第二章 二戰後至統一前德國對外關係的人權政策
第二節 二戰後至統一前影響德國對外關係中之人權政策的因素
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標相互衝突。大國通常比小國存在多樣和複雜的外交政策利益，也更容易被認為，
大國所追求的人權政策實際上是為了達到其他的政治權力甚至是新帝國主義的 手段。因此亦有不少文獻認為，小國實際上擁有一個更大的道德資本，並持續不 斷的在國際人權政策上發揮影響力。9
戰後德國人權外交政策的制定某種程度上呼應了人權議題在國際政治上發 展的強化，但不能排除其中仍摻雜許多牽制人權外交政策的政治現實考量。下一 節將進一步闡述影響冷戰時期德國人權外交政策發展的國際背景和相關因素。
第二節 二戰後至統一前影響德國對外關係中之人權政策的因素
Christian Hacke 指出影響冷戰時期西德的人權外交政策的發展有兩點很重要 的因素：所必須要面對的 12 年的納粹歷史遺緒問題的處理，以及美蘇兩大核武 大國對峙之下的國際情勢的演變10，除此之外，1960 至 1970 年代國際政治趨勢 演變亦有影響，茲將分述如下：
一、 戰後德國對於納粹歷史問題的態度與處理
1933 年至 1945 年間納粹德國執政下所造成的歷史遺緒問題，影響了戰後德 國在人權外交決策上兩種截然不同的態度。其一是，經由反省 1933 年至 1945 年 間納粹執政的經驗，可更深刻的瞭解到人權存在與否所具有的意義及價值，西德 的政治家從而賦予自己對於人權的推廣和維持更具大的責任11。同時在德國基本 法中明定的人權規章也被其視為德國外交政策重要的原則。這派人物積極涉入人 權導向外交政策，也可視為為了彌補對於納粹時期所造成的罪惡感。12
然而戰後德國境內及國際社會對於納粹份子的追訴和審判，並無完全限制其
9 Jan Egeland, Impotent Superpower-Potent Small State, (Oslo: Norwegian University Press, 1988): 175.
10 Christian Hacke,“Traditionen und Maßstäbe der Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland vor der Wende 1989/90.”40 Jahre Zwischenstaatlichkeit in Deutschland- Eine Bilanz. München, (1999): 179-193.
11 Manuel Fröhlich,“ Vom gebrannten Kind zum Musterknaben- Die Aufnahme der Allgemeinen Erklärung in der Bundersrepublik Deutschland.”Vereinte Nationen, Vol. 6, (1998): 200-206.
12 Birgit Schwelling,“Die Außenpolitik der Bundesrepublik und die deutsche Vergangenheit.”Handbuch zur deutschen Aussenpolitik. Wiesbaden: VS Verl. für Sozialwiss., (2007): 103.
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繼續在政壇上的活動。戰後重建仍需靠所有德國人，因此這便不得不尋求盡可能 去融合戰前納粹知識分子的辦法。1949 年 12 月西德眾議院通過了赦免國家社會 主義份子一般犯罪行為的法案，並依據 1951 年公佈的「131 法案」，除了蓋世太 保和在此之前審判中被定為“主要罪犯”的人員外，批准其他國家社會主義文職 人員均可被重新雇用。尤其在艾德諾13任職總理時期（1949 年 9 月 15 日至 1963 年 10 月 16 日），大批的原國家社會主義高級文武官員因此得以重返政府機關，
其所延攬的官員有近 65%為當時的國家社會主義黨羽。此外，在 1968 年，著名 的反國家社會主義運動份子 Beate Klarsfeld 公開在 CDU（Christian Democratic Union，
基督民主黨簡稱）大會上揭發當時的德國總理基辛格（Kurt Georg Kiesinger）為 前國家社會主義份子一事，掀起德國政壇及社會不小風暴。這個事件造成社會大 眾對於總理的不信任，使基辛格所屬的偏右政黨 CDU 在隔年立刻被偏左政黨 SPD
（Sozialdemokratische Partei Deutschlands，德國社會民主黨簡稱）換下，新一任德 國總理是由在二戰時曾因反國家社會主義而潛逃到挪威的威利·布蘭德（Willy Brandt）取代。尤此見得，鑒於對於納粹政權歷史的檢討，納粹的政治及權力結 構在戰後德國的延續在國內著實為一非常敏感的問題，德國人期許對納粹的罪行 肩負「永恆責任」，除了提供受害者個人補償，也希望透過轉型正義，藉由正規 教育或是民主政治教育提醒人民記住歷史教訓，以避免悲劇重演，因此當政府當 局延攬前納粹份子加入國家機構服務所產生的溢出效果，也成為促進 1960 年代 德國學生和民眾運動蓬勃發展的推動力之一，從而也帶起了德國廣大社會對人權 運動投入的風潮14。
然而另一派持有的觀點則是，德國正因為背負著迫害人權的歷史包袱，因此 更無立場去指責他國蔑視人權的過錯，同時防止本身在國際行為者上成為針砭他
13 康拉德·赫爾曼·約瑟夫·艾德諾（Konrad Hermann Joseph Adenauer），宣示西德為德國唯一代表政 權，對承認東德建立外交關係的國家除蘇聯外予以斷交，並先後與南斯拉夫、葉門斷交。於於 1963 年 10 月 15 日任期中辭去總理職務，由經濟部長路德維希·艾哈德接任。
14 Heinrich August Winkler, Der lange Weg nach Westen-Zweiter Band: Deutsche Geschichte vom „Dritten Reich“ bis zur Wiedervereinigung. München, (2000): 248.
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國的說教者（Oberlehrer）角色。例如 1960 年 10 月 13 日在法蘭克福匯報（Frankfurter Allgemeine Zeitung）的一篇社論即針對德國工會聯合會（Der Deutsche
Gewerkschaftsbund ,DGB）因南非的種族隔離政策所呼籲抵制南非進口品的政策，
即提出了以下評論：像是德國這樣的國家，其本身的種族優越論曾導致像納粹可 怕的政權的產生，終將因為對歷史克制和規避的態度而對此無所作為。15在此種 克制文化的影響下，大多數德國領導人也形成一種共識，不願意看到西德在國際 事務扮演一個太過強大的領導者角色，並儘量透過多邊合作的機制，對外保持較 低的姿態。戰後西德因為納粹歷史所蒙上的陰影、避免再次招致西方盟友對帝國 主義發展的疑慮所奉行的克制文化、以及在國際政治影響力的低迷，當時在國際 人權政策扮演的並非先鋒的領導者，反而是維持一定程度的距離去追隨盟友的決 策。
這一時期西德雖然幾乎沒有能力去發展自己全新的外交目標，但是隨著經濟 實力的強大，西德在國際體系上的重要性卻是有所感知的，同時也準備好去積極 爭取發展自我的外交目標。在這樣矛盾的情景下，當時的觀察家 Wolfgang S .Hanrieder 認為德國在海外經濟的成功，為其找到了一個外交上替代的施展點，
亦即全力發展貿易國家主義。16在 50、60 年代時期，對外經貿政策是德國唯一可 以不用受到美國和其他歐洲友邦牽制而能自己作主行動及貫徹國家利益的領域，
因此對其貿易利益也相當重視並儘可能不要陷入和人權利益處於相對立的情況。
60 年代時期西德每七個工作機會就有一個是仰賴出口，而這個比例到了 70 年代 中期則攀升至每五個工作機會及有一個是和貿易出口相關，德國當時對於貿易的 依賴度極深由此足以見得，而也不難理解當時人權政策的推廣因此受到經貿利益 不少的侷限17。
德國內部對於納粹執政的歷史教訓，鑒於上述不同的考量，導致戰後對外人
15“Bonn und Pretoria”(ohne Autorenangabe), Frankfurter Allgemeine Zeitung, 13.10.1960.
16 Wolfgang S. Hanrieder, Die stabile Krise – Ziele und Entscheidungen der bundesrepublikanischen Außenpolitik 1949-1969. Düsseldorf, (1971): 200.
17 Philipp Rock, Macht, Maerkte und Moral: Zur Rolle der Menschenrechte in der Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland in den sechziger und siebziger Jahren, (Frankfurt: Peter Lang, 2009): 38.
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然而奉行此種哈爾斯坦主義18（Hallstein-Doktrin）限縮了西德的外交活動空間，
使的外交政策領域的政策創議和發展上也大大受到了限制，且在對外人權政策執 行上也常淪為目的性的與東德和其他共產集團的競爭，作為討好第三世界國家支 持與同情的手段。
這樣的問題直到 1969 年西德總理布蘭德（Willi Brandt）上台之後，提出以 和解為核心的「新東鄰政策」（Neue Ostpolitik）得到了改善。而其實早在基辛格 政府19時期（1966－1969 年），對於西方國家的關係態度也有所轉變。當時的基
19 庫爾特•格奧爾格•基辛格（Kurt Georg Kiesinger），生於德國阿爾普施塔。1958－1966 年任巴 登-符騰堡州總理，1967－1971 年任基督教民主聯盟聯邦主席。他支持艾德諾和勃蘭特的親西方 政策，1966－1969 年任聯邦政府總理，社會民主黨加入聯合政府[1]。
20 Christian Hacke, Die Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland- Weltmacht wider Willen? (Frankfurt a. M., 1997): 129.
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經實現，這也使得西德的外交關係進入了正常化的階段。西德在外交政策協調上 的力量將比以往來的更強大21。」這也為日後德國推廣人權的價值觀外交奠定了 基礎。
西德政策的轉向大大減緩冷戰時期歐陸的緊張情勢，歐洲的穩定及和平也得 以保障。當時西德也證明了儘管國家主權不完整，但棘手的外交議題也是可議的。
在布蘭德政府的努力下，1972 年東西兩德簽署「德意志聯邦共和國與德意志民 主共和國關係基礎條約」（Vertrag über die Grundlagen der Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik），或稱「兩德 基礎條約」（Grundlagenvertrag），雙方互相承認對方的主權，東德開始逐漸與西方 國家建交，1973 年東西德國同時加入聯合國，加入聯合國之後的西德在一定程 度上更受到人權價值的規範，相關案例將在第四章德國對南非種族隔離政策的制 裁案例將更進一步闡述。
此外，1970 年代不僅西德與其他國家間關係的改變，整個國際情勢也正值 所謂的低盪時期，戰後美國與蘇俄兩國處於軍備競賽、外交立場尖峰相對的態度，
也慢慢從從緊張對立漸趨緩和。鑒於 1960 年代中美蘇間的戰略核競賽所費不貲 且已開始漸露疲象，兩個敵對國家為顧及現實，一系列緩和冷戰的政策，終於在 兩國內逆向出現，這也促進了 1970 年代初的各種限武談判。此時社會主義國家 內部逐漸形成的改革浪潮，東、西方國家間的相互接觸和理解也逐漸加強， 1975 年在赫爾辛基舉行的歐洲安全合作會議（Conference on Security and Co-operation in Europe , CSCE）上，東、西方國家三十五國共同簽屬了赫爾辛基最終議定書
（Helsinki Final Act），其中法案的第三個“籃子”即涉及了人權保護。它明確指 出：「與會國將尊重人權和基本自由，其中包括思想、道德、宗教或信仰之自由，
而不管種族、性別、語言或宗教有何差異。他們將促進和鼓勵對公民、政治、經
21 Bundesarchiv(BArch), Bestand(B) 136(BUNDESKANZLERAMT), Band(Bd.) 6429: Aufzeichnung der Gruppe IV/1:“ Politische Konsequenzen einer Verwirklichung entscheidender Ziele deutscher
Außenpolitik ”,(1973):1.
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濟、社會和文化以及其他方面的權利和自由之有效行使，而這些權利和自由來自 個人的固有的尊嚴，並對其自由和全面發展，是具根本性的。」「與會國承認人 權和基本自由的普遍意義。尊重人權和基本自由式爭取和平、正義和福利的基本
濟、社會和文化以及其他方面的權利和自由之有效行使，而這些權利和自由來自 個人的固有的尊嚴，並對其自由和全面發展，是具根本性的。」「與會國承認人 權和基本自由的普遍意義。尊重人權和基本自由式爭取和平、正義和福利的基本