第四章 長三角區域對抗治理模式的分析 長三角區域對抗治理模式的分析 長三角區域對抗治理模式的分析 長三角區域對抗治理模式的分析
第二節 區域治理的成效
一 一、 、 、 、區域治理意涵 區域治理意涵 區域治理意涵 區域治理意涵： ： ： ：地方整併到用腳投票 地方整併到用腳投票 地方整併到用腳投票 地方整併到用腳投票
1990 年代，長三角地區的地方治理模式出現區域治理的概念，事實上，早 在 1980 年代初期，中央建立「上海經濟區規劃辦公室」，即是一種由上至下的區 域制度規劃，該制度於 1980 年代末終至廢止。嗣後，1990 年代中後期開始，長 三角各地展開不同層級的行政兼併發展，所呈現的形式有三個不同特徵，包括合 併、升格與衰退，此與 1980 年代不同之處在於，地方行政兼併是一種行政區劃 的重整，不但不易遭受地方的抵制，更符合了區域治理的概念；就學理上的觀點，
合併與升格特徵相似於區域治理理論中傳統改革主義的「大市制」概念，當小城 鎮的經濟表現突出，逐漸被中大型城市的市區吸引兼併，例如 1990 年代的江寧 縣、吳縣市、蕭山市、錫山市、紹興縣分別被南京市、蘇州市、杭州市、無錫市、
紹興市合併成為市屬行政區(表 5- 2)。
表表表
表 5- 2 長三角地區行政兼併情形長三角地區行政兼併情形長三角地區行政兼併情形 長三角地區行政兼併情形
副省級市／地級市 面積單位：平方公里 兼併的市(縣)級單位 面積單位：平方公里
市名 面積(兼併前) 面積(兼併後) 市(縣)名 面積 兼併時間
江寧縣 1,573 2000/12 六和縣 1,383 2002/04 南京市 1,026 4,728
江浦縣 746 2002/04 揚州市 148 973 邘江縣 825 2000/12 鎮江市 273 1,083 丹徒縣 810 2000/04 蘇州市 392 1,650 吳縣市 1,258 2000/12 無錫市 517 1,631 錫山市 1,114 2000/12 常州市 280 1,864 武進市 1,584 2002/04 蕭山市 1,163 2001/02 杭州市 683 3,068
余杭市 1,222 2001/02 寧波市 1,033 2,560 鄞 縣 1,527 2002/02 資料來源：簡博秀(2008)，頁 17。
另外，小城鎮自我成長升格為中等城市，1980 年的昆山縣利用鄰近上海的 地理優勢，同時大力發展鄉鎮企業，並吸引外資企業投資設廠，透過擴大產業群 聚與人口增長，於 1990 年代從縣級升格為城市層級。就衰退的城鎮而言，主要 因為地理位置離大城市較遠，在大城市的磁吸作用(產業群聚)及鄉鎮企業產能過 剩的影響下，許多企業選擇向大中型城市外移投資，導致這些小城鎮陷入停滯和 衰退。換句話說，改革開放後，地方逐步承接中央對區域的治理職能，同時面臨 市場運作力量提升的現實，小城鎮的轉變特徵顯示地方從制度性的安排來提升政 府治理能力，此對區域治理的形成有巨大的影響。
長三角地區進入區域治理的階段，除了凸顯傳統改革主義的模式，在地方競 爭關係面向亦可與「公共選擇模式」進行理論對話。其中，1990 年代開始，開 發區模式的建構在各地展開，地方政府的考量在於可以透過開發區或科技園區的 設立吸引企業投資，同時迎合地方產業群聚的發展，進而擴大城市空間的規模。
長三角地區為了招商引資和促進出口擴張，大量將農用土地轉化為工業區和城市 用地，土地的需求也採取了具傳統主義的城鄉合併措施，為了滿足民營企業和外 資企業進駐的需求，各地競相成立各種形式、層級的開發區與園區，並改善當地 的投資環境，與其他地方展開招商引資的「零和競賽」，就企業投資區位的選擇 而言，這樣的競爭關係符合了「用腳投票」的概念。投資環境的改善與企業集聚 的現象，對城市化的發展具有正面的作用，甚至規劃地方發展所需要的空間愈來 愈大，城市規模亦隨之擴增，對政府治理能力提升的要求更高。
綜合上述，長三角區域發展由地方治理的模式走向區域治理的發展，主要原 因在於地方發展必須正視市場力量的崛起，在許多地方發展的個案中可以發現，
城鄉發展的轉變具傳統改革主義「合併與升格」的特徵；此外，隨著城市規模的 擴大，各地紛紛成立開發區、高新科技園區等「圈地運動」，主要目的在於吸引 企業與人才進入當地投資、工作、居住。就理論上探討，長三角地區的區域治理 出現公共選擇模式，地方推出優惠政策與改善投資環境，以吸引企業進入設廠，
進而帶動人才資源的流入。172000 年開始，全球化的發展，地方產業群聚與區域 產業分工已是提升地方競爭力不可忽視的核心，尤其地方自發性的合作平台如雨 後春筍般成立，以及上海對其他周邊城市的輻射作用受到重視，讓長三角區域治 理的發展逐漸符合新區域主義的定義。18
二 二
二 二、 、 、 、基礎項目的合作與治理成就 基礎項目的合作與治理成就 基礎項目的合作與治理成就 基礎項目的合作與治理成就
區域合作走向一體化的建制需要長時間的協商與醞釀，地方政府必須讓渡部 分權力，甚至放棄既有的利益與其他地方妥協，這樣的博奕關係使得區域的整合 共識很難在短時間內達成，為了促進整體發展與競爭力的提升，地方之間則會展 開以利益衝突較小、協作內容較具體的項目作為合作途徑。長三角地區的合作過 程中，較顯著的合作成果多是專門基礎項目的協商，目前已有成效的領域包括信 息、人才、金融、交通、旅遊、衛生等方面。19換句話說，地方之間針對全面性 的合作容易因協商內容複雜與地方利益矛盾而難以推動，但是就個別項目的談判 因較為具體且涉及的主體利益易取得共識，因此長三角地區在基礎項目的合作有 較顯著的進展。20
除此之外，全球化與城市化的趨勢，地區之間對運輸的需求日增，進一步擴 大經濟活動的空間範圍，21如何降低生產要素流動成本是地方發展的關鍵，基於 此，基礎建設的區域合作是較易在地方之間取得共識的項目，如何優化基礎建設 的配置並形成區域網絡，以提高基礎建設的效益與擴大都市圈的輻射範圍已成為 地方合作的重點，這解釋了為何近年來長三角各地政府對重大基礎建設項目合作 的重視。在當前長三角各種基礎項目的合作發展中，以交通建設的合作進展最快
17 何顯明，《市場化進程中的地方政府行為邏輯》(北京：人民出版社，2008 年)，頁 467。
18 Andrew Marshall Hamer, “Urban China: Looking Forward, Looking Back,” in Anthony Gar-on Yeh
& Chai-kwong Mark, eds., Chinese Cities and China’s Development (Hong Kong: University of Hong Kong, 1995), pp.3-26.
19 劉志彪，「長三角區域合作建設國際製造中心的制度設計」，《南京大學學報(哲學、人文科學、
社會科學)》，2005 年第 1 期，2005 年，頁 53-53。
20 簡博秀，「沒有治理的政府：新區域主義與長江三角洲城市區域的治理模式」，頁 24-25。
21 李平華、于波，「改革開放以來長江三角洲經濟結構變遷與城際聯繫特徵分析」，《經濟地理》，
第 25 卷第 3 期，2005 年 5 月，頁 364。
且最具成效，22長三角交通建設的區域合作呈現四個面向，首先是有關航空網絡 的合作，1999 年在上海興建浦東國際機場，並結合高速交通系統以提高上海國 際商務的服務效率，同時與虹橋機場組成上海航空城的體系。在長三角地區內，
南京、杭州、寧波亦相繼興蓋大型的國際機場，就不同地方的產業群聚，各國際 機場作為對區域內外的航空聯繫，同時與區域內國內機場相互聯運。
第二，高速公路與鐵路的連結，包括杭州灣跨江大橋方案、蘇通長江公路大 橋、滬崇蘇大通道、京滬和滬杭的高速鐵路、沿海和沿江鐵路等修建，使得區域 公路、鐵路的陸面運輸體系得以網絡化，帶來長三角城市群的發展與同城化效 應。23第三，港口建設的網絡運輸，上海市與浙江省共同尋求建立上海國際航運 中心，2002 年共同承擔洋山深水港的建設，並擴大至洋山港、寧波港、南通港、
蘇州港的相互連結，並在 2005 年 1 月達成上海、江蘇、浙江、安徽的船舶一卡 通電子簽證的聯合作業，甚至加強主要港口與機場之間的交通聯繫。24
最後，以上海為樞紐的陸海空整體交通網絡，加上上海市以金融服務業作為 服務長三角產業發展的核心，加速了長三角城市群與國際商務的連結；另外，江 蘇省和浙江省以製造業為主要產業結構，交通的便捷性將可減少物流的成本支 出，有論者甚至認為交通的便捷性與運輸連結將有助於區域產業分工的形成。25 其中，具體的作為是二省一市的運輸管理部門不但達成建構長三角區域運輸一體 化的共識，並共同簽署了《長江三角洲道路運輸一體化共同宣言》，強調交通的 相互接軌是長三角地區交通合作的重心，試圖建立區域公共交通的協調機制與便 利措施，更提出將區域內的中心城市與其他城鎮皆納入「三小時都市圈」的範圍 之中。26
22 王維，「長三角交通基礎設施一體化研究」，《學海》，2006 年第 6 期，2006 年 12 月，頁 160。
23 周肇光主編，《長三角區域經濟一體化政府協調與服務研究》(合肥：安徽大學出版社，2010 年)，頁 105-106。
24 周肇光主編，《長三角區域經濟一體化政府協調與服務研究》，頁 22。
25 俞立中、郁鴻勝主編，《長三角新一輪改革發展的戰略思考》(上海：上海人民出版社，2008 年)，頁 42。
26 劉志友，「建構『長三角』金融發達區的設想」，《數量經濟技術研究》，第 20 卷第 12 期，2003 年 12 月，頁 28-30。
除此之外，有關交通建設的合作進展，2003 年 5 月，蘇嘉杭高速公路的江 蘇省與浙江省交界處收費站合併，則是打破行政區劃的阻礙走向聯合營運的模式 的成功案例之一。2004 年，由中央交通部的引導，二省一市共同制訂了《長江 三角洲地區現代化公路水路交通規劃綱要》，同時推動三地建立有關公共交通的 協商制度，規劃了《長三角都市圈高速公路網規劃方案》，包括管理、經營、政 策法規、信息平台等方面納入長三角區域交通運輸合作的內容。總而言之，長三 角建立區域綜合交通運輸體系，對區域產業布局與經濟協調發展有正面的作用。
27
有關經濟議題的區域合作進展，282004 年 5 月，由長三角地區十六個城市召 開「長三角一體化發展論壇」，就市場與工商方面，二省一市的質檢部門簽署合 作互認宣示，在市場准入、法規一體化、開放投資等部分達成共識；此外，三地
有關經濟議題的區域合作進展，282004 年 5 月，由長三角地區十六個城市召 開「長三角一體化發展論壇」，就市場與工商方面，二省一市的質檢部門簽署合 作互認宣示，在市場准入、法規一體化、開放投資等部分達成共識；此外，三地