第四章 長三角區域對抗治理模式的分析 長三角區域對抗治理模式的分析 長三角區域對抗治理模式的分析 長三角區域對抗治理模式的分析
第一節 長三角地區無序性對抗治理模式與後果
第四章 第四章
第四章 長三角區域對抗治理模式的分析 長三角區域對抗治理模式的分析 長三角區域對抗治理模式的分析 長三角區域對抗治理模式的分析
區域治理理論中，公共選擇理論強調了競爭關係可以提升治理的品質，不可 否認的是，中國大陸在改革開放後，地方間的競逐關係的確帶來經濟快速增長的 事實。就本研究中所提出的假設 2：「地方互動過程中所呈現的各種區域治理模 式，自無序性對抗治理模式發展至理性對抗治理模式，進而走向合作，但更普遍 存在既競爭又合作的現象。」地方會以追求自身利益最大化為優先考量，積極爭 奪資源、改善環境等來提升地方競爭實力，進一步影響區域治理模式的發展。
本章將以公共選擇理論中所強調的「競爭」概念作為分析途徑，進一步檢視 長三角的區域發展，並提出治理模式的特性，以及論證對抗模式的轉變，探討長 三角地區對抗模式的發展，第一節將分述對抗模式的現象，第二節利用田野調查 的第一手資料(附錄 8)，就杭州、昆山兩地的區域治理發展作個案分析，觀察長 三角對抗治理模式的發展。
第一節 第一節 第一節
第一節 長三角地區無序性對抗治理模式與後果 長三角地區無序性對抗治理模式與後果 長三角地區無序性對抗治理模式與後果 長三角地區無序性對抗治理模式與後果
改革開放前，中國大陸在計畫經濟體制下，中央政府是經濟利益的主體，對 資源的配置握有絕對權力，地區經濟發展由中央依國家安全與重工業發展的需要 安排，市場競爭的現象並不存在。1改革開放後，中央將經濟權力下放，地方政 府成為經濟發展的主體，政府對經濟發展的主導本質上沒有改變，改變的是，自 1980 年代開始，「中央主導」已由「地方主導」取代。2
改革開放初期，長三角地區出現無序性對抗模式，3主要來自地方政府短期
1 王夢奎、李善同等人，《中國地區社會經濟發展不均衡問題研究》(北京：商務印書館，2000 年)，
頁 261-267。
2 陶希東，《轉型期中國跨省市都市圈區域治理-以「行政區經濟」為視角》(上海：上海社會科學 院出版社，2007 年)，頁 69-71。
3 對抗式的競爭治理模式主要凸顯了地方政府之間無序、盲目的追求地方資金的累積和地方 GDP 數字的表現，當地政府透過行政手段來抑止經濟資源外流形成區際壁壘的現象。
性行為所引起的外部性現象，包括自利性的地方主義、削價式的招商引資競爭、
阻止產品、生產要素自由流動的貿易壁壘等。41980 年代，由於地方政府對區域 發展的認識不深，長三角的區域意識難以成形，區域內的惡性競爭現象十分嚴 重。基於此，本節將探究長三角地區無序性對抗治理模式的發展，從基礎建設的 競爭、招商引資的競爭、歧視性的經貿壁壘和產業趨同化等四個面向進行分析。
一 一 一
一、 、 、 、加強基礎建設投資 加強基礎建設投資 加強基礎建設投資 加強基礎建設投資
長三角地方政府在經濟發展過程中的「經濟人」角色突出，區域發展中存在 許多惡性競爭的現象，5其中，基礎設施重複配置和資源浪費的問題十分嚴重，
改革開放初期，地方政府為了發展當地經濟，吸引企業進入投資成了最直接、最 快速能累積資本的途徑，為了招商引資，地方基礎設施的建設，不但可以提高地 方競爭優勢的條件，更可彰顯地方政府的政績表現。因此，自 1980 年代至 1990 年代，兩省一市均大力投入基礎建設的投資，投資金額逐年增加(表 4- 1)。
表 表 表
表 4- 1 長三角兩省一市基礎建設投資金額長三角兩省一市基礎建設投資金額長三角兩省一市基礎建設投資金額長三角兩省一市基礎建設投資金額(1980 年代至年代至年代至 1990 年代年代至 年代年代) 年代
單位：億元人民幣、%
上海市 江蘇省 浙江省
年份
投資金額 增長率 投資金額 增長率 投資金額 增長率 1985 23.49 136.56 37.02 59.36 26.35 19.79 1989 36.09 -2.67 68.21 84.25 41.51 0.82 1990 47.22 30.84 73.24 7.37 44.03 6.08 1995 273.78 14.95 279.62 41.02 306.25 40.65 1997 412.85 8.99 486.46 28.82 509.75 20.16 1999 501.39 -5.64 615.18 0.88 680.35 9.83 資料來源：中國國家統計局，《中國統計年鑑》、《上海市統計年鑑》、《江蘇省統
計年鑑》、《浙江省統計年鑑》(北京：中國統計出版社，歷年)。
4 周偉林，《中國地方政府經濟行為分析》(上海：聯經出版社，1997 年)，頁 85-88。
5 周黎安，「晉升博弈中政府官員的激勵與合作-兼論我國地方保護主義和重復建設問題長期存在 的原因」，《經濟研究》，2004 年第 6 期，2004 年 6 月，頁 33-40。
就地方發展的需求，長三角地區的各種基礎建設如海上和內河航運與鐵路、
公路、航空運輸系統，以及與城市化發展相關的商貿大樓、地鐵、市區內聯外道 路等，這些對地方而言不但可以帶來便捷化的生活及促進產業的發展，更可以提 升城市的競爭能力，基於此，長三角地區同其他地方一樣，地方政府紛紛透過各 種途徑爭取興建基礎設施，包括機場、深水港、公路、鐵路、商貿大樓等各種城 市化過程必然需要的支出不斷增加(表 4- 2)；然而，從區域發展的視角來看則有 負面的意涵，地方之間基礎建設若沒有整體的規劃而出現重複建設的問題是會影 響發展的效率，進而造成使用率不彰的資源浪費問題。6其中，長三角最典型的 重複建設案例則是深水港之爭，江蘇省沿江各市重複投入設立大量的集裝箱碼 頭，造成地理位置極佳的寧波北倉港因貨源分散而導致貨運量萎縮，使得該港口 原有的物流能力因而無法充分發揮；嗣後，相同情況不斷發生，上海投入巨額資 金興建洋山國際深水港後也引起相似的負面效應，形成兩省一市港口對峙競爭的 現象。7
表 表表
表 4- 2 長三角地區兩省一市的基礎建設競爭項目長三角地區兩省一市的基礎建設競爭項目長三角地區兩省一市的基礎建設競爭項目 長三角地區兩省一市的基礎建設競爭項目
項目 上海市 江蘇省 浙江省
港口 大小洋山港口戰略 洋山港口戰略 跨海大橋與北倉港戰略 機場 浦東機場與虹橋機場 蘇州與無錫機場 蕭山機場腹地擴建 規劃佈局 大上海經濟圈、
新城建設
南京及蘇錫常都市圈、
沿江、沿滬經濟帶
環杭州灣都市圈、
蕭紹寧經濟帶 資料來源：于濤方，「從功能溢出到制度平衡：長三角區域整合辨析」，《城市規
劃》，第 30 卷第 1 期，2006 年，頁 58。
除此之外，江蘇境內萬噸級以上的港口已有 150 座，尤其是自江陽至南通約
6 周肇光主編，《長三角區域經濟一體化政府協調與服務研究》(合肥：安徽大學出版社，2010 年)，
頁 43。
7 陳雪政、徐葭，「長江三角洲港口與腹地經濟的互動發展」，戚本超、景體華主編，《中國區域 經濟發展報告(2008-2009)》(北京：社會科學文獻出版社，2009 年)，頁 235。
40 多公里的江岸沿線一帶，平均不到 1000 公尺即有一座港口；不僅如此，浙江 省也展開港口的建設工作，積極投入長三角港口群「區域第一位」的競爭行列，
8使得兩省一市之間的港口建設陷入囚徒困境的博奕競賽之中；9換句話說，各方 都希望建立港口來提升當地的物流競爭力，然而卻也引發部分港口出現貨源減少 的困境，主要原因是各地政府以地方利益最大化為原則大力興建各自的港口，卻 忽略港口間貨源有限的現實，同時各地又以壓低港口收費作為競爭手段，各地競 相投入港口建設導致無序性的「基礎建設」對抗的問題惡化。10
長三角各地政府為了提升競爭力，將交通建設視為重要工作之一，無序性的
「基礎建設」對抗現象除了港口競爭之外，又以「機場大戰」是為另一個經典案 例。上海浦東國際機場落成後，吸納許多國際旅客、貨物的運輸凸吐量，導致虹 橋機場的運輸量逐漸萎縮，原本依賴虹橋機場為貨運轉點的周邊城市必需改至浦 東國際機場，因而面臨運輸成本提高的問題；11基於此，各地紛紛決議興建自己 的機場，其中，蘇州、無錫等地興建了國際機場，還有南京、常州等地早已存在 的機場，尤其以 273 公里長的滬寧航線為例，飛航範圍內竟有七座機場的存在。
12另外，長三角各地更常常投入機場修復、擴建的競爭，包括浦東國際機場、無 錫碩放機場、杭州蕭山機場、上海虹橋機場等，近年來經常投入機場擴建的工程。
事實上，長三角地區的大部分機場都面臨營運虧損的問題，載客量與貨運吞吐量 的不穩定已帶給當地政府財政赤字的壓力。
長三角地區的交通網絡缺乏統籌協調的綜合規劃，各地方政府條塊自成體
8 于成龍，「長三角：世界第一港的夢幻與糾葛」，《中國物流與採購》，2006 年第 2 期，2006 年，
頁 21-22。
9 彭婧，「長三角地區港口碼頭重複建設問題的博奕分析」，《陝西師範大學學報(哲學社會科學 版)》，第 37 卷(專輯)，2008 年 9 月，頁 56-57。
10 呂巍，《基於集聚效應的長三角都市圈企業競合研究》(上海：格致出版社、上海人民出版社，
2009 年)，頁 99。湖北省航務管理局，「兩部委調查長江三角洲地區碼頭重複建設問題」，《中國 港口》，1999 年第 6 期，1999 年，頁 39。
11 陳小紅，「城市競爭與區域治理：兩岸案例探索『兩岸四地都市治理與地方永續發展』」，《國 家與社會》，第 3 期，2007 年 12 月，頁 25。
12 顧孟迪、費一文，「『長三角』交通運輸發展中的問題與對策」，《上海管理科學》，2003 年第 6 期，2003 年，頁 63。
系，13有關跨域的基礎建設更凸顯地方各自為政的心態，區域內盲目投資、重複 建設的問題日益嚴重，14最典型的案例是蘇錫常地區的滬寧交通走廊中間地帶，
蘇州、無錫、常州等三市政府各自建設自己的高速公路，彼此間無論橫向或縱向 公路都無法相互銜接，甚至有些地方的公路因投入資金、過路費收入、公路維修 等利益分配無法取得共識，導致公路工程無法竣工，甚至出現斷頭公路的窘境。
就長三角地區的政府治理而言，地方政府極力興建基礎設施，除了是為了滿 足經濟發展的需要及提高公共環境的品質之外，最主要的目的在於增加對企業進 入投資設廠的吸引力，此符合「公共選擇模式」中所謂的「用腳投票」；15然而，
地方政府將基礎建設的投入視為個人政績表現的一環，對於經濟發展的認知僅是 為了地方資本累積的最大化而非以區域整體發展為考量，地方基礎建設的規劃往 往受到地方保護主義的影響，導致過度投入產出的公共產品不但無法達到增進區
地方政府將基礎建設的投入視為個人政績表現的一環，對於經濟發展的認知僅是 為了地方資本累積的最大化而非以區域整體發展為考量，地方基礎建設的規劃往 往受到地方保護主義的影響，導致過度投入產出的公共產品不但無法達到增進區