阿富汗戰後重建成效評估：
戴蒙
*
研究架構的應用與檢視
蔡明彥
（中興大學國際政治研究所教授）張凱銘
（中興大學國際政治研究所博士生）摘
要
本文根據學者戴蒙提出的研究架構，針對政治、經濟、安全與社 會文化等面向，重新設計分析指標，對阿富汗重建工作進行全面檢 視。文中發現阿富汗在政治方面已建立起民主體制，然政府效能不彰 且貪腐嚴重。在經濟方面，阿富汗雖逐步建立經貿法規，卻高度依賴 外援且基礎設施匱乏。在安全方面，阿富汗除未能完全消除反抗勢力 外，政府維安能力也明顯不足。在社會文化方面，當地社會環境雖有 改善，但國家認同低落且缺乏對普世價值的實踐。 關鍵詞：國家重建、衝突後重建、阿富汗戰爭、強化和平、失敗國家*戴蒙(Larry Diamond)現為史丹佛大學(Stanford University)民主發展與法治中
心(Center for Democracy, Development, and the Rule of Law)主任、胡佛研 究中心(Hoover Institution)資深研究員、《民主季刊》(Journal of Democracy) 主編，曾任美國國際開發署(United States Agency for International Development, USAID)顧問，長期研究民主轉型、國際援助與國家重建等議題。
壹、前言
911 事件發生後，美國小布希(George W. Bush)政府在 2001 年 10 月對阿富汗發動戰爭，尋求摧毀盤踞該國的「基地」(Al-Qaeda)組織， 並且推翻包庇該組織的塔利班(Taliban)政權。在塔利班政權遭美軍與當 地反抗勢力「拯救阿富汗伊斯蘭聯合陣線」(United Islamic Front for
the Salvation of Afghanistan)推翻後，1阿富汗隨即進入「國家重建」
階段。在過去 11 年中，包括美國、歐洲、印度、日本等主要國家，以 及聯合國、北大西洋公約組織(North Atlantic Treaty Organization, NATO)、歐洲聯盟(European Union, EU)、世界衛生組織(World Health Organization, WHO)、世界銀行(World Bank)等重要國際組織，紛紛 投入阿富汗重建工作。 自第二次世界大戰結束以來，美國在德國與日本推動的重建計 畫，以及聯合國在波士尼亞、剛果、科索沃等地的重建經驗，都是學 界研究國家重建的重要案例。然而，相對於歷史上的實踐經驗，匯集 世界主要大國與國際社會共同參與的阿富汗重建工作，卻顯得更加複 雜且進展緩慢。 為了了解阿富汗的重建現況，本文試圖提出客觀的分析指標，評 估阿富汗重建的成效，並探討重建過程中面臨的問題。為此，本文的 研究內容將包含幾部分：首先，本文將檢視學界對「國家重建」概念 的基本定義、研究發現及爭論重點，據以針對現有的國家重建研究架 構，提出更具操作性的分析指標；其次，本文將根據新設計的分析指 標，對阿富汗的重建工作進行全面檢視；最後，文中將針對阿富汗重
該組織又稱「北方聯盟」(Northern Alliance)與「聯合陣線」(United Front)， 為一由塔吉克族(Tajik)、哈札拉族(Hazara)與烏茲別克族(Ozbek)組成的政治 軍事組織。1996 年塔利班執政後，該組織控制阿富汗北方部分領土，和塔 利班政權分庭抗禮。美國出兵阿富汗後，「北方聯盟」受美歐聯軍大力支 持，並在塔利班遭推翻後的新政府中扮演重要角色。
建工作的成效與挑戰，提出總結分析。
貳、國際關係中的國家重建研究
一、國家重建的定義
「國家重建」一直是近代國際關係研究的重要議題。在二次大戰 後，美國對德、日這兩個戰敗國進行戰後重建，尋求在歷經法西斯與 軍國主義統治的國家中，建立民主政治與自由經濟體制。此外，聯合 國也曾先後在剛果（1960-1964 年）、薩爾瓦多（1991-1995 年）、莫 三比克（1992-1994 年）、柬埔寨（1991-1993 年）等陷於內戰或武裝 衝突的第三世界國家中，進行國家重建工作，協助恢復當地的和平與 秩序。雖然國際社會不乏國家重建的實際案例，但國際關係學界對國 家重建的概念與內涵，卻一直存在爭議。 一般而言，學界指涉的「國家重建」概念主要包含三種不同的用 語：nation-building、state-building 與 post-conflict reconstruction。這 三個詞彙都被用來說明國家重建，但不同學者卻對相關概念的內涵， 提出不同定義。杜賓斯(James Dobbins)、馮海普(Karin von Hippel)等 學者以 nation-building 指涉國家重建，並強調民主化在重建進程中的高 度重要性。杜賓斯指出，國家重建的主旨在於協助陷入動盪與混亂的國家，逐步建設民主政體；2馮海普也認為，國家重建的核心目標在於
建立穩定的民主體制，因此民主化是國家重建的重要環節。3
另外，福山(Francis Fukuyama)、徹斯特曼(Simon Chesterman)等 學者則指出，國家重建的核心應在於中央政府體制與國家機構的重 建，唯有建立一個有效且能穩定統治的政府，才能使目標國獲得真正
James Dobbins, et al., America’s Role in Nation-Building: From Germany to Iraq (Santa Monica, CA: Rand Corporation, 2003), p. 1.
Karin von Hippel, “Democracy by Force: A Renewed Commitment to Nation Building,” The Washington Quarterly, Vol. 23, No. 1, Winter 2000, p. 96.
和平，因此其等認為相較於 nation-building 此概念對民主化的重視，
state-building 這個概念更能指涉國家重建的實質內涵。4
世界銀行則在 1995 年發布的《衝突後重建：世界銀行的角色》 (Post-Conflict Reconstruction: The Role of the World Bank)報告中， 首度以 post-conflict reconstruction 一詞指涉國家重建，認為重建的重 點在於重新建立一國的社會與經濟體系，並且發展一個和平穩定的社
會環境，俾使相關體系能有效運作。5其他學者如巴拉卡特(Sultan
Bar-akat)、韓瑞(John J. Hamre)、蘇利文(Gordon R. Sullivan)及奧爾(Robert C. Orr) 等人，也抱持相同觀點，認為國家重建的重點應超越特定的政 治理念或部門重建，而去化解目標國國內各方勢力的敵對，避免衝突 再次爆發，並進而營造和平穩定的環境，使其國內各領域體系皆得以 重新組建運作。6 雖然 nation-building、state-building、post-conflict reconstruction 這三個詞彙，在觀念上有重疊之處，但細究其意涵可發現，相較於
na-Francis Fukuyama, State Building: Governance and World Order in the 21st Century (Ithaca, NY: Cornell University Press, 2004), p. 1; Simon Chesterman, You, the People: The United Nations, Transitional Administration, and State-Building (Oxford: Oxford University Press, 2004), pp. 4-5.
Steven Holtzman, Ann Elwan, & Colin Scott, Post-Conflict Reconstruction: The Role of the World Bank (Washington, D.C.: The World Bank, 1998), p. 5, <http://documents.worldbank.org/curated/en/1998/04/693637/post-conflict-reconstruction-role-world-bank>.
Sultan Barakat, After the Conflict: Reconstruction and Development in the Aftermath of War (New York: Palgrave Macmillan, 2005), pp. 11-12; John J. Hamre & Gordon R. Sullivan, “Toward Post-Conflict Reconstruction,” The Washington Quarterly, Vol. 25, No. 4, Autumn 2002, pp. 89-90; Robert C. Orr, et al., Winning the Peace: An American Strategy for Post-Conflict Reconstruction (Washington, D.C.: Center for Strategic and International Studies, 2004), pp. 4-5.
tion-building 對民主化的側重及 state-building 對重建政府體制的強調， post-conflict reconstruction 為三者之中涵蓋層面最廣泛者，不論是推 動民主化、政體重建，或其他相關的族群、文化與經濟重建事務，均 可被此一詞彙涵蓋。有鑑於當代國家重建案例內容的廣泛與複雜，部 分學者認為 post-conflict reconstruction 的概念，較符合 21 世紀國家重 建運作的現實狀況，7故本文將以此一概念作為解讀國家重建內涵的依 據。 基於前述理解，本文將國家重建視為一個涵蓋不同重建領域的廣 義概念，並將國家重建一詞初步定義為：「一國因遭遇戰爭、衝突或 災難等原因陷入崩潰與動盪局勢，並由國際組織或特定國家透過經濟 援助、軍事干預等手段介入該國情勢，試圖在安全、政治、經濟與社 會等領域中建立和平環境與穩定有效的體制。」
二、國家重建的四大面向
鑑於國家重建牽涉內容龐雜的工作，研究人員欲對重建個案進行 探討，必須建立合適的研究架構。美國「戰略與國際研究中心」(Cen-ter for Strategic and In探討，必須建立合適的研究架構。美國「戰略與國際研究中心」(Cen-ternational Studies, CSIS)在研究國家重建問 題時，曾將國家重建過程區分為「初期應對階段」、「環境建設階 段」與「持續發展階段」等不同階段。另外，美國國務院「重建穩定 協調辦公室」(Office of the Coordinator for Reconstruction andSta-bilization)也曾將國家重建劃分為不同時程階段以進行觀察。8
John J. Hamre & Gordon R. Sullivan, “Toward Post-Conflict Reconstruction,” pp. 89-90. 在「初期應對階段」中，以處理重建初期的急迫性任務為主，目的在維持目 標國局勢穩定，並為各領域後續重建工作奠定基礎，由協助重建方扮演主導 角色；在「環境建設階段」，則以重建目標國在各領域的規則、秩序與共識 為主，過程中仍以協助重建方扮演主導角色，但可鼓勵目標國政府與社會在 能力範圍內共同參與；在「持續發展階段」中，以確保目標國未來的獨立與
根據美國史丹佛大學政治學教授戴蒙的研究，國家重建工作主要 包含四個面向：9 第一，政治重建(political reconstruction)：重建目標國的政治體 系，使其兼具合法性與行政能力。 第二，經濟重建(economic reconstruction)：重建目標國的經濟體 系與市場機制。 第三，安全重建(security reconstruction)：為目標國建立安全的外 部環境。 第四，社會文化重建(social reconstruction)：重建目標國的公民社 會與政治文化。 持續發展為主，協助目標國建立健全的能力與理念，協助重建方可謹慎地移 交權責給目標國當局，並逐步撤離干預力量，使其恢復自主。相關階段的劃 分 請 見 Center for Strategic and International Studies, Post-Conflict Reconstruction Task Framework (Washington, D.C.: Center for Strategic and International Studies, 2002), pp. 2-20；Office of the Coordinator for Reconstruction and Stabilization, United States Department of State, “Post-Conflict Reconstruction Essential Tasks,” p. iii, Johns Hopkins School of Advanced International Studies, April 2005, <http://www.sais-jhu.edu/ cmtoolkit/pdfs/pcr-essential-task-matrix.pdf>。
Larry Diamond, “What Went Wrong in Iraq,” Foreign Affairs, Vol. 83, No. 5, September/October 2004, p. 37. 除戴蒙外，亦有其他學者、智庫與 政府部門針對國家重建，提出不同的觀察面向，然相關觀點較偏重政策執行 面的建議。請見 James Dobbins, Seth G. Jones, Keith Crane, & Beth Cole DeGrasse, The Beginner’s Guide to Nation-Building (Santa Monica, CA: Rand Corporation, 2007), p. xxiii; Center for Strategic and International Studies, Post-Conflict Reconstruction Task Framework, pp. 2-20；Office of the Coordinator for Reconstruction and Stabilization, United States Department of State, “Post-Conflict Reconstruction Essential Tasks,” p. iii。
戴蒙認為這四個面向各自包含不同的重建內容，在整體重建工作 中皆不可或缺且彼此關連，任一面向的成功都有助於其他面向重建工 作的推展，反之亦然。10戴蒙提出前述四大面向的重建工作，最初是為 了檢視伊拉克戰後重建進程而設計。本文基於以下兩方面考量，認為 應可嘗試將此一分析架構應用到對阿富汗戰後重建的觀察：第一，就 重建工作的內容而言，根據 post-conflict reconstruction 的觀點，國家 重建為涵蓋政府制度、法律規範、族群文化、經濟活動、社會穩定、 安全事務等複雜的重建任務，戴蒙提出政治體制、經濟體制、安全環 境與社會文化等四大面向的分析架構，符合當前國家重建工作的現實 狀況及觀察重點，這當然包括在伊拉克與阿富汗等個案的應用。第 二，阿富汗與伊拉克兩個重建個案的背景，存在許多相似之處，例 如：兩者導因於大國軍事干預，且有國際社會包括國際組織參與重建 工作；另外，兩個案例在重建過程中，國內情勢均處於高度不穩定狀 態，且重建範圍廣泛，涉及國家整體重建工程。11
Larry Diamond, “What Went Wrong in Iraq,” p. 37.
美國在伊拉克推動的戰後重建工作與阿富汗的重建工作相當接近，包括：在 政治體制方面，協助伊國建立臨時管理委員會與過渡政府，再透過舉行民主 選舉產生新的中央與地方政府及議會。在經濟體制方面，提供必要的經濟援 助並協助新政府開發石油等天然資源，並且建立自由市場經濟體系。在安全 環境方面，掃蕩敵對勢力並協助伊拉克重建軍警安全部隊；在社會文化方 面，透過提供必要援助，組建基層社區行動小組等單位，改善伊國社會環境 與人民教育。相關資料請見 Jonathan E. Sanford, Iraq’s Economy: Past, Present, Future (Washington, D.C.: Congressional Research Service, 2003), pp. 1-62； Faleh A. Jabar, Post-Conflict Iraq: A Race for Stability, Reconstruction, and Legitimacy (Washington, D.C.: United States Institute of Peace, 2004), pp. 1-18；U.S. Agency for International Development, “A Year in Iraq,” pp. 1-20, U.S. Agency for International Development, June 28, 2004, <http://www.usaid. gov/iraq/pdf/AYearInIraq_democracy.pdf>；James Dobbins, et al., The UN’s Role in Nation-Building: From Congo to Iraq (Santa Monica, CA: Rand
Cor-根據前述原因，本文嘗試以戴蒙提出戰後重建的四個面向作為分 析架構，檢視阿富汗的重建狀態。然而，四大面向的重建工作，內容 繁雜，若無進一步設定分析指標，將難以進行實際的觀察與操作。因 此，本文進一步在各面向中依照「初期應對階段」、「環境建設階 段」與「持續發展階段」等三個不同階段設定各項分析指標，藉以強 化國家重建分析架構的操作性以及觀察實際案例的適用性（請見表 1）。以下就四項重建面向與相關分析指標進行說明： 表1 國家重建四大面向與分析指標 重建面向 分析指標 政治體系重建 初期應對階段：重建政府體制。 環境建設階段：建立政權合法性。 持續發展階段：強化政府效能。 經濟體系重建 初期應對階段：初步的經濟援助。 環境建設階段：重建國家經濟。 持續發展階段：制訂長程發展戰略。 安全環境重建 初期應對階段：消除安全威脅。 環境建設階段：解除非政府武裝部隊。 持續發展階段：強化國家安全機制。 社會文化重建 初期應對階段：改善社會環境。 環境建設階段：塑造國家認同與和平氛圍。 持續發展階段：融入國際社會主流價值。 資料來源：作者自製。 政治體系重建 政治體系重建的目標，是在目標國建立一個具合法性且能持續有 效進行統治的政府，以推動該國後續重建工作及維繫和平局勢。基於
poration, 2005), pp. 181-223；Kenneth Katzman, Iraq: Post-Saddam Governance and Security (Washington, D.C.: Congressional Research Service, 2009), pp. 1-55。
此一考量，政治體系重建的主要工作應包含以下三項： 初期應對階段：重建政府體制 在重建政治體系的初期，協助重建的國際力量（包含國際組織或 外國政府）必須協助目標國重新規畫政府體制的架構與編組，並且統 合與分配各部門的權責。12政府體制的重建工作在執行上，或因個別國 家狀況不同而有差異，但一般常見流程是由重建方在目標國建立一套 臨時管理機制，以維持政局穩定，同時和國內各種政治勢力就未來國 家政體形式與權力分配等重要議題進行對話，並共組過渡政府。13待時 機成熟，協助重建方可邀請目標國各方勢力代表與社會菁英，共同研 擬制訂憲法，以確立國家基本信念，並且建立永久性的政府體制。14 環境建設階段：建立政權合法性 在完成憲政體制與主要政府部門的組建工作後，協助重建方應讓 關於政府體制重建在整體重建工作中的重要性與其對後續重建工作的影響 力，請見 Francis Fukuyama, State Building: Governance and World Order in the 21st Century, pp. 1-160；Simon Chesterman, You, the People: The United Nations, Transitional Administration, and State-Building, pp. 211-214； United Nations Development Programme, “Parliaments, Crisis Prevention and Recovery, Guidelines for the international community,” pp. 1-9, agora-parl.org, 2006, <http://www.agora-parl.org/sites/default/files/guidelines_on_ the_role_of_parliaments_in_conflict_and_post-conflict_situations.pdf>； Chester A. Crocker, Fen Osler Hampson, & Pamela Aall, Turbulent Peace: The Challenges of Managing International Conflict (Washington, D.C.: United States Institute of Peace Press, 2001), pp. 725-726。
Office of the Coordinator for Reconstruction and Stabilization, United States Department of State, “Post-Conflict Reconstruction Essential Tasks,” p. II-1.
Cornelia Schneider, “The International Community and Afghanistan’s Con-stitution,” Peace, Conflict and Development: An Interdisciplinary Journal, Vol. 7, July 2005, pp. 174-216.
目標國新政權取得統治合法性，以確保當地政局穩定。由於民主政治 已成當代國際社會主流價值，因此通常必須在當地推動公平、民主的 選舉，由其國民投票選出政治領袖與民意代表。15協助重建方在當地成 立過渡政府後，常需制訂選舉制度、劃分選區、設置具公信力的選務 委員會、推動目標國國內多元政黨發展，俾使後續成立的永久性政體 具有統治合法性。16 持續發展階段：強化政府效能 協助重建方應持續提供目標必要的技術與物質援助，分享治理經 驗，包括派遣專家及顧問，協助目標國提升政府治理效能、提高政府 廉潔度、確保司法獨立等，使目標國的新政府擁有充分的治理效能， 此為該國未來穩定發展的基本保障。17
關於民主對於國家重建工作的重要性，請見 James Dobbins, et al., America’s Role in Nation-Building: From Germany to Iraq, pp. 1-220；James Dobbins, Seth G. Jones, Keith Crane, & Beth Cole DeGrasse, The Beginner’s Guide to Nation-Building, pp. 189-212；Karin von Hippel, “Democracy by Force: A Renewed Commitment to Nation Building,” The Washington Quarterly, Vol. 23, No. 1, Winter 2000, p. 96。
Office of the Coordinator for Reconstruction and Stabilization, United States Department of State, “Post-Conflict Reconstruction Essential Tasks,” p. II-5.
United Nations Department of Economic and Social Affairs & United Nations Development Programme, “The Challenges of Restoring Governance in Crisis and Post-Conflict Countries,” pp. 73-85, UNITED NATIONS, June 2007, <http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan025512. pdf>; Sharapiya B. Kakimova, “Capacity Building for Stable Government: Post-Conflict Reconstruction of Afghanistan,” Journal of International De-velopment and Cooperation, Vol. 13, No. 1, March 2007, pp. 131-151; Dennis A. Rondinelli & John D. Montgomery, “Regime Change and Nation Building: Can Donors Restore Governance in Post-Conflict States?” Public
經濟體系重建 一般而言，需要國際社會提供重建協助的國家多半歷經戰亂，且 國內經濟殘破不堪。協助重建的國際力量若能有效推動目標國的經濟 復甦，將可望產生三方面的正面影響：第一，提供目標人民急需之物 資與人道救援；第二，改善目標國的安全環境；第三，強化當地新政 府的統治合法性。18大抵而言，經濟體系重建的主要工作包括以下三 點： 初期應對階段：初步的經濟援助 重建初期，目標國經濟情況多半凋敝蕭條，因此協助重建方應儘 提供目標國亟需的資金（包括無償援助或貸款）、物資、技術、糧食 與醫療資助，避免當地情勢進一步惡化。19 環境建設階段：重建國家經濟 在目標國國內經濟情勢稍獲穩定後，協助重建的國際力量應協助 其重建國家經濟體制，諸如：建立一個開放、統一的市場機制，並成 立金融與財政系統、制訂經貿法規、開發國內資源、推動國際貿易， 以及鼓勵外資進入等。20
Administration and Development, Vol. 25, Issue 1, February 2005, pp. 15-23. African Development Bank, “The African Development Report 2008/2009,” pp. 44-58, AFRICAN DEVELOPMENT BANK GROUP, August 4, 2009, <http:// www.afdb.org/fileadmin/uploads/afdb/Documents/Publications/African%20Devel-opment%20Report%202008.2009_00_Full_Report.pdf>; U.S. Agency for Inter-national Development, “A Guide to Economic Growth in Post-Conflict Countries,” pp. 1-14, U.S. Agency for International Development, January 2009, <http://pdf. usaid.gov/pdf_docs/PNADO408.pdf>.
African Development Bank, “The African Development Report 2008/2009,” p. 44.
Tony Addison, Philippe Le Billon, & S. Mansoob Murshed, “Finance in Conflict and Reconstruction,” World Institute for Development Economics
持續發展階段：制訂長程發展戰略 為確保目標國未來可在不依賴外部援助的情況下，保持長期經濟 發展，協助重建的國際力量應根據目標國的特有條件與天然資源，協 助其制訂宏觀面的長期經濟發展戰略，使重建的經濟成果得以延續， 也使目標國在後重建時期的經濟發展不致失去方向。21 安全環境重建 安全環境重建在四個重建面向中具有獨特的重要性，一個安全無 虞的環境是推動政治、經濟與社會文化重建的必要前提。需要進行重 建的國家大多曾經或正在經歷武裝衝突，因此國際組織或外國政府介 入目標國進行重建的優先要務，常在於營造一個安全的環境，俾使各 面向重建工作得以順利推展。 初期應對階段：消除安全威脅 為使目標國脫離衝突或動盪，協助重建方在進入目標國後的首要 工作在於消除當地主要的安全威脅來源。可能的作法包括：邀請敵對 派系或反政府勢力進行談判，如無法以和平方式進行，必要時甚至可 使用強制力以確保局勢穩定。22
Research of the United Nations University (Discussion Paper), No. 2001/44, August 2001, pp. 1-14; United Nations Department of Economic and Social Affairs & United Nations Development Programme, “The Challenges of Restoring Governance in Crisis and Post-Conflict Countries,” pp. 59-68.
United Nations Department of Economic and Social Affairs, “Governance Strategies for Post Conflict Reconstruction, Sustainable Peace and Development,” pp. 16-17, UNITED NATIONS, November 2007, <http:// unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan028332.pdf>.
Office of the Coordinator for Reconstruction and Stabilization, United States Department of State, “Post-Conflict Reconstruction Essential Tasks,” p. I-1.
環境建設階段：解除非政府武裝部隊 為進一步確保目標國的安全，協助重建方應著手處理存在於當地 的非政府部隊，不論這些部隊是否支持重建後成立的新政府，都不應 讓其繼續存在，以免在未來形成安全威脅。23因此，協助重建方應和當 地各派系勢力進行溝通，在解散相關部隊的同時，也應提出可行的就 業或安置方案，協助部隊成員重返社會。24 持續發展階段：重建國家安全機制 安全環境重建工作的持續發展階段目標，在於使目標國具備維護 本國安全的能力。因此，協助重建方應幫助當地建立有效的國家安全 機制，包括：第一，協助目標國政府重建軍隊，使軍隊依照國家法 令，遵從政府指揮調度，並在往後的政爭中保持中立。第二，協助重 建非軍事安全部門，特別是警察部隊，藉以強化目標國政府未來對國 內局勢的掌控，並維持社會秩序。25 社會文化重建 在戴蒙提出的四個重建面向中，社會文化重建較不具體，但卻是 足以影響目標國長期發展的重要環節。學者裴敏欣(Minxin Pei)與賈士 伯(Sara Kasper)從社會文化角度分析，認為若目標國內由單一族群組
African Development Bank, “The Role of Disarmament, Demobilization and Reintegration,” pp. 1-6, AFRICAN DEVELOPMENT BANK GROUP, September 2011, <http://www.afdb.org/fileadmin/uploads/afdb/Documents/ Project-and-Operations/2011%20Role%20of%20Disarmament-%20Reintegration %20Programs%20in%20Post-Conflict%20Reconstruction.pdf>.
Lorenzo Striuli & Fernando Termentini, Afghanistan: Disarmament, De-mobilization and Reintegration (Rome: Geopolitical Analysis and Research on the Middle East, Central Asia and South Asia, 2008), pp. 4-6.
United Nations Department of Economic and Social Affairs, “Governance Strategies for Post Conflict Reconstruction, Sustainable Peace and Development,” pp. 17-18.
成，且民眾社經條件相對平等，則重建工作較易成功。26然而，除了二 戰後美國在德、日的重建經驗外，國際社會出現過的實際案例，多半 不符合前述條件，因此如何進行社會文化的重建工作，顯得尤其重 要。 初期應對階段：改善社會環境 在大部分重建案例中的當事國，歷經戰亂衝突，生活條件惡劣。 因此，若能為歷經戰亂災難的目標國重建良好的生活環境，對維護當 地社會安定與增加民眾認同將有正面助益。這方面的重建工作牽連甚 廣，其中包括：重建國民教育體系、協助民眾具備基本知識與生活技 能、確保糧食穩定供應，以及改善醫療環境與衛生條件等。27 環境建設階段：塑造國家認同與和平氛圍 在實際的重建個案中，時常面臨認同分歧與族群對立等問題，因 此只要敵對勢力之間的敵意未能消除，在協助重建的國際力量撤離 後，極可能再次出現武裝衝突甚至長期內戰。若能在當事國建立起廣 泛的國家認同，不同種族與宗教勢力之間的衝突或許能有所降低。為 此，較常見的作法是由協助重建的國際力量邀請當地敵對勢力進行協 商，並參與憲政體制或政府部門的運作，達到權力與資源的公平分 配。28
Minxin Pei & Sara Kasper, “Lessons from the Past: The American Record on Nation Building,” Policy Brief of Carnegie Endowment for International Peace, No. 24, May 2003, pp. 4-5.
Office of the Coordinator for Reconstruction and Stabilization, United States Department of State, “Post-Conflict Reconstruction Essential Tasks,” pp. 1-4.
United Nations Department of Economic and Social Affairs, “Governance Strategies for Post Conflict Reconstruction, Sustainable Peace and Development,” pp. 15-16.
持續發展階段：接納國際社會主流價值 在許多接受國際勢力重建的國家中，常存在各種部落文化、宗教 教義或傳統文化，並且和當代主流價值觀念（如性別與社會階級平 等、人身與表意自由權、接受教育的權利等）相互違背，協助重建的 國際力量若能在不與當地文化發生嚴重衝突的情況下，以溫和的方式 引導當地社會接受國際主流價值，融入國際社會，將有助於目標國的 長期發展。29 必須指出地是，戴蒙雖將戰後重建工作區分為政治體制、經濟體 制、安全環境與社會文化等四個面向，但每個面向並非各自獨立，而 是存在緊密的關連性，任何單一面向取得的進展可能有助於其他面向 重建工作的推動，而任何單一面向重建工作的挫敗，也可能衝擊其他 重建面向的順利發展。例如：透過政府體制重建，可提升治理效能與 統治合法性，有助於政府整合相關資源，提升在其他面向的重建效 能。在經濟體制重建方面，可為其他面向的重建工作提供更多財政資 源，亦可強化政府統治合法性與社會情勢的穩定。至於安全環境重 建，則為政治、經濟與社會文化重建的基本前提，若缺乏安全穩定的 環境，其他面向的重建工作將更形困難。最後，在社會文化重建方 面，國民生活環境的改善，有助於社會秩序的穩定，從而為其他面向 的重建工作，奠定良好的社會基礎，若當地社會能接納國際主流價值 並且提升國家認同，則能促進政治體系的重建與穩固。30 基本上，國家重建牽涉目標國在不同領域的重建工作，範圍極為 廣泛。研究人員欲經由外部觀察，評估相關重建工作的成效，並不容 易。本文嘗試根據戴蒙提出的四個重建面向作為研究架構，並依「初 期應對階段」、「環境建設階段」與「持續發展階段」等三個不同的
Office of the Coordinator for Reconstruction and Stabilization, United States Department of State, “Post-Conflict Reconstruction Essential Tasks,” pp. 5-6.
階段，設定各個重建面向的分析指標，藉以提升國家重建概念的可操 作性，並檢視阿富汗重建個案的成效與問題。
參、阿富汗戰後重建的成效與挑戰
在美軍於 2001 年 10 月出兵阿富汗、推翻塔利班政權後，當地的 戰後重建工作隨即於 2001 年歲末啟動。阿富汗戰後重建是規模龐大的 全面性國家重建案例，涉及設置政府機構、制訂法令規章、增進治理 效能、爭取經濟援助、建立市場機制、重建軍警部隊、維持社會治 安、改善醫衛條件、化解族群對立、提升國家認同……等諸多重要工 作。31由於阿富汗戰後百廢待舉，相關重建工作的推展，需要各種主客 觀的國際與國內因素的配合，才有可能逐漸推動。 在國際因素方面，阿富汗政府財政破產，亟需國際社會提供資金 與技術援助。因此，國際社會對於提供阿富汗援助，有無建立優先援 助項目的共識？是否提出具體的行動計畫？如何提供阿富汗政府體制 重建的經驗與協助？如何協助安定當地安全與社會局勢？是否提供國 際主流價值的引進，協助阿富汗與國際社會接軌？相關問題將影響阿 富汗的重建進程。另外，在國內因素方面，阿富汗新政府的成立，是 否具備合法性？行政效率能否建立？國內經濟條件能否有所改善？民 眾生活環境是否有所提升？社會治安是否持續面臨塔利班的威脅？其 多元族群的社會，又能否在新政府成立後，逐漸建立國家認同？也是 影響阿富汗重建的重要因素。32Gintautas Zenkevicius, “PostConflict Reconstruction: Rebuilding Afghanistan -Is That Post-conflict Reconstruction?” Baltic Security & Defence Review, Vol. 9, September 2007, pp. 28-33.
United Nations Department of Economic and Social Affairs, “Governance Strategies for Post Conflict Reconstruction, Sustainable Peace and Development,” pp. 21-24.
基本上，投入阿富汗重建工作的力量來源，主要包括兩大部分： 第一部份是協助阿富汗重建的國際力量，包括國家與國際組織。 參與阿富汗重建的國家，除了介入最深的美國外，歐盟諸國、日本、 中國、俄羅斯、印度等國亦透過提供經濟與物資援助、分工負責重建 領域、派遣工作團隊進駐等方式，協助當地進行重建。33此外，國際組 織也是重要的協助重建力量來源，例如聯合國除提供阿國必要的資源 與重建計畫指導之外，也扮演對國際援助物資進行整合分配的角色 （請見表 2）。另外，具有專業性質的國際組織包括世界銀行、亞洲開 發銀行(Asian Development Bank, ADB)等，也在各自領域提供阿國必
要協助與支持。34
United Nations Development Programme, Afghanistan Country Office, “State-Building & Government Support Programme,” pp. 3-28, United Nations Development Programme, March 2007, <http://www.undp.org.af/ publications/KeyDocuments/factsheets/sbgs/sbgs_factsheet_mar_07.pdf>; Robert M. Perito, Afghanistan’s Police (Washington, D.C.: United States Institute of Peace, 2009), pp. 1-14; United Nations, “Letter dated 30 January 2002 from the Permanent Representative of Japan to the United Nations addressed to the Secretary-General,” pp. 1-5, MINISTRY OF FOREIGN AFFAIRS, ISLAMIC REPUBLIC OF AFGHANISTAN, January 31, 2002, <http://mfa.gov.af/Content/files/a56801.pdf>; The London Conference on Afghanistan, “The Afghanistan Compact-Building on Success,” pp. 1-15. North Atlantic Treaty Organization, January 31-February 1, 2006, <http:// www.nato.int/isaf/docu/epub/pdf/afghanistan_compact.pdf>.
Fragile States Unit, Operations Policy and Country Services, International Development Association, “Progress on Strengthening Collaboration with United Nations Partners in Post-Conflict Countries,” p. 4, THE WORLD BANK, October 2006, <http://siteresources.worldbank.org/IDA/Resources/ Seminar%20PDFs/73449-1164920192653/IDANETPC.pdf>.
表2 國際力量在阿富汗重建之角色 國際力量 協助重建工作 聯合國 全面性參與，提供含括四大面向重建工作的指導與協助。 北約 指揮國際安全援助部隊，維護阿富汗安全形勢。 美國 全面性參與，提供含括四大面向重建工作的指導與協助。 德國 透過歐盟提供援助，並協助重建阿富汗警察體系。 英國 透過歐盟提供援助，並協助重建阿富汗反毒體系。 俄羅斯 透過國際組織、會議與雙邊外交，提供經濟與軍事援助。 印度 透過國際組織、會議與雙邊外交，提供經濟與人道援助。 日本 透過國際組織、會議與雙邊外交，提供經濟與教育文化援助。 中國 透過國際組織、會議、雙邊與區域多邊外交，提供經濟與社會援助。
資料來源：U.S. Agency for International Development, “Rebuilding Afghanistan: OUR CURRENT EFFORTS IN A WAR-TORN COUNTRY,” pp. 2-9, relief
web, April 11, 2002, <http://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/
E5B493C938F99CA185256B9D007341CC-usaid-afg-11apr.pdf>；U.S. Senate Committee on Foreign Relations, “Evaluating U.S. Foreign Assistance to Afghanistan,” U.S. Senate Committee on Foreign Relations, pp. 1-5, June 8, 2011, <http://foreign.senate.gov/download/?id=E8637185-8E67-4F87-81D1-119AE49A7D1C>；United Nations, “Letter dated 30 January 2002 from the Permanent Representative of Japan to the United Nations addressed to the Secretary-General,” pp. 1-5；The London Conference on Afghanistan, “The Afghanistan Compact-Building on Success,” pp. 1-15；Global Humanitarian Assistance, Afghanistan: Tracking Major Resource Flows
2002-2010 (Bristol: Global Humanitarian Assistance, 2011), pp. 1-20；
Ministry of Foreign Affairs of Japan, “Japan’s Assistance in Afghanistan: Achievements,” pp. 1-18；Andrei Fedyashin, “Russian Assistance in Afghanistan: A Price to Pay,” RIA Novosti, November 3, 2010, <http:// en.rian.ru/analysis/20101103/161198706.html>；中華人民共和國外交部，〈中 國同阿富汗雙邊關係〉，《中華人民共和國外交部》，2011 年 4 月，<http:// www.fmprc.gov.cn/chn/pds/gjhdq/gj/yz/1206/sbgx/>。 第二部分則是阿富汗自身的重建力量，包含阿富汗中央與地方政 府，其中以國際力量協助成立的阿富汗中央政府最為重要。阿富汗中 央政府不僅分配國際力量提供的援助資源，還負責制訂政策與法令規 章，並且統籌各領域的重建工作、擘劃國家未來發展願景。此外，中
央政府也負責協調國內各方政治、宗教與部族勢力，避免國內持續陷 入分裂與衝突。35 在前述國際與國內重建力量的推動下，阿富汗在各領域的重建工 作逐次開展。本文以下將依照前述國家重建四大面向與分析指標，就 阿富汗在政治體系、經濟體系、安全環境與社會文化等領域重建的成 效，逐一進行檢視。
一、政治體系重建
重建政府體制 在聯軍部隊掌控阿國主要城市與關鍵地區後，聯合國隨即於 2001 年 12 月 5日在德國波昂(Bonn)召開「阿富汗問題國際會議」(Interna-tional Conference on Afghanistan)，36通過《有關阿富汗重建永久政
府機制前臨時安排之協定》(Agreement on Provisional Arrangements
in Afghanistan Pending the Re-establishment of Permanent Government Institutions)，又稱《波昂協定》(Bonn Agreement)。該協定為阿富汗
的政府體制重建提出了基本路線圖，建議阿富汗於六個月後召開「緊
急支爾格大會」(Emergency Loya Jirga)，建立過渡政府。37在過渡政
府成立兩個月內，召開「制憲委員會」(Constitutional Commission)， 並於一年半內舉行「制憲支爾格大會」(Constitutional Loya Jirga, CLJ)，正式制定新憲法。完成制憲後，過渡政府應於兩年內舉行自由
Sharapiya B. Kakimova, “Capacity Building for Stable Government: Post-Conflict Reconstruction of Afghanistan,” pp. 131-151.
本次會議由聯合國主持，以聯合國會員國為主的 85 個國家與 15 個主要國際 組織，以及阿富汗國內主要派系勢力代表共同出席會議。 支爾格大會別稱「大國民會議」，由阿富汗全體國會議員及各省議會議長共 同組成，內閣閣員與司法體系領導可列席會議。支爾格大會為阿富汗憲政體 制內最高的民意體現，職掌制訂、修改憲法及審查憲政相關法令，並有權審 查總統提交的內閣名單及其他涉及國家根本利益重大事項。
選 舉 ， 並 依 選 舉 結 果 成 立 具 民 意 基 礎 與 統 治 合 法 性 的 永 久 性 新 政 府。38 依照《波昂協定》的內容，阿富汗在 2001 年 12 月成立臨時政府， 2002 年 6 月召開「緊急支爾格大會」籌組過渡政府，推選哈米德‧卡 札伊(Hamid Karzai)出任過渡政府主席，並推動制訂新憲法的相關事 宜。在新憲完成制訂前，過渡政府暫時依循 1964 年由前國王查西爾
(Mohammed Zahir Shah)頒布的舊憲法執行政務。392002 年 10 月，過
渡政府組成以副主席沙拉尼(Namatullah Sharani)為首的「憲法起草委 員會」(The Drafting Commission)，並於 2003 年 4 月初步擬定憲法草 案。隨後過渡政府任命沙拉尼領銜籌組「憲法審查委員會」(The Con-stitutional Review Commission)，對既有草案進行審議，並向民間徵 求意見與建言。2003 年 12 月，過渡政府召開「制憲支爾格大會」正式 審核新憲草案，至 2004 年 1 月 4 日，大會經表決通過法案，阿富汗新 憲法於焉誕生。 建立政權合法性 在國內方面，依據《波昂協定》，阿富汗過渡政府在完成制憲工 作後，必須於兩年內舉行自由公正的普遍選舉以組建新政府，40因此過 渡政府於 2003 年 10 月公布《政黨法》，推動多黨政治的發展。同時，
United Nations Security Council, “Agreement on Provisional Arrangements in Afghanistan Pending the Re-Establishment of Permanent Government Institutions (“Bonn Agreement”),” S/2001/1154, p. 3, UNHCR, December 5, 2001, <http:/ /www.unhcr.org/refworld/docid/3f48f4754.html>.
United Nations Security Council, “Agreement on Provisional Arrangements in Afghanistan Pending the Re-Establishment of Permanent Government In-stitutions (“Bonn Agreement”),” p. 3.
United Nations Security Council, “Agreement on Provisional Arrangements in Afghanistan Pending the Re-Establishment of Permanent Government In-stitutions (“Bonn Agreement”),” p. 3.
隨著「制憲支爾格大會」正式通過新版憲法，過渡政府宣布於 2004 年 6 月舉行總統選舉，卡札伊當選首任總統；412005 年 9 月，阿富汗舉行 國會選舉，近七百萬名民眾前往投票，同年（2005 年）12 月 19 日新 國會正式啟動。42隨著總統與國會分別在 2009 年 8 月與 2010 年 9 月進 行改選，以國民普選產生總統與國會代表的制度已在阿富汗獲得確 立，新政府的統治合法性也得到提升。 在國際方面，阿富汗迄今已在 76 個國家與聯合國等重要國際組織 中設立大使館和聯絡處。43同時，阿富汗也和中國、伊朗、塔吉克、巴 基斯坦、土庫曼與烏茲別克等周邊鄰國共同簽署《喀布爾睦鄰友好宣 言》(the Kabul Good Neighborly Relations Declaration)、《喀布爾 睦鄰友好宣言簽署國政府關於鼓勵更緊密的貿易、過境和投資合作的 宣言》和《喀布爾睦鄰友好禁毒宣言》(Declaration on
Counter-Nar-cotics within the Framework of the Kabul Declaration on Good Neighborly Relations)等文件。此外，阿富汗也先後以會員國身分加入
「中亞區域經濟合作組織」(Central Asia Regional Economic Cooper-ation, CAREC)與「南亞區域合作聯盟」(South Asian Association for Regional Cooperation, SAARC)，並以觀察員身分參與「上海合作組
織」(Shanghai Cooperation Organization, SCO)運作，44此顯示阿富汗
Carlotta Gall, “Newly Elected Parliament Convenes in Afghanistan,” The New York Times, December 19, 2005, <http://www.nytimes.com/2005/12/19/ international/asia/19cnd-afghan.html?_r=1&fta=y>.
Carey Gladstone, Afghanistan Issues: Security, Narcotics and Political Currents (New York: Nova Science Publishers, 2007), p. 80.
阿富汗在部分地區與國家設置之使館與聯絡處，有合併設立之情形，詳細清 單請見 Ministry of Foreign Affairs of Afghanistan, “Afghan Diplomatic Missions: Alphabetical list of Afghan Embassies and Consulates,” MINISTRY OF FOREIGN AFFAIRS, ISLAMIC REPUBLIC OF AFGHANISTAN, October 13, 2012, <http://mfa.gov.af/en/page/3884>。
新政府的政權合法性已受國際社會與周邊國家普遍接納。 強化政府效能
在協助重建的國際力量支持下，阿富汗雖已逐步建立一個具合法 性的新政府，但新政府治理效能低落，政府官僚與公職人員薪資微 薄、素質良莠不齊，且缺乏完善行政設施、福利與退休制度。為改善 此一情況，「聯合國開發計畫署」(United Nations Development Pro-gramme, UNDP)成為整合國際資源以強化阿富汗政府效能的主要平臺 之一，包括美國、英國、德國、荷蘭、印度在內的許多國家先後與該 署合作，贊助必要的資金、技術、經驗分享與人員交流。其工作重點 包括：加強阿富汗公務人員培訓、促進政府提供公共服務能力、加強 公共訊息匯整與流通、統整國家人事任命與公職人員福利保障制度、 改善政府財政預算制定能力等方面。45另外，自 2002 年 11 月起，包括 美國、英國與德國等參與聯合國阿富汗援助重建行動的主要國家先後 組建多支「省級重建團隊」(Provincial Reconstruction Teams, PRT)， 協助阿富汗地方政府提升治理效能，並且強化阿國中央與地方政府之
間的聯繫與協調。46
阿富汗與周邊國家的交流與合作請見 Ministry of Foreign Affairs of Afghanistan, “Regional Cooperation,” MINISTRY OF FOREIGN AFFAIRS, ISLAMIC REPUBLIC OF AFGHANISTAN, October 13, 2012, <http://mfa.gov.af/en/page/4109>。 相關國家具體援助項目請見 United Nations Development Programme, “State-Building & Government Support Programme,” pp. 1-28。
省級重建團隊成立於 2002 年底，是一由軍事人員、行政人員、技術專家與 民間人士混合而成的編制，規模人數從 50-500 人不等。其任務包括維持地 方秩序、輔助地方政府進行治理、推動各級政府連繫互動，以及協助重建工 作進行等，詳情請見 U.S. Agency for International Development, “Provincial Reconstruction Teams in Afghanistan: An Interagency Assessment,” PN-ADG-252, pp. 1-22, U.S. Agency for International Development, June 2006, <http://pdf.usaid.gov/pdf_docs/PNADG252.pdf>。
造成阿富汗新政府治理能力不足的原因，主要包括： 第一，阿富汗先天條件欠佳。國民普遍缺乏民主觀念及素養，加 上該國地形崎嶇，導致政令不易宣達。相關問題的解決有賴於當地資 訊流通系統的改善，以強化政策在基層的宣導與落實。47 第二，阿富汗新政府面臨地方派系的挑戰。長期以來，在喀布爾 地區以外的省份存在根深柢固的地方派系，這些派系掌握當地的部族 認同、宗教派系支持，甚至透過毒品交易賺取豐厚收入，掌控地方統 治權。雖然在新版憲法頒布之後，地方各省在形式上服從中央政府領 導，憲法並設有省級議會制衡地方政府權力。但在實際運作上，地方 政府常各自為政，導致中央政府面臨政令難出喀布爾的問題。48 第三，阿富汗中央政府缺乏統治威望。百廢待舉的阿富汗亟需一 個強有力的政府領導，但從 2009 年總統大選結果觀之，獲得國際社會 支持、爭取連任的卡札伊竟未能在第一輪投票中勝出，若非主要競爭 對手阿布都拉(Abdullah)主動退出第二輪投票，其能否順利連任不無疑 問。49而在 2010 年的國會改選中，卡札伊所屬派系與政治盟友表現均
United Nations Development Programme, “State-Building & Government Support Programme,” pp. 15-18.
Vanda Felbab-Brown, “The Afghanistan Challenge: A Government that Serves the Afghan People,” The Brookings Institution, February 15, 2012, <http://www.brookings.edu/research/papers/2012/02/15-afpak-felbabbrown>; Kenneth Katzman, Afghanistan: Politics, Elections, and Government Performance (Washington, D.C.: Congressional Research Service, 2010), pp. 15-20.
相關選舉過程請見 International Crisis Group, “Afghanistan: Elections and the Crisis of Governance,” Policy Briefing, No. 96, November 25, 2009, pp. 1-19, International Crisis Group, <http://www.crisisgroup.org/media/ Files/asia/south-asia/afghanistan/b96_afghanistan___elections_and_the_crisis_ of_governance.pdf>。
不如預期。50選舉結果顯示，卡札伊政府的民意基礎已出現鬆動，其是
否仍具備足夠的政治威望，持續號召各方勢力支持阿富汗重建尚待後 續觀察。
第四，阿富汗新政府的貪腐問題嚴重。2010 年「聯合國毒品與犯 罪辦公室」(The United Nations Office on Drugs and Crimes, UNODC) 發布的阿富汗貪腐問題調查報告顯示，超過半數阿富汗國民在過去一 年中有行賄政府官員的經驗，阿國國內用於行賄的金額高達 25 億美
元，約占該國四分之一國內生產總值。51同時，根據非政府組織「透明
國際」(Transparency International)發布的《2011 年全球清廉指數》 (The Corruption Perceptions Index 2011)，阿富汗的清廉指數在 1-10
分的評比中僅獲得 1.5 分，在全部 182 個國中排名第 180 名。52 有鑑於阿國的貪腐問題的嚴重，聯合國毒品與犯罪辦公室自 2010 年起，開始提供阿富汗政府反貪腐的經驗，包括協助阿國政府修改刑 事法規中的反腐條款、制訂反貪腐法草案與員警行為守則，並在阿富 2010 年的人民院（下院）大選投票結果顯示總統卡札伊的支持者席次衰退 近三分之一，與主要對手阿布都拉支持者控制的席次相近，雖然因選舉過程 涉及許多舞弊與暴力爭議，導致部分地區選舉結果存有爭議，但仍可推知卡 札伊政府的民意基礎已明顯鬆動。關於該次選舉過程與結果評估，請見 Democracy International, Election Observation Mission Afghanistan Parliamentary Elections 2010 (Montgomery Lane: Democracy International, 2011), pp. 11-53；Kenneth Katzman, Afghanistan: Politics, Elections, and Government Performance, pp. 23-24。
United Nations Office on Drugs and Crime, “Corruption in Afghanistan,” p. 9, UNODC, January 2010, <http://www.unodc.org/documents/afghanistan/ Anti-Corruption/Corruption_in_Afghanistan_Bribery_Reported_by_Vic-tims_2010-Eng.pdf>.
Transparency International, “The Corruption Perceptions Index 2011,” Tran-sparency International, October 13, 2012, <http://cpi.tranTran-sparency.org/ cpi2011/results/>.
汗推動檢察官培訓計畫。53此外，美國總統歐巴馬(Barack Obama)在 2010 年 3 月與卡札伊舉行會談時，亦對其施加外交壓力，要求阿國改 善國內貪腐問題，提升政府治理效能。54聯合國安理會更在 2011 年 3 月 22 日通過的第 1974 號決議案中，要求阿富汗政府改善施政效能與 貪腐問題。55
二、經濟體系重建
初步的經濟援助 近代以來阿富汗飽受毒品、戰爭與貧窮等問題之困擾，在經濟上 缺乏良好的發展條件，因此經濟重建初期的首要工作在於爭取國際援 助，帶動國家經濟復甦。2002 年 1 月 21 日，82 個國家與國際組織在日 本東京舉行「援助阿富汗國際會議」(International Conference of Assi-stance to Afghanistan)，為阿國後續的重建工作向國際社會募集資金，與會各方提出在往後五年中提供阿富汗 45 億美金援助的承諾。56 2006
United Nations, “Fourth session of the Conference of the States Parties to the United Nations Convention against Corruption, Provisional agenda and annotations, Technical Assistance,” pp. 7-9, UNODC, CAC/COSP/2011/1, August 2, 2011, <http://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/COSP/ session4/V1184750e.pdf>.
Voice of America, “Obama Returns After Brief Afghanistan Visit,” Voice of America, March 28, 2010, <http://www.voanews.com/english/news/usa/ Obama-Rallies-US-Troops-in-Kabul-Meets-With-Karzai-89386502.html>.
United Nations Security Council, “Resolution 1974,” S/RES/1974 (2011), pp. 10-11, relief web, March 22, 2011, <http://www.securitycouncilreport. org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/Afgh%20S %20RES%201974.pdf>.
該會議由包括美國、中國、日本與俄羅斯等 61 個國家及聯合國、歐洲聯盟 與世界銀行等 21 個主要國際組織共組而成，請見 United Nations, “Letter dated 30 January 2002 from the Permanent Representative of Japan to the
年 1 月 31 日，相關國家與國際組織於英國倫敦再次舉行「阿富汗問題 國際會議」(International Conferences on Afghanistan)，通過《阿富汗協
議》(The Afghanistan Compact)，提出高達 105 億美金的援助承諾。57
除了透過國際多邊平臺募集援助資金外，參與阿富汗重建工作最 力的兩大主體—美國與歐盟，也對阿富汗提供大量援助。根據美國國 會 2011 年公布的研究報告指出，在 2002-2011 財政年度，美國對阿富 汗的援助金額總計已超過 214 億美元（請見表 3）。58相關數據顯示， 美國對阿富汗提供的援助呈現出三項變化趨勢：第一，打擊恐怖主義 的資金援助，在整個重建過程中呈現波動、但微幅增加的趨勢，此顯 示反恐一直是美國參與阿富汗重建的重要考量；第二，在重建初期， 美國提供的援助集中於糧食、難民與災難救助，目的在協助阿富汗當 局因應迫切的人道危機；第三，在初期人道危機稍獲緩解後，美國援 助重點明顯轉向經濟發展、反毒、健康等更具長期發展意涵的援助項 目。 另外，歐洲聯盟則對阿富汗提出兩個具執行期限的援助方案，分 別為 2002-2010 年間高達 80 億歐元的經濟援助方案，以及 2007-2010 年間的七億歐元追加援助方案。59
United Nations addressed to the Secretary-General,” pp. 1-5。
該會議由包括美國、中國、日本與俄羅斯等主要國家與聯合國、歐洲聯盟、 世界銀行等重要國際組織在內的 63 個參與成員及部分觀察員共組而成，請 見 The London Conference on Afghanistan, “The Afghanistan Compact-Building on Success,” pp. 1-17。
U.S. Senate Committee on Foreign Relations, “Evaluating U.S. Foreign Assistance to Afghanistan,” p. 1.
European Union Council Secretariat, “EU Engagement in Afghanistan,” AFG/04, p. 1, the European Parliament, March 2009, <http://www.europarl.europa.eu/ meetdocs/2009_2014/documents/afet/dv/200/200910/20091006_sequiengaafgh_ en.pdf>.
表3 美國政府對阿富汗援助資金與項目來源（2002-2011 年） 單位：百萬美元 財政 年度 資金 來源 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 總額 經濟協助基金 117.5 239.3 894.8 1,280.3 473.4 1,210.7 1,399.5 2,048 3,346 1,967.5 12,977 發展援助 18.3 42.5 153.1 169.6 185 166.8 149.4 0.4 0.3 0 885.4 全球健康與兒 童援助 7.5 49.7 33.4 38 41.5 100.8 63.1 58.2 92.3 69.9 554.4 難民援助 160.5 61.5 63.3 47.1 36 53.8 44.3 77.0 81.5 65 690 糧食援助 206 74.5 99 96.7 108.3 69.5 220 77.5 27.4 15.5 994.4 國際災難援助 197.1 85.8 11.2 4.2 0 0 17 27 29.9 34 406.2 國際毒品與司 法援助 60 0 220 709.3 232.7 251.7 307.6 484 589 400 3,254.3 非擴散、反 恐、解除地雷 暨相關計畫 44 34.7 66.9 38.2 18.2 36.6 26.6 48.6 57.7 69.3 440.8 國際軍事教育 訓練計畫 0.2 0.3 0.6 0.8 0.8 1.1 1.6 1.4 1.8 1.5 10.1 外國軍事財務 援助 57 191 413.7 396.8 0 0 0 0 0 0 1,058.5 其他 32 23.1 36.3 18.1 0.2 0.1 23.1 9.9 3.3 0.2 146.3 總額 900.1 802.4 1,992.3 2,799.1 1,096.1 1,891.1 2,252.2 2,832 4,229.2 2,622.9 21,417.4 資料來源：作者整理自 U.S. Senate Committee on Foreign Relations, “Evaluating U.S. Foreign Assistance to Afghanistan,” p. 34；Curt Tarnoff, Afghanistan: U.S. Foreign Assistance (Washington, D.C.: Con-gressional Research Service, 2011), p. 16。
在相關國際重建力量的援助下，阿富汗的經濟狀況開始出現好轉 的跡象（請見圖 1）。然而，若進一步分析可發現，阿國經濟成長是高 度依賴外援下的結果，外來援助在總體國內生產總值(Gross Domestic Product, GDP)中所占比例在 2011 年時仍高達 45.7%，顯示阿富汗國內 經濟仍無法完全獨立，市場機制並不穩定。另外，相對於外援占國內 生產總值比例超過四成，由於阿國國內投資環境與條件不佳，外商投 資僅占阿富汗總體國內生產總值的 1.3%。60尤其當前阿富汗的國民就
業高度依靠重建計畫所提供的短期工作機會，未來協助重建的國際力 量在撤離阿富汗的過程中稍有不慎，極可能重蹈東帝汶重建的覆轍， 讓當地陷入高失業率與社會動盪。61 200億 150億 100億 50億 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 單位：美元 時間 圖1 2002-2011 年間阿富汗國內生產總值變化趨勢
資料來源：The World Bank, “World Development Indicators: GDP (current US$) of Afghanistan,” THE WORLD BANK, October 13, 2012, <http://data.world-bank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.CD/countries/AF?display=graph>。
(New York: United Nations Development Programme, 2011), p. 164, United Nations Development Programme, <http://hdr.undp.org/en/media/HDR_2011_ EN_Complete.pdf>.
The World Bank, “Transition in Afghanistan: Looking Beyond 2014,” p. 2, THE WORLD BANK, November 18, 2011, <http://siteresources.worldbank. org/AFGHANISTANEXTN/Resources/305984-1297184305854/AFTransition. pdf>; Leif Rosenberger, “Economic Transition in Afghanistan: How to Soften a Hard Landing,” pp. 1-5, Strategic Studies Institute Newsletter, October 25, 2011, <http://www.strategicstudiesinstitute.army.mil/pdffiles/articles/Economic-Transition-in-Afghanistan-How-to-Soften--2011-10-25-SSI-Article.pdf>.
重建國家經濟
為了重建國家經濟，喀布爾當局在 2002 年先後公布《國家發展預 算》(National Development Budget)與《國家發展框架》(National
Devel-opment Framework)兩份文件，對外界說明新政府推動經濟發展的理念
與目標。62同時，為了加強和國際發展的聯繫，阿富汗在 2004 年參加
由「聯合國開發計畫署」(United Nations Development Programme,
UNDP)規畫的「千禧年發展目標」(Millennium Development Goals)。63
2005 年，喀布爾當局修改既有的《國家發展框架》，公布《阿富汗國 家臨時發展戰略》(Interim Afghanistan National Development Strategy)，
後來又根據這份報告書提出正式的《阿富汗國家發展戰略》(Afghani-stan National Development Strategy)，對未來的經濟與社會發展路線提
出全面性說明。64
在農業發展方面，有鑑於農業是阿富汗最重要的經濟基礎（該國 國民有 80%以務農為生），美國國際開發署早在 2002 年便開始提供阿
富汗農業物資與技術援助，包括重建其灌溉系統。65另外，包括亞洲開
發銀行、國際農業發展基金(International Fund for Agriculture Devel-opment, IFAD)、國際開發署(Department for International DevelDevel-opment,
Peter Marsden, “Afghanistan: The Reconstruction Process,” International Affairs, Vol. 79, Issue 1, January 2003, pp. 91-105.
United Nations Development Programme, “Millennium Development Goals: Islamic Republic of Afghanistan Vision 2020, 2008 Annual Progress Report,” p. 1, United Nations Development Programme, 2008, <http://www.undp. org.af/Publications/KeyDocuments/2008_MDGAnnualProgressR.pdf>.
Islamic Republic of Afghanistan, Afghanistan National Development Strategy, (Kabul: Afghanistan National Development Strategy Secretariat, 2008), pp. 14-198, United Nations Development Programme, <http://www.undp.org.af/ publications/KeyDocuments/ANDS_Full_Eng.pdf>.
U.S. Agency for International Development, “Rebuilding Afghanistan: OUR CURRENT EFFORTS IN A WAR-TORN COUNTRY,” p. 2.
DFID)與聯合國糧食農業組織(United Nations Food & Agriculture Or-ganization, UN-FAO)等單位，也共同協助阿國重建農業基礎。66 在財政金融方面，阿富汗過渡政府在 2002 年 10 月發行新的國家 貨幣「阿富汗尼」(Afghani)，並於 2003 年 12 月制訂《銀行法》，成 立中央銀行，重建國家貨幣金融系統，多家本土與外資銀行隨後依法 註冊營業。67 在礦產開發方面，阿富汗蘊藏大量礦產，包括銅、鐵、鋰、黃 金、稀土、石油、天然氣、煤炭等，根據阿富汗礦業部長沙拉尼(Wa-heedullah Shahrani)的評估，阿富汗境內礦產價值高達三兆美元。68阿 富汗新政府於 2005 年 7 月制訂《礦業法》，致力發展本國礦產業； 2007 年起，部分外國團隊在阿國境內勘探發現大量金屬礦藏，並於 2011 年阿國境內探勘發現儲量近百萬噸的大型稀土礦，為阿富汗的礦 產開發增加不少潛力。69 相關國際組織對阿富汗的農業援助重點包括改善灌溉系統與水資源管理、提 供培植與研發技術、吸引私人部門參與投資、提供農民貸款、協助農產品銷 售等面向，詳情請見 Agriculture and Agri-Food Canada, “Rebuilding Af-ghanistan’s Agricultural Sector: Common Recommendations across NGOs and Governments,” pp. 1-4, TREND, July 2007, <http://trend.ag.utk.edu/Af-ghanLibrary/ag/RebuildAfghanistanCanada07.pdf>。
Globserver, “Afghanistan Finance Profile,” Globserver, October 13, 2012, <http://www.globserver.com/en/afghanistan/finance>.
Afghanistan Chamber of Commerce and Industries, “Mining in Afghanistan,” Afghanistan Chamber of Commerce and Industries, August 24, 2010, <http:// www.acci.org.af/business-opportunities-in-afghanistan/138-mining-in-afghanistan. html>.
Harekat, “Amendments to the Mineral Law in Afghanistan,” Harekat, December 28, 2011, <http://en.harekat.pl/aktualnosci/amendments-to-mining-law-in-afghanistan/>; Sarah Simpson, “Afghanistan’s Buried Riches,” Scientific American, Vol. 305, Issue 4, October 2011, pp. 58-65.
制訂長程發展戰略
在各界針對阿富汗長程發展戰略進行的討論中，最受到矚目當屬 「新絲路戰略」(modern silk road strategy)。該戰略的主要訴求在於 透過密集而完善的鐵路與公路運輸系統，提高阿富汗與周邊國家的貿 易往來和物資流通，從而發揮其地理位置的先天優勢。70 從國內經濟的角度而言，阿富汗的國內地形崎嶇多山，建設完善 的公共運輸網絡，將有助於確保國民取得必要的生活物資，並且方便 阿富汗從事境內的礦產開發。71從國際經貿層面來看，阿富汗位處歐亞 大陸中心，其周邊的中亞與中東地區盛產油氣，阿富汗如能成功轉型 為區域運輸樞紐，將可成為歐亞大陸的物資與能源流通中心。72 然而，「新絲路戰略」雖普獲各界肯定，但在執行上卻未能充分 落實，原因在於阿富汗地形複雜，基礎交通建設嚴重不足；另外，阿 國國內局勢如持續不穩，即使未來完成運輸系統建設，也很難發揮預 期的經濟效益。73
David M. Abshire & Ryan Browne, “The Missing Endgame for Afghanistan: A Sustainable Post-Bin Laden Strategy,” The Washington Quarterly, Vol. 34, No. 4, Fall 2011, pp. 59-72.
Andrew C. Kuchins, “A Truly Regional Economic Strategy for Afghanistan,” The Washington Quarterly, Vol. 34, No. 2, Spring 2011, pp. 77-91.
2011 年 9 月，美國國務卿希拉蕊(Hillary Clinton)在公開演說中高度讚揚 「新絲路戰略」的未來發展，認為此一戰略不僅有利於阿富汗的經濟發展與 局勢穩定，更兼有促進區域整合的正面功能，提升中東、中亞與南亞等地區 的跨域貿易與資源流通。請見 Hillary Clinton, “Remarks at the New Silk Road Ministerial Meeting,” U.S. Department of State, September 22, 2011, <http://www.state.gov/secretary/rm/2011/09/173807.htm>。
Guli Yuldasheva & Mavlon Shukurzoda, “New Silk Road Strategy: Problems and Perspectives - Interview with Prof. S. Frederick Starr,” Jamestown Foundation, November 22, 2011, <http://jamestownfoundation.blogspot. tw/2011/11/new-silk-road-strategy-problems-and.html>.
三、安全環境重建
消除安全威脅 在英美聯軍的軍事打擊下，塔利班政權與阿富汗境內的基地組織 勢力被迫撤離主要的城市據點，但仍利用阿國境內複雜地形，散佈於 各山區持續活動。為了應對此一情勢，參與重建工作的主要國家先後 派駐安全部隊進駐阿國，打擊各地的反抗勢力。美國是在阿富汗部署 軍事行動的主要力量，為了強化對塔利班與基地組織的掃蕩，繼小布 希總統在 2008 年 9 月 9 日宣示增兵阿富汗後，繼任的歐巴馬總統也在 2009 年 12 月 1 日宣布對阿國增兵三萬人的重大決定。74除美軍以外，聯合國安全理事會(UN Security Council)在 2001 年 12 月 20 日通過第 1386 號決議，組建「國際安全援助部隊」(Interna-tional Security Assistance Force, ISAF)參與阿富汗安全重建工作。依 據 2001 年《波昂協定》的規畫，該部隊協助阿富汗進行安全重建的目 標有二：第一，保衛喀布爾與周邊地區的安全；第二，提供阿富汗當 局必要的軍事技術援助與人員培訓計畫。75在美軍於 2003 年投入伊拉 克戰爭後，「國際安全援助部隊」在阿富汗的安全任務更為加重，因 此北大西洋公約組織便於 2003 年 8 月正式接管該部隊的指揮權，並於 喀布爾建立常設司令部，依照區域特性，分設喀布爾周邊地區、北 部、西部、東部與南部等五個區域指揮部(Regional Commands)，將部 隊運作擴大至喀布爾地區以外的省份，期穩定阿富汗境內的安全局
Barack Obama, “Remarks by the President in Address to the Nation on the Way Forward in Afghanistan and Pakistan,” The White House, December 1, 2009, <http://www.whitehouse.gov/the-press-office/remarks-president-address-nation-way-forward-afghanistan-and-pakistan>.
United Nations Security Council, “Resolution 1386,” S/RES/1386 (2001), p. 2, UNITED NATIONS, December 20, 2001, <http://daccess-dds-ny.un. org/doc/UNDOC/GEN/N01/708/55/PDF/N0170855.pdf?OpenElement>.
勢。76
從 2001-2011 年的 10 年期間，協助重建的國際力量對阿國境內的 反抗勢力採取幾波重大的軍事行動，包括：
第一，2001-2002 年的東部攻勢。美軍在 2001 年 12 月對藏匿於阿 富汗東部托拉伯拉山區(Torabora mountain area)的基地組織餘部進行 轟炸。2002 年 3 月，美軍與其他盟軍部隊聯手對盤據於帕卡堤卡省(Pa-ktika province)夏希柯特山區(Shahi-Kot mountains)的塔利班與基地組 織發動名為「森蚺行動」(Operation Anaconda)的大規模地面攻勢。相 關軍事行動迫使塔利班與基地組織向東竄進入巴基斯坦邊界地區，改
以游擊戰方式對阿富汗進行騷擾。77
第二，2006-2007 年的北約攻勢。塔利班勢力於 2006 年自阿富汗 東南方進行強烈反撲，並成功控制多個南部省份。北約主導的「國際 安全援助部隊」先後發起「斷山行動」(Operation Mountain Thrust)、 「梅杜莎行動」(Operation Medusa)等反擊攻勢，但成效不彰。英國遂 於 2007 年 2 月後增兵阿富汗，陸續發動「火山行動」(Operation
Vol-cano)與「阿基里斯行動」(Operation Achilles)等多波軍事攻勢。78
International Security Assistance Force, “About ISAF: Troop numbers and contributions,” International Security Assistance Force, May 15, 2012, <http:// www.isaf.nato.int/troop-numbers-and-contributions/index.php>.
Richard L. Kugler, Michael Baranick, & Hans Binnendijk, Operation Anaconda: Lessons for Joint Operations (Washington, D.C.: National Defense University, 2009); pp. 1-73, Tommy Ates, “Operation Anaconda: Success or Failure?” Democratic Underground, March 20, 2002, <http://www.democ-raticunderground.com/articles/02/03/20_anaconda.html>.
Andrew Feickert, U.S. and Coalition Military Operations in Afghanistan: Issues for Congress (Washington, D.C.: Congressional Research Service, 2006), pp. 1-15; Bill Roggio, “Operation Achilles: NATO’s offensive in Helmand province,” The Long War Journal, March 6, 2007, <http://www.longwarjournal.
第三，2008-2011 年的美軍攻勢。2008 年美國歐巴馬政府上臺， 面對伊拉克局勢趨緩，決定把戰略重心轉移至阿富汗地區，對抗重新 崛起的塔利班勢力。2009 年 2 月，歐巴馬總統宣布增派兩個旅進入阿 富汗，並於當年七月發動「彎刀行動」(Operation Khanjar)，強化美軍 對阿國南部地區的控制。2010 年 2 月，北約主導的「國際安全援助部 隊」 和美 軍 及阿 富汗 當局 聯合 發起 「共 同 行動 」(Operation Mos-htarak)，對塔利班進行清剿。在成功格斃基地組織首腦賓拉登(Osama bin Laden)之後，歐巴馬於 2011 年 6 月正式提出對駐阿富汗美軍的撤 軍規畫。79 雖然歷年來相關國家已發動多次大型軍事打擊行動，但阿國境內 的反政府勢力仍持續存在。根據「聯合國駐阿富汗援助團」(United Na-tions Assistance Mission in Afghanistan, UNAMA)公布的數據顯示， 在暴力襲擊中喪生的阿富汗民眾人數在 2007-2010 年間呈現上升的趨勢
（請見圖 2）。80此意謂以塔利班為主的反政府勢力，憑藉阿國多山地
形的掩護、部分民眾支援，加上周邊國家的庇護，仍具備對協助重建 方與阿富汗新政府發動攻擊的能力。正因如此，塔利班內部一直存在
激進派的聲音，造成阿富汗各派系之間的和平對話工作進展緩慢。81
org/archives/2007/03/operation_achilles_n.php>; Navy News, “Major exhibition marks ten years in Afghanistan,” NAVY NEWS, October 4, 2011, <http:// navynews.co.uk/archive/news/item/1741>.
Barack Obama, “Remarks by the President on the Way Forward in Afghanistan,” The White House, June 22, 2011, <http://www.whitehouse. gov/the-press-office/2011/06/22/remarks-president-way-forward-afghanistan>. United Nations Assistance Mission in Afghanistan, Afghanistan: Annual Report on Protection of Civilians in Armed Conflict 2010 (Kabul: United Nations Assistance Mission in Afghanistan, 2011), p. x, UNHCR, <http:// www.unhcr.org/refworld/docid/4d7744972.html>.
2010⸜ 2009⸜ 2008⸜ 2007⸜ 3,000 2,500 2,000 1,500 1,000 500 0 死亡人數 圖2 2007-2010 年阿富汗公民遭暴力襲擊死亡人數統計
資料來源：United Nations Assistance Mission in Afghanistan, Afghanistan: Annual Report on Protection of Civilians in Armed Conflict 2010, p. 57。
解除非政府武裝部隊
長期以來，北方聯盟、塔利班及地方軍閥在阿國境內各自為政， 擁兵自重。因此，解除阿富汗境內的非政府武裝部隊乃成為安全環境 重建的重要目標之一。2002 年 5 月，聯合國開發計畫署與世界銀行、 國際移民組織(International Organization for Migration, IOM)共同制 訂一份針對阿富汗的「裁軍、復原與回歸社會計畫」(Disarmament, De-mobilization and Reintegration, DDR)，該計畫在 2003 年 3 月後轉型
為「阿富汗新起點計畫」(Afghanistan New Beginnings Program, ANBP)。82 該計畫的內容在於推動阿國境內的非政府編製戰鬥人員解除武 裝，並重新融入社會。在推動裁軍行動的同時，著手在阿富汗各地設 立辦事處，推動相關配套措施，包括：提供遣散人員基礎教育課程， 使其具備融入社會的知識；鼓勵遣散人員從事農業工作，並提供種 子、肥料、務農工具與技術教學等補助；鼓勵創辦中小型企業，增加 遣散人員就業機會；推動公共建設計畫，提供大量短期勞動職缺。83 此外，有鑑於散佈境內的非政府武裝部隊已阻礙各地的建設計 畫，相關單位在 2005 年 1 月進一步提出「解散非法武裝團體計畫」 (Disbandment of Illegal Armed Groups, DIAG)，對相關團體進行遣 散並沒收其武器。至 2010 年止，已有 759 個非法武裝團體(Illegal Armed Group, IAG)遭到解散，超過五萬件非法武器遭到收繳。此顯示相關努 力已獲致部分成果，但阿國各級政府效率低落、貪腐嚴重，加上長期 監控機制不足，遣散工作在執行上仍存在許多問題。84 重建國家安全機制 在美國的主導之下，阿富汗在 2002 年後著手重建其國家軍隊，由
Lorenzo Striuli & Fernando Termentini, Afghanistan: Disarmament, Demo-bilization and Reintegration, pp. 2-3.
Ali Ahmad, Afghanistan New Beginnings Program: Client Satisfaction Survey (New York: United Nations Development Programme, 2005), pp. 5-8. United Nations Development Programme, “Afghanistan Disbandment of Illegal Armed Groups: Annual Project Report 2010,” pp. 3-6, United Nations Development Programme, 2011, <http://www.undp.org.af/Projects/Report2011/ diag/2011-03-21-%20Annual%20Progress%20Report%20of%20DIAG.pdf>; Nayani Melegoda, Afghanistan Ten Years on: Statebuilding and the Elusive Peace (Hiroshima: Institute for Peace Science, Hiroshima University, 2012), pp. 28-36.
