三、安全環境重建

消除安全威脅

在英美聯軍的軍事打擊下，塔利班政權與阿富汗境內的基地組織 勢力被迫撤離主要的城市據點，但仍利用阿國境內複雜地形，散佈於 各山區持續活動。為了應對此一情勢，參與重建工作的主要國家先後 派駐安全部隊進駐阿國，打擊各地的反抗勢力。美國是在阿富汗部署 軍事行動的主要力量，為了強化對塔利班與基地組織的掃蕩，繼小布 希總統在 2008 年 9 月 9 日宣示增兵阿富汗後，繼任的歐巴馬總統也在 2009 年 12 月 1 日宣布對阿國增兵三萬人的重大決定。⁷⁴

除美軍以外，聯合國安全理事會(UN Security Council)在 2001 年 12 月 20 日通過第 1386 號決議，組建「國際安全援助部隊」(Interna-tional Security Assistance Force, ISAF)參與阿富汗安全重建工作。依 據 2001 年《波昂協定》的規畫，該部隊協助阿富汗進行安全重建的目 標有二：第一，保衛喀布爾與周邊地區的安全；第二，提供阿富汗當 局必要的軍事技術援助與人員培訓計畫。⁷⁵在美軍於 2003 年投入伊拉 克戰爭後，「國際安全援助部隊」在阿富汗的安全任務更為加重，因 此北大西洋公約組織便於 2003 年 8 月正式接管該部隊的指揮權，並於 喀布爾建立常設司令部，依照區域特性，分設喀布爾周邊地區、北 部、西部、東部與南部等五個區域指揮部(Regional Commands)，將部 隊運作擴大至喀布爾地區以外的省份，期穩定阿富汗境內的安全局

Barack Obama, “Remarks by the President in Address to the Nation on the Way Forward in Afghanistan and Pakistan,” The White House, December 1, 2009, <http://www.whitehouse.gov/the-press-office/remarks-president-address-nation-way-forward-afghanistan-and-pakistan>.

United Nations Security Council, “Resolution 1386,” S/RES/1386 (2001), p. 2, UNITED NATIONS, December 20, 2001, <http://daccess-dds-ny.un.

org/doc/UNDOC/GEN/N01/708/55/PDF/N0170855.pdf?OpenElement>.

勢。⁷⁶

從 2001-2011 年的 10 年期間，協助重建的國際力量對阿國境內的 反抗勢力採取幾波重大的軍事行動，包括：

第一，2001-2002 年的東部攻勢。美軍在 2001 年 12 月對藏匿於阿 富汗東部托拉伯拉山區(Torabora mountain area)的基地組織餘部進行 轟炸。2002 年 3 月，美軍與其他盟軍部隊聯手對盤據於帕卡堤卡省(Pa-ktika province)夏希柯特山區(Shahi-Kot mountains)的塔利班與基地組 織發動名為「森蚺行動」(Operation Anaconda)的大規模地面攻勢。相 關軍事行動迫使塔利班與基地組織向東竄進入巴基斯坦邊界地區，改 以游擊戰方式對阿富汗進行騷擾。⁷⁷

第二，2006-2007 年的北約攻勢。塔利班勢力於 2006 年自阿富汗 東南方進行強烈反撲，並成功控制多個南部省份。北約主導的「國際 安全援助部隊」先後發起「斷山行動」(Operation Mountain Thrust)、

「梅杜莎行動」(Operation Medusa)等反擊攻勢，但成效不彰。英國遂 於 2007 年 2 月後增兵阿富汗，陸續發動「火山行動」(Operation Vol-cano)與「阿基里斯行動」(Operation Achilles)等多波軍事攻勢。⁷⁸

International Security Assistance Force, “About ISAF: Troop numbers and contributions,” International Security Assistance Force, May 15, 2012, <http://

www.isaf.nato.int/troop-numbers-and-contributions/index.php>.

Richard L. Kugler, Michael Baranick, & Hans Binnendijk, Operation Anaconda: Lessons for Joint Operations (Washington, D.C.: National Defense University, 2009); pp. 1-73, Tommy Ates, “Operation Anaconda: Success or Failure?” Democratic Underground, March 20, 2002, <http://www.democ-raticunderground.com/articles/02/03/20_anaconda.html>.

Andrew Feickert, U.S. and Coalition Military Operations in Afghanistan:

Issues for Congress (Washington, D.C.: Congressional Research Service, 2006), pp. 1-15; Bill Roggio, “Operation Achilles: NATO’s offensive in Helmand province,” The Long War Journal, March 6, 2007, <http://www.longwarjournal.

第三，2008-2011 年的美軍攻勢。2008 年美國歐巴馬政府上臺，

面對伊拉克局勢趨緩，決定把戰略重心轉移至阿富汗地區，對抗重新 崛起的塔利班勢力。2009 年 2 月，歐巴馬總統宣布增派兩個旅進入阿 富汗，並於當年七月發動「彎刀行動」(Operation Khanjar)，強化美軍 對阿國南部地區的控制。2010 年 2 月，北約主導的「國際安全援助部 隊」 和美 軍 及阿 富汗 當局 聯合 發起 「共 同 行動 」(Operation Mos-htarak)，對塔利班進行清剿。在成功格斃基地組織首腦賓拉登(Osama bin Laden)之後，歐巴馬於 2011 年 6 月正式提出對駐阿富汗美軍的撤 軍規畫。⁷⁹

雖然歷年來相關國家已發動多次大型軍事打擊行動，但阿國境內 的反政府勢力仍持續存在。根據「聯合國駐阿富汗援助團」(United Na-tions Assistance Mission in Afghanistan, UNAMA)公布的數據顯示，

在暴力襲擊中喪生的阿富汗民眾人數在 2007-2010 年間呈現上升的趨勢

（請見圖 2）。⁸⁰此意謂以塔利班為主的反政府勢力，憑藉阿國多山地 形的掩護、部分民眾支援，加上周邊國家的庇護，仍具備對協助重建 方與阿富汗新政府發動攻擊的能力。正因如此，塔利班內部一直存在 激進派的聲音，造成阿富汗各派系之間的和平對話工作進展緩慢。⁸¹

org/archives/2007/03/operation_achilles_n.php>; Navy News, “Major exhibition marks ten years in Afghanistan,” NAVY NEWS, October 4, 2011, <http://

navynews.co.uk/archive/news/item/1741>.

Barack Obama, “Remarks by the President on the Way Forward in Afghanistan,” The White House, June 22, 2011, <http://www.whitehouse.

gov/the-press-office/2011/06/22/remarks-president-way-forward-afghanistan>.

United Nations Assistance Mission in Afghanistan, Afghanistan: Annual Report on Protection of Civilians in Armed Conflict 2010 (Kabul: United Nations Assistance Mission in Afghanistan, 2011), p. x, UNHCR, <http://

www.unhcr.org/refworld/docid/4d7744972.html>.

James Shinn & James Dobbins, Afghan Peace Talks: A Primer (Santa

2010⸜

2009⸜

2008⸜

2007⸜

3,000

2,500

2,000

1,500

1,000

500

0 死亡人數

圖2 2007-2010 年阿富汗公民遭暴力襲擊死亡人數統計 資料來源：United Nations Assistance Mission in Afghanistan, Afghanistan: Annual

Report on Protection of Civilians in Armed Conflict 2010, p. 57。

解除非政府武裝部隊

長期以來，北方聯盟、塔利班及地方軍閥在阿國境內各自為政，

擁兵自重。因此，解除阿富汗境內的非政府武裝部隊乃成為安全環境 重建的重要目標之一。2002 年 5 月，聯合國開發計畫署與世界銀行、

國際移民組織(International Organization for Migration, IOM)共同制 訂一份針對阿富汗的「裁軍、復原與回歸社會計畫」(Disarmament, De-mobilization and Reintegration, DDR)，該計畫在 2003 年 3 月後轉型

Monica, CA: Rand Corporation, 2011), pp. 18-27.

為「阿富汗新起點計畫」(Afghanistan New Beginnings Program, ANBP)。⁸²

該計畫的內容在於推動阿國境內的非政府編製戰鬥人員解除武 裝，並重新融入社會。在推動裁軍行動的同時，著手在阿富汗各地設 立辦事處，推動相關配套措施，包括：提供遣散人員基礎教育課程，

使其具備融入社會的知識；鼓勵遣散人員從事農業工作，並提供種 子、肥料、務農工具與技術教學等補助；鼓勵創辦中小型企業，增加 遣散人員就業機會；推動公共建設計畫，提供大量短期勞動職缺。⁸³

此外，有鑑於散佈境內的非政府武裝部隊已阻礙各地的建設計 畫，相關單位在 2005 年 1 月進一步提出「解散非法武裝團體計畫」

(Disbandment of Illegal Armed Groups, DIAG)，對相關團體進行遣 散並沒收其武器。至 2010 年止，已有 759 個非法武裝團體(Illegal Armed Group, IAG)遭到解散，超過五萬件非法武器遭到收繳。此顯示相關努 力已獲致部分成果，但阿國各級政府效率低落、貪腐嚴重，加上長期 監控機制不足，遣散工作在執行上仍存在許多問題。⁸⁴

重建國家安全機制

在美國的主導之下，阿富汗在 2002 年後著手重建其國家軍隊，由

Lorenzo Striuli & Fernando Termentini, Afghanistan: Disarmament, Demo-bilization and Reintegration, pp. 2-3.

Ali Ahmad, Afghanistan New Beginnings Program: Client Satisfaction Survey (New York: United Nations Development Programme, 2005), pp. 5-8.

United Nations Development Programme, “Afghanistan Disbandment of Illegal Armed Groups: Annual Project Report 2010,” pp. 3-6, United Nations Development Programme, 2011, <http://www.undp.org.af/Projects/Report2011/

diag/2011-03-21-%20Annual%20Progress%20Report%20of%20DIAG.pdf>;

Nayani Melegoda, Afghanistan Ten Years on: Statebuilding and the Elusive Peace (Hiroshima: Institute for Peace Science, Hiroshima University, 2012), pp. 28-36.

於阿國政府原有民兵部隊素質低落，美國並未將既有的民兵直接轉型 為新的正規部隊，而是決定重新建立一支受過正式訓練，並在人員組 成上維持多元族群平衡的全新軍隊。為此，美國在阿富汗全國各省設 置招募中心(National Recruiting Centre)，希望建立一支規模約七萬人 的軍隊。但考量到阿富汗的安全前景艱難，在美國前國防部長蓋茨(Ro-bert Gates)的推動之下，該目標於 2008 年後調整為於 2014 年時為阿富 汗建立一支規模達 12 萬人的正規軍隊。⁸⁵

在非軍事安全部隊重建方面，2002 年 4 月 3 日協助重建的國際力 量在日內瓦針對阿富汗安全問題進行會商，決定透過大國分工的方 式，協助阿國重建安全部隊，包括：由美國負責軍隊重建、德國負責 員警部隊重建、義大利負責司法體系重建、英國負責緝毒機關的重建 工作等。至 2009 年時，「阿富汗國家員警部隊」(Afghan National Po-lice, ANP)的規模時已接近七萬人，並建有專業領域的分工編制。⁸⁶

2012 年 5 月 21 日，北大西洋公約組織在芝加哥舉行高峰會並發 布《芝加哥峰會阿富汗宣言》(Chicago Summit Declaration on

Af-ghanistan)，正式確定「國際安全援助部隊」將在 2014 年底前將其安

Obaid Younossi, et al., The Long March Building an Afghan National Army (Santa Monica, CA: Rand Corporation, 2009), pp. 7-16; Thom Shanker,

“Gates Pushing Plan for Afghan Army,” The New York Times, August 7, 2008, <http://www.nytimes.com/2008/08/08/world/asia/08military.html>.

以德國為例，為協助阿國建立員警部隊，其提供的援助包括建立員警學校、

提供建築修建與警車等硬體設施、派遣顧問教官與規畫訓練流程等等。另 外，美國也參與了阿國警隊重建的工作，包括在喀布爾地區設置多個培訓中 心，對阿富汗警員進行教育與訓練，並提供經濟援助以提升警員薪資。請見 Robert M. Perito, Afghanistan’s Police, pp. 2-6。

North Atlantic Treaty Organization, “Chicago Summit Declaration on Af-ghanistan,” North Atlantic Treaty Organization, May 21, 2012, <http://

加強，不僅缺乏專業國防與戰略視野的高階軍官，也存在嚴重的貪腐 問題，軍人擅離職守的狀況更時有所聞。⁸⁸另外，阿富汗的員警部隊除 有嚴重的貪腐問題外，還出現包庇毒販、甚至向民眾非法課稅等行 為，成為社會亂源。阿富汗軍隊與員警之間更傳出公開暴力事件，為 阿國國家安全機制的重建帶來隱憂。⁸⁹