第四章 長三角區域對抗治理模式的分析 長三角區域對抗治理模式的分析 長三角區域對抗治理模式的分析 長三角區域對抗治理模式的分析
第三節 長三角區域合作治理模式的困境
第三節 第三節
第三節 長三角區域合作治理模式的困境 長三角區域合作治理模式的困境 長三角區域合作治理模式的困境 長三角區域合作治理模式的困境
觀察過去歷史的發展，1980 年代中期，由上而下的「上海經濟合作辦公室」
因地方反對而終至解構，中央對長三角區域制度安排的失敗經驗，反應出中央主 導區域治理的困境，以及凸顯出地方政府對區域建制發展的影響力。62學理上，
全球化與區塊化的發展改變了地方政府的治理模式，地方利益不再是狹隘的地方 自治事物；地方發展轉為對區域公共財的需求；然而，探討有關地方政府經濟行 為的分析，區域合作若是以打破現有的行政區劃為目標是不切實際的，且僅能停 留在空中閣樓的想像，畢竟區域發展無法完全排除行政區劃的限制。63
區域治理模式是探討長三角區域發展的重要途徑，其中，政府角色與區域競 合關係更牽動長三角地區區域治理的核心問題；換句話說，地方行政力量與政府 角色仍是不可忽視的環節，如何在現有的行政區劃架構下，就地方政府角色與地 方行為邏輯去理解區域競合的轉變，對當前長三角地區的地方合作發展過程與產 業結構變遷具有理論建構的意義。基於此，本節將分述長三角的區域發展進程 中，產業結構變遷能否有助於區域協作進一步的深化？以及政府力量與市場角色 的作用下，長三角地區在區域合作近程中面臨的困境。
長江三角洲三個省(市)之間產業結構不同所形成的區域競合發展可以衍生 兩個層次的模型，核心與雙翼的博奕層次及雙翼之間的博奕層次。首先，必須假 設地方都是以追求自身利益最大化為目標，地方政府行為是基於「理性抉擇」
(Rational Choice)的考量，以及對彼此選擇資訊的取得不受任何的阻礙；雙方收 益的差額取決於各自資源稟賦和基礎建設條件來判定，也就是普通城市會因與核 心城市合作而獲得較核心城市為多的利益。另一方面，當一方選擇競爭的政策，
必須提供相應的措施所付出的成本代價是 1 分，在當前中國大陸的地方發展模式
62 簡博秀，「沒有治理的政府：新區域主義與長江三角洲城市區域的治理模式」，頁 27。
63 楊建華，「長三角經濟社會一體化發展評估與分析」，萬斌主編，《2005 年：中國長三角區域發 展報告》(北京：社會科學文獻出版社，2005 年)，頁 16。
仍仰賴政策性行政力量支持，若一方選擇合作，而另一方選擇競爭，可假設採行
64 Trevor J. Barnes & Merc S. Gertler, The New Industrial Geography: Regions, Regulations and Institutions (New York & London: Routledge, 1999).
65 舒慶、周克瑜，《從封閉走向開放-中國行政區經濟透視》(上海：華東師範大學出版社，2003
模式(表 5- 6)，此與上一層博奕的差異在於兩省的產業結構皆以製造業為主，無
67 Masahisa Fujita & Paul Krugman & Anthony J. Venables, The Spatial Economy: Cities, Regions and International Trade (Cambridge: The MIT Press, 1999), pp.338-341.
68 陳昕主編，《社會主義經濟的制度與結構》(上海：上海三聯書店，1993 年)，頁 165。
69 保建云，「發達地區間區域一體化發展面臨的問題與地方利益協調分析-以長江三角洲和珠江三 角洲為例」，《商業經濟與管理》，第 192 期，2007 年 10 月，頁 61。
改革開放初期，長三角區域發展受到行政區劃、傳統戶籍制度、勞工制度等 制約，使得資金、技術、人才等的流動受到地方行政手段的干預，當地方經濟利 益與區域整體利益不一致時，70以及政府間溝通信息不對稱的前提下，各自為政 的諸侯經濟現象將更為嚴重，地方相互爭奪資源、外資以追求地方利益與政績最 大化，阻止本地資源外流與外地商品進入，71各地方政府之間透過省及貿易關 稅、歧視性法規等方式阻止商品的流動，這也是為何會引發諸如羊毛大戰、棉花 大戰、生豬大戰等省際貿易衝突的原因所在。72然而，地方政府追逐國內層次的 城市競爭，在資源有限及各方經濟條件接近的環境中，產業發展皆處於工業化建 設的初始階段，73為了獲得更多有利於製造業生產的資源，以及吸引企業進入投 資設廠，並引進資金、技術與管理制度，五花八門的優惠政策便應運而生；74同 時，地方制定許多市場分割政策，限制資源、商品的省際自由流動，出現許多以 開發區為主的「新圈地運動」現象。75
另一方面，資源與資金的排擠效應，導致省際貿易壁壘衝突不斷惡化。76相 關研究顯示，地方政府之間的惡性競爭，競相降低財稅與環保標準，以吸引外資 投入，導致公共服務與公共環境遭到損害。77長三角地區在 1990 年代中期之前，
地方競爭與區域治理中的公共選擇概念不同之處是公共選擇理論追求生產業的 自由流動，企業與人才可以自由選擇有利的地方進行投資與居住，並參與競爭；
然而，此階段長三角地區的競爭模式是透過行政力量的介入，各地方政府透過法
70 劉偉良，「『長三角經濟圈』2006-2007 年經濟發展與政策取向」，王長勝主編，《2007 經濟信息 綠皮書：中國與世界經濟發展報告》(北京：社會科學文獻出版社，2008 年)，頁 332。
71 1997 年中國大陸省際關稅平均達 37%，較 1987 年高出 23%。Sandra PONCET, “Measuring Chinese domestic and international integration,” China Economic Review, No. 14, 2003, p.3.
72 辛向陽，《大國諸侯：中國中央與地方關係之結》(北京：中國社會出版社，1995 年)，頁 585-597。
73 陳甬軍，《中國地區間市場封鎖問題研究》(福州：福建人民出版社出版，1994 年)，頁 133-135。
74 周偉林、孫新雷，《經濟奧林匹克-關貿總協定與中國經濟的重塑》(上海：上海文化出版社，
1993 年)，頁 98-104。
75 雷明、劉敬波，「地方保護主義和地區間貿易壁壘的檢驗性分析」，《北京大學學報(哲學社會科 學版)》，第 42 卷第 1 期，2005 年 1 月，頁 93。
76 蔣運鈞，「打破地區間貿易壁壘 推進長三角一體化」，《商場現代化》，第 477 期，2006 年 8 月，
頁 211。
77 George F. Break, Intergovernmental Fiscal Relations in United States (Washington D. C.: The Brookings Institution, 1976). And John H. Cumberland(1979), pp.255-281.
規政策的制定阻礙了生產要素的流動與市場運作。78
改革開放後，長三角區域發展中的政府角色，歷經 1980 年代至 1990 年代中 期、1990 年代中後期等不同時期的發展，其中，中央政府對上海市的政策鬆綁 發揮了巨大作用，上海獲得更多的經濟自主權及經濟資源的支持，對長三角整體 的區域發展具有正面的意義。上海的發展從改革開放初期的中央主導轉為 1990 年代的地方政府主導模式，1990 年代末開始凸顯區域核心城市的角色，不但讓 上海在區域、全國的經濟地位大為提升，79更在國際市場上逐漸嶄露頭角，甚至 成為各界重視的全球城市。80
浦東新區的發展使得長三角地區內的地方政府從「各自為政」轉為「向上海 看齊」的現象。81上海開始扮演區域「發展極」的角色，服務長三角並帶動區域 發展，地方之間逐漸產生區域治理的概念。1990 年代中後期開始，上海經濟開 放並承擔以金融、航運、物流等服務業為主的產業功能，結合以製造業為核心的 江、浙兩省形成一種梯度推移、互補的產業發展模式，出現產業分工的雛形；82 造就了周邊城市對區域內生產要素流動的需求隨著產業群聚與分工日益增強，區 域治理的發展逐漸從無序性對抗模式走向理性對抗模式。
隨著長三角經濟開放的程度日益擴大，與國際連結關係日益緊密，並融入全 球產業價值鏈之中，在產業分工與產業群聚的意識強化下，競爭的項目從資源的 爭奪轉移至研發、技術、資金的提升，競爭的對象由國內城市變成全球城市；尤
78 易凌、王琳，「長三角區域法規政策衝突與協調研究-基於法經濟學的視角」，《浙江社會科學》，
2007 年第 6 期，2007 年 11 月，頁 199-202。
79 2002 年已有 51 家外資保險營業性金融機構入駐，佔全國外資金融機構約三分之一強；在上 海設立代表處的外資金融機構有 72 家，這些機構的總資產更佔全國比重超過二分之一；若以 國際金融中介的角色來評比，上海仍無法取代香港在全球金融市場的角色，但近年來政府大力 的推動在各方面已有逐步追上的趨勢，甚至對香港的國際金融中心地位產生威脅。唐代彪、陳 彥如，「香港與上海作為國際金融中心之比較」，《思與言：人文與社會科學雜誌》，第 45 卷第 2 期，2007 年 6 月，頁 79-87。
80 鈕則謙，《全球城市之建構：以上海市為例》(台北：國立政治大學中山人文社會科學研究所博 士論文，2005 年)，頁 6-1。
81 黃仁偉、金芳、錢運春、吳雪明，《上海對外開放與發展：實踐與經驗》(上海：上海社會科學 院出版社，2009 年)，頁 72-73。
82 任作東、崔大樹，「長江三角洲統籌區域發展模式與途徑研究」，《理論月刊》，2006 年第 7 期，
2006 年，頁 142。
其是全球大都會、城市群興起，區域內的分工合作更顯重要，共同追逐整體收益，
而不再侷限自身利益最大化，這也是為何在 1990 年代後期或 2000 年開始各種合 作平台在長三角地帶大肆展開的背景因素(表 5- 7)。
表表表
表 5- 7 長三角地區地方競合關係之演變趨勢長三角地區地方競合關係之演變趨勢長三角地區地方競合關係之演變趨勢 長三角地區地方競合關係之演變趨勢 核心城市(上海)
競爭 合作
競爭 無序性對抗 (1980 年代)
理性對抗 (1990 年代後期) 其他普通城市
合作 理性對抗 (1990 年代中期)
協商合作 (2000 年開始) 資料來源：作者自製。
就長三角區域發展的趨勢與理論的結合，可以歸納出兩個途徑，一是當地方 政府獲得的經濟利得愈多，地方行為愈會趨向保護本地的既得利益關係，因而有 所謂的諸侯經濟、地方保護主義、地方統合主義等論述的提出；另一是隨著開放 力度愈大、國際化程度愈高，地方事務呈現跨域化的態勢則會愈強，也就是說單 一地方政府已難以單獨面對、操作、解決地方問題，許多地方事務超過行政區劃 的界線，迫使地方政府必須尋求地方發展的策略創新。
事實上，合作不等於地方競爭的結束，往往地方採取合作的動機考量仍是以 提升競爭力為目標。83近年來，長三角地區許多城市競相建立各種開發區，以 2006 年的資料顯示長三角地區國家級的經濟技術開發區有 11 個、高新科技園區有 6
事實上，合作不等於地方競爭的結束，往往地方採取合作的動機考量仍是以 提升競爭力為目標。83近年來，長三角地區許多城市競相建立各種開發區，以 2006 年的資料顯示長三角地區國家級的經濟技術開發區有 11 個、高新科技園區有 6