大西部開發政策
面對中國的東西差距，要完成從二元經濟朝向一元現代經濟的轉 變，透過區域發展策略的調整是不可缺的政策工具。因此中共中央於 1999 年正式出臺「西部大開發」的區域發展政策；2000 年 10 月，中 中國稱 1980 年後出生及 1990 年後出生的新生代為「80 後」及「90 後」。
柏翰，〈面對缺工潮的經營省思〉。
共第十五屆五中全會通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展 第十個五年計劃的建議》；2001 年 3 月，第九屆全國人大四次會議通 過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》；
據中共中央發展改革委員會統計，2000-2008 年，中國已安排西部大開 發新開工重點工程 102 項，投資總規模一兆七千四百多億元人民幣。34 該政策重點，在於透過一系列對內對外的開放政策、擴大基礎建 設的投入、投資政策傾斜、改善中西部投資環境等政策作為，讓農民 工不斷地返鄉就業，這些重點政策縮小城鄉發展，促使內陸二、三線 城市發展速度加快，農曆年間勞工回家過年發現薪資與沿海城市差距 縮小，工作機會增加，大城市的拉力下降，工資差異的誘因減弱。
此外，近年來包括深圳在內的珠三角地區採行所謂「騰籠換鳥」
的產業結構調整升級，不少勞動密集型企業不得不向經濟發展較為落 後的地區轉移。35與此同時，2004 年的全球金融危機加速了產業升級，
使得中西部地區製造業、服務業趁著轉移的勞動力而發展，其結果是 中西部的農村勞動力不但外出就業意願降低，且不用遠赴沿海省份即 有工作機會。準此，中國大陸沿海地區勞動力短缺，實肇因於近年中 共加強西部發展、龐大基礎建設，如鐵公路等的建設，城鄉差距逐漸 縮短，導致內陸人力外流減少。與大西部開發產生相乘作用者，正是 當初因應金融風暴，中國為引導農民工返鄉就業，參與農村建設等等 為配合大西部開發政策推出各項政策。以西電東送政策的廣西龍灘電 站為例，依據中國貴州省烏江水電開發公司顧問殷德新指出，於建設 期內每投資 100 元人民幣，廣西經濟就獲得 132 元人民幣的增量，按 龍灘工程總投資 243 億元人民幣計算，相當於每個廣西人增加了近七 百元人民幣的國內生產毛額；2011 年，龍灘全部機組營運後，對廣西
陳耀，《西部開發大戰略與新思路》（北京：中共中央黨校出版社，2000 年），頁 25-32。
柏翰，〈面對缺工潮的經營省思〉。
當年全區國民經濟的拉動作用為 8.3%，此外，龍灘水電站建設期間還 可提供直接就業機會 58,000 個和相當數量的從屬就業機會。36大西部 開發政策的連續作用，不僅拉動中西部農業區國民經濟的增長，更提 供了數量可觀的就業機會，必然拉回更多農民工願意留在當地發展。
持續推動鄉鎮企業
1980 年代，中國農村剩餘勞動力主要是透過鄉鎮企業的發展，採 取「離土不離鄉，進廠不進城」的農村內部就地轉移方式，亦即以農 村工業化的方式來進行吸納農村剩餘勞動人口。37中國鄉鎮企業 30 年 發展轉移了三分之一農民就業。30 年來，中國億萬農民創造的鄉鎮企 業異軍突起，貢獻了中國國內生產毛額增長的近三分之一，轉移了三 分之一農民就業，30 年增加值增長 332 倍。38同時鄉鎮企業吸納了農 村剩餘勞動人口，創造出「打工、種地兩不誤」的口號，多年來持續 推動鄉鎮企業，從 1978 年只有 2,827 萬人於鄉村的鄉鎮企業就業，到 了 2010 年，於鄉村鄉鎮企業就業數已達到 15,893 萬人，如再加上於 鄉村私營企業就業數 6,071 萬人，則於中國鄉村企業就業數已高達 21,964 萬人。再以鄉鎮企業與城鎮企業中的國有及集體單位就業數相 比，原本 1978 年城鎮企業就業人數高出鄉鎮企業 6,672 萬人，但到了 2010 年卻反轉為鄉鎮企業高出城鎮企業就業人數 8,780 萬人（請見表 3）。適足以說明，鄉鎮企業吸收的就業人數是不斷地把農民工拉回原 鄉就業。
新華網，〈西電東送：締造東西部共贏〉，《新華網》，2003 年 4 月 29 日，<http://www.yn.xinhuanet.com/ynnews/zt/2003/xdds/index.htm>。
梅建明、陳秀華，〈農村剩餘勞動力轉移與農地制度再創新〉，《財經研 究》（上海），第 28 卷第 6 期，2002 年 6 月，頁 60-62。
程子龍，〈我國鄉鎮企業 30 年增加值增長 332 倍〉，《華夏經緯網》，2008 年 9 月 4 日，<http://nc.people.com.cn/BIG5/7684960.html>。
表 3 中國城鎮與鄉村企業就業人員數
單位：萬人
年份 國有單位 集體單位 鄉鎮企業 私營企業 合計
1978 7,451 2,048 2,827 － 12,326 1980 8,019 2,425 3,000 － 13,444 1985 8,990 3,324 6,979 － 19,293 1990 10,346 3,549 9,265 113 23,273 1995 11,261 3,147 12,862 471 27,741 2000 8,102 1,499 12,820 1,139 23,560 2001 7,640 1,291 13,086 1,187 23,204 2002 7,163 1,122 13,288 1,411 22,984 2003 6,876 1,000 13,573 1,754 23,203 2004 6,710 897 13,866 2,024 23,497 2005 6,488 810 14,272 2,366 23,936 2006 6,430 764 14,680 2,632 24,506 2007 6,424 718 15,090 2,672 24,904 2008 6,447 662 15,451 2,780 25,340 2009 6,420 618 15,588 3,063 25,689
城鎮企業 鄉村企業
2010 6,516 597 15,893 6,071 29,077 資料來源：作者整理自中華人民共和國國家統計局編，〈按城鄉分就業人員數〉，《中
國 統 計 年 鑑 2011》 （ 北 京 ： 中 國 統 計 出 版 社 ，2011 年 ），《 年 鑑 圖 書 網》，<http://www.bojianbook.com/news.asp?id=792>。
說 明：本表是依據城鎮「國有單位」、「集體單位」加上鄉村「鄉鎮企業」、「私營 企業」等數據，加總後得出就業人數。
中國農業部鄉鎮企業局副局長盧永軍指出，30 年來，中國鄉鎮企 業經歷了六個發展階段：一是 1978-1983 年的開始發展階段；二是 1984-1988 年的高速發展階段；三是 1989-1991 年的整頓提高階段；
四是 1992-1996 年的超常發展階段；五是 1997-2002 年的分化重組階 段；六是 2002-2008 年的轉型發展階段。並認為 30 年來，中國鄉鎮企 業增加值，從 1978 年的 209 億元人民幣增加到 2007 年的 69,620 億元
人民幣，增長了 332 倍，占農村社會增加值的 68.68%，占國內生產毛 額的 28.52%。39盧永軍亦指出，鄉鎮企業從 1978-2007 年的 30 年間，
共反哺農業資金超過 4,000 億元人民幣，鄉鎮企業脫胎於農業，又反哺 農業。從 1978-2007 年的 30 年間，鄉鎮企業用於支農、補農、建農的 資金達到 4,012 億元人民幣，有效提高了農業技術裝備水準，改善了農 業基礎條件。40
毋庸置疑，鄉鎮企業發展已經改變農村的發展面貌，不僅推進農 業產業化經營，更帶動了農村的工業化與城鎮化，這股拉力正在驅動 農民工的回流，使其種地、打工兩不誤。誠如盧永軍所言，一方面鄉 鎮企業的發展把工業文明注入農村，造就了一代新型農民，湧現出一 大批農民企業家，傳統農民形成了開放的市場觀念；另一方面，鄉鎮 企業還帶動了鄉村文化、體育事業的發展，舉辦了各種公共福利事 業，縮小了城鄉差別，推動了農村社會的全面進步。所以，當鄉鎮企 業發展，逐漸打開二元發展的「地區牆」時，就是農民工不斷回流的
「拉回效應」正在發酵。41
準此，當鄉鎮企業的產業能力不斷提升的同時，必然在一定程度 上造成勞動力的回流，進而導致如此大面積的「缺工潮」。此外，中 國生育率逐年降低，工資對於工人家庭累積的財富貢獻有限，再加上 農民受政府補助遷往內陸開墾，當然使得東部地區工廠無法應付旺季 訂單趕貨的需求。況且，缺工將直接影響到廠商出貨量，因招不到 人，只好提高工資，導致毛利率的下滑；「出貨」、「毛利率」是缺 工帶來兩大衝擊。42
程子龍，〈我國鄉鎮企業 30 年增加值增長 332 倍〉。
〈改革開放 30 年 鄉鎮企業反哺農業逾 4000 億〉，《星島環球網》，2008 年 8 月 19 日 ，<http://www.stnn.cc:82/china/200808/t20080819_849987.
html>。
〈改革開放 30 年 鄉鎮企業反哺農業逾 4000 億〉。