從國際關係領域的發展來看，過去國際間所要解決的重要安全議 題，不外兩種：一是以環境、武器擴散、遷移、國際合作、人權、毒 品、愛滋病、回教衝突與恐怖主義所代表的新議題；二是以民族主 義、戰爭和財富重分配等所代表的舊議題。48當然，安全舊議題所涉及
同註 43，頁 46-47。
同註 43，頁 46-47。
Fred Halliday, “International Relations: New Agenda?” Journal of International Studies, Vol.20, No.1, 1991, pp.57-72.
的解決方法，在以主權國家為主體的國際無政府狀態下，以及以軍事 為中心的國家安全觀裡，戰爭一直被當作是最佳的解決工具。
冷戰以後，隨著兩極體系的崩解、國際環境的變遷、民族國家間 的衝突升高以及安全新議題的不斷出現，在各種國際問題困擾著人類 的同時，一種新的「國際安全」(International Security)概念也跟著產 生。基本上，新的國際安全觀念的發展，是呼喚一種新型的具有全球 責任的政治體系，這樣的一個政治體系要求人們重視全球不平等、貧 窮、環境壓力、人口壓力、少數種族的權利、個人和集體安全的民主 等問題。這些問題不僅存在於每個國家中，同時也是在全球範圍內引 起大家興趣的重要問題。也就是，新的國際安全觀念具有超越國家和 一般法定空間的安全價值，與人類安全有等同的價值，也是從整體人 類的角度出發的全球共同價值的維護。49
由於恐怖主義被納入新的國際安全觀內進行思考，美國的反恐怖 主義政策，也有了不同於以往的面貌。從冷戰時期以來整個美國反恐 怖主義政策的演變過程，作者大致把它區分成三個階段：
第一，是冷戰時期「以國家為中心」的反恐怖主義政策，也就是 把恐怖主義看作是兩極體系對抗下的一環，跟國家在背後支撐有很大 的關係。因此，當時美國反恐怖主義政策即是以國家為中心，但這可 能涉及到國際均勢，所以在處理上就顯得小心翼翼。
第二，是冷戰後的 90 年代是「以區域為中心」的反恐怖主義時 期，由於波斯灣戰爭發生、巴爾幹半島民族間的衝突不斷，美國的反 恐怖主義政策遂把它連結到「文明衝突」的思維上，並擴大成區域衝 突的形式進行防禦。
第三，是 911 事件以後，由於國際恐怖主義大舉向美國本土反撲，
於是一個「以全球為中心」50的反恐怖主義國際聯盟，在美國主導下已 星野昭吉著，劉小林、張勝軍譯，《全球政治學─全球化進程中的變動、衝 突、治理與和平》（北京：新華出版社，2000 年），頁 145。
逐步形成。未來這個聯盟，不只將改變美國打擊恐怖主義的戰略構 圖，也將改變全球地緣戰略的版圖。
（一）以國家為中心的反恐怖主義政策
自冷戰時期以來，雖然美國人在恐怖事件中受害很深，但在 70 年 代所發生的三千多件恐怖活動的教訓中，並未讓美國與西方國家採取 有效的反恐怖主義政策。尼克森政府所採取的是不談判、不妥協、不 付贖金與不接受恐怖份子勒索的原則，希望以不理睬的方式，逐步消 弭國際恐怖主義歪風。51
當時美國政府採取不作為的態度，主要是因把恐怖活動當成一種 國際犯罪，也把它歸罪於敵對的共產集團在背後支撐所致，因此打擊 恐怖主義的政策比較偏重綏靖，以避免因採取連結性的跨國行動，進 而演變成兩極體系之間的衝突。
就因美國政府的不作為，並且為了抗衡蘇聯共產主義對第三世界 的滲透，反而不斷的在這些國家中扶植反對力量，並使用恐怖主義的 戰術，讓恐怖主義間接受到鼓舞，而逐步向全球擴散。卡特政府對恐 怖主義的政策大致「蕭規曹隨」，有時還會明顯的漠視其威脅性。及 至伊朗人質危機發生後，由於解救人質行動的挫敗，卡特政府才察覺 到由國家在幕後所支持的恐怖活動之嚴重性。52
1983 年發生的兩次重大恐怖攻擊事件，才真正改變美國政府對恐 怖主義的認知。當年的 10 月 23 日，一位自殺性的司機在未經同意下，
作者在 911 事件發生不久之後，即用「以全球為中心」的反恐怖主義概念來 界定美國的行動，而在事件發生一百天以後，美國政府網站在敘述布希總統 一百天來的反恐怖作為時，也使用了「對恐怖主義的全球戰爭」的標題，這 樣的標題正符合作者所表述的意思。請見 CDI, “The Global War on Terrorism: The First 100 Days,” in<http://www.cdi.org/terrorism/responding.
cfm>.
同註 15，頁 10-15。
同註 15，頁 10-15。
滿載一卡車炸藥闖入貝魯特機場邊的一棟建築，引爆後造成 240 位駐 貝魯特的美國海軍陸戰隊員喪命。稍後，另一名卡車司機也滿載炸藥 撞上法國和平部隊臨時駐紮的公寓，而導致 58 名法國士兵死亡。這兩 次的爆炸事件發生後，美國政府的反恐怖政策也隨之發生變化，主要 是採取「以國家為中心」的打擊行動，包括選定支持恐怖主義的國家 進行打擊以及尋求共同打擊的合作國家。53
在選定打擊的對象國方面，美國政府把對付恐怖組織的政策，轉 移到對付恐怖主義背後支持的國家，並採「以牙還牙」的報復行動。
在 1985 年時被美國政府視為支持恐怖主義的國家主要有伊朗、利比 亞、北韓、古巴和尼加拉瓜等。當時的雷根總統就說過：「就因這些 國家介入的結果，使得近年來恐怖主義在國際間快速滋長。這些恐怖 主義國家幹的好事，已經變成一種新的國際性謀殺集團。」54為了遏止 恐怖主義的蔓延，美國在這些國家之中，首先選定利比亞進行「以暴 制暴」的報復行動。
當然，雷根總統之所以選定利比亞作為「替罪羊」，除了因為他 認定利比亞總統格達費是支持國際恐怖主義最有力者之外，格達費在 當時也是對美國中東和平政策最大的挑戰者。在「擒賊擒王」的心理 下，他不斷的與格達費叫陣，藉以升高兩國間的危機，最後並在 1986 年 4 月 14 日，派遣轟炸機突襲利比亞首都的黎波里的軍事基地。55
在合作國方面，美國此時的政策是立基於一個單邊的連結、多邊 的合作與協同的國際行動。另一方面則採用各種外交、經濟、法律、
情報和軍事手段，以便讓各國政府在處理恐怖主義時，能在法律、政
同註 5，頁 333-339。
US. News and World Report, December 8, 1986, p.18.
Henry W. Prunckun, JR. and Philip B. Mohr, “Military Deterrence of International Terrorism: An Evaluation of Operation EI Dorado Canyon,”
in Studies in Conflict & Terrorism, p.269.
治、道德和實際責任上支持美國，56而且還把反恐怖活動列為國際會議 上的重要議題，像是每次的七大工業國家高峰會（G7），就把它列為 重要討論事項。
就因在 80 年代時，美國改變了反恐怖主義的政策，採取以國家對 國家的突襲行動，在藉由軍事力量強力的攻擊以及協同的國際反恐怖 措施壓制下，讓過去習慣於以弱勢戰略支持恐怖主義的國家，不敢再 明目張膽的以「代理人的戰爭」遂行其意志。恐怖組織缺少這些國家 的奧援，開始化整為零。只是，那些分割為一個個小團體的恐怖組織 雖然變成散兵游勇，但行動卻更加激進，也更具戰鬥力。
90 年代以後，他們逐步被更大的恐怖組織所整合，並分散到各個 國家的領域內。美國為防止恐怖主義大舉擴散，伴隨著蘇聯集團解體 以後民族衝突的加劇，一種以區域為中心的反恐怖主義政策，逐漸與 區域性衝突的防禦戰略連結在一起，使得反恐怖主義行動的範疇逐步 放大。
（二）以區域為中心的反恐怖主義政策
冷戰結束後，由於美國的全球戰略觀逐漸轉向把恐怖主義、大規 模毀滅性武器的擴散和回教基本教義派的問題，當成美國在中東地區 甚至全球範圍內的威脅，所以並未放棄對伊拉克、伊朗、利比亞和蘇 丹等「流氓國家」的嚴峻立場，這也使得整個 90 年代，冷戰並沒有在 中東地區結束。
就因後冷戰時期，美國把恐怖主義與區域安全連結思考，杭亭頓 式的地緣政治防禦觀再度凸顯。它不僅關係著美國的安全，也影響國 際安全的建構。當然，構成這個新國際安全觀的地緣性與結構性因素 主要有四：57
同註 22，頁 9。
東方曉主編，《伊斯蘭與冷戰後的世界》（北京：社會科學文獻出版社，
1999 年），頁 2-3。
第一，沿著原蘇聯陣營的邊緣，帶有伊斯蘭色彩的民族衝突與政 治運動普遍高漲，包括巴爾幹半島的南斯拉夫、中亞、俄羅斯內部的 車臣危機、阿富汗塔利班政權勢力的擴張等，都使這一區域的民族衝 突更形複雜。
第二，在中東與西方交界地區，各種伊斯蘭團體與政府的衝突和 政治鬥爭不斷升級。除了激進伊斯蘭組織為了打擊現有政權無所不用 其極之外，越來越多的伊斯蘭政府，也調整自己的結構與鬥爭策略，
把矛頭指向西方國家，讓西方國家不得不面對更多仇視西方的回教政 府。
第三，在伊斯蘭世界裡，包括伊拉克、伊朗等國對西方持強烈的 批評態度，使得西方國家一直認定這些國家不僅是地區穩定的害群之 馬，而且因為涉嫌發展大規模毀滅性武器，並直接支持和參與了國際 恐怖主義活動，已經成為國際安全的主要威脅。
第四，隨著伊斯蘭教的發展和移民的湧入，伊斯蘭人民已深入西 方。他們不只誘發其內部極右勢力與種族主義的抬頭，也把政治歧見 和宗教紛爭帶入，在西方社會內部展開一場不宣而戰的戰爭，於是
「伊斯蘭威脅論」迅速在西方社會流行起來。
當然，「伊斯蘭威脅論」的擴散正如杭亭頓所認為的，回教世界 因為少了核心國家，是導致其內憂外患頻仍的主因，沒有凝聚意識是 回教世界衰落及威脅其他文明的根源。58因此，他預示冷戰後，西方世
當然，「伊斯蘭威脅論」的擴散正如杭亭頓所認為的，回教世界 因為少了核心國家，是導致其內憂外患頻仍的主因，沒有凝聚意識是 回教世界衰落及威脅其他文明的根源。58因此，他預示冷戰後，西方世