所謂的「官僚」組織，是國家行政管理的基本形式之一，是依照法令以 去人情化的方式運作，使得組織的「理性」和「效率」從而展現。在官僚組 織的實行之下，採取了集權式的政治統治，官吏直接授權於君主，君主享有 至高無上的權威；整個統治機構具有等級隸屬、職責明確、分工細密、法治
１２７徐復觀：《周秦漢政治社會結構之研究》（香港：新亞研究所出版，1972 年 3 月 初版），頁 130。
１２８漢‧班固撰、唐‧顏師古注：《漢書》（台北：明倫出版社，1972 年 3 月初版）
，卷十九上，百官公卿表第七上，頁 722。
化這樣一些基本特點；官吏的選拔主要不是依靠身份和血統，而是憑借自身 的技能和才幹，職務不世襲；官吏依功次等客觀依據而晉升；官吏領取俸祿；
並且整個官僚體系內部形成了一套考核和監督機制１２９。
關於中國古代官僚制度的起源，國內外學術界有諸多不同的看法，根據 卜寵群先生的整理，有以下各家的說法：
以魏特夫為代表的一派主張治水理論，認為龐大的公共治水工程是導致 中國三代專制主義及以後官僚機構產生的根源。他曾說：「中國在公元 前第一千紀後半期的發展使得以專制皇帝為首的行政官僚集團成為統治 階級，這個統治階級，在中國猶如在埃及和印度一樣，是一個強大的治 水官僚機構。」以拉狄克和馬扎業爾為代表的一派人認為抵禦外敵的需 要 是 中 國 古 代 中 央 集 權 和 官 僚 機 構 產 生 的 源 泉 。 日 本 學 者 增 淵 龍 夫 認 為，在春秋中期氏族制村落共同體崩潰以後，士與專制君主的結合，形 成了新的中央集權的官僚制。此外還有土地國有說，小農經濟說等等１３０。 這些觀點無疑地從各個側面豐富了我們對古代官僚制形成的認識，可以肯定 的是，「官僚組織」是在因緣際會中逐步形成的，其中複雜的因素，豐富了 其歷史意涵。
在中國，史家一般認為秦代是中國官僚組織發韌的朝代１３１。在秦朝之 前，雖然設官而治的事實早已存在，但國家的政體的基本形式是宗法血緣貴 族君主制，政治支配者主要是貴族，政治權力按血緣關係的親疏遠近分配，
地方政權則是以列國分土治民的方法實行統治，因此，中央集權無從產生，
這種政體下的各級官吏基本上在血緣關係的範圍內選用，不需要有特殊的功 勞技能，職業也基本上是終身的，在這種政體中，君權是有限的，各諸侯國
１２９參見卜寵群：《秦漢官僚制度》，頁 1。
１３０卜 寵 群 先 生 則 認 為 中 國 古 代 官 僚 制 度 的 發 展 歷 程 與 封 建 地 主 土 地 所有治的形成與 發 展 密 切 相 關 。 中國封建社會經濟基礎的核心是土地所有制占主導地位，它是以 租 佃 制 、 土 地 自 由買賣、超經濟強制與人身依附關係的存在為基本特徵。土地的 自 由 流 動 和 租 佃 制的發展使得地主對土地和農民的佔有都是不穩定的，甚至地主 階 級 隊 伍 本 身 也 處於不穩定狀態，升降不一，這就使得整個地主階級的統治權必 然 要 從 單 個 地 主 那裡游離出來，形成集中管理，由代表整個地主階級利益的國家 機 器 ， 實 施 立 法 、司法、行政等方面的處理，封建官僚制度由此而產生。參見氏 著：《秦漢官僚制度》，頁 7--9。
１３１竺乾威：《官僚政治》（香港：三聯書店有公司，1994 年 3 月），頁 7。
與中央是一種鬆散的政治聯盟，並不能稱之為「官僚政治」１３２。
就整個時代的氛圍與發展來說，從春秋中晚期開始，禮崩樂壞，不論在 社會、經濟、政治、思想各方面，都有急遽地變化。土地私有制的形成，階 級制度的廢除，郡縣制度的興起，分別破壞且取代了封建制中經濟、社會、
政治各方面的基礎。到了戰國時代，周天子衰弱不堪；國人與野人的區別逐 漸泯除；同時，春秋世卿的消失；戰國時國家領域的擴張導致事務的複雜；
國與國之間競爭之激烈，使各國不得不揚棄貴族政治，合理地使有才能之士 發揮力量；與職業文士、武士的出現等背景，使得官僚制的建立在戰國時代 不只有其必要，亦有充分之條件１３３。尤其是在各國諸侯為爭霸權、爭統治 而進行的戰爭中，積極地培養了封建官僚，使得封建貴族的政治支配逐漸轉 移到了封建官僚手中，這些封建官僚最初只是封建貴族的技術助手，但大大 小小的戰爭促使各種專門人才成為急切的需要，因而削弱和抹殺了舊有的階 級劃分；再者，因為封建上層社會地位的不穩固，使得封建諸侯反要依靠官 僚的協助與管理，因此，這些培養起來的封建官僚不但成了專制政體實行的 準備條件，而且還在某種程度上成了專制政體實現的推助力１３４。在這種新 的政治形態下，官僚階層成了推動國家行政業務，執行國君意志與企圖的重 要角色，也是國君與人民的中介人物，於是揭開了「官僚」時代的序幕。
在此時空條件的論述之下，可見官僚制的產生，是隨著君權專制的確 立，以及隨之而來的政府管理事務的擴大和複雜化而形成的，權力集中伴隨 而來的理性趨勢，即官僚的職能開始分化。作為一個權力集中的結果，這種 對更大領地的更多事務的統治是不能由一個人來單獨進行的，而家臣自然而 然地成了最理想的人員，這些人原本就存在著主僕關係，從忠誠性角度來講 不成問題；而在管理方面又有一定的實務經驗，從能力角度而言亦不成問 題。因此，從「私人服務」轉向「公共服務」，使得封建君主的「家臣」轉 而成為近代意義上的「官僚」１３５。
正更進一步地說，當一個社會缺乏明確的中央集權和君主專制時，政治 統治必然與血緣家族、貴族身份緊密聯繫，政治權力按身份等級分配，行政 機構也只停留較低級的水平上，不能發展成為獨立的、專門履行各種功能的
１３２卜寵群：《秦漢官僚制度》，頁 2。
１３３王健文：《奉天承運——古代中國的「國家」概念及其正當性基礎》，頁 9。
１３４竺乾威：《官僚政治》（香港：三聯書店有公司，1994 年 3 月），頁 7--8。
１３５竺乾威：《官僚政治》，頁 8--10。
分立機構，因此，在這樣的社會裡，儘管國家型態有一定的發展，但官僚行 政管理仍無從產生，正因如此，先秦法家在倡導建立官僚制統治時，十分強 調君權和專制的重要意義，韓非認為要君主必須做到「事在四方，要在中央。
聖人執要，四方來效。１３６」這樣的理論滿足了新興君權的客觀需要，因為 在官僚組織的型態上，「權力」是整個組織最重要的部份，須由君主獨有，
經由君主授權的方式，使得官僚組織得以運作，是以，戰國列國大都將法家 思想奉為圭臬。中國古代較早就產生了王權和專制，但政治和社會經濟的發 展卻不能演化出中央集權，一直到春秋戰國之際，各國在變法運動中建立起 地方行政治度、考績制度、上計制度、官吏任免制度，中央集權才逐步形成，
官僚組織也有了理性化、客觀化的發展。因此，卜寵群先生歸納古代官僚制 產生的四個基本條件有：
第一， 中央集權和君主專制的出現；
第二， 專門行政機構的發展和行政活動的部門化；
第三， 確立人才擇優原則；
第四， 官僚制度的產生必須要有社會經濟領域的廣泛分化１３７。
韓非「君尊臣卑」的思想體系中強調「操權處勢」，也是「中央集權」和「君 主專制」出現的條件之一；韓非「君尊臣卑」的思想體系中強調「抱法用術」，
在法令的執行上、在人事的管理上，都發展出一套具體可行的操作法則，「因 任而授官，循名而責實，操生殺之柄，課群臣之能者也。」，因此，在韓非 思想中理想的官僚組織結構之型態是：「組織權力一元化」、「組織依法運 作」、「職務分工」、「委任責成」、「課責機制」、「遷官襲級」、「禁 絕朋黨」、「統治工具」、「一元價值」１３８，這些觀點已於第三章討論，
在此不再贅述，而凡此種種與官僚制的產生相互對照之下，可以發現韓非「君 尊臣卑」的思維體系對官僚組織的啟蒙與影響。
在集權式的統治型態之下，造就了政治秩序的一元化，使得所有的政治 活動都集中在一個官僚系統上，而這個官僚系統則是聽從皇帝一人的指揮，
君主直接授權官吏，這種權力是自上而下的、是單向的，導致君主享有至高
１３６陳啟天：《增訂韓非子校釋》，第七卷〈揚搉〉，頁 697。
１３７卜寵群：《秦漢官僚制度》，頁 2--3。
１３８張 簡 堯 ： 《 《 韓 非 子 》 官 僚 體 制 思 想 型 態 之 研 究 》 （ 國 立 台 北 大 學公共行政暨政 策學系碩士論文，2003 年 1 月），頁 74--80。
無上的權威；整個統治機構具有等級隸屬、職責明確、分工細密的特色，從 整體而言，正如司馬遷所言「尊主卑臣，明分職不得相踰越１３９」，其中的
「明分職不得相踰越」，是法家建立分層負責的官僚機構的最佳註解。在法 家改革變法運動中，由於「尚賢」的提出，「爵制」的改革，使得戰國君主 脫離「世卿世官」的束縛，使得新的官僚體系取代貴族在「權力結構」中的 位置，法家諸子的理論思想功不可沒。有了這個官僚機構，統治一個幅原廣 大的專制帝國才有可能，法家促成春秋戰國以後中國的統一，也促成了漢民 族的形成，促成了統一國家所需要的官僚體制和法律。
早在春秋戰國之際，持法家理論的思想家就對君主專制下的官僚制度做 出了縝密的研究和設計，韓非強調「以法為本」、「明法制，去私恩」１４０， 並對以法治思想指導下官吏的任用、考核、黜陟、設官分職等內容進行了大 量的理論探討，充滿著法治主義、人才主義和理性行政思想１４１。從宏觀上
早在春秋戰國之際，持法家理論的思想家就對君主專制下的官僚制度做 出了縝密的研究和設計，韓非強調「以法為本」、「明法制，去私恩」１４０， 並對以法治思想指導下官吏的任用、考核、黜陟、設官分職等內容進行了大 量的理論探討，充滿著法治主義、人才主義和理性行政思想１４１。從宏觀上