, & Mark Phythian, eds., Intelligence Theory:
Key Question and Debates (London: Routledge Press, 2009), p. 33.
Michael Brecher, “A Theoretical Approach to International Crisis Behavior,” p. 6；林正義，〈蔣介石、毛澤東、甘迺迪與 1962 年臺海危機〉，頁 66。
時功效，決策者運用或不採用並非情報體系所能控制。尤其是隨著全 球化、資通訊科技的發展，各種正式與非正式機制提供更多元化的意 見交換、溝通管道和政策選項，促使決策者有關危機資訊的認知不再 局限於情報體系所提供的情報。 就實而論，在危機處理過程中，雖有預警情報卻不必然保證可防 止危機的發生，因為預警情報是必要條件但不是充分條件。預警情報 是對危險的感知能力，而反應則是行動能力；決策者若未對威脅迅速 作出反應，則預警情報將徒勞無功，無法發揮其功能。因此，預警情 報與反應能力之間的關鍵在於決策者對危機的評估和判斷。59換言之， 情報機關雖提出預警情報但決策者未採用，可能因為解讀錯誤、評估 時間過長，或處理這些情資需付出的代價太大，抑或因其他緊急問題 而忽略這些重要的情報；60也可能受制於鏡像(mirror imaging)思維或 「狼來了症候群」的影響，61導致嚴重輕忽情報的預警功能，因而誤判 危機情勢，錯失危機預防的有利時機，911 事件即是顯例。 有鑑於危機具突發性及時間緊迫性，因而危機決策的效率要求更 甚於常態性的決策程序。通常在緊迫的危機壓力狀況下，集體思考症
Richard K. Betts, “Analysis, War, and Decision: Why Intelligence Failures Are Inevitable,” in Loch K. Johnson & James J. Wirtz, eds., Intelligence:
The Secret World of Spies An Anthology (New York: Oxford University
Press, 2011), pp. 123-139; James E. Dougherty & Robert L. Pfaltzgraff,
Contending Theories of International Relations: A Comprehensive Survey,
p. 586.
Loch K. Johnson, “Sketches for a Theory of Strategic Intelligence,” p. 48. 鏡像思維是經由類比本國政府處於相似情況時會採取的行動，投射於對手的 行為加以分析、預測；「狼來了症候群」是指重複發出錯誤警報，將嚴重降 低突襲目標對真實可靠預警情報的信任度。請見 Richard K. Betts, “Analysis, War, and Decision: Why Intelligence Failures Are Inevitable,” p. 123； Mark M. Lowenthal, Intelligence: From Secrets to Policy, p. 8。
狀(groupthinking syndrome)可能導致決策者誤判情勢。事實上，在危 機發展過程中，許多關鍵問題是無法被預見的，即使有較周全的應變 計畫亦無法確保不出現意外情況，特別是當對手將突襲視為主要戰略 時。因此，情報並非總是成功的，而預測失敗實乃不可避免。62基於 此，傑尼斯(Irving Janis)強調少數意見在集體思考的無形壓力下被排 擠，主張在決策過程中鼓勵不同意見的表達，如採取魔鬼主張(devil’s advocacy)討論模式、機會取向(opportunity approach)分析思考等，經 由正、反不同意見辯論，提升情報分析品質與效益，提出各種可能方 案形成決策，避免集體思考導致誤判。63 2003 年美國攻打伊拉克的決策失誤即是顯例。2003 年 3 月 20 日 美國和英國聯軍發起名為「伊拉克自由戰爭」(Operation Iraq Freedom) 的軍事行動，開戰的理由是伊拉克海珊(Saddam Hussein)藏有大規模毀 滅性武器、為了減少國際恐怖主義威脅與增進伊拉克及其周邊國家地
區之民主。64然而攻打伊拉克後，此項指控成為情報失敗與決策失誤案
例。瑞森(James Risen)指出，雖然中央情報局早已提出情報來源不足
Richard K. Betts, “Analysis, War, and Decision: Why Intelligence Failures Are Inevitable,” pp. 123-139.
集體思考理論指出壓力是決策者所經歷的心理狀態，主要是來自有限時間內 需要作出反應的環境挑戰。請見 Irving L. Janis, Groupthink: Psychological
Studies of Policy Decisions and Fiascoes (Boston: Houghton Mifflin, 1982),
pp. 9-13, 174-197, 244, 262-271；Stephen Marrin, “Preventing Intelligence Failure by Learning from the Past,” International Journal of Intelligence
and Counterintelligence, Vol. 17, No. 4, October 2004, pp. 664-665；張
中勇，〈情報與國家安全決策：歷史的經驗與教訓〉，《警政學報》，第 29 期，1996 年 6 月，頁 229。
安東尼‧寇茲曼(Anthony H. Cordesman)著，國防部史政編譯室譯，《伊拉 克戰爭經驗教訓：大戰略之課題》（臺北：國防部史政編譯室，2004 年）， 頁 vii。
且結論錯誤，但是其抗議未被為了迎合布希政府政治需求的白宮高層 所接受。尤其是時任國防部長倫斯斐(Donald H. Rumsfeld)因擔心前述 情報評估會阻礙攻打伊拉克的計畫，因而派遣不具情報身分的官員尋 找「正確」情資(“correct” information)。65事實上，此一作為嚴重扭曲 情報過程，亦即美國中央情報局的情報研析，在白宮高層和國防部等 集體思考的無形壓力下被排擠，造成情報政治化現象。再者，決策者 對危機的認知錯誤，未參酌並採用中央情報局的情報研析意見，而選 擇國防部迎合決策者政治需求的資訊，導致決策失誤。 此外，決策者和情報機關對於危機情勢的認知判斷，會受到鏡像 思維的負面影響，亦即把己方的意識形態、軍事戰略與作為及期望值 等不加思索地移植到對手，導致在判斷對手真實的國情、能力及意圖 時產生偏差。例如 1973 年以埃贖罪日(Yom Kippur)戰爭期間，以色列 情報研析人員僅按照軍事實力對比概念推測阿拉伯國家不可能率先發 動戰爭，而未將情報置於宏觀的戰略層次作出評估和預判，忽略分析 對手的意圖，險些使決策者因誤判而導致以色列陷入絕境。66 在風險評估層面，冒險存在內在的邏輯性，決策者及情報機關對 於對手是否會發動突襲之誤判，通常源自錯誤地解讀對手的進攻意 圖，此乃思維模式的局限、心理和政治預期等因素造成。事實上並非 所有突襲發起者均出於侵略性目的，有些是出於自我防衛動機而先發 制人，因此應了解對手的動機、企圖、目的與行動，再作出適當的反 應 ， 而 過 度 的 軍 事 層 面 反 應 ， 可 能 會 加 速 危 機 的 惡 化 。67例 如
Arthur S. Hulnick, Keeping Us Safe: Secret Intelligence and Homeland
Security (CT: Praeger Press, 2004), pp. 85-86.
Angelo Codevilla, Informing Statecraft: Intelligence For a New Century, pp. 387-388.
Richard K. Betts, “Analysis, War, and Decision: Why Intelligence Failures Are Inevitable,” p. 123.
1995-1996 年臺海危機期間，我國情報機關藉由人員情報、科技情報與 公開來源情報等全來源情報蒐集途徑，先期掌握共軍能力、動機和企 圖等預警情報；據以研判共軍飛彈試射的意圖與行動。另經由國際情 報合作交換(Intelligence Cooperation and Exchange)途徑，運用危機 處理合法性原則，尋求並獲得美國的支持，化解臺海可能的衝突危 機，達到轉危為安之目的，此乃情報在危機處理之運用的成功案例。 (二)決策者與情報過程間之結構性問題 從情報過程觀察，決策者與情報體系在情報實際運作過程中，存 在諸多深層結構性問題如下： 決策者與情報管理者與研析人員之間，針對重大議題的溝通 （包含正式與非正式溝通管道），是情報過程中產製者與使用者關係 的核心意涵。換言之，情報體系與決策者之間應保持何種分際，以及 法制層面如何管控二者間的關係，實乃關鍵之所在，更攸關情報在危 機決策與危機處理之成效。舉例如下：68 在計畫與指導階段，律定情報優先順序(intelligence priorities) 的能力，即決策者對情報機關優先順序清單之關注與否？ 情報管理者對於情報機關的情報蒐集與情報分析是否滿足決策 者之需求？ 情報分析能力是影響決策過程的關鍵因素。在實際運作面向， 大量的情報增加情報分析與預測的難度；而情報綜合分析能力的不足 則會造成關鍵細節情報之疏漏。因此，如何從大量的情資中沙裡淘 金，篩選及時有效的情報，是情報分析既繁重又關鍵的任務；此有賴
Amy B. Zegart, “911 and the Adaptation Failure of U.S. Intelligence Agencies,” International Security, Vol. 29, No. 4, Spring 2005, pp. 88, 101; Shaun P. McCarthy, The Function of Intelligence in Crisis Management:
Towards an Understanding of the Intelligence Producer-Consumer Dichotomy,
於研析人員綜合分析能力之優化與提升。 情報分析在下列因素的交互作用之下，影響研析人員和決策者的 判斷：69 情報的本質是從不確定因素中擷取真實的部分，以及在無條 理、不連貫的環境中促成有條理且連貫的決策。因此，研析人員在降 低證據的模糊性、不確定性時，往往因過度簡化和通論化(oversimpli-fication and overgeneralization)實際的真實情況，而忽略隱匿其中的重
要事實的錯誤。70 集體思考、類比推理等情報分析模式易衍生鏡像思維、機械類 比等邏輯謬誤。研析人員面對資料不足、矛盾或模糊的情況下，由於 證據的模糊性而導致研判的衝突困境，亦即小心謹慎的結果為模棱兩 可、有失機先；大膽進取則易造成失誤、信度受損。 研判對手的能力及意圖時，如何辨別訊號與雜訊、如何在達成 情報準確性的同時兼顧時效性等問題，是情報分析中最重要也是最困 難的任務。 情報預警面臨成功的預警與錯誤的預測難以區分之困境，不發 警訊將導致措手不及，警訊過多則會削弱預警情報的信度。例如 911 事 件檢討報告指出許多原始情報皆提出警訊，但這些情報不是被忽略， 就是當時以不重要的情報被摒除。 (三)決策者對情報過程之影響 從供需原理觀察危機處理中決策者對情報過程之影響，儘管情報
Richard K. Betts, “Analysis, War, and Decision: Why Intelligence Failures Are Inevitable,” pp. 123, 126-128; Sam C. Sarkesian, John Allen Williams, & Stephen J. Cimbala, U.S. National Security: Policymakers, Processes,
and Politics, p. 169.
Richard K. Betts, “Analysis, War, and Decision: Why Intelligence Failures Are Inevitable,” pp. 123, 126-128.
機關在事前掌握並提出預警情報，卻仍無法防範危機情勢的發展，導 致情報失敗的關鍵決定性因素，通常不是由於情報的失誤，而是由於 決策者對情報的不信任或誤用，或是不能對情報迅速作出反應。71換言 之，在情報過程中，決策者對情報失敗往往必須比情報機關擔負更多 的責任。72 著名情報失敗案例顯示，大部分決定性的錯誤很少肇因於情蒐者 的原始情資，偶而發生在專業的完成情報研析者，大部分是決策者所 造成的。因為政策前提壓縮了預見，且行政工作量制約了反應。因 此，導致情報失敗是政治和心理層面的因素遠大於組織層面。73例如 1941 年日本偷襲珍珠港事件、1973 年以埃贖罪日戰爭、2001 年 911 事 件及 2003 年美國攻打伊拉克。 面對危機過程中，決策者的決策過程並非憑空操作，決策者作決 定時面對各種情資，基於其他因素的考量、或出於己方的期望及合理 私利(rational self-interest)，諸如國家利益、國內的政治支持、個人的 政治價值或目標，以及意識形態和政治偏見等，對情報加以取捨，刻 意忽略情報機關的分析或試圖影響研析。74 其次，決策者可能不會對重要的情報評估採取行動。究其原因： 一是決策者可能認為採取因應作為具有高風險性或代價；二是決策者
Richard K. Betts, Surprise Attack: Lessons for Defense Planning (Washington, D.C.: The Brookings Institution, 1982), p. 4.
Loch K. Johnson, “Sketches for a Theory of Strategic Intelligence,” p. 47. Richard K. Betts, “Analysis, War, and Decision: Why Intelligence Failures Are Inevitable,” p. 123; Shaun P. McCarthy, The Function of Intelligence
in Crisis Management: Towards an Understanding of the Intelligence Producer-Consumer Dichotomy, p. 8.
Michael I. Handel, Leaders and Intelligence (London: Frank Cass, 1988), pp. 10, 34; Richard K. Betts, “Analysis, War, and Decision: Why Intelligence Failures Are Inevitable,” pp. 127, 135.
可能因其他急迫問題而忽略重要的情報。有鑑於在情報實務運作過程 中，決策者是情報採用與否的最終決定者，所以情報機關對權力說明 真相頗為困難，而決策者通常選擇拒絕建言、反對或拒絕非其所偏好 的情報，75因此導致即使有準確的情報，亦未必有正確的決策，76如 2003 年美國攻打伊拉克即是顯例。 就實而論，情報與決策者關係是不對稱現實，決策者處於絕對優 勢地位；情報能發揮多大程度的功效，往往取決於其與決策者期望值 相符的程度而定。再者，決策者與其挑選的情報管理者之間信任與合 作的建立是情報過程中的關鍵要素；77亦即如何在二者緊密互動關係與
超然獨立之間保持微妙的平衡。誠如克勞塞維茲(Carl von Clausewitz)
所稱決策者的敏感性和識別性判斷，以及挖掘真相的能力。78換言之， 上述問題的解決方案在於決策者的領導品質。 基此，決策者對情報之運用應出於理性的思考，而非直覺的判斷 及先入為主的想法。直覺的判斷是快的思考(fast thinking)，易導致月 暈效應(halo effect)，即過度自信後見之明的虛幻確定感。79就此而言， 情報在危機處理之功能與運用，應是情報體系發揮情報過程中，仔細 求證的實證經驗及理性思考模式之功能，亦即邏輯的思考、慢的思考 (slow thinking)，方能輔助或彌補決策者因直覺思考可能衍生的錯覺， 而導致錯誤的決策。
Loch K. Johnson, “Sketches for a Theory of Strategic Intelligence,” pp. 47-48. Sherman Kent, Strategic Intelligence For American World Policy, p. 182; Jack Davis, “The Kent-Kendall Debate of 1949,” pp. 91-104; Angelo Codevilla, Informing Statecraft: Intelligence for a New Century, pp. 3-4, 449.
Michael I. Handel, Leaders and Intelligence, pp. 6, 34. Michael I. Handel, Leaders and Intelligence, p. 6.
康納曼(Daniel Kahneman)指出快的思考即直覺的思考，慢的思考即邏輯的 思考，請見 Daniel Kahneman, Thinking, Fast and Slow (New York: Com-monwealth Publishing Co., Ltd., 2011), pp. 3-24。
肆、情報在危機處理之任務與挑戰－－以 911 事件與波
士頓馬拉松爆炸案為例
一、2001 年 911 事件
2001 年 9 月 11 日美國紐約雙子星大廈(The twin tower)及國防部 受到賓拉登(Osama bin Laden)及其蓋達(al-Qaida)組織成員，利用劫持 的美國民航客機進行恐怖攻擊。911 事件是邁入 21 世紀最重大、最受 矚目的恐怖主義攻擊危機事件與情報失敗案例。從情報、決策者與危 機處理之關聯性，以及 911 事件後情報改革因應作為，分析如下。 (一)情報體系對關鍵細節情資的疏漏，因而錯失危機預防先機 1998 年 12 月美國中央情報首長暨中央情報局局長田納德(George Tenet)對賓拉登發表宣戰備忘錄，強調美國與蓋達組織「處於戰爭」(at war)階段。80 2000 年 1 月（911 事件的前 20 個月）中央情報局已取得 情資，但未及時將米達爾(Khalid al-Mihdhar)情資輸入國務院拒絕入境 觀察名單。究其原因是持續追蹤外國恐怖分子所在地既無標準作業程 序，亦非居於高優先議題。81上述情報體系的失誤，導致未能對蓋達組 織成員之行蹤及可能行動進行危機預防相關作為。 (二)決策者對預警情報的認知疏忽導致誤判危機情勢 2001 年春夏之際，中央情報局等情報機關的相關情報皆指出即將 有恐怖主義攻擊行動發生。828 月 6 日（約 911 事件發生前一個月），
Amy B. Zegart, “911 and the Adaptation Failure of U.S. Intelligence Agencies,” pp. 78, 83-84.
Amy B. Zegart, “911 and the Adaptation Failure of U.S. Intelligence Agencies,” pp. 78-79, 83-84.
The 9/11 Commission, The 9/11 Commission Report: Final Report of the
National Commission on Terrorist Attacks upon the United States, September
20, 2004, pp. S254-263; Amy B. Zegart, “911 and the Adaptation Failure of U.S. Intelligence Agencies,” pp. 78-79.
中央情報局題為〈賓拉登決定襲擊美國〉的總統每日簡報(The Presi-dent’s Daily Brief, PDB)，明確指出蓋達組織的最新行動為試圖劫持 民用飛機發動襲擊商業或政府建築物。然而，此情報因缺乏具體證據 而未受到總統及政府部門高階官員的重視，因而忽略並錯失這項關鍵 性的預警情報，83導致 911 事件的發生。 誠如貝茲(Richard K. Betts)指出儘管情報機關事前掌握預警情報， 但決策者基於種種原因，並未認知危機威脅的嚴重性。84就實際運作而 言，決策者並未完全依規則行事，決策者個人對於情勢的判斷及本身 的經驗，通常是危機決策的關鍵性決定因素。85基此，911 事件凸顯情 報失敗並非全然是情報機關的責任，決策者有時更應承擔成敗責任。 換言之，即使情報機關已提出預警情報，但是決策者解讀錯誤、評估 時間過長，或是對危機的認知誤判，終將導致錯失危機處理之良機。 (三)不同情報蒐集途徑的相互競爭影響危機處理效能 冷戰時期美國情報體系重視科技情報蒐集，削減人員情報預算， 且忽略提高研析人員從浩瀚如海的情資中，擷取重大戰略情報的研析 能力，因而未能對蘇聯解體作出預判。後冷戰時期美國情報體系仍延 續「重科技情報、輕人員情報」的蒐集模式。86911 事件反映美國情報 蒐集鏈結中，人員情報的嚴重不足與弱點，且主要是在情報蒐集、分 析 、 翻 譯 及 情 報 管 理 階 層 皆 缺 乏 精 通 阿 拉 伯 語 和 伊 斯 蘭 文 化 的 人 員。87
Arthur S. Hulnick, “The Intelligence Cycle,” p. 68.
Richard K. Betts, Surprise Attack: Lessons for Defense Planning, pp. 3-24. 林碧炤，《國際政治與外交政策》，頁 402。
Amy B. Zegart, “911 and the Adaptation Failure of U.S. Intelligence Agencies,” pp. 87, 104.
Loch K. Johnson & James J. Wirtz, eds., Intelligence: The Secret World
911 事件凸顯美國情報體系中，情報蒐集能力與不同情報蒐集途徑 方法的相互內耗競爭(internecine competition)影響情報在危機處理之功
效。88有鑑於此，911 事件後美國情報體系進行情報改革，並重新配置
科技情報資源，提升人員情報能量(Human Intelligence Capability)，89
以因應後 911 時代各類非傳統安全威脅之挑戰。此外，情報工作應以國 家安全戰略為指導，優良的情報蒐集能量必須輔以精準的情報研析能 力，二者相輔相成才能產製有價值的情報。 (四)情報機關協調與資訊分享問題 情報體系囿於秘密和保密屬性，在制度和結構面向存在機關之 間、機關內部之間，組織與數位分割(digital divide)、各自獨立、自成
一格，可能產生情報分割問題，90使得整合與合作(integration and
co-ordination)相對較弱化；91不乏存在溝通、協調與合作機制之間等實際 操作層面的困境。此外，情報機關和政府部門之間，受本位主義、慣 例及績效評比制度等不同組織文化的深層結構性因素制約，導致情資 和研析報告分散在各機關部門，缺乏綜合性、整合性的情報研析能 量，凡此皆使得許多機關各自獲得的情報支離破碎、無法整合，更無 法據以作為宏觀戰略層次的情報研判，以及提供決策者制定政策或危 機處理時的合理證據與邏輯支持。 2004 年 911 調查委員會(The 911 Commission)報告指出，911 事 件的發生是情報機關之間、機關內部，以及情報體系與政策官員之
Amy B. Zegart, “911 and the Adaptation Failure of U.S. Intelligence Agencies,” pp. 87, 104.
Amy B. Zegart, “911 and the Adaptation Failure of U.S. Intelligence Agencies,” pp. 101-102.
Julian Richards, The Art and Science of Intelligence Analysis (New York: Oxford University Press, Inc., 2010), p. 45.
Amy B. Zegart, “911 and the Adaptation Failure of U.S. Intelligence Agencies,” pp. 100-101, 107.
間，缺乏適切和充分的資訊分享(information sharing)所致。92綜上可 知，各情報機關之間、情報體系與政府各部門之間，長期以來存在機 構間隙、本位主義及情報分享等層面問題，缺乏有效的溝通與協調， 致使獲取的情報無法適時地發揮最大效能，導致情報失敗。此外，強 化情報體系各機關之間的情報分享，將有利於危機處理過程中的事 前、事中及事後的協調與合作，避免危機的發生，甚而創造化危機為 轉機之境界。 (五)911 事件後情報改革相關作為 911 事件後，美國參眾兩院情報委員會共同調查 911 恐怖攻擊事件 (Joint Inquiry on the Terrorist Attacks of September 11, 2001, or “Joint Inquiry”)，並於 2002 年 12 月提出調查報告與改革建議。隨後，美國政 府及國會成立獨立調查的 911 委員會進行全面性調查和檢討，於 2004 年 7 月 22 日提出《911 委員會報告：恐怖分子對美攻擊國家委員會最 終報告》(The 9/11 Commission Report: Final Report of the National Commission on Terrorist Attecks upon the United States)，93積極建議
推動情報改革，因應各種類型的安全威脅和危機事件之挑戰。基此，
2004 年 12 月 17 日通過《情報改革與預防恐怖主義法》，94以此為法
James Burch, “Assessing the Domestic Intelligence Model and Process,” p. 184; Loch K. Johnson & James J. Wirtz, eds., Intelligence: The Secret
World of Spies an Anthology, p. 63; Luis Garicano & Richard A. Posner,
“Intelligence Failure: An Organizational Economics Perspective,” Journal
of Economics Perspectives, Vol. 19, No. 4, Fall 2005, p. 160.
The 9/11 Commission, The 9/11 Commission Report: Final Report of the
National Commission on Terrorist Attacks upon the United States, pp. S1-567.
U.S. Government Publishing Office, “Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act of 2004,” U.S. Government Publishing Office, December 17, 2004, <http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/PLAW-108publ458/pdf/PLAW-108publ458.pdf>.
源依據，開啟情報改革的重要里程碑。情報改革重點如下：95
設立國家情報總監(Director of National Intelligence, DNI)，統 合協調與督導包括國家情報總監辦公室(Office of the Director of National Intelligence, ODNI)等 17 個情報體系(Intelligence Community,
IC)成員。96國家情報總監取代中央情報首長，擁有更大的預算、人
事、情報計畫及管理權限。
成立國家反恐中心(National Counterterrorism Center, NCTC)， 統合反恐情報。國家反恐中心隸屬於國家情報總監辦公室，主要負責 反恐情報分析與反恐戰略執行計畫，作為美國政府整合和分析所有與 恐怖主義相關情報之最主要機制。
建構情資融合中心(Fusion Centers)，促進美國聯邦政府與各州 及地方政府，包括情報、執法、國防、國土安全與外交等五部門，相
U.S. Government Publishing Office, “Intelligence Reform and Terrorism Pre-vention Act of 2004,”；The 9/11 Commission, The 9/11 Commission Report:
Final Report of the National Commission on Terrorist Attacks upon the United States, pp. S1-567；Office of the Director of National Intelligence, “Fact Sheet:
Real Progress in Reforming Intelligence,” Federation of American Scientists, January 7, 2007, <http://fas.org/irp/news/2007/01/odni010507.pdf>；Office of the Director of National Intelligence, “U.S. National Intelligence An Overview 2013,”；張中勇，〈「九一一」後美國情報改革倡議與實踐—兼論對我國之 啟示〉，國家安全局編，《非傳統安全威脅研究報告（第七輯）》（臺北： 國家安全局，2008 年），頁 141-142。 美國情報體系包括國家情報總監辦公室，計有 17 個成員如下：國家情報總 監辦公室、中央情報局、軍事情報局、國家地理情報局、國家偵察辦公室、 國家安全局、能源部情報暨反情報辦公室、國土安全部情報暨分析辦公室、 海岸巡防隊、司法部緝毒局、司法部聯邦調查局、國務院情報暨研析局、財 政部情報暨分析辦公室、陸軍情報處、海軍情報處、空軍情報處及海軍陸戰 隊情報處。請見 Office of the Director of National Intelligence, “U.S. National Intelligence An Overview 2013”。
互間分享有關恐怖主義、公共安全及緊急應變等安全威脅情報，提升 情資分享成效及機密安全維護與執法相關資訊等重要決定。
二、2013 年波士頓馬拉松爆炸案
2013 年 4 月 15 日，波士頓馬拉松爆炸案（以下簡稱波案）是後 911 時代美國舉辦大型賽事在無預警情況下，首次遭受最嚴重的本土孤 狼型恐怖主義攻擊危機事件，引起全美國及國際社會的高度關注。案 發後，歐巴馬總統宣布波案為恐怖主義攻擊事件。97911 事件後，美國 政府汲取情報失敗經驗，積極推動情報改革，統合、協調情報體系形 成合力，提升情報工作效能。在反恐維安面向，強化情報體系與執法 部門反恐維安策略作為，運用資通訊科技，加強監視錄影系統，防護 國土安全；促使波案爆發後能迅速鎖定、搜索、逮捕嫌犯，控制危機 事件之影響範圍並將損害降到最低。波案危機處理過程中，除了聯邦調查局(The Federal Bureau of In-vestigation, FBI)、聯合恐怖主義任務小組(Joint Terrorism Task Force, JTTF)、國土安全部(The Department of Homeland Security, DHS)和 警察機關等公部門夥伴關係的情報與執法聯合行動之外，更善用網路 社群(social network)、新媒體(news media)和社群媒體(social media) 等公眾力量，以公、私部門相結合，共同協力合作，對抗恐怖主義暴 力攻擊。
Mark Landler, “Obama Calls Blasts an ‘Act of Terrorism’,” The New York
Times, April 16, 2013, <http://www.nytimes.com/2013/04/17/us/politics/
obama-calls-marathon-bombings-an-act-of-terrorism.html?_r=0>; John Eligon & Michael Cooper, “Blasts at Boston Marathon Kill 3 and Injure 100,”
The New York Times, April 15, 2013, <http://www.nytimes.com/2013/04/16/
us/explosions-reported-at-site-of-boston-marathon.html>; The White House, “Statement by the President,” The White House, April 15, 2014, <http:// www.whitehouse.gov/the-press-office/2014/04/15/statement-president>.
