2013 年 4 月 15 日，波士頓馬拉松爆炸案（以下簡稱波案）是後 911 時代美國舉辦大型賽事在無預警情況下，首次遭受最嚴重的本土孤 狼型恐怖主義攻擊危機事件，引起全美國及國際社會的高度關注。案 發後，歐巴馬總統宣布波案為恐怖主義攻擊事件。97911 事件後，美國 政府汲取情報失敗經驗，積極推動情報改革，統合、協調情報體系形 成合力，提升情報工作效能。在反恐維安面向，強化情報體系與執法 部門反恐維安策略作為，運用資通訊科技，加強監視錄影系統，防護 國土安全；促使波案爆發後能迅速鎖定、搜索、逮捕嫌犯，控制危機 事件之影響範圍並將損害降到最低。
波案危機處理過程中，除了聯邦調查局(The Federal Bureau of In-vestigation, FBI)、聯合恐怖主義任務小組(Joint Terrorism Task Force, JTTF)、國土安全部(The Department of Homeland Security, DHS)和 警察機關等公部門夥伴關係的情報與執法聯合行動之外，更善用網路 社群(social network)、新媒體(news media)和社群媒體(social media) 等公眾力量，以公、私部門相結合，共同協力合作，對抗恐怖主義暴 力攻擊。
Mark Landler, “Obama Calls Blasts an ‘Act of Terrorism’,” The New York Times, April 16, 2013, <http://www.nytimes.com/2013/04/17/us/politics/
obama-calls-marathon-bombings-an-act-of-terrorism.html?_r=0>; John Eligon
& Michael Cooper, “Blasts at Boston Marathon Kill 3 and Injure 100,”
The New York Times, April 15, 2013, <http://www.nytimes.com/2013/04/16/
us/explosions-reported-at-site-of-boston-marathon.html>; The White House,
“Statement by the President,” The White House, April 15, 2014, <http://
www.whitehouse.gov/the-press-office/2014/04/15/statement-president>.
美國情報與執法機關針對波案的危機處理成效卓著，被譽為「波 士頓強韌」(Boston Strong)。98波案實乃結合國內情報、網路情報、情 報與執法，發揮合夥治理(partnership governance)策略，因應非傳統安 全威脅之危機處理成功典範。適足反映多元的、豐富的情報蒐集途 徑，輔以精準的情報分析與執法能力，以及情報機關之間的協調合作 與資訊分享，是 21 世紀危機處理的必要條件，展現情報化險為夷之成 效。
(一)波案發生前之情報蒐集與分析
2013 年 4 月 19 日，車臣裔塔莫蘭‧查納耶夫(Tamerlan Tsarnaev) 和佐哈‧查納耶夫(Dzhokhar Tsarnaev)兄弟被確認為波案嫌犯時，聯 邦調查局重新檢視紀錄，確認早在 2011 年 3 月即接獲來自俄羅斯聯邦 安全局(Russian Federal Security Service, FSB)有關查納耶夫兄弟是 激進派的伊斯蘭教徒，塔莫蘭擬前往俄羅斯參加邪惡的地下組織，並 要求聯邦調查局進一步提供兩人的相關資訊。99
隨後，由聯邦調查局主導的波士頓聯合恐怖主義任務小組(Joint Terrorism Task Force in Boston, Boston JTTF)，對塔莫蘭進行調查
Herman B. “Dutch” Leonard, Christine M. Cole, Arnold M. Howitt, &
Philip B. Heymann, “Why Was Boston Strong? Lessons from the Boston Marathon Bombing,” Harvard Kennedy School Program on Crisis Leadership, April 2014, <http://www.hks.harvard.edu/var/ezp_site/storage/fckeditor/file/
pdfs/centers-programs/programs/crisis-leadership/WhyWasBostonStrong.pdf>.
Inspectors General of the Intelligence Community, Central Intelligence Agency, Department of Justice, Department of Homeland Security, “Unclassified Summary of Information Handling and Sharing Prior to the April 15, 2013 Boston Marathon Bombings,” Director of National Intelligence, April 10, 2014, <http://www.dni.gov/index.php/newsroom/reports-and-publications/204- reports-publications-2014/1042-unclassified-summary-of-information-handling-and-sharing-prior-to-the-april-15,-2013-boston-marathon-bombings>.
評估其是否對國家安全造成危害。6 月 24 日初步調查評估報告作出與 恐怖主義無關聯的結論。100之後，聯邦調查局二度發文俄羅斯聯邦安 全局希望取得更多有關查納耶夫兄弟的情資。101迄波案發生前，聯邦 調查局未進一步對塔莫蘭採取調查行動。
(二)波案發生前情報機關對關鍵細節情資之持續追蹤與調查
2011 年 6 月聯邦調查局有關查納耶夫兄弟的調查評估報告，結論 指出塔莫蘭與恐怖主義無關聯。就此而言，聯邦調查局根據「聯邦調 查局國內調查與運作準則」(FBI’s Domestic Investigations and Operations Guide, DIOG)，102採取最低限度及最小損害的調查模式，以及在波案 發生之前迄未收到俄羅斯聯邦安全局回覆有關查納耶夫兄弟更多的情 資。因此，在波案發生之前，聯邦調查局未再對查納耶夫兄弟和其母 親持續追蹤與進一步調查，亦未持續關注並蒐集他們在網際網路和網 路社群之動向，以及其與恐怖主義組織之間的聯繫和互動情況等相關 網路情報。從情報在危機處理之角色功能分析比較 911 事件與波案，兩 者皆忽略對關鍵細節情資的持續追蹤與調查，因而錯失蒐集預警情報
100. Inspectors General of the Intelligence Community, Central Intelligence Agency, Department of Justice, Department of Homeland Security,
“Unclassified Summary of Information Handling and Sharing Prior to the April 15, 2013 Boston Marathon Bombings.”
101. Inspectors General of the Intelligence Community, Central Intelligence Agency, Department of Justice, Department of Homeland Security,
“Unclassified Summary of Information Handling and Sharing Prior to the April 15, 2013 Boston Marathon Bombings.”
102. Department of Justice Federal Bureau of Investigation, “Domestic Investigations and Operations Guide,” The Federal Bureau of Investigation, October 15, 2011, <http://vault.fbi.gov/FBI%20Domestic%20Investigations
%20and%20Operations%20Guide%20%28DIOG%29/fbi-domestic-investiga- tions-and-operations-guide-diog-2011-version/fbi-domestic-investigations-and-operations-guide-diog-october-15-2011-part-01-of-03/view>.
及危機預防之先機，導致恐怖主義攻擊危機事件發生。
(三)波案發生後情報機關之協調合作與資訊分享 聯邦調查局對查納耶夫兄弟的評估調查
聯邦調查局獲取有關查納耶夫兄弟的情資，主要來自俄羅斯聯邦 安全局提供的情資、目擊者回憶，以及波案爆發後偵查過程中在塔莫 蘭家中電腦所獲得的資訊等三面向的資訊。依據「聯邦調查局國內調 查與運作準則」授權，聯邦調查局針對潛在的國家安全威脅進行三階 段的調查，亦即： 評估：需要目的授權，但不需要特定的事實預 測； 基礎調查：其進行需要情報來源，或具國家安全危害的極大可 能性； 完整調查：其進行需具備對國家安全危害的特定事實基礎。
上述三階段準則提供聯邦調查局進行調查的彈性。該準則的核心判準 強調聯邦調查局的調查作為必須與授權目的相符，且必須採取調查環 境下的最小侵害方式。103
檢視聯邦調查局對查納耶夫兄弟的評估調查如下： 聯邦調查局 幹員和其主管，根據「聯邦調查局國內調查與運作準則」，基於侵害 最小與審慎調查原則之運用，決定對塔莫蘭採取較低層級、侵害較小 的調查方式； 由於俄羅斯聯邦安全局提供的情報雖包括查納耶夫兄 弟的母親蘇貝達‧查納耶夫(Zubeidat Tsarnaev)，然大多集中於塔莫蘭 的負面情資，因此聯邦調查局基於審慎嚴謹考量，僅對蘇貝達進行資 料庫調查； 波案發生後，聯邦調查局採取諸多措施鼓勵州和地方政 府的聯合恐怖主義任務小組夥伴共同檢視反恐防護系統，並廣泛分享 安全威脅情資。此即聯邦調查局主動分享相關的安全威脅情資給州和
103. Inspectors General of the Intelligence Community, Central Intelligence Agency, Department of Justice, Department of Homeland Security,
“Unclassified Summary of Information Handling and Sharing Prior to the April 15, 2013 Boston Marathon Bombings,”; Department of Justice Federal Bureau of Investigation, “Domestic Investigations and Operations Guide.”
地方政府的合作夥伴。104
情報機關之協調合作與資訊分享
據司法部(The Department of Justice, DOJ)和中央情報局督察長 辦公室(The Office of Inspector General, OIG)的調查顯示，俄羅斯聯 邦安全局在 2011 年 3 月並未與中央情報局進行情報合作；即使當時中 央 情 報 局 曾 參 與 ， 亦 無 助 於 聯 邦 調 查 局 對 查 納 耶 夫 兄 弟 的 情 報 評 估。105
觀察波案偵查過程中，聯邦調查局、中央情報局、國土安全部及 國家反恐中心，皆遵循合法程序並廣泛地分享情資。尤其是波案發生 後，聯邦調查局積極鼓勵聯合恐怖主義任務小組與州及地方政府的夥 伴共同商議緊急應變機制相關應處作為，並與州及地方政府夥伴們分 享具威脅性或潛在性的恐怖主義活動相關情資。106
(四)波案危機處理過程中情報與執法合作
2013 年 4 月 15 日波案發生後，由聯邦調查局主導的波士頓聯合恐 怖主義任務小組等有關情報、執法與緊急應變機關，包括超過 30 個聯
邦、州和地方政府的情報與執法機關，諸如國土安全部、秘勤局(Uni-104. Inspectors General of the Intelligence Community, Central Intelligence Agency, Department of Justice, Department of Homeland Security,
“Unclassified Summary of Information Handling and Sharing Prior to the April 15, 2013 Boston Marathon Bombings.”
105. Inspectors General of the Intelligence Community, Central Intelligence Agency, Department of Justice, Department of Homeland Security,
“Unclassified Summary of Information Handling and Sharing Prior to the April 15, 2013 Boston Marathon Bombings.”
106. Inspectors General of the Intelligence Community, Central Intelligence Agency, Department of Justice, Department of Homeland Security,
“Unclassified Summary of Information Handling and Sharing Prior to the April 15, 2013 Boston Marathon Bombings.”
ted States Secret Service)、菸酒槍砲及爆裂物管理局、麻塞諸塞州警 方(Massachusetts State Police)及波士頓警方(Boston Police)等；107依 據「國家事故管理系統」(National Incident Management System, NIMS)之原則，108啟動區域級多面向應變機制(multi-dimensional pre-paredness)。109
由聯邦調查局主導的相關情報與執法機關採取的第一步是維護爆 炸現場，以保存該地區證據。與此同時，由聯邦調查局主導的聯合恐 怖主義任務小組立即展開犯罪偵查；並召開記者會建立官方和民眾的 溝通管道，強調市民公眾的社群合作在犯罪調查過程中扮演關鍵角色 功能，呼籲民眾踴躍提供有關嫌犯影像，110以利情報與執法機關犯罪 偵查蒐證。
107. Federal Bureau of Investigation, “Remarks of Special Agent in Charge Richard DesLauriers at Press Conference on Bombing Investigation,” The Federal Bureau of Investigation, April 16, 2013, <http://www.fbi.gov/
boston/press-releases/2013/remarks-of-special-agent-in-charge-richard-des-lauriers-at-press-conference-on-bombing-investigation>.
108. 「國家事故管理系統」(National Incident Management System, NIMS) 是 美國國土安全部依據《國土安全第五號總統令》於 2004 年 12 月公布，並 編製〈國家應變計畫〉(National Respinse Plan, NRP)，將國內事故管理在 國土安全部的指揮下予以一元化，成為緊急應變最主要的協調機制。請見 George D. Haddaw, Jane A. Bullcok, & Damon P. Coppola, Introduction to Emergency Management (MA: Elsevier Butterworth-Heinemann Press, 2006), p. 56；朱蓓蕾，〈美國緊急應變管理機制之改革：國土安全之概念 分析〉，《遠景基金會季刊》，第 13 卷第 2 期，2012 年 4 月，頁 67-68。
109. Herman B. “Dutch” Leonard, Christine M. Cole, Arnold M. Howitt, &
Philip B. Heymann, “Why Was Boston Strong? Lessons from the Boston Marathon Bombing.”
110. Federal Bureau of Investigation, “Remarks of Special Agent in Charge Richard DesLauriers at Press Conference on Bombing Investigation.”
聯邦調查局等情報與執法機關展開地毯式搜索，調閱波案事故現 場及周邊路口、商家等公、私部門的錄影監視系統，經過嚴謹的情報 蒐集和分析比對，篩選鎖定查納耶夫兄弟為嫌犯。4 月 18 日聯邦調查 局召開記者會，發布二嫌犯相片和錄影影像，並公布於聯邦調查局網 站首頁的波案專屬網頁，呼籲民眾透過聯邦調查局電話及波案網頁，
踴躍提供嫌犯相關資訊，111進一步指認和鑑定俾利犯罪偵查逮捕嫌 犯。聯邦調查局等情報與執法機關，歷經 100 小時的反恐維安危機處 理作為，4 月 19 日在波士頓近郊水鎮(Watertown)的圍捕行動中，塔莫 蘭中槍宣告死亡，佐哈被逮捕並關入聯邦監獄。112
(五)波案危機處理過程展現情報一體化與合夥治理成效
(五)波案危機處理過程展現情報一體化與合夥治理成效