四、社會文化重建

改善社會環境

在阿富汗的重建過程中，協助重建方與阿國新政府對社會環境重 建的推動，大致可分為教育、糧食與醫療衛生等三方面進行探討：

在教育方面，塔利班執政時期，禁止阿國婦女接受教育，並以清 真寺等宗教機構作為國民教育機構，致使宗教與國民教育混雜不清，

民眾知識水準低落。根據阿富汗新版憲法第 43 條規定，政府必須透過 公共教育部門，免費提供國民達到大學水準的教育；第 44 條則規定，

政府應針對包括婦女、遊牧部族及少數族群等在教育上處於弱勢的民 眾，加強教育。根據聯合國教育科學文化組織(United Nations Educa-tional, Scientific and Cultural Organization, UNESCO)在 2011 年公

www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_87595.htm>.

North Atlantic Treaty Organization, “Afghan National Security Forces:

Training and Development,” pp. 1-4, ISAF, October 2011, <http://www.

nato.int/nato_static/assets/pdf/pdf_2011_10/20111006_111006-backgrounder_

ANSF_en.pdf>; Obaid Younossi, et al., The Long March Building an Afghan National Army, pp. 54-55.

Robert M. Perito, Afghanistan’s Police, p. 7; International Crisis Group, Reforming Afghanistan’s Police (Brussels: International Crisis Group, 2007), pp. 16-17; Samuel Chan, “Sentinels of Afghan Democracy: The Afghan National Army,” RSIS Working Papers, No. 128, June 1, 2007, pp. 1-23, S. Rajaratnam School of International Studies, <http://www.rsis.edu.sg/pub-lications/WorkingPapers/WP128.pdf>.

布的調查顯示，阿富汗的國民小學新生入學人在 2009 年時接近 95 萬 人，就學率達 57%，同年的中等學校就讀人數接近 172 萬人，就學率 達 44%，顯示教育重建工作具有若干成效。⁹⁰

其次，在糧食供應方面，根據歐洲聯盟與阿富汗農村復興暨發展 部(Afghanistan Ministry of Rural Rehabilitation and Development)於 2007 年共同發布的《2005 年國家風險與脆弱度評估報告》(The National

Risk and Vulnerability Assessment 2005)，重建後的阿富汗持續面臨

的家庭存在食物種類不夠豐富及營養不足的情況。⁹¹造成阿富汗糧食供 應不足的原因，在於內部衝突不斷、人口增加、偏遠地區運輸困難 等。為改善相關問題，聯合國等國際組織在阿富汗推動了一系列的改 善措施，包括加強農村基礎建設、協助新政府引入新型農業技術、加 強糧食與農業生產的教育宣導、募集外援等。⁹²

在改善醫衛條件方面，阿富汗的醫衛環境與國民健康情況向來不 佳，國民預期壽命(Life expectancy)在 1990 年為 44 歲，至 2000 年時

United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization, Global Education Digest 2011 (Montreal, Canada: UNESCO Institute for Statistics, 2011), pp. 108-109, 150-151, <http://www.uis.unesco.org/Library/Documents/

global_education_digest_2011_en.pdf>.

Afghanistan Ministry of Rural Rehabilitation and Development and European Union, “The National Risk and Vulnerability Assessment 2005,” pp. 60-68, World Food Programme, June 2007, <http://documents.wfp.org/stellent/

groups/public/documents/ena/wfp193560.pdf>.

United Nations Economic and Social Council, “Implementation of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights: Second to Fourth Periodic Reports Submitted by States Parties under Articles 16 and 17 of the Covenant: Afghanistan,” E/C.12/AFG/2-4, p. 32, relief web, July 9, 2009, <http://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/3502D7923470 AB54492576 F50025CA06-Full_Report.pdf>.

僅提升至 46 歲。⁹³在重建工作展開後，新版阿富汗憲法第 52 條規定政 府應提供人民免費的醫療保健服務，並積極推動公私立醫療機構的設 立。此外，參與重建的國際力量也將捐助阿富汗新政府醫療經費，列 為援助的重點工作。根據世界衛生組織在 2011 年公布的調查顯示，在 重建工作展開後，阿富汗民眾使用清潔水源的人口比例，在城鄉地區 分別提升至 78%與 39%，使用改良式衛生設施的城鄉人口比例也上升 為 60%與 30%；醫護人員的數量與重建前相比，提升將近一倍；三合 一疫苗的接種率也達到 83%。⁹⁴

塑造國家認同與和平氛圍

阿富汗是個多民族國家，境內的不同族群擁有各自的語言、生活 習尚與歷史文化，族群之間壁壘分明。在重建過程中，協助重建的國 際力量為消弭阿富汗族群對立，特別在《波昂協定》中強調，阿富汗 政府體制重建必須以維持不同族群間的平衡為基礎。在 2002 年 6 月籌 組的過渡政府中，主要族群依人口比例與影響力高低，分配到相對應 的政治職務與資源，包括由普什圖族(Pashtuns)的卡札伊出任過渡政府 主席，五位副主席則分由普什圖族、塔吉克族、烏茲別克族與哈札拉 族人士出任。⁹⁵

預期壽命為世界衛生組織的評估指標之一，其概念是根據特定群體當前人口 的「死亡率」與「健康狀況」，對個人能夠健康生存的生命年數所作的估 算。請見 World Health Organization, World Health Statistics 2011 (Geneva:

World Health Organization, 2011), p. 48, WHO, <http://www.who.int/whosis/

whostat/EN_WHS2011_Full.pdf>。

The United Nations Economic and Social Council, “Implementation of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights: Second to Fourth Periodic Reports Submitted by States Parties under Articles 16 and 17 of the Covenant: Afghanistan,” p. 43.

過渡政府的五位副主席分別為：薩瑪爾（Sima Samar，哈札拉族，兼管婦 女事務），法希姆（Mohammad Qassem Fahim，塔吉克族，兼管國防事

另外，內閣部會首長也分由普什圖族、塔吉克族與哈札拉族與烏 茲別克族等四大族群的代表人士出任。但此一安排並未獲得各群族的 支持，人口比例最多的普什圖族不滿分配結果，其他族群則對普什圖 族在政府內擴張勢力感到不安，此種族群對立意識在卡札伊於 2004 年 正式當選阿富汗總統後仍無法消除。⁹⁶

在政黨與議會運作方面，阿富汗於 2003 年頒布《政黨法》後，雖 出現多黨政治雛形，但絕大部分政黨均由既有種族及派系衍生而來，

極少提出跨越派系與種族血統的政治訴求（例如勞工階級團結或資產 階級整合）。而議會選舉結果也顯示，在席次組成上明顯受到選區內 族群結構的影響。⁹⁷

美國國際開發署曾於 2012 年 7 月公布阿富汗國會調查報告，針對 國會議員的群族認同進行調查，結果顯示抱持原生族群認同的議員在 比例上高達 74%（普什圖族占 28.4%、塔吉克族占 13.1%、烏茲別克族 占 5.1%、哈札拉族占 17.1%，約有 10.3%的議員自認為少數民族，另 有 15.9%的議員拒絕回答問題）。至於國會議員中認為自己歸屬於「阿 富汗」這一統合國家群體的比例，僅占 10.2%。⁹⁸相關調查顯示，即便

務），穆哈克（Muhammad Mohaqqeq，哈札拉族，兼管計畫事務），卡格

（Shaker Kargar，烏茲別克族，兼管水利電力事務），阿薩拉（Hedayat Amin Arsala，普什圖族，兼管財政事務）。詳情請見 United Nations Security Council, “Agreement on Provisional Arrangements in Afghanistan Pending the Re-establishment of Permanent Government Institutions,” p. 12。

Hamidulla Qeyamh, “Ethnicization of Politics in Afghanistan,” pp. 20-36, University of Texas at Arlington Library, May 2012, <http://dspace.uta.edu/

bitstream/handle/10106/11154/Qeyam_uta_2502M_11704.pdf?sequence=>.

Kenneth Katzman, Afghanistan: Politics, Elections, and Government Performance, pp. 4-5.

U.S. Agency for International Development, “A Survey of Afghanistan Parliament: Key Findings,” pp. 30-31, COUNCIL on FOREIGN RELATIONS, July 2012, <http://www.democracyinternational.com/sites/default/files/MP%

協助重建國際與國內力量的努力，阿富汗仍處於族群共治，且國家認 同淡薄的狀態。⁹⁹

接納國際社會主流價值

阿富汗長期陷入內戰，並且接受極端宗教主義政權多年統治，其 社會價值與國際社會主流觀點嚴重脫節。為解決相關問題，協助重建 的國際力量與阿富汗新政府在與國際規範接軌及保障國民權益方面，

採取若干措施：

在國際規範接軌方面，2004 年 1 月 27 日頒布的新版阿富汗憲法明 文規定，阿國公民應遵從《聯合國憲章》(Charter of the United Nations) 與《世界人權宣言》(The Universal Declaration of Human Rights)的相 關規範。¹⁰⁰此外，阿富汗在 2004 年參與由聯合國開發計畫署主導的

「千禧年發展目標」，尋求將阿富汗建設為受到國際社會認同的現代 國家；2005 年 11 月 13 日，阿富汗更加入「南亞區域合作聯盟」，簽 署《南亞區域合作聯盟社會憲章》(Charter of the South Asian

Associ-ation for Regional CooperAssoci-ation)，承諾積極推動相關政策，達成憲章中

20Survey%20Report%20Final%20Web.pdf>.

近期不少學者針對此一現象進行討論，認為建立強大的中央集權政府並非是 處理阿國族群對立與強化國家認同的最佳途徑。有學者主張阿富汗中央政府 應改採內閣制，以多民族共構的國會為國家權力中心，藉由議會民主(parlia-mentary democracy)重視溝通與妥協的特色，逐步化解族群對立。另有學者 認為阿富汗應改採聯邦制，以便在統合國家的同時兼顧對多元族群的保障。

相關論辯請見 Hamidulla Qeyamh, “Ethnicization of Politics in Afghanistan,”

pp. 37-53。

100. Islamic Republic of Afghanistan, The Constitution of Afghanistan, January 26, 2004, Preamble.

101. South Asian Association for Regional Cooperation, “Social Charter of the South Asian Association for Regional Cooperation,” SAARC/SUMMIT.12/SC.29/27,

在保障國民權益方面，新版阿富汗憲法第 22 條條文規定，任何對 阿富汗公民的歧視與不合理的差別對待皆應禁止；在法律之前，阿富 汗公民不論男女皆享有同樣的權利，並負有同樣責任。在憲法第 83 條 與 84 條關於國會選舉的規定中，更設定長老院(House of Elders)與人 民院(House of People)的婦女席次保障比例。基於維護部族平等的考 量，憲法第 16 條條文規定，除了官方語言的普什圖語(Pashto)和達里語 (Dari)外，其他部族與地區的特有語言均應受到尊重，可在大眾媒體中 自由使用。¹⁰²此外，在《勞動法》中也針對女性工作者的特殊權益保 障、就業年齡限制與禁止童工、最高工時、基本薪資、職業安全保 障、休假與退休福利等事項作出了明文規定。¹⁰³

在民間社團活動方面，阿富汗政府除制訂《政黨法》推動多黨政 治外，也制訂民間團體成立與註冊登記的相關法規。根據阿富汗官方 統計，目前其國內已有 456 個包含文化、社會、科學研究、藝術與專 門職業等領域的民間團體合法成立，顯示其公民社會團體數量正逐漸 增加。¹⁰⁴

阿富汗雖在外交宣言與法律上展現和國際主流價值接軌的意願，

但有待改進之處仍多。以婦女保障為例，阿富汗女性的社會地位仍相 當低落，2011 年其「性別不平等指數」(Gender Inequality Index, GII) 在全球 145 個位次中排名 141。¹⁰⁵調查顯示，阿富汗仍存在大量的非

pp. 1-10, Uio, January 4, 2004, <http://www.jus.uio.no/english/services/

library/treaties/02/2-03/saarc-social-charter.xml>.

102. Islamic Republic of Afghanistan, The Constitution of Afghanistan, January 26, 2004, Article 16, 22, 83, 84.

103. Islamic Republic of Afghanistan, Labor Law, February 4, 2007, Article 9, 13, 30, 42, 48, 125, 128, 134.

104. Ministry of Justice of Afghanistan, “Dept of Registration of political parties and Social Organizations,” Ministry of Justice of Afghanistan, October 13, 2012, <http://moj.gov.af/en/page/1676>.

自願婚姻，許多女性在被迫的情況下出嫁，現行法規對於性侵害、性 騷擾與家庭暴力的規範與懲罰也明顯不足。¹⁰⁶類似情況也出現在宗教 自由、新聞自由等其他人權領域，顯示阿富汗對普世價值的實踐仍有 明顯的改進空間。另外，根據聯合國開發計畫署的全球性調查報告顯 示，阿富汗的「人類發展指數」(Human Development Index, HDI)在 全球 179 個位次中排名 172，有將近四成的國民生活在「貧困線」(pov-erty line)之下，有近六成的兒童存在發育遲緩問題，幼兒死亡率甚至 高達五分之一。¹⁰⁷