德國對外關係中之人權政策研究- 以南非為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學外交學系研究所碩士論文. 指導教授:姜家雄副教授. 立. 政 治 大. ‧ 國. 學. 德國對外關係中之人權政策研究‧. 以南非為例. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 研究生:陳昶羽 中華民國 103 年 7 月.

(2) 謝辭 回首碩士期間的求學歷程,過程儘管曲折,但所受到諸位師長、朋友與家人 的協助與鼓勵,實在銘感五內。 首先感謝我的指導老師姜家雄教授的費心指導,姜老師導引我調整論文架構、 修正研究方法及語句,以及每次面談的鼓勵,協助我在一邊就業的同時,可以順 利的完成論文。我也要感謝葉陽明教授及郭秋慶教授兩位口試委員對論文內容的 指導與德文原文翻譯上的建議,讓我對於德國整體對外關係的人權政策分析可以 更精闢,在此感謝老師們的教誨與勉勵。. 政 治 大 針對我論文撰寫以及口試進行提出許多寶貴的建議外,每次遇到瓶頸時給予精神 立 在兼顧工作與修業同時進行的期間,要感謝李思嫻學姊與蔡育岱學長,除了. ‧ 國. 學. 上不可或缺的勉勵,更是堅定我在工作繁忙之餘要努力完成論文的動力。同時感 謝政大外交所 97 級的同窗們,雖然畢業之後各奔東西,但仍不忘偶而小聚,除. ‧. 了相約彼此砥礪工作的甘苦,也不吝與我分享當初各自論文寫作過程的難忘經驗,. sit. y. Nat. 藉以督促我早日完成論文,讓我相信兼顧工作的我,也能像大家一樣拿到學位。. al. er. io. 我要感謝外貿協會主管和上司的體諒,以及同事們在公事上的協助,使我不至於. v. n. 忙到焦頭爛額、分身乏術,並順利在期限內畢業。我也要謝謝宗翰,精湛的外語. Ch. engchi. i n U. 能力、短短兩年內拿到學位並順利完成外交特考的效率,都讓我難以望其項背, 同時也成為我努力的模範。 最後要感謝的是爸爸、媽媽、弟弟以及在天上照顧著我的爺爺和奶奶,謝謝 你們無時無刻對我的關心與包容、無限的支持與鼓勵,甚至讓我無後顧之憂前前 後後赴德求學兩年,倘今日我有任何一點小小的成就,都該歸功於你們的無盡的 教導、關愛與溫暖。在此致上我最大的感激,謝謝你們。 陳昶羽. I. 謹誌. 2014 年 7 月 木柵.

(3) 中文摘要 第二次世界大戰之後,西德外交政策無法自主發揮,人權議題在西德對外政 策扮演的角色並不重要,也常淪為東西方兩大陣營對抗與衝突下的犧牲品。德國 在 1990 年實現統一大業後,國際關係所受的束縛大為減少,提升德國國際地位 在德國國內的呼聲也不斷,德國積極參與安全、經濟和社會領域等國際事務以增 強其發言權,並以「文明國家」(Zivilmacht)的國際關係文明化等全球治理理念 作為外交政策的主軸。在此背景下,德國跳脫原本冷戰時期兩極格局的思維,針 對國際人權議題在冷戰時期長期處於工具化的現象,做了不少修正。本篇論文主. 政 治 大 德國對外關係上,影響人權政策的推動因素為何。文中將藉德國對南非關係的人 立 要在探討德國在統一前與統一後對外關係中的人權政策有何不同之處,以及分析. ‧ 國. 學. 權政策案例研究,舉證並推論此二研究問題的結果。. 研究發現,統一前西德對外關係的人權政策並非該國政策的核心,統一之後. ‧. 人權理念才轉為制定所有政策的總體目標,並貫穿德國內政與外交的一切政治領. sit. y. Nat. 域。以南非為例,不論是 1991 年前針對南非種族隔離政策的制裁,或是 1991 年. al. er. io. 後轉向提供南非合作計畫與經濟援助,德國對外的人權政策時常面臨人權和國家. v. n. 經濟利益之間的矛盾,德國整體的人權外交政策具有「文明國家」為內涵,亦含. Ch. engchi. i n U. 有現實主義的「貿易國家」思維在內,只是隨著國內外背景因素轉變,兩種型態 的外交政策取向時有消長。統一前因國際政治的現實限制了西德人權外交的發展, 統一後德國「文明國家」的外交人權理念的成分提高,然而透過推動價值觀導向 的人權外交原則的同時,德國亦將結合國家整體利益考量,以符合行動最大化的 指標。. 關鍵字:德國、南非、人權政策、種族隔離、經濟援助、發展合作。. II.

(4) Abstract After the World War II (WWII), West Germany was hamstrung in its foreign policy. Human rights issues were of little importance in the contexture of confrontation between the East and the West. However, after the German Unification in 1990, the country had a greater say in its external relations and also saw increasing domestic demand to enhance its prowess in the world. Since then, Germany had stepped up its efforts to participate in the fields of safety, economy, society and other international affairs and placed “Zivilmacht (civilized country)” and other concepts concerning global governance as the main pillars in its foreign policy. Against this backdrop, Germany has abandoned the traditional thinking constraint by the bipolar system and made some modifications to the international human rights issues which were said to. 政 治 大. be instrumentalized during the Cold War. The thesis is targeted at explaining the differences of human rights policy in Germany’s external relations before and after its. 立. unification and analyzing the variants behind the differences. There is also a case. ‧ 國. 學. study regarding German’s human rights policy toward South Africa (SA), which further elucidates the above questions.. ‧. In the thesis, we can realize that human rights were not highlighted in Germany’s external human rights policy before the unification. After the unification, human. sit. y. Nat. rights were thus transformed into an ultimate goal which dominates all political aspects in internal and external affairs in Germany. Take South Africa for example.. io. er. Germany’s foreign policy used to be confronted with the conflicts between human. al. n. v i n C before 1991 or the cooperation andheconomic e n g cassistance h i U programs with SA after 1991. rights and economic benefits no matter in the sanction against SA for the Apartheid. Therefore, we can realize that Germany’s external human rights policy is a mixture of the “civilized country” and realistic mercantilism. With the general environmental factors transforming, the two types of foreign policies prevail in turn. Before the unification, Germany’s human rights diplomacy was constraint by the reality of international politics. The concept of civilized country began to factor in Germany’s diplimacy after the unification. However, with promoting human rights diplomacy,. Germany also puts high esteem on its national interests in order to exert its capacity to the fullest amount. Keywords: Germany, South Africa, human rights policy, Apartheid, economic assistance, development cooperation III.

(5) 目次. 第一章 緒論 第一節. 研究動機與研究問題----------------------------------------------------------------------1. 第二節. 文獻探討--------------------------------------------------------------------------------------4. 第三節. 研究方法-------------------------------------------------------------------------------------15. 第四節. 研究範圍與研究限------------------------------------------------------------------------16. 第五節. 研究架構與章節安排---------------------------------------------------------------------17. 政 治 大. 第二章 二戰後至統一前德國對外關係的人權政策. 立. 二戰後人權議題在國際關係中所扮演的角色和發展-------------------------- 21. 第二節. 二戰後至統一前影響德國對外關係中之人權政策的因素-------------------- 24. ‧ 國. 學. 第一節. ‧. 第三章 統一後德國對外關係中之人權政策. 德國統一之後之國際環境與對外人權政策的發展----------------------------- 35. 第二節. 德國對外關係中之人權政策的法律依據與基本原則--------------------------38. 第三節. 聯邦政府對外關係之人權政策的決策行為者------------------------------------42. n. al. er. io. sit. y. Nat. 第一節. Ch 第四章 德國對南非關係中之人權政策 e. ngchi. i n U. v. 第一節. 二戰後至統一前德國南非關係中之人權政策------------------------------------51. 第二節. 統一後德國對南非關係中之人權政策--------------------------------------------- 68. 第三節. 德國對南非援助的動機-----------------------------------------------------------------81. 第五章 結論------------------------------------------------------------------------------------------87 參考資料-------------------------------------------------------------------------------------------------95. IV.

(6) 圖目次 圖 1:德國對外關係中之人權政策-以南非為例」論文架構圖----------------------------18 圖 2:德國對外關係中之人權政策-以南非為例」論文架構圖----------------------------19. 表目次 表 1:聯邦政府第十份外人權政策施政報告(2010 年 5 月-2012 年 2 月)-------------45 表 2:政府發展援助與南非---------------------------------------------------------------------------74. 政 治 大 表 4:南非與德國經濟狀況比較----------------------------------------------------------------------84 立 表 3:人口健康及貧富狀況(南非與德國之比較)----------------------------------------------79. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. V. i n U. v.

(7) 第一章 緒論 第一節. 研究動機與研究問題. 一、 研究動機 第二次世界大戰之後,德國分裂為二,西部被英、美、法三國占領, 東部則為蘇聯控有,1949 年德意志聯邦共和國(西德)與德意志民主共和 國(東德)先後成立。西德外交政策無法自主發揮,人權議題在德國對外政 策扮演的角色並不重要,也常淪為東西方兩大陣營對抗與衝突下的犧牲品。. 政 治 大. 另一方面,西方國家雖常以保護人權的地位自居,卻在冷戰的現實利益考量 下採取不同的標準。. 立. 德國在 1990 年實現統一大業後,國際關係所受的束縛大為減少,提升. ‧ 國. 學. 德國國際地位在德國國內的呼聲也不斷。為加快謀求成為政治大國的步伐,. ‧. 德國積極參與安全、經濟和社會領域等國際事務以增強其發言權。德國主張,. y. Nat. 全球化下相互依存係國際關係主要特徵,為此德國學者毛爾(Hanns W. Maull). er. io. sit. 提出了「文明國家」(Zivilmacht)的國際關係文明化等全球治理理念 1,內 涵包括了:奉行合作與多邊主義、軍事手段僅在最危急的狀況下,並在符合. al. n. v i n 國際法規範的前提下,方可能成為處理對外紛爭的工具、致力推動超國家機 Ch engchi U 制的發展等。另一方面,其他如南斯拉夫等內戰頻仍尚待重建的國家或者新 崛起之新興發展國家,也對德國的在國際社會扮演的新角色有所期待。在此 背景下,德國跳脫原本冷戰時期兩極格局的思維,調整 1990 年後整體的外 交政策,針對國際人權議題在冷戰時期長期處於工具化的現象,做了不少修 正。統一後的德國常運用巧實力(Smart Power) 2影響其他國,軟硬兼施來. 1. 熊煒。 〈論德國「文明國家」外交政策〉, 《歐洲研究》,2004 年第 2 期,頁 122-133。 一般認為, 「巧實力」的概念是由羅塞爾(Suzanne Nossel)首先在 2004 年於《外交事務》 (Foreign Affairs)期刊中發表〈巧實力〉一文所提出,首次對「巧實力」概念進行探討。 「巧實力」就是 綜合「軟實力」 (soft power)和「硬實力」 (hard power)而形成有益於本身亦有利於別國的戰略 願景。早在羅塞爾之前,哈佛大學甘迺迪政府學院講座教授約瑟夫‧奈伊(Joseph Nye)雖沒有 明確地提出巧實力,但其著作《軟實力》一書中早已提出相關的概念,文中創造了「軟實力」和 1. 2.

(8) 達到國家外交上的目標。關注德國巧實力之運用乃因會影響到國際社會的成 員,例如 2010 年 4 月及 2013 年 4 月台灣對死刑犯執行死刑即受到德國政府 和歐盟的嚴厲譴責。 3 而德國在國際社會上運用人權議題作為巧實力的發揮,可以給當前世界 各國符合強調民主、人權價值的走向一個「如何積極參與國際社會、加入文 明國家,並在國際舞台上發揮影響力」有力的參考。因此,德國在統一之後 如何運用人權作為巧實力來扭轉冷戰時期其「經濟上的巨人,政治上的侏儒」 的形象?同時德國要如何結合其他行為者來建構全球性的良善治理?此為. 政 治 大 第二次世界大戰德國納粹政權有許多危害人權的記錄。然而德國今天卻 立. 筆者研究動機之一。. 成為國際社會上推動人權的主要動力,強調外交政策的核心以人為本,保障. ‧ 國. 學. 人權為其一貫的理念,利用像「威瑪三角」 (Das Weimarer Dreieck)4、 「人權. ‧. 對話」 、 「法治國家對話」等外交模式來協助其他國家落實人權;另一方面身. y. Nat. 為歐洲整合的推廣者,德國把人權議題和歐洲整合發展有效結合,積極利用. er. io. sit. 歐盟資源、採行多邊主義制度來改善國際社會的人權。德國為何在人權價值 觀念上有此重大的改變? 1990 年至今歷任了柯爾總理(1982-1998)、施洛. al. n. v i n 德總理(1998-2005)以及梅克爾總理(2005-迄今) ,為因應冷戰結束後的新 Ch engchi U. 國際體系,德國在人權外交政策的制定和實行上與冷戰時期有何不同?統一 後對外人權政策有無延續性或轉變?此為促成筆者研究德國推展人權外交. 「硬實力」這兩個名詞,所謂「軟實力」,即指一個國家的文化、學術、教育、藝術、法律和制 度; 「硬實力」則指軍事與經濟,結合「軟實力」和「硬實力」而構成更上一層樓的「巧實力」 戰略觀。 3 2010 年 5 月 3 日德國聯邦政府人權政策及人道援助委任專員羅寧(Markus Loening)表示,台 灣無視德國和歐洲聯盟一再請求,沒有事先宣佈的情況下就執行死刑,對台灣廢除死刑的努力來 說是一大挫敗。德國過去曾在台灣舉辦廢除死刑的講座活動,並邀請廢除死刑推動聯盟的成員, 到歐洲實地考察死刑廢除後的配套措施和監獄運作的情況。2013 年 4 月 22 日羅寧針對台灣執行 死刑發表聲明:「對於台灣處決六名死刑犯,我在此表達最嚴厲的譴責。事實是,國際性的專家 委員會認為,台灣執行死刑,違反國際法的基本標準,更令人無法接受。本人再次堅決要求台灣 當局,別再繼續執行死刑判決,並且回歸到 2010 年所生效的停止死刑決議。」 4 Das Weimarer Dreieck 機制標示著「德-法」與「德-波」和解進程的成果,根據建立該機制之文 件精神,德、法兩國均以持續性的態度支持波蘭與中東歐國家,能夠逐漸趨近於歐洲社會。 2.

(9) 的動機之二。 第三,在國際社會推動人權實屬一種崇高的理想, 《聯合國憲章》 (Charter of the United Nations)盡力將國際關係中的理想主義與現實主義、人權條款 與主權原則完善地統一起來,但由此帶來的結果必然是盡力維持人權理想與 主權秩序兩者的相互依存性和均衡性。然而,離開秩序的正義性追求,會變 成不切實際的道德空想,而離開正義的秩序建構則容易導向強權政治和霸權 主義,這即是國際人權憲章體系所面對的兩難困境。5 再者,人權的認知和 實行標準也常因國而異。美國在一九七零年代後期卡特政府時期率先把對人. 政 治 大 麥,瑞典等也逐步加入此一行列。他們同美國在國際地位上的差別,人權政 立 權的關注引入對外政策。在西方民主國家中包括像荷蘭、挪威、加拿大、丹. 策有很大不同,這些中等國家不像美國受到全球戰略的影響,在執行人權政. ‧ 國. 學. 策實較少妥協,且大多沒有殖民主義侵略的歷史,對第三世界國家有較大的. ‧. 同情。於是筆者試問,德國對外人權政策之制定是否都是秉持人權至上的理. io. er. 本文的研究動機之三。. sit. y. Nat. 念來制定對外人權政策?當中是否也附帶一些實質國家利益的考量?這為. 第四,國內外有關人權外交之研究,主要是把重點放在美國或歐盟的人. al. n. v i n 權政策上,針對像包括中國、阿富汗、伊朗、伊拉克等非民主國家。以德國 Ch engchi U. 為主體來研究人權外交的專書、論文、報告或研討會資料較少,於是筆者試 圖彌補國內研究德國人權外交政策的不足之處。另外因為中國近年來在國際 社會上的經濟實力和軍事地位大大提升,各國對中國實施人權外交成效實在 有限;其他國家亦有其特殊背景,人權外交也難發揮得透徹。筆者於是想把 視角轉向非洲地區,這些國家常常面臨內戰頻繁、軍人執政、童兵、婦女地 位、貧窮、飲水、衛生和醫療遲遲無法改善的困境,人權在這些國家的推展 實有前瞻性,其中又以南非和德國的關係向來良好,德國在南非推行經濟合. 5. 周琪主編。《人權與外交-人權與外交國際研討會論文集》 ,2001 年,頁 14。 3.

(10) 作等援助的人權政策,也可藉以推廣到非洲其他地區,可檢視德國是否能在 這些地區發揮不一樣的成效。此為筆者研究的動機之四。. 二、研究問題 國內外學術機構研究歐洲或美國人權外交政策的著作為數眾多,但少有 以德國單一角度出發來探討,基於此,本研究想要分析以下問題: (一)統一前與統一後的德國對南非關係中在人權議題上的發展有何 不同? (二)德國在推廣南非人權外交時,會受到哪些困境挑戰或現實考量?. 政 治 大 的方式和成效,而德國在邁入二十一世紀後更加積極參與國際事務,運用軟 立. 希望藉由這兩個問題的探討,剖析德國在統一前與統一後人權政策制定. ‧ 國. 學. 性權力,透過多方管道來達成人權的價值外交,也符合全世界信仰民主自由、 尊重人權的潮流,更可作為世界各國發揮軟實力,透過在國際事務上的參與,. ‧. 增加在國際舞台上的曝光率和影響力的一個典範。. sit. y. Nat. n. al. er. 文獻探討. io. 第二節. 一、國際人權議題的發展. Ch. engchi. i n U. v. David P. Forsythe 的著作 Human Rights in International Relations 中,以洗練 的筆法探討國際人權規範之形成和實踐。Forsythe 指出兩項重要趨勢:在二 十世紀後的五十年中,人權在國際關係中的變化程度;以及在自由傳統的基 礎上,使個人人權與由現實主義途徑主導之國家體制與人權協調、合作的困 難程度。大體而言,國際人權法是以自由主義為基礎,但是人權的實踐常常 反映出一種現實世界的姿態。國家利益通常凌駕於個人權利之上,國際組織 則大多軟弱無影響力。 6此種現實世界中的自由主義政治之兩難,正可以提. 6. David P. Forsythe, Human Rights in International Relations, (Cambridge: Cambridge University Press,. 2006): 252. 4.

(11) 供筆者檢視德國外交政策的一個標準。 同時 Forsythe 區分人權與人道事務(humantitarian affairs)之差異。以法 律層面與傳統觀念來看,人權是與和平時期裡之基本個人權利有關;而在戰 爭時期與其他特殊狀況下,對受害者的保護和援助,是屬於人道事務的範疇。 國際人權法與國際人道法是屬於不同法律,也有不同的歷史背景,但在國際 關係中並沒有一道相當清楚的分野來區分不同的法律。7Forsythe 所定義的人 權,實包括戰爭時期與政治動亂中的人權。所以在探討一國人權外交政策時, 必須同時借助這兩個領域之概念,才能有一完整的分析。. 政 治 大 自從歐洲在 1940 年代開始區域化後,西歐國家就清楚的把對公民與政治權 立. 另外關於人權規範在各區域的運用狀況,以歐洲區域的發展最為完善。. 利的推展與保護,視為該區域主要發展的目標。 8 為協調彼此的社會政策,. ‧ 國. 學. 於是在 1949 年創立了歐洲理事會(The Council of Europe),該理事會最重要. ‧. 的成就及是在羅馬制訂了《歐洲保障人權與基本自由公約》(European. y. Nat. Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, ECHR,. er. io. sit. 以下簡稱歐洲人權公約) ,於 1953 年生效。之後又經談判制訂了《歐洲社會 憲章》(European Social Charter)處理社會與經濟權利的議題。另外在 1986. al. n. v i n 年通過《歐洲禁止酷刑及不人道或污辱之待遇或處罰公約》 (European Ch engchi U. Convention for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment) ,1995 年亦通過《歐洲保護國內少數民族架構公約》 (Framkwork Convention for the Protection of National Minorities)。但《歐洲人權公約》仍可 算歐洲理事會的最大成就之一。該公約是歐洲地區具有準憲法位階的區域性 權力法案,也是有關保護人權最成功的國際法系統。 9而此公約對於歐洲國. 7. Ibid, preface. rd Mark Janis, Richard Kay, and Anthony Bradly. European Human Rights Law 3 ed, (Oxford: Oxford University Press, 2008.) 9 Ibid. 5 8.

(12) 際公法的影響可說是無遠弗屆。 10 在歐盟的部分,雖然起初整合的目的是為了提升經濟實力,關於人權隻 字未提,但在 1987 年通過的單一歐洲法(Single European Act)即揭櫫歐洲 各國對促進民主法治和尊重人權的基本原則;1991 年的馬斯垂克條 (Maastricht Treaty) 將民主與人權做為歐盟共同與外交安全政策 (Common Foreign and Security Policy, CFSP) 的主軸之一;1996 年通過阿姆斯特丹條約 (Treaty of Amsterdam) 明訂歐盟國家應保障民主與人權條款;歐洲憲法條約 (Treaty Establishing a Constitution for Europe) 第二部中,更把歐洲聯盟基本權. 政 治 大 核心價值之一,也非僅屬內部問題而已,隨著聯合國及歐盟整合的逐步成熟, 立 利憲章(EU Charter of Fundamental Rights)納入。11發展至今人權已經是歐盟的. 這些進程也深深影響德國的人權外交政策。. ‧ 國. 學. 二、人權外交的起源與內涵. ‧. 人權的概念源自於西方,古希臘時期即存在人權概念的雛形,儘管當時. y. Nat. 人權內容不盡完整,但經過不斷演化,歷經十五、十六世紀歐洲的文藝復興. er. io. sit. 運動,十七、十八世紀的啟蒙運動及受到西方平等自由主義和民主思想傳統 的影響,現代人權觀念的內涵乃逐漸成形。因此一些西方主要國家在第二次. al. n. v i n 世界大戰後,尤其是自 1970 C h年代起,將人權作為其推行外交政策的一項重 engchi U 要內容,人權外交也就成為西方人權學說中一個受人關注的焦點。 12. 國際間首先明確提倡「人權外交」並向國際社會宣布人權是國家對外政 策核心原則的是美國前總統卡特(Jimmy Carter) ,其在 1977 年就職後即定義 了人權作為外交政策的基石,認為一個國家的對外政策不應背離其國內政治 所依循的道德標準,並須將其融合在外交政策的實際行動中,針對其他國家. 10. rd. R. Beddard. Human Rights and Europe, 3 ed.,(Cambridge: Grotius Publications, 1993): 6-7. 羅志宇。〈歐洲聯盟之人權外交政策〉 ,《歐洲國際評論》 ,2006 年,第二期,頁 47-104。 12 蔡昌言、黃筱晴。 〈美國的人權外交政策—對台灣與對中國之比較〉 ,載於顧長永總策劃,翁嘉 禧編輯, 《台灣的發展--全球化、區域化與法治化》 , (台北: 巨流圖書公司,2006 年) ,頁 237-266。 6 11.

(13) 人權的狀況,判斷美國是否與其維持良好關係的標準。13 針對國際人權實際 做法上,卡特政府除了公開的言論譴責、經由軍事和經濟制裁來施加壓力外, 一方面也從聯合國機構加強對人權狀況不佳國家的壓力;另一方面則透過一 般外交途徑,如利用美國與各相關國家的外交關係,私下進行協調與談判, 使各國有所警惕,而在人權方面自動做出改善的行為。 14 此外例如法國在密特朗(François Mitterrand)擔任總統時期(1981 年至 1995 年)也奉行以人權作為外交政策的實踐,法國與其他國家的關係好壞 取決於該國的人權紀錄,同時也作為法國提供該國發展援助項目的前提條件,. 政 治 大 法國國家利益作為主要的取捨。 立. 只是在具體實踐上針對社會主義國家與發展中國家有較大的選擇空間,也以 15. 三、德國的人權外交發展和議題. ‧ 國. 學. 冷戰時期,西歐國家除了挪威於 1977 年、荷蘭於 1979 年和瑞士於 1982. ‧. 年有出版自己國家官方的人權概念報告外,一般而言,當時各國關於人權外. y. Nat. 交的探討、官方資料或相關著作並不多,西德雖也表示尊重自由及人權的概. er. io. sit. 念,但在冷戰時期並未特別將人權概念作為一項外交政策的基本目標。時任 西德總理的施密特(Helmut Schmidt)表示,西德並沒有發展人權外交的必. al. n. v i n 要性,同時也認為起源於C1977 年美國卡特政府上台時的人權外交過於理想 hengchi U. 化,並擔心這種理想主義的意識形態對於當時東西緩和政策的進程會帶來不 利的影響。 16 Wolfgang S. Heinz 在其報告-「德國外交和發展政策中之人權」 (Menschenrechte in der Deutschen Außen- und Entwicklungspolitik)中指出,針 對德國人權外交政策做一全盤的探討並不容易,因為該領域在學術上發展尚 未完全,研究上對於一九七零、八零年代德國外交政策之調查結果甚少,亦 13. Jimmy Cater, Why Not the Best? ( New York: Bantam Books, 1994): 141. 宋文明。 《當代美國外交政策:從甘迺迪—柯林頓》 , (台北:宋氏照遠,2003 年) ,頁 251-261。 15 錢其琛主編。 《世界外交大辭典》, (北京:世界知識出版社,2005 年),頁 1711。 16 Wolfgang S. Heinz,“Menschenrechte in der deutschen Außen- und Entwicklungspolitik.”epdDokumentation, Nr.5, ( 2002): 5. 7 14.

(14) 缺乏個案研究之分析或報告,另外各國人權外交政策之比較研究也很少被提 及。 17僅有的相關案例之研究是 1985 年 Konstantin Thun 出版之專書. Menschenrechte und Außenpolitik, Bundesrepublik Deutschland-Agentinien 1976-1983 中,探討了 1970-80 年代德國與阿根廷之雙邊關係。Konstantin Thun 的著作中提及,1976 年阿根廷發生軍事政變,對當時的西德政府而言,維 持與阿根廷良好的經貿關係,比批評針砭阿根廷軍人獨裁,以及追究其政府 對德國人在阿根廷境內失蹤、被謀殺之罪責,來的還重要。但自 1998 年起, 德國政府與阿根廷人權組織發起「聯合打擊逍遙法外」(Koalition gegen. 政 治 大 相關人士與事件,並加以起訴 ,顯示德國在人權外交議題上態度之轉變。 立 Straflosigkeit)之運動,調查當時造成許多德國人或德裔人民在阿根廷犧牲的 18. 另外 2009 年 Philipp Rock 出版之 Macht, Maerkte und Moral 中對於德國在. ‧ 國. 學. 1960-1970 年代與希臘、南非和伊朗間關係的發展有些案例的闡述,其著作. y. Nat. 多有侷限。. ‧. 中也指出冷戰時期,德國因為政治環境的現實,在人權外交政策上的落實也. er. io. sit. 德國統一之後,始將人權概念作為外交政策的基本目標。德國外長金克 爾(Klaus Kinkel)於 1992 年 9 月第四十七屆聯合國大會演講時表示,德國. al. n. v i n 基於本身的歷史經驗,若不能尊重人權,則不可能實現有尊嚴的人類價值。 Ch engchi U. 19. 尊重和發展人權是德國政府的核心政策,同時人權政策是德國制定其他政策 的總體目標,支持人權議題貫穿於一切政治領域。德國基本法第 1 條即指出 了人權為一切人類社會以及世界和平與正義之基礎,因此德國不僅在國內政 策制定抑或對外政策,奉行所有人的尊嚴和基本自由都應受到保護,在國際 關係上德國也會努力創造有利條件,以杜絕壓迫、專制和剝削等迫害人權的 17. Wolfgang S. Heinz,“Menschenrechte in der deutschen Außen- und Entwicklungspolitik, epd-. Dokumentation Nr.5, (2002):5-6. 18. Beckert Roland, Ergänzungen zum Fall Elisabeth Käsemann, in: Konstantin Thun: Menschenrechte und. Außenpolitik. Bundesrepublik Deutschland-Argentinien 1976-1983, (2006):15-21. 19. Klaus Kinkel, Rede vor der 47. Generalversammlung der Verinten Nationen am 23. September in New York, in Auswärtiges Amt, Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland. Dokumente 1949 bis 1994, Köln 1995, S. 878. 8.

(15) 狀況發生。20 依此理念,德國的人權外交政策致力促進國際關係領域的法制 化,在人權領域上,積極參與制定相關國際法機制,例如一方面透過國際人 權公約或歐洲人權公約等途徑來擴展及改善現有國際法義務,另一方面則以 堅定立場貫徹國際公法,以期確實維護人權。 綜觀第二次世界大戰到冷戰結束前的德國「人權外交政策」之研究資料 甚少,直到 1990 年之後,才有比較完整之發展。1990 年德國官方始發表第 一份人權報告書,德國外交部決定爾後至少每兩年公布一次聯邦政府對其人 權議題之作為與政策。迄今為止,德國聯邦政府共發表了十份外交領域「人. 政 治 大 報告內容除了界定了每兩年間德國要努力的人權議題、在歐洲的架構內所要 立. 權政策」施政報告 (Bericht der Bundesregierung über ihre Menschenrechtspolitik) 21,. 執行的人權主題範疇、其他德國內政和外交有關人權議題的重點活動,以及. ‧ 國. 學. 聯邦政府有關人權政策的創議等,也記載許多聯邦政府執行人權外交政策的. ‧. 單位、聯邦總理和外交部長對外發表之言論、所簽訂之重要人權條約、政府. io. er. 確保和落實全世界對人權尊重的決心。. sit. y. Nat. 針對特定國家所實行之人權政策實際做為、成效和反應,藉此向外揭示德國. 德國的人權外交政策的議題相當廣泛且多元,包括了兒童權利. al. n. v i n (Kinderrechte)、婦女權利和性別平等(Frauenrechte und Gleichstellung)、反 Ch engchi U 對死刑(Einsatz gegen die Todesstrafe)、反對酷刑(Bekämpfung der Folter)、 獲得清潔飲水和衛生設施的人權(Menschenrecht auf Wasser und Sanitärversorgung)、宗教信仰(Religions- und Glaubensfreiheit)、殘疾人權利 (Rechte von Menschen mit Behinderungen) 、性取向自由的權利(Rechte auf freie sexuelle Orientierung) 、保護人權辯護(Schutz von Menschenrechtsverteidigung)、 尊重,保護和實現經濟,社會和文化權利(Wirtschaftliche, soziale und kulturelle 20. 詳見德國聯邦外交部:Achtung und Ausbau der Menschenrechte, http://www.auswaertiges-amt.de/DE/Aussenpolitik/Menschenrechte/GrundsaetzeMRpolitik_node.html 21 詳見德國聯邦外交部網站: http://www.auswaertiges-amt.de/DE/Aussenpolitik/Menschenrechte/121024_10-MR_Bericht_artikel_node.ht ml 9.

(16) Rechte achten, schützen und gewährleisten)及人道救援(Humanitäre Hilfe)等等 22, 並由國內各個不同專職所轄領域的部門去執行,亦針對不同國家的需求採取 因地制宜的加強措施。 另外從人權施政報告中也可了解德國人權外交政策的執行單位的層次 可主要分為:(1)國內層次的聯邦政府行政架構,特別是聯邦總理、聯邦議院、 聯邦經濟合作發展部(Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit, BMZ)、聯邦司法部(Bundesministerium der Justiz)、聯邦工會及社會事務部 (Bundesministerium für Arbeit und Soziales) 、聯邦家庭事務、老年、婦女及青. 政 治 大 之角色;(2)國際層次的執行架構,如德國與聯合國、歐盟、歐洲安全與合作 立 年部(Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend)和各邦政府. 組織(Organization for Security and Co-operation in Europe,OSCE) 、歐洲理事會(The. ‧ 國. 學. Council of Europe)的合作;以及(3)其他行為者,特別是國內以德國聯邦經濟. ‧. 部的指導為方針之對外援助機構 23、基金會 24或合作單位等等。. y. Nat. 另外在人權施政報告中,可以很清楚看出德國聯邦政府對維護人權議題. er. io. sit. 上的法律依據已根植在國內的基本法中。 25 德國依 1948 年的《世界人權宣 言》 (Universal Declaration of Human Rights, UDHR)和以此發展出 1966 年之《公. al. n. v i n 民與政治權利國際公約》(International Covenant on Civil and Political Rights, Ch engchi U ICCPR)、《經濟、社會與文化權利國際公約》(International Covenant on. Economic, Social and Cultural Rights, ICESCR)及其他相關人權公約,劃定人權 實施之對象和範圍,與國內法律做結合;首重努力提升國內人權狀況,進而 與國際層次之政策做聯結。在人權外交政策執行面向採行之重點有政治對話、. 22. 詳見德國聯邦外交部:Einzelne Aktionsfelder, http://www.auswaertiges-amt.de/DE/Aussenpolitik/Menschenrechte/Rechtsbereiche_node.html 23 如:德國復興信貸銀行(KfW)及所屬的德國投資發展公司(DEG) 、德國技術合作公司(GTZ) 、 德國國際培訓與發展公司(InWEnt) 、德國發展服務公司(DED)。 24 如:佛列德里西.艾伯特基金(Friedrich-Ebert) 、艾德諾基金(Konrad-Adenauer) 。 25 德國基本法第一條:一、人之尊嚴不可侵犯,所有國家機關有尊重和保護此項尊嚴之義務。二、 因此,德意志人民承認不可侵犯與不可讓與之人權,為一切人類社會以及世界和平與正義之基礎。 三、下列基本權利拘束立法、行政及司法而為直接有效之權利。 10.

(17) 經濟制裁、武器禁運、對外援助、人道干涉、多邊合作等方式。報告中另指 出因應全球化下造成的新挑戰,諸如氣候變遷、恐怖主義等問題,人權議題 都應該再加以深化、廣化。26 仔細分析德國出版之第一手資料,可以幫助筆 者了解聯邦政府人權外交政策實際的實施狀況。 另外人權政策之施展和外援政策密不可分。Rubin Patterson 在 Foreign Aid. After The Cold War 中,描寫了冷戰後對外援助的趨勢,也探討對外援助政策 之目的、理由和方法,並舉個案如美國、日本和西德為例,其如何重視人道 和貧窮、試圖改變世界的秩序。27德國在西元 2000 年千禧年宣言(Millennium. 政 治 大 行動計劃(Programme of Action 2015)做為德國援外的總方針,結合蒙特瑞 立. Declaration)28後,其外援政策都有所調整,在施洛德執政時期率先推出 2015. 宣言(Monterrey Consensus)及約翰尼斯堡實行計劃(Johannesburg Plan of. ‧ 國. 學. Implementation),奠定了 2000 年至 2015 的德國援外政策,也凸顯出德國援. ‧. 外政策對全球化議題的關注,如貧窮、永續發展、再生能源及良好治理等議. y. Nat. 題。除此之外,德國經濟合作發展部也調整德國援外機構,使其更為合理化,. 將在後續章節加以分析探究。. n. al. 四、區域性人權發展. Ch. engchi. er. io. sit. 以增進其效率。德國如何運用其援外政策作為人權外交的推廣手段,筆者也. i n U. v. 非洲於 1961 年成立「非洲團結組織」 (Organization of Africa Unity, OAU) 當中《非洲團結組織憲章》(OAU Charter)對人權也有所著墨,然而對該組 織而言人權內容僅限於種族歧視問題,其他人權議題沒有受到應有的重視。 之後在 1981 年通過了《班竹憲章》 (Banjul Charter)29對公民和政治權利做了. 26. Berlin: Auswärtiges Amt. Neuter Bericht der über ihre Menschenrechtspolitik in den auswärtigesn Beziehungen und in anderen Politikbereichen, 2010. 27 Patterson Rubin, Foreign aid after the cold war: the dynamics of multipolar economic competition, 1997. 28 2000 年 9 月,189 個聯合國會員國齊聚美國紐約,共同發表千禧年宣言,其中就消除世界貧窮、 飢餓、疾病、文盲、環境惡化及婦女歧視等重要議題,商訂一套有實效性且能評估成果的目標, 千禧年發展目標(Millennium Development Goals, MDGs)及源自於此。 29 U. Oji. Umozurike. The Africa Charter on Human Rights on Human and People's Rights, (Brill Academic Pub, 1997). 11.

(18) 確切的承諾,然而只發揮極微的影響。學者認為《班竹憲章》避開成立一個 非洲人權法院,僅設立只有建議功能的「非洲人權委員會」(African Human Rights Commission) ,反映非洲偏好透過討論和調解來解決爭端,而不希望依 賴對抗是的司法審判途徑。隨冷戰後「第三波」民主化浪潮之影響,政治自 由主義逐漸在非洲萌芽,1988 年非洲統一組織通過一份有關《班竹憲章》 的議定書,明確支持成立一個非洲人權法院 30,較重要的非洲大國如南非和 奈及利亞等,逐漸捨棄高壓統治與獨裁主義,而走向自由民主的大道。但獨 裁主義、持續的政治動盪還有種族屠殺,卻還是發生在非洲大部分地區,例. 政 治 大. 如大湖區、部分西非地區(賴比瑞亞、獅子山)、索馬利亞、蘇丹等國最為 嚴重。. 立. 國內學者洪德欽博士在有關歐盟針對各區域人權保障政策研究中表示,. ‧ 國. 學. 隨歐盟不斷整合和擴大,其人權條款與歐盟發展、貿易政策已有效結合,搭. ‧. 配共同外交及安全政策;歐盟以人權為導向,以貿易與發展為中心,以援助. y. Nat. 及制裁為後盾,形成了一種有別於傳統「權力政治」之對外政策 31。以對非. er. io. sit. 洲而言,從洛美公約(Lome Convention)32到科多努協定(Cotonou Agreement)33, 歐盟對非洲援助政策不斷完善,範圍不也斷擴大。德國對外的人權政策和外. al. n. v i n 援也在歐盟或聯合國的架構下展開。德國重視發展與非洲關係,同時也看重 Ch engchi U. 非洲的發展潛力和能源、原材料資源優勢,支援非洲區域經濟發展,規劃與 非洲在安全、社會和經濟各領域的合作,幫助非洲應對解決貧困、食品短缺、. 30. Makau Mutua.“The Africa Human Rights Court: A Two-Legged stool?”Human Rights Quarterly, Volume 21, No. 2, (May 1999): 342-363.. 31 32. 洪德欽。《歐洲聯盟人權保障之建構與實踐》 ,第三十四卷第一期,頁 143-202。. 《洛美公約》曾是非加太集團和歐盟間進行對話與合作的重要機制,也是迄今最重要的南北合 作協定,自 1975 年以來共執行了 4 期。非加太集團和歐盟在 20 世紀末認識到,有必要根據新的 國際政治經濟形勢探討新的合作方式。制定新貿易援助協定的談判進程於 1998 年正式啓動。2000 年 10 月,非加太集團和歐盟就第 5 期《洛美公約》達成協定,並於同年 6 月在科托努正式簽署, 稱《科托努公約》 。 《洛美公約》就此宣告結束, 《科特努公約》自 2003 年 4 月 1 日起正式生效。 33 根據規定,《科托努公約》有效期爲 20 年,每 5 年修訂一次,前 8 年爲過渡期,後 12 年爲執 行期。歐盟在 8 年過渡期中向非加太國家提供 135 億歐元的援助,非加太國家 97%的産品可以免 稅進入歐盟市場。 12.

(19) 疫病流行、難民、環境污染、法治不健全和極端主義等問題。德國擬逐步提 高發展援助金額佔國內生産總值的比重,2010 年提高 0.51%,2015 年將提高 到 0.7%,對非援助金額佔其雙邊援助的 30%。 34 四、人權政策與「文明國家」、「巧實力」和「全球治理」之關係: 「文明國家」 (Zivilmacht)的外交政策理論是德國學者在冷戰結束的背 景下所提出,主要用於分析統一後的德國外交政策。德國學者毛爾認為,德 國在 1990 年後整體外交側重於促進國際關係文明化與法治化,並遵守:奉 行合作與多邊主義,如聯合在歐盟、北大西洋聯盟的夥伴,以及在國際組織. 政 治 大 在最危急的狀況下,方可能成為處理對外紛爭的工具,且其運用必須符合國 立 中,特別是在聯合國中及歐洲安全與合作組織中共同發揮作用;軍事手段僅. 際法規範的要求;致力推動超國家機制的發展,維護集體安全並向超國家組. ‧ 國. 學. 織讓渡主權 35,提供筆者研究德國人權外交政策時可以運用的模式之一。. ‧. 另外,美國新自由主義國際關係學派學者奈伊(Joseph Nye)在 Soft power :. y. Nat. the means to success in world politics 36與 In Mideast, the goal is smart power 37中,提. er. io. sit. 出「軟實力」(Soft Power)和「巧實力」(Smart Power)的概念,他認為軟 權力可以透過包括政治制度的吸引力、價值觀的感召力、文化的感召力、外. al. n. v i n 交的說服力、國際信譽和領導人與國民形象來影響他國意願的無形精神力, Ch engchi U 相對「硬實力」 (Hard Power)而言,軟權力是透過吸引而非強制力來使他國 心甘情願去做自己希望他做的事情的力量。巧實力即是在適當狀況下,正確 拿捏運用兩者的力量。對照德國針對人權議題上主要採取對話、說服、誘導 方式,輔以其他較強勢的經濟干預或貿易制裁等手段,來使他者接受其可認 可的價值觀念和制度安排,呼應奈伊所說的非物質性權力在國際關係上的作 用日益凸顯。德國內部對於德國外交政策的實踐亦有許多不同的論述,如國 34. http://big5.fmprc.gov.cn/gate/big5/www.mfa.gov.cn/chn/gxh/cgb/zcgmzysx/oz/1206_12/1207/t420732.htm Hanns W. Maull, ”Germany and Japan: the new Civilian Powers.”Foreign Affairs, Vol. 69, No. 5, (1990): 92-93. 36 http://www.carnegiecouncil.org/resources/transcripts/4466.html# 37 http://belfercenter.ksg.harvard.edu/publication/1590/in_mideast_the_goal_is_smart_power.html 13 35.

(20) 際關係教授萊德曼(Reimund Seidelmann)提出了「軟力量政治」 38;南德意 志報(Süddeutsche Zeitung)外交政策版負責人約佛(Josef Joffe)使用「軟霸 權(der Sanfter Hegemon)」來探討德國在世界上日益強勢的壟斷地位以及其 經濟、社會魅力 39。在此「軟實力」和「巧實力」的概念提供筆者另一個研 究德國人權外交可行的途徑。 再者,有關「全球治理」 (Global Governance)的概念也在冷戰結束後成 為一門國際新興課題,依據聯合國全球治理委員會(Commission of Global Governance)在 1995 年的報告中,對於治理做了一個具代表性的定義: 「治理. 政 治 大 總和。它是使相互衝突或不同的利益得以調和,並採取合作行動的持續過程。 立 是各種個人的與機構的,公共的與私人的,在管理其共同事務的諸多方式的. 它既包括有權迫使人們服從的正式制度與機制,同時也包括各種人們同意或. ‧ 國. 學. 以為符合其利益的非正式制度安排」 40。這樣的全球治理最終的目標即是要. ‧. 達到全球的「善治」,透過在全球範圍內改善行政、推動人權對話、促進決. y. Nat. 策體制透明,把一種西方政治多元、民主、法治、人權的價值推廣出去。而. er. io. sit. 推廣善治理念的具體政策主要體現在雙方國家對人權議題的看法。以歐盟為 例,主要透過三個途徑來達到目標。首先,把「人權」納入政治對話議程;. al. n. v i n 第二,在聯合國人權委員會(United Nations Commission on Human Rights, Ch engchi U. UNCHR)41上對人權紀錄不佳的國家提出批評和譴責;第三,發表年度人權 報告,並把報告做為對其他國家提供援助、優惠和貿易往來的重要參考。身 為歐盟創始國之一的德國,因應冷戰後新興的國際問題,筆者欲在文章中運 用全球治理的概念,研究德國如何透過各個管道協助非洲(南非)達到善治. 38. 萊德曼(Reimund Seidelmann) ,〈德國和歐洲:完善民族國家,地區一體化和多邊合作〉, 《中 國的發展與 21 世紀的國際格局》 ,梁守德主編(北京,中國社會科學出版社,1998 年) ,頁 244。 39 Josef Joffe.“ Amerika und Deutshland: Die Weltmacht, der sanfte Hegemon und die natürliche Partnerschaft.”Deutschland neue Außenpolitik Band 3: Interessen und Strategien. Karl Kaiser und Joachim Krause (Hrsg.), München, (1996):120. 40 Commission on Global Governance, (1995): 2-3. 41 為提升人權機制之地位及職權 2006 年 3 月 15 日,聯合國人權理事會(UN Human Rights Council) 已取代人權委員會。 14.

(21) 的目標。. 第三節. 研究方法. 本文將以「歷史研究法」、「文獻分析法」和「比較研究法」等三大研究 方法來塑造本文之架構基礎。 一、 歷史研究法(Historical Analysis):歷史研究法係根據已知的歷史 事實,探究與真實關係與現象有關的經驗。主要是運用歷史資料, 將研究的歷史事件加以描述和分析。42 該法具有長時間的研究性質,. 政 治 大 針對本文的「歷史研究法」 ,試圖以 1990 年德國統一為分水嶺,蒐 立. 藉分析該問題有關的既存資料,以歸納出可供解釋和預測的理論。43. ‧ 國. 學. 集統一前和統一後實踐之相關人權外交史實,介紹德國人權外交政 策形成之背景和發展,以期有一連續完整之概念。. ‧. 二、文獻分析法(Document Analysis):文獻分析法係以政府文獻或以前. sit. y. Nat. 於調查中蒐集的現成資料以及具有研究價值的學術著作,做為分析. al. er. io. 對象,並把該等資料與文獻加以閱讀、相互參照、詮釋、整理和運. v. n. 用,並以分析法比較各文獻之正誤異同。 44 在本研究之「文獻分析. Ch. engchi. i n U. 法」中,除了對相關國內外學者發表的論文、期刊文獻和專書進行 研究外,也將蒐集針對德國為主、歐盟為輔的官方文件、宣言、統 計資料、相關談話與備忘錄做分析研究。藉由這些官方與學界文件 之敘述,試圖勾勒出德國在人權外交上重要的演變過程。 三、比較研究法(Comparative Research):係指分析兩種以上之主題或個 案,尋找出其中之異同或優劣,將之歸納成趨勢、原則,以做為解 決、改進問題之參考。在本研究之「比較研究法」,筆者將舉南非. 42 43 44. 易君博。《政治理論與研究方法》, (台北:三民,1984 年) ,頁 164-168。 王玉民。《社會科學研究方法原理》 ,(台北:紅葉文化,1994 年) ,頁 244。 葉至誠、葉立誠。《研究方法與論文寫作》 ,(台北:商鼎文化出版社,2000 年) ,頁 138-140。 15.

(22) 作為德國推行人權外交政策之個案,檢視德國在統一前後於這個地 區政策推行之成效,並比較當中之異同,評估德國未來制定對外人 權政策之走向。. 第四節. 研究範圍與研究限制. 一、. 研究範圍. 本文研究範圍主要著重在德國統一前後之比較,即從 1945 年至今(2014 年)人權外交的發展。就一國外交通常具有延續性,本文將針對德國在統一. 政 治 大. 前後針對南非的人權外交政策作一系統性探討,檢視德國人權外交在國內層. 立. 次和國際層次實踐為何,來評估德國對外人權政策的成效和限制。. ‧ 國. 學. 根據德國聯邦外交部 2001 年發表的《對漠南非洲外交戰略》 (Sub-Saharan Africa Foreign Policy Strategies)指出,漠南非洲雖在近年大體上有某程度之. ‧. 進步,但仍面臨了許多問題,像是經濟邊緣化、自然災害和暴力衝突之威脅、. y. Nat. sit. 愛滋病的困擾等等。45 獨裁主義、持續的政治動盪還有種族屠殺,仍發生在. n. al. er. io. 非洲大部分地區,例如大湖區、部分西非地區(賴比瑞亞、獅子山)、索馬. i n U. v. 利亞、蘇丹等國最為嚴重。 46因此營造非洲穩定和繁榮是對非洲政策目標和. Ch. engchi. 利益核心的部分。此外,德國在非洲有殖民的歷史背景,而與此區有某程度 之聯繫關係;邁向二十一世紀後,德國也欲增強其大國影響力的訴求;對應 其他新興大國在非洲影響力之上升,德國亦有其地緣政治和經濟上的國家利 益。遂筆者欲針對德國對非洲(南非)間之歷史因素、價值理念與現實利益 等種種考量,做一完整的研究和考察,來分析德國人權政策在此區的真實意 涵。. 45. Sub-Saharan Africa Foreign Policy Strategies, The Federal Foreign Office, April 2001. David P. Forsythe, Human Rights in International Relations, (Cambridge: Cambridge University Press, 2006): 211. 16. 46.

(23) 二、. 研究限制. 本研究是以德國人權外交為研究重心,所以德文資料的引用實為重要。 雖然德國官方文件或報告書可以透過網路蒐集,然受限於時空環境,德文原 文專書或期刊論文在台灣並不易取得,因此在某些文章論述上恐有遺珠之憾。 另外限於筆者本身之語言能力,在詮釋德文文章上必存有美中不足之處。 其次,歐盟整合以久,對外政策多有一致性,因此國內學術研究機構對 歐洲的研究多以歐盟為研究主體,少有針對單一國家之外交政策為研究對象。 因此,德國對外實行的人權外交政策之研究的相關中文並不豐富,可供參考. 政 治 大. 的資料不夠完整、深入和豐富,限制了筆者研究的視野。. 立. 研究架構與章節安排. ‧ 國. 學. 第五節. 本論文之架構共分為五章,第一章緒論,包含本論文之研究動機、研究問題、. ‧. 文獻回顧、範圍、限制和方法等。第二章針對二戰後至統一前德國人權外交的起. y. Nat. sit. 源和背景做一介紹,並針對德國在冷戰時期人權外交的發展和可能受到侷限的因. n. al. er. io. 素做一探討。第三章介紹統一後德國的人權外交政策,包括國際環境因素轉變下. i n U. v. 對德國人權外交政策的影響、當前德國人權外交政策的法律依據與基本原則及聯. Ch. engchi. 邦政府人權外交政策決策的行為者。第四章以德國對南非的人權外交政策為個案 分析,首先針對戰後至統一前雙方間的關係發展,以及德國面對當時南非執行種 族隔離政策所採取的態度及演變,接者分析德國統一及南非廢除種族隔離制度後, 兩國間的關係發展,並提出當前南非的人權問題,以及針對南非人權問題之現況, 德國如何落實人權外交政策以協助南非改善人權。第五章結論,依據德國人權外 交政策的依據和邏輯性,爬梳出政策的實質內涵,並對其成效做一評估。(參見 圖一及圖二). 17.

(24) 圖一:「德國對外關係中之人權政策-以南非為例」論文架構圖. 資料來源:筆者自製。. 18.

(25) 圖二:「德國對外關係中之人權政策-以南非為例」論文架構圖. 資料來源:筆者自製。. 19.

(26) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 20. i n U. v.

(27) 第二章 二戰後至統一前德國對外關係的人權政策 冷戰時期西德外交政策雖也表示尊重自由及人權的概念,但並未特別將人權 概念作為一項外交政策的基本目標。 1. 然而人權的發展在國際政治上是勢不可擋的,對於西德的整體外交政策亦會有. 所影響,本章即針對二戰後影響人權議題在國際政治上扮演重要性角色的因素和 發展作一介紹,以及剖析國際人權議題的發展如何影響西德時期的人權外交,並 針對冷戰時期西德人權外交的發展和可能受到侷限的因素做一探討。. 第一節 二戰後人權議題在國際關係中所扮演的角色和發展. 政 治 大. 如果人權是各國政府的基本義務,以確保國內公民的福祉,而一個國家積極. 立. 介入他國人權政策也可能帶來不良的影響,為什麼一個國家要關心其他國家的人. ‧ 國. 學. 權狀況?學者 Rein Müllerson 在其著作 Human Right Diplomacy 中提出兩種解釋: 其一,侵犯人權將嚴重威脅國際安全。特別是在九十年代,例如在非洲大湖區和. ‧. 歐洲巴爾幹地區,嚴重的侵犯人權對跨越國界和整個地區動盪不安有所影響。因. y. Nat. sit. 此,各國政府有必要在早期遏制這種侵犯人權的手段,以避免面對如難民潮,經. n. al. er. io. 濟危害等所帶來的嚴重後果。其二,獨立於各色人種的種族、宗教以及世界觀之. i n U. v. 外,大部分人群之間存在種促成對其他人類權利遭受迫害時的同理心的連結,並. Ch. engchi. 且逼迫政府採取積極的人權政策,而儘管該政策可能會威脅到其他既有的利益 2。 過去幾十年來國際人權問題議題在媒體大量曝光而使的此種同理心的影響力和 重要性大增,同時也表示了人民對其政府和國家價值觀的重視,對於政府和國家 價值觀的重視,形成對於主政者的道德脅迫(einen moralischen Zwang),使其政 府對於其他國家人權的迫害採取干涉措施。3依據 Rein Müllerson 的解釋也顯示一 國在推展人權外交時兼具了國家安全的現實利益和價值觀外交的雙重考量。. 1. Wolfgang S. Heinz,“Menschenrechte in der deutschen Außen- und Entwicklungspolitik.”epdDokumentation, Nr.5, ( 2002): 5. 2 Rein Müllerson, Human Right Diplomacy. London, (1997):15-36. 3 Jack Donnely,“An Overview.”Human Rights and Comparative Foreign Policy. Tokyo, (2000): 310-334. 21.

(28) 人權議題在國際上積極發展的歷程其實僅也才短短幾十年間,綜觀「人權」 在國際政治社會的發展,除了一些如第一次世界大戰後對於國家少數民族的保護 條約以及始於大英帝國的反奴隸運動的少數案例外,在第二次世界大戰之前的發 展根本不足以扮演一個重要的議題。個人權利的伸張與落實,往往只會被視為一 個國家的內政問題,是人民和政府所爭執的問題。一直到第二次世界大戰之後, 基於對戰爭中發生許多人權迫害的殘酷認知及反省,尤其是納粹政權的暴行, 「人 權」作為國際政治一個重要議題的認知與演進,才拉開了序頁。但這不僅僅只是 對於納粹政權與其種族滅絕的反思而已,更是許多因素並行發展所促成的結果,. 政 治 大 鑄造出來的規則和規範,從而促成了許多國際組織的創建,特別是聯合國的成立 立 而其中一個重要的發展即是西方國家相互交往,透過彼此價值觀的形塑,所持續. 更得以表彰這種制度的形成,而這不僅只侷限在西方的文化圈內,當時中國的執. ‧ 國. 學. 政國民黨政府亦是聯合國憲章成立的重要推手。 4因此 Philipp Rock 在專書 Macht,. ‧. Maerkte und Moral 中也提到 5,國際社會對於人權價值的重視和保護,可謂是國. y. Nat. 際關係西方化進程的結果,而此進程達到最尖峰時可謂是聯合國成立之時。. er. io. sit. 人權可謂是西方價值觀的精髓,並成為西方文化普遍一體接受的標準,且在 國際關係的互動下,也使的當今世界各國至少對人權的價值和正當性給予形式上. al. n. v i n 的承認,從而也存在全球共識,即人權需要被國家保護和推廣。 而另外一個重 Ch engchi U 6. 要發展即是國家主權重要性的轉變和式微,使一國國內人權受到嚴重迫害時,沒 有一個國家可以再躲在主權的保護傘下去規避任何責任。 7這項原則的確立,除 了在於民族國家開始願意服從國際法和國家組織的權威下所逐步發展的結果外, 另外尤其是在冷戰結束後,國際社會對其他國家的內部事務直接干預的案例漸增, 也使國家主權至上的觀念被逐步打破。 4. Klaus Mühlhahn,“Zwischen Ablehnung und Akzeptanz-Menschenrechte und Geschichte im modernen China”, China aktuell. Vol.1, (2006): 7-40. 5 Philipp Rock, Macht, Maerkte und Moral, Peter Lang, (2009): 28-29. 6 Peter R. Baehr, and Monique Castermans-Holleman, The Role of Human Rights in Foreign Policy. 3rd ed., Houndmills, (2004):129. 7 Richard Higgott,“Issues, Institutions and Middle-Power Diplomacy: Action and Agendas.”The Post-Cold War Era. (1997): 25-45. 22.

(29) 另外就國家內部而言,人民教育水平的提升、媒體對於人權議題報導的增加、 以及國家議會在外交關係領域越來越專業化和集中化的工作,都使得國家的外交 政策成為大眾關心的目標,越來越多的公民試圖影響他們的政府的外交決策,他 們要求一個基於道德標準的外交政策,針對他國侵犯人權的情況,要求國家基於 道義責任進行必要的干預。一方面就國際層面而言,也受到各種次級或超國家行 為體的影響。特別是非政府組織在人權工作領域上長時間的努力,對國際各種人 權活動的鏈結做出了重要的貢獻,並透過其在發展中國家的活動促成人權普遍化。 因此這些組織在二十世紀後半葉已成為影響國際政治運作的重要因素,他們所採. 政 治 大 綜上所述,人權成為國際關係重要議題的發展在於以下幾個主要因素:對於 立. 取的立場,對於民族國家的外交政策能夠發揮一定的影響力 8。. 二十世紀上半葉人權迫害嚴重性的省思、國家關係互動下西方價值觀所形塑建構. ‧ 國. 學. 出的國際體系、一國政府對其外交決策制的主導權和獨立決策權的下降,以及國. ‧. 家主權價值和內容的轉變。二十世紀後半葉,這些因素雖然對國家積極譴責和對. y. Nat. 抗他國侵犯人權的行為有決定性的影響,但一國的外交政策,特別是將人權標準. er. io. sit. 的維護和強制執行列為一國外交政策的目標往往會與其他外交政策目標相衝突, 例如與其他(包括人權受到侵犯)國家友好關係的維護、透過商品和服務的出口. al. n. v i n 以促進國內經濟、或透過發展合作的手段來提高其他國家人民的物質生活條件等。 Ch engchi U 政府在這些目標上的偏好或妥協不是自主的,相反的,外交政策目標的決定是透 過各種因素(例如,該國的歷史、所處的國際關係和人民的價值觀等)去建構的。 此外議會、反對黨、非政府組織、國際組織等其他行為者也經常試圖在國家和國 際層面去影響決策。 另外一個國家在國際體系中的規模和重要性亦有決定因素。比起一個政治、 軍事和經濟強大的國家,擁有較少的軍事和經濟資源的小國往往可以更深入的去 貫徹人權議題,因為積極的人權政策對小國而言也較少與經濟或其他外部政策目 8. Philipp Rock, Macht, Maerkte und Moral: Zur Rolle der Menschenrechte in der Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland in den sechziger und siebziger Jahren, (Frankfurt: Peter Lang, 2009): 30-31. 23.

(30) 標相互衝突。大國通常比小國存在多樣和複雜的外交政策利益,也更容易被認為, 大國所追求的人權政策實際上是為了達到其他的政治權力甚至是新帝國主義的 手段。因此亦有不少文獻認為,小國實際上擁有一個更大的道德資本,並持續不 斷的在國際人權政策上發揮影響力。 9 戰後德國人權外交政策的制定某種程度上呼應了人權議題在國際政治上發 展的強化,但不能排除其中仍摻雜許多牽制人權外交政策的政治現實考量。下一 節將進一步闡述影響冷戰時期德國人權外交政策發展的國際背景和相關因素。. 政 治 大 Christian Hacke 指出影響冷戰時期西德的人權外交政策的發展有兩點很重要 立. 第二節 二戰後至統一前影響德國對外關係中之人權政策的因素. ‧ 國. 學. 的因素:所必須要面對的 12 年的納粹歷史遺緒問題的處理,以及美蘇兩大核武 大國對峙之下的國際情勢的演變 10,除此之外,1960 至 1970 年代國際政治趨勢. ‧. 演變亦有影響,茲將分述如下:. sit. y. Nat. 一、 戰後德國對於納粹歷史問題的態度與處理. al. er. io. 1933 年至 1945 年間納粹德國執政下所造成的歷史遺緒問題,影響了戰後德. v. n. 國在人權外交決策上兩種截然不同的態度。其一是,經由反省 1933 年至 1945 年. Ch. engchi. i n U. 間納粹執政的經驗,可更深刻的瞭解到人權存在與否所具有的意義及價值,西德 的政治家從而賦予自己對於人權的推廣和維持更具大的責任 11。同時在德國基本 法中明定的人權規章也被其視為德國外交政策重要的原則。這派人物積極涉入人 權導向外交政策,也可視為為了彌補對於納粹時期所造成的罪惡感。 12 然而戰後德國境內及國際社會對於納粹份子的追訴和審判,並無完全限制其. 9. Jan Egeland, Impotent Superpower-Potent Small State, (Oslo: Norwegian University Press, 1988): 175. Christian Hacke,“Traditionen und Maßstäbe der Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland vor der Wende 1989/90.”40 Jahre Zwischenstaatlichkeit in Deutschland- Eine Bilanz. München, (1999): 179-193. 11 Manuel Fröhlich,“ Vom gebrannten Kind zum Musterknaben- Die Aufnahme der Allgemeinen Erklärung in der Bundersrepublik Deutschland.”Vereinte Nationen, Vol. 6, (1998): 200-206. 12 Birgit Schwelling,“Die Außenpolitik der Bundesrepublik und die deutsche Vergangenheit.”Handbuch zur deutschen Aussenpolitik. Wiesbaden: VS Verl. für Sozialwiss., (2007): 103. 24 10.

(31) 繼續在政壇上的活動。戰後重建仍需靠所有德國人,因此這便不得不尋求盡可能 去融合戰前納粹知識分子的辦法。1949 年 12 月西德眾議院通過了赦免國家社會 主義份子一般犯罪行為的法案,並依據 1951 年公佈的「131 法案」,除了蓋世太 保和在此之前審判中被定為“主要罪犯”的人員外,批准其他國家社會主義文職 人員均可被重新雇用。尤其在艾德諾 13任職總理時期(1949 年 9 月 15 日至 1963 年 10 月 16 日),大批的原國家社會主義高級文武官員因此得以重返政府機關, 其所延攬的官員有近 65%為當時的國家社會主義黨羽。此外,在 1968 年,著名 的反國家社會主義運動份子 Beate Klarsfeld 公開在 CDU(Christian Democratic Union,. 政 治 大 前國家社會主義份子一事,掀起德國政壇及社會不小風暴。這個事件造成社會大 立 基督民主黨簡稱)大會上揭發當時的德國總理基辛格(Kurt Georg Kiesinger)為. 眾對於總理的不信任,使基辛格所屬的偏右政黨 CDU 在隔年立刻被偏左政黨 SPD. ‧ 國. 學. (Sozialdemokratische Partei Deutschlands,德國社會民主黨簡稱)換下,新一任德. ‧. 國總理是由在二戰時曾因反國家社會主義而潛逃到挪威的威利·布蘭德(Willy. y. Nat. Brandt)取代。尤此見得,鑒於對於納粹政權歷史的檢討,納粹的政治及權力結. er. io. sit. 構在戰後德國的延續在國內著實為一非常敏感的問題,德國人期許對納粹的罪行 肩負「永恆責任」,除了提供受害者個人補償,也希望透過轉型正義,藉由正規. al. n. v i n 教育或是民主政治教育提醒人民記住歷史教訓,以避免悲劇重演,因此當政府當 Ch engchi U 局延攬前納粹份子加入國家機構服務所產生的溢出效果,也成為促進 1960 年代. 德國學生和民眾運動蓬勃發展的推動力之一,從而也帶起了德國廣大社會對人權 運動投入的風潮 14。 然而另一派持有的觀點則是,德國正因為背負著迫害人權的歷史包袱,因此 更無立場去指責他國蔑視人權的過錯,同時防止本身在國際行為者上成為針砭他. 13. 康拉德·赫爾曼·約瑟夫·艾德諾(Konrad Hermann Joseph Adenauer) ,宣示西德為德國唯一代表政. 權,對承認東德建立外交關係的國家除蘇聯外予以斷交,並先後與南斯拉夫、葉門斷交。於於 1963 年 10 月 15 日任期中辭去總理職務,由經濟部長路德維希·艾哈德接任。 14. Heinrich August Winkler, Der lange Weg nach Westen-Zweiter Band: Deutsche Geschichte vom „Dritten Reich“ bis zur Wiedervereinigung. München, (2000): 248. 25.

(32) 國的說教者(Oberlehrer)角色。例如 1960 年 10 月 13 日在法蘭克福匯報(Frankfurter Allgemeine Zeitung)的一篇社論即針對德國工會聯合會(Der Deutsche Gewerkschaftsbund ,DGB)因南非的種族隔離政策所呼籲抵制南非進口品的政策, 即提出了以下評論:像是德國這樣的國家,其本身的種族優越論曾導致像納粹可 怕的政權的產生,終將因為對歷史克制和規避的態度而對此無所作為。 15在此種 克制文化的影響下,大多數德國領導人也形成一種共識,不願意看到西德在國際 事務扮演一個太過強大的領導者角色,並儘量透過多邊合作的機制,對外保持較 低的姿態。戰後西德因為納粹歷史所蒙上的陰影、避免再次招致西方盟友對帝國. 政 治 大 人權政策扮演的並非先鋒的領導者,反而是維持一定程度的距離去追隨盟友的決 立 主義發展的疑慮所奉行的克制文化、以及在國際政治影響力的低迷,當時在國際. 策。. ‧ 國. 學. 這一時期西德雖然幾乎沒有能力去發展自己全新的外交目標,但是隨著經濟. ‧. 實力的強大,西德在國際體系上的重要性卻是有所感知的,同時也準備好去積極. y. Nat. 爭取發展自我的外交目標。在這樣矛盾的情景下,當時的觀察家 Wolfgang. er. io. sit. S .Hanrieder 認為德國在海外經濟的成功,為其找到了一個外交上替代的施展點, 亦即全力發展貿易國家主義。16在 50、60 年代時期,對外經貿政策是德國唯一可. al. n. v i n 以不用受到美國和其他歐洲友邦牽制而能自己作主行動及貫徹國家利益的領域, Ch engchi U 因此對其貿易利益也相當重視並儘可能不要陷入和人權利益處於相對立的情況。 60 年代時期西德每七個工作機會就有一個是仰賴出口,而這個比例到了 70 年代 中期則攀升至每五個工作機會及有一個是和貿易出口相關,德國當時對於貿易的 依賴度極深由此足以見得,而也不難理解當時人權政策的推廣因此受到經貿利益 不少的侷限 17。 德國內部對於納粹執政的歷史教訓,鑒於上述不同的考量,導致戰後對外人. 15. “Bonn und Pretoria”(ohne Autorenangabe), Frankfurter Allgemeine Zeitung, 13.10.1960. Wolfgang S. Hanrieder, Die stabile Krise – Ziele und Entscheidungen der bundesrepublikanischen Außenpolitik 1949-1969. Düsseldorf, (1971): 200. 17 Philipp Rock, Macht, Maerkte und Moral: Zur Rolle der Menschenrechte in der Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland in den sechziger und siebziger Jahren, (Frankfurt: Peter Lang, 2009): 38. 26 16.

(33) 權議題的反應上形成了積極和消極兩種截然不同的態度,繼而在人權外交決策制 定上存有一定的矛盾。 二、 1970 年代東西陣營關係從競爭走向緩和關係的影響 另一個型塑冷戰時期西德的人權外交政策的因素即是戰後美蘇兩大核武大 國對峙之下的國際情勢,特別是其和東德以及整個東方陣營的競爭關係。在戰後 的二十年間,西德除了積極融入西方陣營與其一體化外,防止國際間承認德意志 民主共和國代表德國的第二個主權政體,亦被奉為德國外交政策的最高指導原則, 然而奉行此種哈爾斯坦主義 18(Hallstein-Doktrin)限縮了西德的外交活動空間,. 政 治 大 行上也常淪為目的性的與東德和其他共產集團的競爭,作為討好第三世界國家支 立 使的外交政策領域的政策創議和發展上也大大受到了限制,且在對外人權政策執. 持與同情的手段。. ‧ 國. 學. 這樣的問題直到 1969 年西德總理布蘭德(Willi Brandt)上台之後,提出以. ‧. 和解為核心的「新東鄰政策」(Neue Ostpolitik)得到了改善。而其實早在基辛格. y. Nat. 政府 19時期(1966-1969 年),對於西方國家的關係態度也有所轉變。當時的基. er. io. sit. 辛格政府即在針對不擴散核武器條約的爭議上表明其態度:「現在的西德已經更 有自信的準備好去貫徹他自己的國家利益,而不想在許多政策議題上受其盟友,. al. n. v i n 特別是美國的制約。 」而在布蘭德推動的「新東鄰政策」下,力圖改善和東德、 Ch engchi U 20. 蘇聯、東歐國家之間的關係,和莫斯科、布拉格以及華沙簽訂一系列的棄武和承 認戰後邊界劃分條約,試圖卸下共產集團的不信任、努力定位為東歐國家的夥伴 角色關係,此在 1973 年德國總理府的一份紀錄足以見得: 「西德的外交政策正站 在一個停頓點上,原本外交政策所設定和西方及甚至是和東方國家的和解目標已 18. 哈爾斯坦主義為西德首任總理康拉德•艾德諾的所推行的,由其外交部國務秘書華特•哈爾斯 坦(Walter Hallstein)提出的針對東德及東方陣營的外交政策。其本質是西德代表整個德國,不 承認德意志民主共和國,不同與東德建交的任何國家(蘇聯除外)建立或保持外交關係,否則與 之斷交,藉以鞏固單方代表權主張。 19 庫爾特•格奧爾格•基辛格(Kurt Georg Kiesinger) ,生於德國阿爾普施塔。1958-1966 年任巴 登-符騰堡州總理,1967-1971 年任基督教民主聯盟聯邦主席。他支持艾德諾和勃蘭特的親西方 政策,1966-1969 年任聯邦政府總理,社會民主黨加入聯合政府[1]。 20 Christian Hacke, Die Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland- Weltmacht wider Willen? (Frankfurt a. M., 1997): 129. 27.

(34) 經實現,這也使得西德的外交關係進入了正常化的階段。西德在外交政策協調上 的力量將比以往來的更強大 21。」這也為日後德國推廣人權的價值觀外交奠定了 基礎。 西德政策的轉向大大減緩冷戰時期歐陸的緊張情勢,歐洲的穩定及和平也得 以保障。當時西德也證明了儘管國家主權不完整,但棘手的外交議題也是可議的。 在布蘭德政府的努力下,1972 年東西兩德簽署「德意志聯邦共和國與德意志民 主共和國關係基礎條約」(Vertrag über die Grundlagen der Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik) ,或稱「兩德. 政 治 大 國家建交,1973 年東西德國同時加入聯合國,加入聯合國之後的西德在一定程 立. 基礎條約」 (Grundlagenvertrag) ,雙方互相承認對方的主權,東德開始逐漸與西方. 裁案例將更進一步闡述。. 學. ‧ 國. 度上更受到人權價值的規範,相關案例將在第四章德國對南非種族隔離政策的制. ‧. 此外,1970 年代不僅西德與其他國家間關係的改變,整個國際情勢也正值. y. Nat. 所謂的低盪時期,戰後美國與蘇俄兩國處於軍備競賽、外交立場尖峰相對的態度,. er. io. sit. 也慢慢從從緊張對立漸趨緩和。鑒於 1960 年代中美蘇間的戰略核競賽所費不貲 且已開始漸露疲象,兩個敵對國家為顧及現實,一系列緩和冷戰的政策,終於在. al. n. v i n 兩國內逆向出現,這也促進了C1970 年代初的各種限武談判。此時社會主義國家 hengchi U. 內部逐漸形成的改革浪潮,東、西方國家間的相互接觸和理解也逐漸加強, 1975 年在赫爾辛基舉行的歐洲安全合作會議(Conference on Security and Co-operation in Europe , CSCE)上,東、西方國家三十五國共同簽屬了赫爾辛基最終議定書 (Helsinki Final Act),其中法案的第三個“籃子”即涉及了人權保護。它明確指 出: 「與會國將尊重人權和基本自由,其中包括思想、道德、宗教或信仰之自由, 而不管種族、性別、語言或宗教有何差異。他們將促進和鼓勵對公民、政治、經. 21. Bundesarchiv(BArch), Bestand(B) 136(BUNDESKANZLERAMT), Band(Bd.) 6429: Aufzeichnung der Gruppe IV/1:“ Politische Konsequenzen einer Verwirklichung entscheidender Ziele deutscher Außenpolitik ”,(1973):1. 28.

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參考文獻