21 世紀千變萬化的國際安全環境，情報體系的任務與挑戰較以往 更為艱鉅。以美國為例，蘇聯解體後即研議情報改革，然囿於各種因 素未落實。911 事件反映情報體系各機關間的溝通、協調、分享與合作 顯有不足，情報與政策間出現情報政治化現象，導致情報失敗一再出 現；促使情報改革相關倡議和作為順勢而起，面對新型態的威脅、任 務、責任與機會，可謂挑戰與機會兼具，成為因應全球風險社會之重 要里程碑。
美國有鑑於 911 事件情報失敗經驗，以 2004 年《情報改革與預防 恐怖主義法》為藍圖，作為推動情報統合、角色界定、組織重整、功 能提升及機制建構等情報改革之依據。113此外，美國情報體系依法陸 續公布 2005、2009 和 2014 年三部《國家情報戰略》報告，114以及 2005、2007 及 2009 年三版《國家反情報戰略》(The National
Counter-intelligence Strategy of the United States of America 2005, 2007,
113. U.S. Government Publishing Office, “Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act of 2004.”
114. Office of the Director of National Intelligence, “The National Intelligence Strategy of the United States of America 2005,” Director of National
2009)，
115作為推動情報及反情報活動的指導綱領。其目的在揭示美國 情報體系未來在情報及反情報活動之努力方向與應有作為。美國 2005 年《國家情報戰略》報告之策略目標為經由整合與創新 達到轉型，強調情報體系能力轉型以取得優勢，與利用風險機會和執 行任務。1162009 年《國家情報戰略》報告強調情報體系整合、展現企 業管理精神，強化夥伴關係旨在加強外國和國內、公部門及私部門現 有夥伴關係，並建立新的夥伴關係，以提升對資訊和情報的蒐集能 力。情報體系必須運用夥伴關係達成任務，尤其是跨國問題更凸顯其 重要性；凡此顯示深化傳統關係之外，必須建立非傳統關係，以利協 調合作和資訊分享。117 2014 年《國家情報戰略》報告強調 911 事件
Intelligence, October 2005, <http://www.dni.gov/files/documents/Newsroom/
Reports%20and%20Pubs/NISOctober2005.pdf>; Office of the Director of National Intelligence, “The National Intelligence Strategy of United States of America 2009,”; Office of the Director of National Intelligence, “The National Intelligence Strategy of the United States of America 2014.”
115. Office of the National Counterintelligence Executive, “The National Counterintelligence Strategy of the United States 2005,” National Counter-intelligence and Security Center, March 1, 2005, <http://www.ncsc.gov/
publications/strategy/docs/FinalCIStrategyforWebMarch21.pdf>; Office of the National Counterintelligence Executive, “The National Counterintelligence Strategy of the United States of America 2007,” National Counterintelligence and Security Center, August 10, 2007, <http://www.ncix.gov/publications/
strategy/docs/CIStrategy.pdf>; Office of the National Counterintelligence Executive, “The National Counterintelligence Strategy of the United States of America 2009,” Director of National Intelligence, August 10, 2009,
<http://www.dni.gov/files/documents/Newsroom/Reports%20and%20Pubs/
NatlCIStrategy2009.pdf>.
116. Office of the Director of National Intelligence, “The National Intelligence Strategy of the United States of America 2005.”
後，藉由《國家情報戰略》報告強化和整合情報體系，使其面對多元 化、多樣性的威脅時，能持續整合、應變及強化其組織功能，提供即 時、具洞察力和目標性的相關國家安全議題與事件政策的預警和戰略 情報，有助於決策者制定國家政策之參考，以確保國土安全及維護國 家安全。118
揆諸美國 2009 年《國家情報戰略》報告，開宗明義強調「後冷戰 時期和後 911 世界，面對各類威脅、挑戰與機會，情報扮演支持政策、
促進國家利益的角色……」、「國家情報戰略的指導原則是迅速的、
深刻的暸解全球威脅和機會；與此同時，情報體系必須具備因應各種 新興安全威脅的靈活和快速的反應能力。」1192010 年 5 月公布的《國 家安全戰略》報告，更明確指出國家安全和繁榮仰賴情報蒐集和分析 的質與量、對資訊進行及時評估與分享的能力，以及反情報威脅的能 力。此不僅適用於為決策服務的戰略情報，亦適用於對國土安全、軍 隊及緊急任務的情報支援。120
此外，英國政府亦陸續於 2008、2009、2010 年公布《國家安全戰 略》報告。121其中，2010 年《不確定時代之強大英國：國家安全戰
117. Office of the Director of National Intelligence, “The National Intelligence Strategy of United States of America 2009.”
118. Office of the Director of National Intelligence, “The National Intelligence Strategy of United States of America 2014.”
119. Office of the Director of National Intelligence, “The National Intelligence Strategy of United States of America 2009.”
120. The White House, “National Security Strategy.”
121. Cabinet Office, The National Security Strategy of the United Kingdom:
Update 2009 Security for the Next Generation (London: The Stationery Office, 2009), pp. 1-116, Cabinet Office, <http://webarchive.nationalarchives.
gov.uk/+/http://www.cabinetoffice.gov.uk/media/216734/nss2009v2.pdf>; The Stationery Office, The National Security Strategy of the United Kingdom:
略》報告，指出處在遽變的世局中，英國將不斷面臨新的、不可預知 的安全威脅。2010 年國家安全概念與 10 年、20 年前迥然不同，國家 安全思維及自我防衛機制已急劇轉型。122當前及未來可能面對的四項 最優先的安全風險為國際恐怖主義、網路攻擊、國際軍事危機，以及 重大事故或天然災害等。特別強調安全和情報體系在維護國家安全、
確保人民福祉免受威脅扮演重要角色。123
綜觀上述美國和英國的《國家安全戰略》報告、美國《國家情報 戰略》報告，皆明確指出當前面臨的傳統和非傳統安全威脅，可能來 自國家、非國家行為體(non-state actors)、次國家行為體(sub-state actor) 及 其 他 跨 國 力 量(other transnational force)，可 能 運 用 不 對 稱 手 段 (asymmetric mean)與科技，對抗或挑戰各國國家利益及國家安全。124 值得注意地是，全球化時代伴隨著資通訊科技的發展趨勢，網際 網路的普及與運用，在數位科技的協助下，以使用者自製內容(use-ge-nerated content, UGC)，突破時空障礙、一呼百應的傳播模式，形塑 網路社群、社群媒體及新媒體平臺，儼然成為動員全球各地人員往來 互動的機制，產生正面和負面效應之影響。上述網路運用的動員功
Security in An Interdependent World (London: The Stationery Office, 2008), pp. 1-60, Statewatch, <http://www.statewatch.org/news/2010/oct/uk-national-security-strategy-2008.pdf>; The Stationery Office, A Strong Britain in an Age of Uncertainty: The National Security Strategy, pp. 3-37.
122. The Stationery Office, A Strong Britain in an Age of Uncertainty: The National Security Strategy, pp. 3-6.
123. The Stationery Office, A Strong Britain in an Age of Uncertainty: The National Security Strategy, pp. 11, 23, 28-31.
124. Office of the Director of National Intelligence, “The National Intelligence Strategy of United States of America 2009,”; The White House, “National Security Strategy 2010,”; The Stationery Office, A Strong Britain in an Age of Uncertainty: The National Security Strategy, pp. 3, 11, 27-31.
能，突破主權疆界的藩籬，具有迅速串聯及無遠弗屆的滲透力與感染 力，集結各式各樣、彼此互不相識的人，針對同一目標採取一致行 動，成為新興的社會組織和社會網絡。其中，更潛藏不確定性和不可 預測性的安全威脅疑慮，顛覆政府治理能力，2011 年茉莉花革命(Tun-isian Revolution)即是顯例，凸顯網路安全問題不容小覷。
尤其是近年來伊斯蘭國(Islamic State, IS、ISIL、ISIS)等恐怖主義 組織，掌控網路社群和社群媒體，運用網路通訊平臺及數位科技技 術，傳播極端暴力恐怖主義思想、攻擊技術和行動，如散播如何製作 炸彈相關爆裂物攻擊等，向全世界召募聖戰士參與該組織活動，進行 激進暴力恐怖攻擊行動，危害被攻擊國家、地區的安全，導致區域和 國際安全環境的動盪不安。
網路安全成為 21 世紀各國政府國家安全的優先目標。美國國家情 報總監克萊佩(James Clapper)，於今(2015)年 2 月向國會表示，來自外 國的網路攻擊對國家安全的威脅大於恐怖主義。125同年 2 月 25 日，總 統歐巴馬宣布，成立「網路威脅情報整合中心」(Cyber Threat Intelli-gence Integaration Center, CTIIC)，旨在強化美國防範和應對網路威 脅的能力，是全國性的網路威脅情報中樞，隸屬於國家情報總監辦公 室。該機構本身不從事網路情報蒐集，而是負責分析和整合國土安全 部、聯邦調查局、中央情報局及國家安全局等情報機關所蒐集的網路 威脅情報；加強政府各部門之間、政府與企業之間的協調聯繫和資訊 共享，保護美國公民網路資訊安全，126期能促使相關機關先期防範網
125. BBC, “US Spy Chief James Clapper Highlights Cyber Threats,” BBC, February 27, 2015, <http://www.bbc.com/news/world-us-canada-31654050>.
126. The White House, “Presidential Memorandum-Establishment of the Cyber Threat Intelligence Integration Center,” The White House, February 25, 2015, <https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2015/02/25/presidential-memorandum-establishment-cyber-threat-intelligence-integrat>.
路威脅，並採取因應對策，達到危機預防與危機處理成效。
2015 年 3 月 6 日，美國中央情報局長布瑞南(John Bernnan)舉行
「未來藍圖」(Our Agency’s Bulueprint for the Future)簡報，宣布為 了強化網路威脅的因應能力，提升情報部門的整合，中央情報局將進 行創局 67 年來最大規模的組織改造，成立 10 個「任務中心」(Mission Center)及新設「數位創新處」(Directorate of Digital Innovation)。該 處負責網路情報工作，提升網路領域的專業能力，追蹤並善用日新月 異的先進網路科技；加強各情報作戰區的數位與網路整合，以利偵蒐 情報；推動組織再造，趕上科技變革的步調；加強內部網路安全、電 腦防駭、電子郵件安全及因應網路威脅的能力。127凡此將有助於對抗 伊斯蘭國等擅長利用數位科技與社群媒體的武裝好戰團體；同時緩解 前國家安全局與中央情報局雇員史諾登揭密事件，對情蒐任務所造成 的情報損失；期能強化情報體系因應全球化及數位化時代各類瞬息萬 變危機的挑戰。
綜言之，全球化時代情報體系必須「與時俱進」積極轉型與調
127. 美國中央情報局組織改造的重點包括： 「任務中心」屬跨部門單位聚焦 於情報目標區，分別負責恐怖主義、武器擴散、中東事務及諜報行動、情 報分析與秘密行動等領域。由副局長督導，以任務導向方式同時納入執行 任務的外勤幹員及情報分析內勤人員，運作模式類似反恐中心，打破以往 各自為政的藩籬，避免權責不清而漏失重要情報； 「數位創新處」與原 有的行動處(Directorate of Operation)、情報分析處(Directorate of Analysis)、
科技處(Directorate of Science and Technology)、支援處(Directorate of Support)等四大部門並列。請見 John Brennan, “Unclassified Version of March 6, 2015 Message to the Workforce from CIA Director John Brennan:
Our Agency’s Blueprint for the Future,” Central Intelligence Agency, March 6, 2015, <https://www.cia.gov/news-information/press-releases-sta- tements/2015-press-releases-statements/message-to-workforce-agencys-blueprint-for-the-future.html>。
適。首先，強化情報體系各機關之能力，增強情報蒐集與分析部門的 夥伴關係；並就影響國家安全的相關議題，進行全範圍、全來源情報 分析。其次，除了情報體系的整合之外，必須結合政府各部門、私部 門形成合力。最後，應加強與外國情報機關建構夥伴關係，進行國際 情報合作交換。唯有如此，情報體系方能就攸關國家安全事項產製正 確的、及時的、有效之情報，提供決策者等相關使用者參考與運用，
以因應不確定年代之挑戰，確保國家安全，並與其他國家共同合作維 護國際安全。