第四章 長三角區域對抗治理模式的分析 長三角區域對抗治理模式的分析 長三角區域對抗治理模式的分析 長三角區域對抗治理模式的分析
第二節 長三角地區對抗模式的個案比較分析
第二節 第二節
第二節 長三角地區對抗模式的個案比較分析 長三角地區對抗模式的個案比較分析 長三角地區對抗模式的個案比較分析 長三角地區對抗模式的個案比較分析
在第三章的分析中提到，地方政府在追求競爭的過程中，為了提升自我的經 濟實力及追求利益最大的目標，地方政府從無序性的競爭模式逐漸轉為以「制度 創新」、「策略模仿」政策大戰的對抗模式，這樣的競爭現象又可稱為「理性對抗 模式」。長三角地區的發展過程中，本研究將以個案的方式來論證此一模式在長 三角區域的治理意涵。
1980 年代，長三角經濟發展從過去中央主導逐漸轉為地方主導的治理模式，
進而改變了企業投資行為，從依賴中央轉為靠攏地方的關係；進入 1990 年代，
大陸中央開始整頓地方經濟發展，採取制度的改革(分稅制)及相關行政措施的提 出(宏觀調控)加以抑制地方無序性對抗的競爭現象。中央除了加強自身的財政汲 取能力，更提出許多區域發展的戰略，其中最重要的是有關浦東新區的開發及強 調上海位居核心城市的角色。
中央開始重視長三角地區產業發展的規劃，長三角地方政府為了提升競爭力 採取相關治理措施來增加本地的差異性優勢以吸引企業進駐。1990 年代初期，
昆山地區透過開發區的平台來吸引台資企業進入投資，同時提升政府對企業服務 的品質，加上鄰近上海市的地理位置，造就了台商投資集聚的成效，投資環境更 受到許多台商的好評。68同時期，杭州積極改善投資環境，加強經濟開發區的規
68 昆山以其位居長三角地區中心的區位條件，東臨上海市、西靠長江沿岸的廣大中部腹地，實 施外向型產業發展的模式，不但促進了經濟發展的快速增長，更在中國縣級城市的競爭力排名 位居前茅。參閱 饒寶紅、徐維祥、陸央央、沈陽松，「產業集群與城市化發展的實証研究-以浙 江義烏、江蘇昆山為例」，《經濟問題探索》，2006 年第 9 期，2006 年，頁 151。1992 年，浦東 新區的出現促使許多外資聞風而至，再加上 1997 年的亞洲金融風暴，原本在珠江三角洲地區 投資的台商向長江三角洲地區轉移；然而，浦東開發的模式與進入門檻較高，傳統制度業並非 是上海考慮的主要產業，甚至部份技術密集型的台商在考量成本效益的前提下，昆山的地緣優 勢成為前往投資的重要考量。參閱 鄭勝利，「台商大陸研發投資的現狀與特點-以昆山製造業台 商為例」，《福建師範大學學報(哲學社會科學版)》，2007 年第 3 期，2007 年，頁 5。台灣電電公 會在 2009 年至 2010 年的調查中顯示，昆山受到台商的青睞，連續兩年是中國大陸城市綜合實 力極力推薦城市的第一名。參閱 魯勛，「昆山：二十載『兩岸合作』看如今花美果碩」，《東方 早報》，2010 年 9 月 20 日，A29 版。
劃來吸引不同型態的外商進入設廠投資，69其中，杭州市政府、浙江省政府對區 域經濟規劃、開發區的轉型及發展策略所扮演的角色十分重要。昆山與杭州皆將 招商引資視為重要的工作之一，兩地治理模式的特性最大不同之處在於，地方政 府採取經濟發展的措施不同，以及政府所扮演的角色相異。基於此，本節以公共 選擇理論為研究途徑，並引用部分訪談內容進行兩地政府角色與治理模式的比較 分析，以了解長三角對抗模式中政府策略、治理措施的轉變。
地方差異性的條件與政府角色的發展，是觀察治理模式轉變的一個重要依 據。1980 年代時期，無序性對抗模式凸顯出地方盲目追求經濟發展的惡性競爭 問題，隨著政府對地方競爭條件的重視，對抗模式轉為強調地方的「差異性競爭 優勢」、「經濟永續發展」、「產業升級分工」等發展，此為「理性對抗模式」的特 性與主要內涵。杭州與昆山在經濟發展過程中，兩地的招商引資策略已有所改變 且相異，發展模式的差異性更是理性對抗模式的主要特徵。
一 一
一 一、 、 、 、昆山地區的對抗模式特性 昆山地區的對抗模式特性 昆山地區的對抗模式特性 昆山地區的對抗模式特性： ： ：政府服務與區位優勢 ： 政府服務與區位優勢 政府服務與區位優勢 政府服務與區位優勢
(一一一一)政府的服務提升政府的服務提升政府的服務提升政府的服務提升
昆山地區的經濟發展，包括兩個重要的原則：「擴大對外開放」和「開發區 的擴建」。昆山經濟技術開發區早已於 1980 年代中期建立，嗣後，1990 年代開 始，以吸引台商投資作為招商引資的工作核心，除了採取土地、租稅、服務等優 惠措施之外，還包括了「開發區」的建置與「引進台資」為主的政策原則，透過 開發區的平台，以及設立相關功能性的園區，帶來產業集聚的效果，讓台商得以
69 根據富比世雜誌的調查，杭州以信息技術產業的優勢在 2004 年至 2006 年間位居全國榜首。
電子資訊、醫藥化工、機械製造、紡織服裝、食品飲料五大支柱產業基礎雄厚，有較強的市場 競爭力，尤其近年來積極建立「資訊港」、「新藥港」為名的先進製造業基地，提供產業發展更 為便捷性的條件環境，以提升整體競爭實力。參閱 林則宏，「大陸最佳商業城市 杭州三連霸」，
《經濟日報》，2006 年 9 月 16 日，A6 版。杭州地區擁有杭州經濟技術開發區、杭州高新技術 產業開發區、蕭山經濟技術開發區和杭州之江國家旅遊度假區等 4 個國家級的開發區，將開發 區分工分佈不同的產業集聚，讓杭州的開發區更具潛力與競爭力。參閱 崔曉箏、許馨文、馬 衛國，「我國經濟技術開發區經濟效益比較與對策」，《企業經濟》，第 325 期，2007 年 9 月，頁 124。
在園區內形成產業鏈，且能出現「外資生根」的生產當地化現象，有助於企業降 低生產的成本。70其中，1990 年昆山經濟技術開發區正式納入省級開發區的行 列，又於 1992 年得到中央的批准，成為國家級經濟技術開發區之一，不但獲得 國家財政的支持，加快開發區建設的速度；71同時，更讓投資企業增添信心，進 而吸引更具規模的廠商與大項目投資的進入，甚至成為當地經濟發展的成長極。
72就開發區的型態，就有台商針對當初前往昆山投資的考量，台商 A 表示：
地方成立開發區，若能提高該開發區的層級對於資金的籌措，尤其對廠商投 資而言較有保障，這對我們前往投資有更大的吸引力，這也是前往昆山投資的考 量之一。
有研究指出地方政府服務對企業投資選址有很大的吸引力。73事實上，許多 台商會集聚在昆山進行投資設廠，主要來自昆山政府對於「親商、富商、安商」
理念的落實，積極投入對台商企業的服務工作。741980 年代末，昆山政府提出「硬 件不足軟件補，政府不足服務補」的概念，也就是透過完善的政府服務來改善投 資環境，以取得企業的信任並進入當地投資設廠。75
昆山政府透過針對特定產業的傾斜政策，鼓勵相關企業進入投資，包括優惠 的批租、分期付款的土地政策、稅費減免等方式，以及在開發區的基礎上，創立 特殊功能的園區來促進產業群聚並分工生產，進而拉動經濟成長速度。76功能性
70 安禮偉、魏浩，「外商直接投資、外向配套與昆山市民營企業發展」，《現代經濟探索》，2006 年第 6 期，2006 年，頁 90。
71 何兵，「開發區建設的典範、地區經濟發展的加速器-昆山經濟技術開發區成功經驗探討」，《科 技信息》，2008 年第 3 期，2008 年，頁 368。
72 閆國慶、仲鴻生、任建雄、孫琪，「我國開發區治理模式探討」，《管理世界》，2006 年 1 期，
2006 年，頁 147-148。
73 何顯明，《市場化進程中的地方政府行為邏輯》，頁 35。
74 1996 年成立「昆山開發區外資企業服務中心」，主要是政府與企業之間的溝通平台，此中心的 工作原則是「實是求是、方便企業、簡化手續、急事急辦、特事特辦」，甚至建立「外資服務 受理辦公室」、「投訴洽詢專用電話」、「公開辦事制度」、「二十四小時不間斷服務」等機制，除 了提升了對外商服務的質量與效率，更增進企業的認同感與信心，進一步吸引更多企業進入投 資。參閱 徐斯勤、陳德昇主編，《台商大陸投資：名人訪談錄》(台北：INK 印刻文學，2009 年)，頁 199-200。鍾永一，張樹成編著，《見證中國第一個自費開發區：宣炳龍印象》(江蘇：
江蘇人民出版社，2009 年)，頁 196。
75 張傳國，「昆山對台招商引資的成功經驗及其啟示」，《河池學院學報》，第 26 卷第 6 期，2006 年 12 月，頁 119。
76 安禮偉、魏浩，「跨國公司主導型國際分工及其理論創新初探」，《天津財經學院學報》，2006
顯著的園區帶來產業群聚的效應，地方與企業之間形成共存的關係，地方需要企 業投資帶來稅收、政績、就業機會等，企業也需要政府提供政策、土地、融資等 支持，77因此，昆山市政府為追求經濟發展大力改善投資環境，吸引外資投入來 帶動地方競爭力，昆山與其它地方不同之處(尤其是東莞地區)，在於政府對當地 經濟發展的認知不同，昆山政府提供市場需要的建設與政策支持，1990 年代初 期，昆山為了方便大型台資企業進入投資，允許台商以「獨資」的型態在昆山設 廠，此不但是中國大陸的首創之舉，並與其他地區形成差異性的發展策略，更有 助於台商營運的進行。
除此之外，昆山市政府針對企業需求提供完善的公共服務，這是許多企業選 擇昆山為投資區位的主要考量之一。例如 2000 年昆山政府為了建立與台商之間 的互信合作關係，專門成立了「誠信服務中心」，為台商提供全天候的優質服務，
顯示政府服務對台商投資具有關鍵性的作用。78
昆山政府為了落實「服務型政府」，積極進行政府體制改革，提出「小政府、
大社會」的管理模式，79尤其是對行政審批制度的改革，採「一個門受理、一座 樓辦事、一個窗收費、一條龍服務」的運作，並以此作為政府提高引資的服務標 準。從受訪台商的言談中，可一窺昆山市政府對台商投資的重視，台商 B 指出：
大陸許多地方因地方領導人的更替，使得地方整體的產業規劃十分缺乏，例
大陸許多地方因地方領導人的更替，使得地方整體的產業規劃十分缺乏，例