中國二元發展模式的反思─勞動力轉移的「缺工潮」解釋--潘兆民、廖婉君Update:2018/05/03

中國二元發展模式的反思

─勞動力轉移的「缺工潮」解釋

潘兆民

（東海大學通識教育中心、大陸社會暨管理研究中心副教授）

廖婉君

（東海大學政治學系暨研究所碩士）

摘

要

本文係針對中國二元發展的結構轉變問題作綜合分析，以劉易斯 「二元經濟模型」暨「劉易斯轉折點」為理論基礎，探討其區域發展 政策轉變，導致剩餘勞動力遷移的影響及產生的問題，試圖從傳統農 業部門及現代工業部門為起點，延伸到「缺工潮」的形成，並討論其 因果關係。論證主軸並非爭辯「劉易斯轉折點」是否到來，而是要論 證中國應主動尋求發展模式的超越，從一元模式觀點出發方能藉由 「拉回效應」努力消除區域的不平衡。 關鍵詞：劉易斯轉折點、區域發展、缺工、二元經濟模型、拉回效應

壹、前言

回顧中國自改革開放以來的快速轉變，經濟奇蹟是建立在兩大條 件的基礎之上，一是二元發展策略，透過「國家政策」和「市場經濟 運作」雙重機制下，進行宏觀調控、對外開放政策的施行；二是低廉

的土地成本及勞動工人數目龐大，在比較利益的驅動下，經由國際產 業分工，中國成為「世界工廠」；從早期的美國、日本、韓國、臺 灣，到這幾十年來的中國、越南等地，中國憑靠的是低廉勞動力，以 及數億農民工的血汗，沿海大城市的出口貿易成為經濟成長的主要原 動力。加上 1990 年代以來，全球化經濟體制與區域整合的風潮及金融 風暴重創歐美國家，都是中國趁勢崛起的重要因素。1 所謂「剩餘勞動力」，即有限的農村耕地無法容納的勞動力，這 個龐大的族群形成中國「農民工」的概念。2_{傳統想法認為，中國相對} 低廉的勞動成本，是吸引外商投資的要素之一。但是近幾年，在幾個 因素相乘下，勞力成本在中國已漸漸發生變化。2009 年第四季缺工海 嘯爆發，並在 2010 年初開始在沿海地區擴散的「缺工潮」，早在 2004 年，世界經濟景氣復甦，珠江三角洲至長江三角洲等菁華區，便有一 波缺工潮湧現。2008 年開始實施《勞動合同法》，加上匯率上升等因 素，已讓部分投資商大感吃不消而外移，還有金融海嘯的打擊，再加 上 2010 年中國爆發有史以來最大一波「缺工潮」，「低廉」的勞動優 勢受到打擊，全球經濟受到嚴重影響。 本文研究主軸在於「缺工潮」的形成，對中國區域發展政策轉變 的影響。除了對 1978 年改革開放後的區域經濟政策作一討論分析外， 主要針對中國大陸沿海區域經濟的結構轉變、西部大開發的政策，以 及人力資源的問題作綜合討論；並透過劉易斯(William Arthur Lewis) 的「二元經濟模型」(dual sector model)及「劉易斯轉折點」(Lewisian turning point)為本文之理論基礎，探討中國在區域經濟政策轉變下所 造成的剩餘勞動力遷移的影響，以及其產生的問題。試著以中國的二 魏艾，〈中國大陸成為全球第二經濟體的虛與實〉，《展望與探索》，第 8 卷第 9 期，2010 年 9 月，頁 11-15。 袁紅冰，《台灣大劫難─2012 不戰而勝台灣》（臺北：星島國際有限公司， 2009 年），頁 37。

元區域發展策略為起點，進一步延伸到「缺工潮」的形成，以凸顯中 國區域發展模式確實結合了務實主義、自由主義和市場競爭等要素， 但同時也因為賦予地方政府區域發展自主權，融入了更強的國家政策 干預，造成區域發展不均、階層化加劇等問題。 職是之故，本文試圖以「劉易斯轉折點」的型塑過程，討論中國 區域發展策略與「缺工潮」的因果關係。研究問題如下：第一，探究 「缺工潮」的主因為何？「劉易斯轉折點」是否來臨？第二，中國的 區域發展政策走向，該如何面對接下來的挑戰？當區域發展面臨的是 地方政府之間的競爭時，其政策模式又該如何調整？本文期望以「缺 工潮」的探究，點出區域發展不均、階層化加劇等問題，同時對於中 國面臨「劉易斯轉折點」的關鍵期，作一綜合性探討。

貳、二元區域發展模式的研究途徑

本文主要是採用劉易斯「二元經濟模型」暨研究流動人口、移民 的重要理論「推拉理論」(push and pull theory)為研究途徑，以便釐 清影響中國勞動力轉移「缺工潮」的因素分析，茲分別說明如下：

一、劉易斯「二元經濟模型」

劉易斯是研究發展中國家經濟問題的領導者和先驅。劉易斯從 1950 年代中期，就開始對發展中國家貧困及經濟發展速度緩慢的內在 原因進行研究，其提出著名的「二元經濟模型」理論引起廣泛的科學 辯論。劉易斯的簡單模型分析不只表明發展中國家貧困的根本原因， 也有助於對第三世界各國的歷史和統計發展模式得出多方面的透視。 在理論方面，劉易斯在其 1955 年出版《經濟增長理論》(The Theory of Economic Growth)一書，對經濟發展的相關問題進行了廣泛而深入 的分析。3 劉易斯在《經濟增長理論》中，主要是研究解釋經濟增長規律和影響制約因

劉易斯對「發展經濟學」(development economics)4_{的主要貢獻，} 是所謂的兩部門模型，也是經過對長期所得分配的觀察與深入研究所 獲致的成果。其藉由封閉式經濟闡述一國經濟由城市非農業、鄉村非 農業和鄉村農業三部分組成，經由這三部分的不同組合，於是形成對 二元經濟結構的不同分析架構，並主張自給農業及人口的增長是經濟 發展初期的工人來源，而經濟發展的影響引起勞動供給的增加，直到 用罄為止。5_{從國民經濟宏觀角度審視，人們通常是從農業與非農業的} 角度，形成二元經濟結構的分析架構，其中一元為農業部門，另一元 為由城市非農業和鄉村非農業共同組成的非農業部門；也可以說，按 照三次產業的劃分，通常人們是將第一產業歸為一元，而將第二、三 產業合併後歸為另一元，從而形成二元經濟結構的分析架構。「二元 經濟模型」的論點在於經濟發展的實質，就是現代工業部門的不斷擴 張和傳統農業部門的不斷萎縮，工業化過程中，傳統農業部門為現代 工業部門輸送大量剩餘勞動力，以廉價勞動力為現代工業部門創造利 潤，累積擴大再生產的資本，如果剩餘勞動未輸送完畢，傳統農業部 門的勞動生產率仍將處於停滯狀態。6 素的理論。其探究主題包含人口與總產出之間的關係、如何獲取更多商品和 的方法及總人口人均產出的增長問題等。請見威廉‧阿瑟‧劉易斯(William Arthur Lewis)著，周師銘、沈丙杰、沈伯根譯，《經濟增長理論》(The The-ory of Economic Growth)（北京：商務印書館，1996 年），頁 4-7。 發展經濟學是第二次世界大戰後逐漸形成的一門新興的綜合性學科。它的研 究對象是發展中國家的經濟發展，它所論證的是資本如何積累、人力資源如 何開發、工業化與農業現代化如何進行、人口在部門之間如何流動、對外貿 易如何開展、國外資源如何利用、財政政策與貨幣政策如何制定、計畫與市 場調節的關係如何處理、發展的優先次序如何選擇、投資項目的成本與收益 如何評價等等有關經濟發展問題。 威廉‧阿瑟‧劉易斯著，施煒、謝兵、蘇玉宏譯，《二元經濟論》（北京： 北京經濟學院出版社，1989 年），頁 1-46。

據此，「二元經濟模型」的研究特徵，是農村勞動力的剩餘為工 業化提供低廉的勞動力供給，工資增長較慢，雇傭關係不利於勞動 者，城鄉收入差距持續存在。依此發展邏輯，這個過程將一直持續到 勞動力從無限供給變為短缺，在剩餘勞動力消失之前，社會可以源源 不斷地供給工業化所需要的勞動力，同時工資還不會上漲。直到工業 化把剩餘勞動力都吸納乾淨為止，此時若要繼續吸納剩餘勞動力，就 必須提高工資水平。否則，農業勞動力就不會進入工業，繼而形成缺 工的現象，這個臨界點就稱為「劉易斯轉折點」。7 依「劉易斯轉折點」發展邏輯，開發中國家在發展過程中，產生 臨界點的原因，是因為原本源源不斷地供給工業化所需要的剩餘勞動 力，被工業化所吸納完畢，是以必須提高工資水平，方能持續吸納剩 餘勞動力進入工業化，否則將形成缺工的現象。據此，第一個轉折點 是結束了勞動力無限供給，需要提高工資才能夠繼續轉移；第二個轉 折點就是城鄉邊際勞動力生產率基本相等。只有在第二個轉折點到來 的時候，當城市和農村的邊際勞動力生產率基本相等時，農村人口才 不再向城市轉移，但此時城市和農村的生活水平也差不多，城鄉基本 上一體化了，這是第二個轉折點的後續預測。本文研究的重點是現在 到來的是第一個轉折點，亦即是只要城市就業的工資水平提高，農村 人口就會繼續向城市轉移，城市化比率就得以提高。

費景漢(John C. H. Fei)與拉尼斯(Gustav Ranis)修正劉易斯的看 法，認為農村勞動力轉移會導致農業部門邊際生產力持續上升，當它 超過制度工資水準時，邊際生產力將取代制度工資成為農民收入的決 定因素。如此，一方面農民收入將隨邊際生產力而不斷提高；另一方 面，工業和農業部門為爭奪農村勞動力，勢必展開競爭性出價，長此 威廉‧阿瑟‧劉易斯著，施煒、謝兵、蘇玉宏譯，《二元經濟論》，頁 149-170。 袁紅冰，《台灣大劫難─2012 不戰而勝台灣》，頁 37-38。

以往，最終導致城鄉間收入差距的消失。8_{換言之，當農村不斷地出價} 拉農民工回流，亦代表農村生活水平不斷提升時，則農村將不斷地減 少剩餘勞動力的輸出，直到兩部門的收入差距消失，此時農村已無剩 餘勞動力。 中國勞動經濟學家、中國社會科學院人口與勞動經濟研究所所長 蔡昉，以中國是「大國經濟」亦提出修正，認為中國是最典型的「大 國經濟」。因為中國在較長時間裡未能形成全國統一的要素市場，地 區之間的資源稟賦、要素相對稀缺程度，使得相對價格及發展水準等 存在巨大差異。突出表現在：一部分地區已經出現勞動力短缺，農民 工工資大幅上漲，但與此同時，另一部分地區卻存在大量剩餘勞動 力，這是大國經濟發展必然的階段性結果。9 對於中國的「劉易斯轉折點」是否已經到來的問題，蔡昉亦提出 來自三方面的分歧看法，否認「劉易斯轉折點」的到來：一是囿於人 們長期的「傳統觀念」(conventional wisdom) 定勢看問題所致，即使 現況已然發生變化，其影響依然難以消除，總是習慣性地說中國人口 眾多、存在大量剩餘勞動力，結果形成了一種思維定勢；二是中國內 部一些不科學的統計資料所致，因此蔡昉認為，經濟改革快於統計改 革，統計改革跟不上經濟發展速度，以中國的統計資料來分析中國的 經濟問題就可能會出現偏差；三是局部的觀察所致，如對中西部的考 察發現，這些地區依然存在大量的剩餘勞動力，因而否認「劉易斯轉 折點」的來臨。不過蔡昉卻認為，「此種局部觀察很有啟發，提醒我

費景漢、古斯塔夫‧拉尼斯(John C.H. Fei & Gustav Ranis)著，王月、甘 杏娣、吳立範譯，《勞動剩餘經濟的發展：理論與政策》(Development of the Labor Surplus Economy: Theory and Policy)（北京：華夏出版社，1989 年）， 頁 47。

蔡昉，〈中國發展的挑戰與路徑：大國經濟的劉易斯轉折〉，《廣東商學院 學報》（廣州），總第 108 期，2010 年 1 月，頁 4-5。

們應該把中國看作是大國，而大國和小國的很多表現是不同的。」10 總體而言，蔡昉以農民工工資率變化趨勢的分析，認為中國的 「劉易斯轉折點」已經出現。因為當勞動力的需求超過供給時，自然 會引發工資率的上漲，如 2002 年農民工工資增長率為 2-3%，2003 年 為 5-6%，而在此之前，農民工的工資幾乎沒有增長；從實際工資的增 長率來看，2004-2007 年間，農民工實際工資的增長率一直保持在 7% 以上，在金融危機已經爆發的 2008 年，實際增長率達到 19.6%。即使 短期內有波動，但從長期來看，「劉易斯轉折點」的規律性已清晰可 見。11_{所以，他主張中國的「劉易斯轉折點」已經到來。} 本文所要關注的問題，並非要爭辯「劉易斯轉折點」是否到來， 而是要論證農村生活水平的提升對「缺工潮」的影響，因為直接探究 農業與工業兩部門的收入差距消失，使得農村已無剩餘勞動力的論 證，顯然並不符合中國當前的勞動力轉移的實際狀況。據此，作者依 據劉易斯的分析，假設影響農村勞動力轉移有二項主要因素：一是工 業部門的工資水平，在農業部門收入變動不大的情勢下，這是決定兩 部門收入差距與勞動力向工業部門轉移的關鍵。然而，當農業部門的 收入增加與工業部門的工資不斷拉近時，則農村收入提升的反向拉 力，勢必使得農民工願意返回原居地，因為一方面務工收入不比城市 差，另一方面又可兼顧務農收入；二是工業部門的就業機會高於農業 部門時，農村勞動力向工業部門轉移，但是當農業部門的就業機會不 斷增加時，這股反向拉力，促使勞動力的無限供給即將結束，開始進 入劉易斯的第一個轉折點。 中國學者章敬平認為，中共建政後的第一次轉型，發生在 1970 年 代末期，以鄧小平的「經濟建設為中心」為其標誌，並以「效率優 先，兼顧公平」取代了「一大二公」體制下的平均分配。並以胡溫元 蔡昉，〈中國發展的挑戰與路徑：大國經濟的劉易斯轉折〉，頁 6。 蔡昉，〈中國發展的挑戰與路徑：大國經濟的劉易斯轉折〉，頁 6-7。

年（2003 年）修正了 25 年來不曾鬆懈地以「經濟建設為中心」的改革 路徑。社會公正、以人為本、協調發展等等舊式社會主義的合理理 念，得到了全球化背景下的繼承和發展。從經濟體制改革為主轉為社 會體制改革為主的方向性轉變，凸顯了中國第二次轉型的一個轉捩 點。12_{章敬平並指出，2002 年秋天舉行的中共第十六屆三中全會上，} 《中共中央關於完善社會主義市場經濟若干問題的決定》掃清了最終 完善市場經濟的思想和政策障礙。具體而言，為實現三個第一：第一 次提出「建立現代產權制度」；第一次提出「使股份制成為公有制的 主要實現形式」；第一次提出「允許非公有資本進入法律法規未禁入 的基礎設施、公有事業及其他行業和領域」。中國深層經濟改革由此 正式對外開放。13_{章敬平所指出的中國經濟政策轉捩點與本文所提之} 「劉易斯轉折點」皆對於中國區域經濟轉型的分析有異曲同工之妙。 以「劉易斯轉折點」分析研究中國大陸區域發展的學者蔡昉認 為，「人口紅利」即將耗竭可能在 2013 年就會體現出來。「人口紅 利」如果消失，將意味著勞動力供給不會像原來那樣源源不斷又那麼 廉價，這是一個必然過程。對此，蔡昉表示，在大幅度提高企業的資 本構成之外，通過職工教育水平的改善，仍然存在顯著提高勞動生產 率的潛力，而中國經濟發展還沒有達到通過提高資本密集程度來提高 勞動生產率的階段。14 中國廣東省就業促進會會長周臘元認為，長期以來，多數地方的 區域發展，主要是依靠技術含量低的勞動密集型產業，以實現經濟增 長，企業投入、效益、用工成本都很低，招商引資「饑不擇食」，重 章敬平，《胡溫元年─中國的第二次轉型》（臺北：捷幼出版社，2004 年），頁 iii。 章敬平，《胡溫元年─中國的第二次轉型》，頁 2。 經濟參考報，〈蔡昉：劉易斯轉折點對我國影響深遠〉，《新華網》，2008 年 4 月 25 日 ，<http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/jjckb.xinhuanet.com/ zat/2008-04/25/content_94830.htm>。

數量、輕質量，引進的項目技術含量、產品市場價位等都偏低，企業 主要靠廉價勞動力賺取利潤。企業利潤低就壓低工人工資以降低成 本。許多勞動密集型行業市場競爭原本就十分激烈，企業主依靠低工 資來降低產品價格，以換取大額訂單，一旦加薪，企業競爭優勢勢必 喪失。15 中國國務院發展研究中心金融研究所副所長巴曙松亦指出，農村 勞動密集時代已過，中國經濟也越過「劉易斯轉折點」，人口紅利將 於 2013 年到期，而轉折點的到來將改變中國原本的優勢，也將成為中 國經濟轉換成「內需拉動型增長模式」。16

二、推拉理論

所謂「推拉理論」，主要源自於羅文斯坦(Ernest George Rav-enstein)於 1885 年所提出的「遷移法則」(the laws of migration)， 他分析 1881 年英格蘭及威爾斯人口普查資料中的遷移情形，又參考二 十多個國家的資料，在 1889 年時發表了他對遷移的觀點。此學說之目 的在於解釋鄉村人口遷移至都市的人口遷移現象，討論認為勞動力人 口的遷移主要取決於兩地的推力與拉力效果。17_{基於羅文斯坦的遷移法}

則，埃佛瑞特．李(Everett S. Lee)於 1966 年提出了遷移理論(the theory of migration)，對於推拉學說作了更完整的說明。其指出影響人口遷 移的過程可分成原居住地社會經濟因素、中間阻礙因素，以及目的地 周甲祿、皮曙初，〈招工難蔓延 勞動力富餘地也出現「用工荒」〉，《新 華網》，2007 年 8 月 17 日 ，<http://jjckb.xinhuanet.com/gnyw/2007-08/17/ content_62423.htm>。 張凱勝，〈內外因素推動陸經濟轉型〉，《中時電子報》，2011 年 9 月 2 日，<http://money.chinatimes.com/news/news-content.aspx? id=20110902000884 &cid=1208>。

Ernest George Ravenstein, “The Laws of Migration,” Journal of the Statistical Society of London, Vol. 48, No. 2, June 1885, p. 198.

社會經濟因素。然而一個地區本身對遷移者而言，則同時存在著吸引 某些人的拉力、排斥某些人的推力，也有些因素對某些人而言無關緊 要，拉力與推力的存在皆影響著遷移者的遷移決策。當一地區的推力 大於拉力時，會導致居民遷移的現象；反之，當一地區的拉力大於推 力時，則會吸引居民的遷入。18 推拉理論中的推力指的是迫使人們離開原居住地的驅力，例如自 然環境惡化、人口壓力過大、謀生不易、生活緊張、污染問題、犯罪 率高、居住空間狹窄等因素，可能使得人口大量移出；而拉力指的是 吸引人們移入的吸引力，例如肥沃的土地、宜人的氣候、較佳的居住 環境、充足的就業機會、較佳的公共設施、子女教育機會、社會安 定、政治穩定等因素，可能成為吸引人口移入的誘因。此外，阻礙遷 移行為發生或使遷移行為遞減的因素，稱為中間障礙，包括距離遠 近、移民法規及個人因素等。 本文採用推拉理論解釋勞動力遷移的原因，確實源於改革開放之 初，中國採取二元發展模式，以政策傾斜暨投資傾斜等方式，迅速拉 動地理位置較佳的東部地區的經濟發展，但同時亦導致中西部農民工 的原居地產生如生活水平低、就業機會少等等東西差異的推力，促使 農村剩餘勞動力源源不斷地向東部非農業部門轉移；此外，亦源於遷 入地產生充足就業機會的拉力，在兩者交互作用下，於是產生非農業 部門所需勞動力無限供給的階段。 然而，當東部沿海地區出現大量「缺工潮」時，這股推拉力量已 然開始產生反轉作用，原來的推力轉變為拉力、拉力變為推力，本文 視這股反轉的推拉力量為「拉回效應」(pull-back effect)。19_此外，作

Everett S. Lee, “A Theory of Migration,” Demography, Vol. 3, No. 1, March 1966, pp. 47-57.

例如中國採取的發展鄉鎮企業、大西部開發、擴大內需等等政策做多的影 響，皆促使農民工願意遷回原居地就業；而原來居住地就業機會不足、生活

者亦主張遷移行為亦由遷移者對客觀環境的認識所影響，如農民工的 勞工意識 頭暨新生代不願從事勞力密集性工作等等主觀的感受和判 斷所形成的決策行為，導致「拉回效應」的持續擴大。

參、二元發展的形成背景

中國大陸幅員廣大，由於各地區之地理位置、地形氣候、資源稟 賦等發展不同，再加上政府政策、外商投資、對外貿易等種種因素影 響之下，因而形成二元對立之發展情勢，呈現出相當大的東西差距。 東部地區經濟之崛起，很大部分因素來自於中央政府的政策性扶 植；改革開放政策採取由沿海到內陸的梯度推移方式，優先開放東部 沿海地區發展，成立經濟特區與沿海開放城市，利用各種優惠措施與 租稅政策，例如對經濟特區之所得稅稅率由 55%降至 15%，對沿海開 放城市之財政採取多交多給之返還政策，對沿海經濟開發區多存多 貸，對高新技術產業開發區給予較大之土地使用權等，20_{使得東部地區} 得以吸引較多之外資與暢旺之國際貿易，並因此增進當地之人才、技 術水準，進而造成進一步成長之良性循環。 東部地區之地方政府由於獲得中央政府的政策支持，於吸引外 資、改善投資環境及增進市場化上，皆得以有較好的發揮，而西部地 區則囿於政策扶植較弱，以及能力、資訊較不足，因此經濟活動中仍 存在較多之計畫性、粗放型特徵，在吸引外人投資上，即相對欠缺吸 不易等的推力，因為上述政策效果的影響，使就業機會不斷提升，因而導致 農民工由原來的無限供給走向短缺，「人口紅利」不再源源不絕。請見秦雪 征、鄭直，〈新農合對農村勞動力遷移的影響研究：基於全國性面板數據的 檢驗〉，《北京大學經濟學院工作論文（計畫編號：C-2010-07-007）》（北 京：北京大學經濟學院，2010 年），頁 10-11，《北京大學經濟學院》， <http://econ.pku.edu.cn/upload/20100728/3433382.pdf>。 和淑萍、周靜，〈關於我國區域經濟發展不平衡的分析〉，《商業研究》 （哈爾濱），2005 年第 8 期，2005 年 8 月，頁 9。

引力。21 長期以來，一項被廣泛認可的事實，即中國通過二元的區域發展 策略，以不平衡的發展模式及傾斜政策，使得非農業部門透過引進資 金、技術，發揮低成本優勢，作為其區域發展的經濟手段，並逐漸成 長為世界製造業大國，所謂的低成本優勢，很大程度上指的就是勞動 力成本，幾乎所有的企業都享用著這樣的廉價資源。然而，從 2010 年 開始，其低廉勞動力優勢卻因為東南區域的「缺工潮」而發生變化。 長期建構於廣大農村剩餘勞動力所創造的低廉勞動成本的區域發展策 略，是否導致農村勞動力已由無限供給轉變為有限剩餘？ 所謂剩餘勞動力的轉移必須被理解為一個長時期的過程，在不同 的時間點上，區域發展政策可能呈現出不同的內涵、形式，也可能產 生不同程度的影響力量；以二元經濟模型的理論基礎，研究區域發展 政策變遷的過程，不僅可以針對變遷本身，更能重視整體變遷的表現 形式，因為不同制度的變遷形式，其實代表著歷史脈絡中不同因素與 制度之間的互動模式，從「歷史」及「制度」層面來看，中國自改革 開放後的區域發展政策，正是一連串變遷與社會關係的互動。 綜觀每五年一期的「國家五年建設計畫」22_{（請見表 1），以及自} 1978 年改革開放後「中國經濟政策轉變過程」（請見表 2），並依據 歷史經驗審視，研究中國經濟發展的學者絕大部分將時間切割點訂為 毛尚熠、林水山，〈我國區域經濟差距擴大的成因及對策〉，《技術經濟與 管理研究》（太原），2005 年第 6 期，2005 年 12 月，頁 128。 中國自 1953-1957 年為一五計畫開始直到 2001-2005 年的十年計畫都是使用 「計畫」，但中國在十一五規畫中，將本來的「計畫」改成「規畫」，說明 中國政府開始更加注重發揮市場對資源配置的基礎性作用，更加注重對經濟 社會發展的宏觀把握和調控，在政府職能轉變方面有了新的突破。每五年皆 有其經濟政策的重大計畫。十一五（2006-2010 年）規畫是中國領導人提出 「科學發展觀」後制定的第一個五年規畫，與以往的五年計畫相比具有轉折 性的意義。

1978 年改革開放後，配合中國的「國家五年建設計畫」來討論。據 此，作者認為其時間點是落在「五五計畫」時期，其主要的區域發展 政策是由「均衡模式」轉向「傾斜模式」向東部傾銷發展。因此，地 方政府在獲得中央的命令後，為了區域發展，也為了政治、經濟秩序 的穩定，除了透過法令的鎮壓大規模罷工行為的再度出現，此外也藉 由制度和結構來促使農村剩餘勞動力的轉移，此時期即為劉易斯「二 元經濟模型」中的第一階段：勞動力無限供給階段，此時勞動力過 剩，工資取決於維持生活所需的生活資料的價值；剩餘勞動力由傳統 農業部門（西部內陸地區）流動到現代工業部門（東南沿海地區）。 表 1 改革開放後中國國家五年建設計畫發展階段表 階段 年份 區域發展政策 五五計畫 1976-1980 由「均衡模式」轉向「傾斜模式」向東部傾銷發展。 六五計畫 1981-1985 實施「地區傾斜」和「區域補償」的雙向調節政策，並發 展外向型經濟。 七五計畫 1986-1990 「梯度發展策略」，並發表建國以來第一次制定國民經濟 計畫和社會發展計畫─過去五年計畫都是關於經濟的計 畫，這是第一次引入了社會發展計畫。 八五計畫 1991-1995 積極展開區域經濟協作，實現全方位開放，改善東西交通 聯繫及西部投資環境，實行「扶貧政策」，以增強整體實 力，縮小地區差距。 九五計畫 1996-2000 促進區域經濟的協調發展，把中國大陸規劃分成長江三角 洲及沿海地區、環渤海地區、東南沿海地區、西南和華南 部分省區、東北地區、中部五省地區和西北地區，七個跨 省市經濟區域，經濟體制與增長方式的兩個轉變。 十五計畫 2001-2005 社會主義市場經濟框架已初步建立，市場經濟的觀念已經 深入人心，必須以提高經濟效益為中心，對經濟結構進行 戰略性調整，包括扶貧、農業與產業結構改革、西部開 發、地區和城鄉發展等都列入了重點的項目。2001 年加入 世界貿易組織(World Trade Organization, WTO)。

十一五規畫 2006-2010 首度提出科學發展觀，內容表明中國在創新自己的發展模 式，走出了一條自己的發展道路，簡稱為「中國之路」。 它的核心就是「發展是硬道理」，就是所謂「全面、協 調、可持續發展，也就是科學發展，更是硬道理」。將本 來的「計畫」改成「規畫」，說明中國政府開始更加注重 發揮市場對資源配置的基礎性作用，更加注重對經濟社會 發展的宏觀把握和調控，在政府職能轉變方面有了新的突 破。 十二五規畫 2011-2015 持續科學發展觀，並提出「保增長」、「擴內需」、「調 結構」。 資料來源：作者整理自管漢暉、林智賢，〈「五年計畫」與中國經濟發展歷程〉，《和訊 網》，2011 年 4 月 20 日，<http://news.hexun.com/2011-04-20/128901983. html>；人民畫報，〈胡鞍鋼解讀：「十一五」規劃與中國未來發展方向〉， 《新華網》，2005 年 11 月 25 日，<http://news.xinhuanet.com/politics/2005-11/25/ content_3832560_1.htm>；林武郎、陳泰明、郭艾艾，《中國大陸區域經濟的 整合與產業發展》（臺北：行政院大陸委員會，1999 年），頁 37。 在制度上，為了實踐改革開放，經濟體制由計畫經濟開始走向市 場經濟體制，中共中央開始「放權讓利」。而農村則實施「家庭聯產 承包責任制」亦稱「大包幹」。為了維持和諧的勞資關係、降低罷工 的可能性，中共中央在 1981-1985 年的「六五計畫」中也透過實施「地 區傾斜」和「區域補償」的雙向調節政策，並發展外向型經濟以促使 勞資關係的和諧，這些制度的結果也導致了其後極度嚴重的「三差問 題」。23_{審視此時的發展經驗和制度現況，是國家機器透過強制手段，} 其要旨在於提升國家經濟成長及勞資之間的和諧。因此，在討論缺工 問題之前，有必要藉由「歷史架構分析」了解中國地方經濟轉變的過 程及相關制度和現象的形成，隨著歷史過程的發展，從威權統治時期 的計畫經濟、中央政府的放權讓利到地方政府的強勢興起，形成所謂 「強地方、弱中央」。這三十幾年的改革開放，除了中國崛起、經濟 趙建民，〈塊塊壓條條：中國大陸中央與地方的新關係〉，《中國大陸研 究》，第 38 卷第 6 期，1995 年 6 月，頁 66-80。

起飛、人均所得往上攀升外，其帶來的負面問題亦層出不窮。 表 2 中國經濟政策轉變過程 年份 發展政策 1978 年 改革開放、市場經濟體制、放權讓利。農村實施「家庭聯產承包責任制」 亦稱「大包幹」，為此一時期的農村改革。 1984 年 「統購派」雖然在很大的程度上保障了國家建設、城市供應及出口需求， 卻阻斷了農村產業化發展的道路。10 月 20 日中共第十二屆三中全會召 開，農改還未破題，即下了城市改革的決定，中國的改革重心由農村移向 城市。 1988 年 大包幹十年到期，農民擔心土地不再是自己的，而且第一，在 1989 年農 村開始出現「增產不增收」的情況；第二，且因沿海城市快速發展（政策 方向）需要大量勞動力，故此時展開了中國數十年的「民工潮」，農村的 勞動人口開始往沿海城市移動。 1990 年代 稅制改革，分灶吃飯。開始了中央和地方財政的分稅制改革，大的、穩定 的稅種歸中央財政，其他稅種歸地方。如此作法一方面奠定了中央財政連 年高增長的基礎，另一方面，政府有了足夠的財力進行國有企業，特別是 銀行業的改革，進行不良資產剝離和注資。 2001 年 東南亞金融危機後，人民幣錨定美元，2001 年中國加入世界貿易組織， 以及中國政府實行的出口退稅政策和國內生產要素價格被人為壓低，加之 世界經濟在 2002 年全面復甦，中國製造開始大量占領國際市場，淨出口 成為中國增長的主要動力。 2005 年 為提振內需，中國政府開始引入房地產信貸按揭制，停止福利分房。地方 政府在分灶吃飯後，為籌集足夠的地方建設資金，開始了以土地收入為主 的所謂的城市經營，共同催生了房地產市場的繁榮及鋼鐵建材等行業的大 發展。 2007 年 出口導向的經濟發展，使貿易順差占到國內生產毛額(Gross Domestic Product, GDP)的 9%，高於日本最高的 5%。隨著以金磚四國為首的發展 中國家經濟的興起，未來幾年非石油輸出國家組織(Organization of Pe-troleum Exporting Countries, OPEC)國家的石油出口開始下降，將使石 油價格長期維持高位，也降低了全球潛在的經濟增長率，以及中國的外需 增長空間，勞動力成本的長期上升趨勢，以及國內被扭曲的資源類產品價 格的逐漸市場化，都預示著市場在對不可為繼的增長模式進行自我調整。

2008 年 隨著幾個主要推動力的逐步走弱，中國國內生產毛額的增長將從 2007 年 的 11.9%，逐步回落至 2008 年的 10%，以及 2009 年和 2010 年的 9%左 右；同時因為緊縮的貨幣政策，促使經濟的快速增長逐步減速。第二產業 對於農村剩餘勞動力的吸收過程基本結束，勞動力市場會趨緊，2008 年 中國開始實施《勞動合同法》、匯率上升等，已讓部分投資商大感吃不消 而外移。還有金融海嘯的打擊，不得不將出口擴張改為「擴大內需」，以 便吸收回流的農民工。 2009-2010 年 2009 年第四季中國缺工海嘯爆發，並在 2010 年初開始在沿海地區擴散的 「缺工潮」，其「低廉」的勞動優勢受到打擊，全球經濟受到嚴重影響。 早在 2004 年，世界經濟景氣復甦，中國大陸珠江三角洲至長江三角洲等 菁華區，便有一波「缺工潮」湧現。中國的勞動力從無限供給轉變為有限 剩餘，中國自「十一五規畫」即喊出調整其產業結構解決「三差問題」的 口號，*_{如今其成效如何？社會階層化又該如何弭平？目前進行的十二五將} 以三個面向涵蓋中國經濟的未來，那就是「保增長」、「擴內需」和「調 結構」。十二五時期中國改革能否進一步推進，經濟轉型是否成功？中國 會不會進入新一輪高速發展的關鍵時期？ 資料來源：作者整理自張榮豐，《中國「第十一個五年規劃」之經濟影響（計畫編號：(96) 020.204）》（臺北：行政院經濟建設委員會，2007 年），頁 114-145；王宛 如，〈廉價中國再見〉，《商業周刊》，第 1164 期，2010 年 3 月，頁 104-126； 魏艾，〈中共十二五規劃的政策意涵及其問題〉，《海峽評論》，總第 244 期，2011 年 4 月，<http://www.haixiainfo.com.tw/SRM/244-8123.html>。 說 明：*_{中國自 1953-1957 年為一五計畫開始，每五年皆有其經濟政策的重大計畫。十} 一五計畫是中國領導人提出「科學發展觀」後制定的第一個五年計畫，與以往 的五年計畫相比具有轉折性的意義。 這些歷史過程的延續，對於而後區域發展不均衡、人民貧富不均 和地方政府的經濟發展政策皆有顯著的影響；鑑於東西部發展的落 差，中共於 1999 年 9 月召開的第十五屆四中全會，主張為落實「九五 計畫」的建設目標，進一步明確地提出「西部大開發」的國家發展戰 略，開始一系列調整國家資源，展開促進西部整體發展與扶貧濟困的 國家建設。在啟動西部大開發戰略之前，整體 20 年的改革開放進程， 不僅擴大了東西部的發展不平衡，並且在經濟、技術與產業、人口流 動、生活素質等方面的差距有日益結構化的趨勢。改革開放以來，東 西部之間的人均國民所得差距，無論是絕對差距或是相對差距都呈現 著逐步擴大的現象；而以人均國民所得高低的程度加以分界，則很容 易發現高收入的地區普遍地存在於東部沿海省份或城市，而低收入的

地區則以西部省份和自治區為大宗。東、西部地區經濟水準確實存在 很大的差距，具體表現為：資本聚集不均、勞動力聚集不均和技術聚 集不均。 具體而言，中國作為一個典型的人口過剩、城鄉差異顯著的發展 中大國，二元經濟的假設，更為接近當代中國的實情。

肆、「缺工潮」的肇因

先行工業國和後起發展的國家，在二元經濟結構轉型的過程中， 都經歷了農村剩餘勞動力無限供給到勞動力出現短缺的轉折時期。在 勞動力無限供給階段，真實工資在任何部門都不會明顯上漲。只有在 「劉易斯轉折點」到來時，即剩餘勞動力基本轉移完畢，勞動力的工 資水平方能上升。英國和美國勞動力工資的轉折點在 1820 年，日本在 轉折開始的 1920 年以後，工人真實工資水平都開始明顯上升。因此， 判斷一個國家是否面臨「劉易斯轉折點」的到來，工人真實工資水平 的上升是一個重要的指標。 中國經濟之所以能持續保持高增長，得益 於獨特的人口結構所帶來的「人口紅利」。人口結構轉變對經濟發展 的影響，不在於人口的增長速度和人口總量，而是取決於人口的結 構，人口結構較好，社會就可以獲得充足的勞動力供給。中國面對區 域發展不平衡，中西部地區需要承接長三角和珠三角淘汰的低端產 業24_{，如此方能實現勞動力生產率的提升。} 問題是，勞動力成本的快速上升，反而使得中西部的農村地區喪 失了承接能力，大部分的出口行業，甚至低端製造業仍然集中在東部 地區。從農村改革開始，農村的剩餘勞動力，先是轉向鄉鎮企業，接 著向小城鎮轉移，再接著大規模向城市和沿海地區轉移，因此，經濟 增長的每一步都是吸納了大量的農村及城鄉剩餘勞動力。這些都是一 切發展中國家為謀求經濟發展所必須通盤考慮的問題，也是中國長期 低端產業即為價值低、需要大量勞動力的製造業，如玩具、服裝、製鞋等。

以來在經濟建設中，正在盡全力解決而尚未得到妥善解決的問題。故 此，當人們一接觸到這些問題的理論分析時，就很自然地聯繫到中國 大陸區域發展的情勢並對比進行反思。 依二元區域發展內容，發展中國家的經濟是由兩個不同的經濟部 門組成。一是傳統農業部門，25_{二是現代工業部門。}26_{存在著大量的剩} 餘勞動的傳統農業部門的人均收入水平，決定了現代工業部門工資的 下限，現代工業部門從傳統農業部門大量吸收剩餘勞動力，而其工資 水平基本保持不變，這是該模型的理論核心。27_{由此核心可知，傳統農} 業部門只有在剩餘勞動力被吸收完畢後，勞動力生產率才能提高，傳 統農業部門的就業者的收入方能改善。因為現代工業部門持續擴張， 主要來自於勞動產出利潤大於工資總量的部分，並不斷把利潤轉化為 資本並擴大再生產，直至傳統農業部門的剩餘勞動力被全部吸收。 由於中國在 2010 年爆發出最大一波「缺工潮」，此是否導致其剩 餘勞動力面臨「劉易斯轉折點」。一直以來，中國製造業的產業競爭 力都是依賴低廉的勞動力及地方政府的區域發展策略作為其成本優 勢，而隨著中國製造業工資的快速增長，許多人預測製造業中心將向 工資較為低廉的中西部二、三線城市，甚至是印度、越南等勞動力更 加便宜的國家轉移。工資水平的上升，是否真的促使勞動密集型製造 業的比較優勢弱化，從而影響其勞動力的轉移？為能釐清其轉移之各 項影響因素分析，作者分為近期、中期及長期等因素臚列如下： 自給自足的農業及簡單的、零星的商業、服務業，勞動力生產率很低，邊際 勞動力生產率接近零甚至小於零，非熟練勞動力的工資極低，在該部門存在 大量的隱蔽性失業，但容納著發展中國家的絕大部分勞動力。 技術較先進的工礦業、建築業、近代商業、服務業、容納的就業勞動力較 少，勞動力生產率較高，工資水平較高，在傳統部門的工資之上。 袁紅冰，《台灣大劫難─2012 不戰而勝台灣》，頁 23。

一、近期因素

農民工的勞工意識 由於城鄉二元的經濟社會結構根深蒂固，「重工輕農」與「重城 輕鄉」的東西差距一時難以改變。東部企業需要大量的工人，但新一 代求職者學歷愈來愈高，普通生產工不再是他們期待的工作。新生代 勞動力結構的變化，不僅影響企業招工情況，也逼珠三角產業升級； 另外，除了產業升級外，年輕世代農民工的勞工意識逐漸提高，也是 缺工潮的主因。 在廣大的農村，是屬於勞動力資源相對於土地資源等生產要素過 剩的情況下，龐大的人口基數使農村勞動力供給增長，長期是高於農 村經濟發展的勞動力需求。1984 年以前的「中國改革的黃金年代」， 農民階層是改革中最大獲益的階層，1980 年代中期以後，農民階層卻 逐漸成為利益受損階層，發展到 2002 年，終於成為中國當局執政者最 重視的問題之一。28 工資低仍然是「缺工潮」的主要原因，沿海省份工資已無吸引 力 。 以 廣 東 省 製 造 業 工 廠 的 普 通 作 業 員 為 例 ， 雖 然 實 際 薪 資 在 1,500-2,000 元人民幣，每月平均工資約 1,700 元人民幣，技術工的月 薪則可領到 3,000-5,000 元人民幣，然而在勞動力輸出大省的四川，普 通作業員的每月工資至少也有 1,000 元人民幣，重慶等地甚至每月不包 吃住亦可領到 1,800 元人民幣。29_{因此，兩相比較，龐大的農民工當然} 寧可選擇在家鄉，擇近就業。事實上，即使工人生活無保障，有限剩 餘的勞動力也是足夠的，不同的只是原來不管多低的價格都能招到 人，而現在則需要合理的價格。 章敬平，《胡溫元年─中國的第二次轉型》，頁 13-14。 柏翰，〈面對缺工潮的經營省思〉，《大陸台商簡訊》，第 206 期，2010 年 2 月 15 日，<http://www.cnfi.org.tw/cnfi/ssnb/206-4-9902.html>。

根據上海《新民周刊》2011 年 5 月的報導，珠三角缺工 200 萬人， 深圳缺工 80 萬人，廣州春節以來至三月缺工 25 萬人，長三角缺工 60 萬人，浙江缺工 25 萬人，廣州和東莞等地區一度缺工高達 200 萬人。 這些地方過去 30 年被號稱中國出口中心，有無數的生產線、工廠，但 如今卻多數因招不到工而停擺。即使許多地方已將工資提高 30%以上， 卻仍無法吸引足夠求職者；其次，因為農民工的家鄉隨著經濟成長， 環境已改善許多，農民工對低薪重勞力工作興致缺缺。30_{英國廣播公司}

(The British Broadcasting Corporation, BBC)亦分析指出，每年中 國內陸都有數百萬的勞工湧入珠三角，為當地提供了大量廉價勞動 力，成為經濟高速成長的動力，但隨著長三角及內陸城市的興起，許 多製造、建築業往內陸省份遷移，讓低工資的珠三角失去競爭力和吸 引力。31_{此外，中國多年來一直將發展農業、解決農村人口溫飽問題作} 為首要工作重點。取消農業稅、加重市場干預等連串惠農政策令農村 收入增加。重慶、武漢、南昌等二線城市快速經濟成長，薪水不見得 比沿海城市低，使得中西部原先就業機會低的推力弱化，令農民工更 願意回到這些拉力正逐漸攀升的二線城市，因為離家更近。 中國新生代不願從事勞力密集性工作 從 2004 年迄今，「缺工問題」現象已經出現了七年多，而且在目 前經濟還處在復甦階段就已經備受矚目，波及範圍也愈來愈廣，因此 把「缺工潮」定位為暫時和局部現象或許是草率的。作者之所以認為 「缺工潮」將是一個長期和整體現象，實因一億人左右的「80 後」和 沈嘉祿，〈高薪招工，能否撐起你的尊嚴？〉，《新民周刊》（上海），總 第 639 期，2011 年 5 月，《雜誌 》，<http://www.chinavalue.net/Media/ Article.aspx?ArticleId=75528>。 〈珠江三角洲地區勞工嚴重短缺〉，《BBC中文網》，2010 年 2 月 22 日， <http://www.bbc.co.uk/zhongwen/simp/china/2010/02/100222_china_labour_ shortage.shtml>。

「90 後」32_{「新生代農民工」，他們的觀念與第一代農民工相當不同，} 作為城市和農村的雙面人，他們可能缺乏吃苦耐勞的精神，同時又缺 乏必要的知識和技術儲備，擇業時「高不成低不就」。如果他們不願 就業，選擇在城市和農村遊蕩，亦會導致「缺工潮」的長期化。 與第一代農民工相比，所謂「80 後」、「90 後」新生代，大部分 擁有較好的學歷，同時也沒有上一輩沉重的生活壓力。因此，對於這 些新生勞動者而言，必然優先考慮是否有升遷機會、良好生活品質、 工作自由度等問題，當然不太願意作工廠生產線的一線作業員，這亦 是缺工潮的原因之一。33 近來，「缺工問題」已經多次出現，在此背後可能存在一個結構 性原因：農民工群體正在實現一次大規模的代際替換，新一代農民工 的價值觀念相對於其父兄輩，已經發生結構性的轉變。對占農民工總 數 60%以上的「80 後」、「90 後」新生代農民工而言，「新」是與第 一代、第二代農民工相比有「三高一低」的特徵：受教育程度高、職 業期望值高、物質和精神享受要求高、工作耐受力低。新生代農民工 的權利訴求，包括經濟、社會、政治等多個面向，企業和社會必須針 對變化作出適應性調整，沿用傳統的制度安排，很可能與新生代農民 工的正當權利訴求發生「偏離」，以致他們「用腳投票」，造成局部 地區的缺工潮。

二、中期因素

大西部開發政策 面對中國的東西差距，要完成從二元經濟朝向一元現代經濟的轉 變，透過區域發展策略的調整是不可缺的政策工具。因此中共中央於 1999 年正式出臺「西部大開發」的區域發展政策；2000 年 10 月，中 中國稱 1980 年後出生及 1990 年後出生的新生代為「80 後」及「90 後」。 柏翰，〈面對缺工潮的經營省思〉。

共第十五屆五中全會通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展 第十個五年計劃的建議》；2001 年 3 月，第九屆全國人大四次會議通 過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》； 據中共中央發展改革委員會統計，2000-2008 年，中國已安排西部大開 發新開工重點工程 102 項，投資總規模一兆七千四百多億元人民幣。34 該政策重點，在於透過一系列對內對外的開放政策、擴大基礎建 設的投入、投資政策傾斜、改善中西部投資環境等政策作為，讓農民 工不斷地返鄉就業，這些重點政策縮小城鄉發展，促使內陸二、三線 城市發展速度加快，農曆年間勞工回家過年發現薪資與沿海城市差距 縮小，工作機會增加，大城市的拉力下降，工資差異的誘因減弱。 此外，近年來包括深圳在內的珠三角地區採行所謂「騰籠換鳥」 的產業結構調整升級，不少勞動密集型企業不得不向經濟發展較為落 後的地區轉移。35_{與此同時，2004 年的全球金融危機加速了產業升級，} 使得中西部地區製造業、服務業趁著轉移的勞動力而發展，其結果是 中西部的農村勞動力不但外出就業意願降低，且不用遠赴沿海省份即 有工作機會。準此，中國大陸沿海地區勞動力短缺，實肇因於近年中 共加強西部發展、龐大基礎建設，如鐵公路等的建設，城鄉差距逐漸 縮短，導致內陸人力外流減少。與大西部開發產生相乘作用者，正是 當初因應金融風暴，中國為引導農民工返鄉就業，參與農村建設等等 為配合大西部開發政策推出各項政策。以西電東送政策的廣西龍灘電 站為例，依據中國貴州省烏江水電開發公司顧問殷德新指出，於建設 期內每投資 100 元人民幣，廣西經濟就獲得 132 元人民幣的增量，按 龍灘工程總投資 243 億元人民幣計算，相當於每個廣西人增加了近七 百元人民幣的國內生產毛額；2011 年，龍灘全部機組營運後，對廣西 陳耀，《西部開發大戰略與新思路》（北京：中共中央黨校出版社，2000 年），頁 25-32。 柏翰，〈面對缺工潮的經營省思〉。

當年全區國民經濟的拉動作用為 8.3%，此外，龍灘水電站建設期間還 可提供直接就業機會 58,000 個和相當數量的從屬就業機會。36_大西部 開發政策的連續作用，不僅拉動中西部農業區國民經濟的增長，更提 供了數量可觀的就業機會，必然拉回更多農民工願意留在當地發展。 持續推動鄉鎮企業 1980 年代，中國農村剩餘勞動力主要是透過鄉鎮企業的發展，採 取「離土不離鄉，進廠不進城」的農村內部就地轉移方式，亦即以農 村工業化的方式來進行吸納農村剩餘勞動人口。37_{中國鄉鎮企業 30 年} 發展轉移了三分之一農民就業。30 年來，中國億萬農民創造的鄉鎮企 業異軍突起，貢獻了中國國內生產毛額增長的近三分之一，轉移了三 分之一農民就業，30 年增加值增長 332 倍。38_{同時鄉鎮企業吸納了農} 村剩餘勞動人口，創造出「打工、種地兩不誤」的口號，多年來持續 推動鄉鎮企業，從 1978 年只有 2,827 萬人於鄉村的鄉鎮企業就業，到 了 2010 年，於鄉村鄉鎮企業就業數已達到 15,893 萬人，如再加上於 鄉村私營企業就業數 6,071 萬人，則於中國鄉村企業就業數已高達 21,964 萬人。再以鄉鎮企業與城鎮企業中的國有及集體單位就業數相 比，原本 1978 年城鎮企業就業人數高出鄉鎮企業 6,672 萬人，但到了 2010 年卻反轉為鄉鎮企業高出城鎮企業就業人數 8,780 萬人（請見表 3）。適足以說明，鄉鎮企業吸收的就業人數是不斷地把農民工拉回原 鄉就業。 新華網，〈西電東送：締造東西部共贏〉，《新華網》，2003 年 4 月 29 日，<http://www.yn.xinhuanet.com/ynnews/zt/2003/xdds/index.htm>。 梅建明、陳秀華，〈農村剩餘勞動力轉移與農地制度再創新〉，《財經研 究》（上海），第 28 卷第 6 期，2002 年 6 月，頁 60-62。 程子龍，〈我國鄉鎮企業 30 年增加值增長 332 倍〉，《華夏經緯網》，2008 年 9 月 4 日，<http://nc.people.com.cn/BIG5/7684960.html>。

表 3 中國城鎮與鄉村企業就業人員數 單位：萬人 年份 國有單位 集體單位 鄉鎮企業 私營企業 合計 1978 7,451 2,048 2,827 － 12,326 1980 8,019 2,425 3,000 － 13,444 1985 8,990 3,324 6,979 － 19,293 1990 10,346 3,549 9,265 113 23,273 1995 11,261 3,147 12,862 471 27,741 2000 8,102 1,499 12,820 1,139 23,560 2001 7,640 1,291 13,086 1,187 23,204 2002 7,163 1,122 13,288 1,411 22,984 2003 6,876 1,000 13,573 1,754 23,203 2004 6,710 897 13,866 2,024 23,497 2005 6,488 810 14,272 2,366 23,936 2006 6,430 764 14,680 2,632 24,506 2007 6,424 718 15,090 2,672 24,904 2008 6,447 662 15,451 2,780 25,340 2009 6,420 618 15,588 3,063 25,689 城鎮企業 鄉村企業 2010 6,516 597 15,893 6,071 29,077 資料來源：作者整理自中華人民共和國國家統計局編，〈按城鄉分就業人員數〉，《中 國 統 計 年 鑑 2011》 （ 北 京 ： 中 國 統 計 出 版 社 ，2011 年 ），《 年 鑑 圖 書 網》，<http://www.bojianbook.com/news.asp?id=792>。 說 明：本表是依據城鎮「國有單位」、「集體單位」加上鄉村「鄉鎮企業」、「私營 企業」等數據，加總後得出就業人數。 中國農業部鄉鎮企業局副局長盧永軍指出，30 年來，中國鄉鎮企 業經歷了六個發展階段：一是 1978-1983 年的開始發展階段；二是 1984-1988 年的高速發展階段；三是 1989-1991 年的整頓提高階段； 四是 1992-1996 年的超常發展階段；五是 1997-2002 年的分化重組階 段；六是 2002-2008 年的轉型發展階段。並認為 30 年來，中國鄉鎮企 業增加值，從 1978 年的 209 億元人民幣增加到 2007 年的 69,620 億元

人民幣，增長了 332 倍，占農村社會增加值的 68.68%，占國內生產毛 額的 28.52%。39_{盧永軍亦指出，鄉鎮企業從 1978-2007 年的 30 年間，} 共反哺農業資金超過 4,000 億元人民幣，鄉鎮企業脫胎於農業，又反哺 農業。從 1978-2007 年的 30 年間，鄉鎮企業用於支農、補農、建農的 資金達到 4,012 億元人民幣，有效提高了農業技術裝備水準，改善了農 業基礎條件。40 毋庸置疑，鄉鎮企業發展已經改變農村的發展面貌，不僅推進農 業產業化經營，更帶動了農村的工業化與城鎮化，這股拉力正在驅動 農民工的回流，使其種地、打工兩不誤。誠如盧永軍所言，一方面鄉 鎮企業的發展把工業文明注入農村，造就了一代新型農民，湧現出一 大批農民企業家，傳統農民形成了開放的市場觀念；另一方面，鄉鎮 企業還帶動了鄉村文化、體育事業的發展，舉辦了各種公共福利事 業，縮小了城鄉差別，推動了農村社會的全面進步。所以，當鄉鎮企 業發展，逐漸打開二元發展的「地區牆」時，就是農民工不斷回流的 「拉回效應」正在發酵。41 準此，當鄉鎮企業的產業能力不斷提升的同時，必然在一定程度 上造成勞動力的回流，進而導致如此大面積的「缺工潮」。此外，中 國生育率逐年降低，工資對於工人家庭累積的財富貢獻有限，再加上 農民受政府補助遷往內陸開墾，當然使得東部地區工廠無法應付旺季 訂單趕貨的需求。況且，缺工將直接影響到廠商出貨量，因招不到 人，只好提高工資，導致毛利率的下滑；「出貨」、「毛利率」是缺 工帶來兩大衝擊。42 程子龍，〈我國鄉鎮企業 30 年增加值增長 332 倍〉。 〈改革開放 30 年 鄉鎮企業反哺農業逾 4000 億〉，《星島環球網》，2008 年 8 月 19 日 ，<http://www.stnn.cc:82/china/200808/t20080819_849987. html>。 〈改革開放 30 年 鄉鎮企業反哺農業逾 4000 億〉。

三、長期因素

人口老齡化 中國過去 40 年推行一胎化政策，使整個中國人口在過去七、八年 來老化速度很快。按照國際標準定義，65 歲以上的老人占全人口 7%以 上或 60 歲以上占全人口 10%以上，就是老年化國家。中國在 2001 年 就已經是完完全全的老年化國家，而且日益嚴重（請見表 4）。 由於人口的老齡化，當老一代打工者逐漸淡出打工行列，「80 後」、「90 後」打工者成為流動勞動力的主力時，卻產生「未富先 老」的勞動力短缺問題。誠如蔡昉的研究指出，從 2004 年開始，中國 新增勞動年齡人口數將持續低於勞動力需求，這個趨勢表明，中國遭 遇勞動力短缺的可能性愈來愈大；他並預估中國的勞動人口數量將在 未來幾年觸頂，在 2015 年開始減少，將對中國經濟成長構成嚴重威 脅。43 龍安志(Laurence J. Brahm)著，劉世平譯，《中國的世紀─全球景氣與和平 的最後倚仗》(China’s Century: The Awakening of the Next Economic Powerhouse)（臺北：商周出版社，2002 年），頁 33、42-43。

蔡昉，〈「未富先老」與勞動力短缺〉，《中國網》，2006 年 9 月 26 日， <http://big5.china.com.cn/aboutchina/data/rkyld/txt/2006-09/26/content_7195340. htm>。

表 4 中國人口年齡結構和撫養比 單位：萬人 年份 總人口 0-14 歲_人口數 比重_(%) 15-64 歲人口 數 比重 (%) 及以上65 歲 比重 (%) 撫養比少兒 老年 撫養比 1998 124,761 32,064 25.7 84,338 67.6 8,359 6.7 38.01 9.91 1999 125,786 31,949 25.4 85,157 67.7 8,679 6.9 37.51 10.2 2000 126,743 29,012 22.8 88,910 70.1 8,821 6.9 32.63 9.9 2001 127,627 28,716 22.5 89,849 70.4 9,062 7.1 31.96 10.1 2002 128,453 28,774 22.4 90,302 70.3 9,377 7.3 31.86 10.4 2003 129,227 28,559 22.1 90,976 70.4 9,692 7.5 31.39 10.65 2004 129,988 27,947 21.5 92,184 70.9 9,857 7.6 30.31 10.69 2005 130,756 26,504 20.3 94,197 72 10,055 7.7 28.13 10.67 2006 131,448 25,961 19.8 95,068 72.3 10,419 7.9 27.30 11.0 2007 132,129 25,660 19.4 95,833 72.5 10,636 8.1 26.77 11.1 2008 132,802 25,166 19 96,680 72.7 10,956 8.3 26.03 11.3 2009 133,474 24,663 18.5 97,502 73.0 11,309 8.5 25.3 11.6 2010 134,091 22,259 16.6 99,938 74.5 11,894 8.9 22.3 11.9 資料來源：作者整理自中華人民共和國國家統計局編，〈人口年齡結構和撫養比〉，《中 國統計年鑑 2011》（北京：中國統計出版社，2011 年），《年鑑圖書網》，< http://www.bojianbook.com/news.asp?id=779>。 雖然，勞動力短缺與中國引導農民工返鄉就業有關，但實際上， 中國嚴格實施一胎化政策，才是造就勞動力短缺根本原因。如表 5 所 示，一胎化政策實行以來，其出生率自 1978 年的 18.25 到 2009 年的 12.13 ，一路減少。中國社會科學院與勞動經濟研究所亦指出，中國 人口將於 2021 年轉為減少。44 〈中長期人口預測分析〉，《中國網》，2006 年 9 月 26 日，<http://big5. china.com.cn/aboutchina/data/rkyld/txt/2006-09/26/content_7195325.htm>。

表 5 中國人口與城鎮登記失業率 年份 指標 1978 年 1990 年 2000 年 2009 年 2010 年 出生率( ) 18.25 21.06 14.03 12.13 11.9 死亡率( ) 6.25 6.67 6.45 7.08 7.11 自然增長率( ) 12.00 14.39 7.58 5.05 4.79 城鎮登記失業率(%) 5.3 2.5 3.1 4.3 4.1 資料來源：作者整理自中華人民共和國國家統計局編，〈人口出生率、死亡率和自然增長 率〉，《中國統計年鑑 2011》（北京：中國統計出版社，2011 年），《年鑑圖 書網》，<http://www.bojianbook.com/news.asp? id=778>；中華人民共和國國 家統計局編，〈1-13 城鎮登記失業人數及失業率〉，《中國人口和就業統計年 鑑》（北京：中國統計出版社，2010 年），頁 22；中華人民共和國人力資源和 社會保障部，《2010 年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》，《中華人 民共和國人力資源和社會保障部網》，2011 年 5 月 30 日，<http://www.molss. gov.cn/gb/zwxx/2011-05/24/content_391125.htm>。 此外，與老一代相比，新世代的農民工受教育程度有所提高，除 工資高外，更加注重工作環境和整體福利及職業前景，許多年輕一輩 不願再從事一線普通工作，對於季節性的短期合同就更是不感興趣， 這樣的世代差異，加劇了缺工的問題。誠如《華爾街日報》預測，缺 工潮將持續困擾中國幾十年，中國的一胎化政策加速其龐大人口老齡 化，這才是中國真正的大難題。45 2008 年下半年，受金融危機的影響，以外銷為主的外資企業，由 於訂單銳減，企業不得不裁員或者停工放假。經濟好轉後一旦拿到訂 單，熟練工人又無法臨時找到；訂單的集中需求，使企業出現了大量 的用工需求。然而上述原因，僅能解釋中國大陸局部地區出現的「缺 工問題」，難以解釋今年沿海和內陸普遍顯現的「缺工問題」，連勞 動力資源豐富的河南、安徽、四川都鬧「缺工」。愈演愈烈的「缺工 崔宇，〈「民工荒」並非暫時現象〉，《華爾街日報中文網》，2010 年 2 月 25 日，<http://58.177.86.17/big5//20100225/CWS190233.asp?source=channel>。

問題」暴露出中國將要面對的一個嚴峻問題，即中國已經開始步入老 齡化社會，「人口紅利」正在枯竭。 「拉回效應」的影響 綜上所述，「拉回效應」的影響是長期的作用，因為其將長期影 響東部城市非農業部門的缺工問題，亦將持續地影響勞動力的轉移。 中國農民工開始大量湧入城市現象的漸漸浮現，實源於 1978 年實行改 革開放，在農村實行「家庭聯產承包責任制」，農民開始從土地上解 放出來。誠如前述，此時即為劉易斯的二元經濟模型中的第一階段： 勞動力無限供給階段，此時勞動力過剩，工資取決於維持生活所需的 生活資料的價值；剩餘勞動力由農業部門流動到非農業部門。從整個 中國大陸區域觀察，最開始的農民工主要以建築業為主，接著就是製 造業。改革開放後農民工流動的規模在中國是史無前例的。流動遷徙 的形式大致分為兩類：一類是跨地區流動，隨著沿海地區工商業的快 速發展和勞動力的不足，中、西部地區的農民大量短期，甚至長期遷 移東部經濟發達地區，這種人口流動也稱為「民工潮」；另外一類流 動則是農民就近流動到快速發展的本地城鎮。46 這種人口流動維持了很長的一段時間，剩餘勞動力不斷地湧入沿 海城市並提供廉價勞動力。然而，隨著中國經濟大幅成長，也被逼迫 工業模式要有所升級，加上 2004 年開始出現一些地區性的罷工情況， 其規模不大，與隨之而來的全球金融危機，更顯得渺小。2008 年，東 南沿海和長江三角洲地區的工業遭受全球金融危機的嚴重衝擊。大量 失業民工生活困難返回原籍地，而一些中西部較發達的二、三級城市 受全球金融危機衝擊較小，且外商新一輪投資紛紛湧向諸如武漢、長 沙城市一帶，以及成渝地區等內陸較發達地區，出現了大量用工需 求。一大部分在沿海地區務工的農民工紛紛湧向這些內陸發達城市， 張國聖，〈「三差問題」對中國國家發展的挑戰〉，《通識研究集刊》，第 6 期，2004 年 11 月，頁 17-30。

如武漢、成都。造成這些城市外來人口爆發性增加，明顯改變了這些 城市以本地，本省人為主的用工結構。甚至在西部精密製造業最盛的 成都出現了大量來自東部地區如安徽籍、山東籍農民工前來務工。近 來沿海地區招工不足，勞動力欠缺的情況，這一現象對未來農民工的 遷徙格局帶來了深遠影響。 作者檢視中國學者的共同看法，均認為農民工自身的因素及其原 住地和打工目的地的推力和拉力的共同作用，促使了農村勞動力在城 市與鄉村之間流動。而近年來的農民工返鄉潮流則是其遷移成本與收 益共同變化的結果：一方面，沿海地區受出口影響工作機會大幅減 少；另一方面，由於農村地區各項改革使生活福利顯著提高，增加了 外出打工的機會成本。 北京大學經濟學院教授秦雪征暨經濟學院碩士鄭直共同指出，此 種農民工遷移的效應正是所謂的「拉回效應」，即「新農合」47_的實 施，已經使得在外務工的農民工產生更多的返鄉傾向，促成了勞動力 的城鄉反向流動，加速了「民工荒」現象的產生。48_{再加上中國中央政} 策做多的影響，更促使中西部人力需求增加。

伍、勞動力供給市場的轉移

一、 內部勞動力轉移的推拉力量

依據中國《2010 年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》顯 示，全中國大陸的農民工總數為 24,223 萬人，其中外出農民工數量為 15,335 萬人。目前外出務工的農民工已占農村勞動力總量的四分之 一。49 自 2003 年開始逐步在中國農村地區推行的新型農村合作醫療制度（簡稱「新 農合」），為廣大農村人口提供了基本的醫療保障。 秦雪征、鄭直，〈新農合對農村勞動力遷移的影響研究：基於全國性面板數 據的檢驗〉，頁 2。

中國清華大學教授李強依據「推拉理論」分析，造成勞動力流動 的推拉因素中，屬於農村「推」的因素有三個：農村收入水準太低、 農村缺乏發展機會、農村太窮；屬於城市「拉」的因素有兩個：城市 收入高、外出見世面。50_{所以較為窮困的「推」力，促使河南、安徽、} 蘇北等地的農民工湧入發達地區；而上海市、浙江與蘇南，因為城市 收入高的「拉」力，也將較落後地區的農民工拉進城市務工。 作者認為，雖然農村中「推」力與城市中「拉」力是影響農民工 外出流動的兩種力量；其實，依據所謂農村收入低是與城市收入高的 對比而言，這裡的驅動因素實際上是一種力量，亦即是因為二元區域 發展策略所形成的「地區牆」，促使農民工的流動。總結兩種力量， 歸根究底正是「經濟收入的驅動力」，不論是農村收入低還是城市收 入高，核心問題是經濟收入的驅動力驅使大量農民工外出。而今這股 「經濟收入的驅動力」正因為原居地的「拉回效應」的反向作用，使 得大量農民工願意回流，使其能「種地、打工兩不誤」。 的確，「經濟收入的驅動力」促進農村勞動力的轉移，對於縮小 城鄉收入差距的作用是毋庸置疑的。誠如美國經濟學家喬根森(Dale W. Jorgenson)的主張，只要在兩部門間存在收入差距，那麼，在農業部門 就存在剩餘勞動力。51_{換言之，當農村勞動力在農業部門所能獲得的收} 中華人民共和國人力資源和社會保障部，《2010 年度人力資源和社會保障 事業發展統計公報》。 李強，〈影響中國城鄉流動人口的推力與拉力因素分析〉，《中國社會科 學》（北京），2003 年第 1 期，2003 年 1 月，頁 126-127。 喬根森(Dale W. Jorgenson)出於對古典主義的反思，認為在一個純粹的新古 典主義框架內探討工業部門的增長是如何依賴農業部門的發展的；並主張工 業部門的工資等於邊際生產力，而農業部門的工資等於勞動的平均產品，勞 動力可以在兩部門之間自由流動，工業的發展取決於「農業剩餘」和人口規 模，農業是經濟發展的基礎。請見 Dale W. Jorgenson, “Surplus Agricultural Labour and the Development of a Dual Economy,” Oxford Economic Papers,

入小於他們在工業部門所獲得的收益時，誠如前述這些勞動力會不斷 地轉向工業部門。然而，根據邊際收益遞減規律，當這些勞動力從農 業部門轉向工業部門時，隨著農業勞動力的減少和工業勞動力的增 加，農業部門的邊際生產力將遞增，而工業部門的邊際生產力將遞 減，那麼，由邊際生產力所決定的兩部門間的收入差距，勢將逐步減 少。當前工農兩部門收入差距逐步減少的情勢，正如同前述「經濟收 入的驅動力」，不斷地促使外出務工的農民工回流。直到兩部門的邊 際生產力趨於一致，兩部門收入將最終趨同，此時正是劉易斯的第二 個轉折點的到來，農村勞動力將不再向工業部門移動，因為城市與鄉 鎮的生活水平已經趨於一致。

二、新勞資關係

珠江三角洲地區 80%的企業是接訂單來生產的。這些企業對民工 需求量大，他們基本上是拿到訂單就招工組織生產，沒有訂單就停工 並就地解散工人，絕大多數民營中小企業是既沒有勞務儲備，也不存 在勞務計畫。此種基於企業生產需要的「勞務計畫」，實際上，不僅 增加企業招工成本，亦是增加勞動力就業成本的重要因素。這種雇工 環境也波及到一些本來口碑就很好的企業。52 舉例而言，依據《人民日報》記者朱雋的報導，A 企業搬遷後重新 開始招工，在開始招募工人時開出月薪 700-800 元人民幣的廣告，並 一邊招工一邊生產，但由於工人都是生手，缺乏熟練工人，因此在最 初的一年時間裡，工人的工資多數在 300-500 元人民幣；一些工人開 始抱怨，並不斷有工人辭職，招來的新工人也很難挽留，企業的生產

Vol. 19, No. 3, November 1967, pp. 288-312。

張曉暉，〈廉價勞動並非無限供給，珠三角民工荒的真相調查〉，《農博 網》，2004 年 10 月 20 日，<http://finance.aweb.com.cn/2004/10/20/8325490. htm>。

一直沒有步入正常軌道。53_{以上實例正是中國大陸沿海地區在「缺工} 潮」之前的常見情況，即便在「缺工潮」後仍屢見不鮮。然而，過了 一段時日，該記者再度訪問 A 企業，企業負責人告訴記者，已為工人 提高了福利待遇，月薪由過去的包吃住後的 300-500 元人民幣，提升 到 700-800 元人民幣，之所以提高待遇，主要基於員工隊伍的穩定， 造就了工人熟練程度與效益的增加。54 由上述可知，勞資關係的改善是建立在互動的基礎之上。在某種 程度上說，新型勞資關係的建立，對企業來說，意味著一種全新的生 產力。勞資關係決定了企業生產狀況的情勢下，企業為招工付出成 本，而尋找工作的工人也為自己的就業付出一些不必要的成本。從地 方政府治理角度而言，應重視「缺工」現象及其背後深刻的二元結構 及權益不公等原因，著力創造公平、寬鬆的一元制度環境，解決民工 在工作、生活中遇到的問題，並著手建立人力資源供求預警系統。 從市場運行角度而言，由改革開放以來的實踐已然充分說明，市 場是配置資源最有效的方式，「缺工」的出現正是市場供求規律作用 的結果，解決這一問題最終還是應該依靠市場這只「看不見的手」的 作用，通過完善市場運行體系，尊重市場自身的運行規律來解決勞動 力市場中出現的問題。誠如蔡昉所言，從企業角度來說，應提高對人 力資源供求的預測意識。著力改善企業勞資關係，改善工作環境，隨 著企業效益的提高而改善民工的待遇，留住企業所需的員工。在與長 三角等地對人力資源的競爭中，部分企業用工成本可能上升，這也許 會成為珠三角企業改善管理、促進產業升級、最終提高企業競爭力的 契機。55 朱雋，〈專家解讀民工短缺現象 農民工開始用腳投票〉，《新華網》，2004 年 10 月 10 日，<http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/for-tune/2004-10/10/content_2070220.htm>。 朱雋，〈專家解讀民工短缺現象 農民工開始用腳投票〉。

1990 年代，中國經濟正式走上了一條以發展勞動力密集型產業為 龍頭的出口導向型經濟發展道路，如此巨大的經濟體以「世界工廠」 的角色成功地融入了國際分工，依據中國國家統計局長馬健堂的報 告，中國人均國內生產毛額由 1978 年的 381 元人民幣躍升至 2010 年 的 29,762 元人民幣，56_{一個屬於中國的高速增長時代，由此誕生。而} 與眾多經濟體曇花一現的繁榮景象不同的是，這個時代延續了足夠長 的時間（長達 20 年），創造了足夠高的增長速度（年均增長率超過 8%），57_{這一度被稱作為「中國奇蹟」、「中國模式」，但當一場世} 界的金融危機一舉打破了數十年來東西方的經濟發展格局，中國經濟 建立在低成本勞動力廉價製造的基礎上的發展模式似乎也正接近尾 聲。 作者認為，「缺工潮」不能簡單視為經濟回暖的結果，而是中國 的勞動供應已然發生變化，沿海區域用工緊張的原因主要是勞動力臨 時供需失調，與勞動強度不成正比的低廉工資，和不佳的生活環境無 法吸引農民工進入工廠，而這些因素正好形成將農民工推回原居地的 推力。誠如《華爾街日報》中文版的報導，依當前「缺工潮」情勢， 其實自 2004 年就已然出現，而且在目前經濟還處在復甦階段就已經備 受矚目，其波及範圍只會越來越廣，因此把「缺工潮」定位為暫時和 局部現象或許是草率的。58 求是，〈堅持在結構調整中擴大就業〉，《中國共產黨新聞網》，2009 年 3 月 2 日，<http://theory.people.com.cn/BIG5/49154/49155/8890121.html>。 馬健堂，〈統計局長：黨領導我們在民族復興大道上奮勇前進〉，《中國政 府網》，2010 年 7 月 1 日， <http://big5.gov.cn/gate/big5/www.gov.cn/gzdt/ 2011-07/01/content_1897683.htm>。 中華人民共和國國家統計局編，〈國民經濟和社會發展總量與速度指標〉， 《中國統計年鑑 2011》（北京：中國統計出版社，2011 年），《年鑑圖書 網》，<http://www.bojianbook.com/news.asp?id=730>。 崔宇，〈「民工荒」並非暫時現象〉。