對「國家發展計劃委員會」所訂之改革任務加以分析，36可以看出 當前的中國大陸，在改革開放所營造的經濟大環境下，要面對多方面 的挑戰。誠如前述，這些面臨的經濟難題是： 增強基礎設施； 擴 大國內需求； 提高社會保障； 改變產業結構與推行國企改革；
矯正失衡的經濟發展； 保護自然環境； 因應國際競爭。
(一)基礎設施
基礎設施的投資項目很廣，主要目標是謀求工業的高速發展。開 闢公路，增築鐵道，加建機場，擴展通訊系統，添設水電工程，創置 科技園區等等。建築堤防，水毀修復，造林，防沙等工程的首要任務 則是防災救難和環境保護。為了縮小城鄉所得的差距，投資項目也包 括增建農村基礎設備，添築儲備糧庫。至於國民住宅的興建，其主要 的考量是提高生活水準。事實上，對基礎設施投資項目的這種劃分並 不完全正確，因為每個項目都具多重目標。
前幾年，執行經濟政策的資金主要來源是國家銀行貸放或撥付。
進行金融改革後，雖然銀行貸款仍是主要來源，但是因為金融機構須 自負盈虧，貸放標準已逐漸提高。依賴稅收及國債完成籌劃經建財源 的新思維，三年來中共發行長期建設國債的總額高達人民幣 3,600 億 元。1998 年所發行的人民幣 1,000 億元建設國債，主要是用於基礎設 施、西部開發、環境保護、儲備糧庫、水利工程、水毀修復及國民住 宅。1999 年發行的人民幣 1,100 億元和 2000 年發行的人民幣 1,500 億 元建設國債，則增列了提升企業科技和改進教育設備等項目。按照政
〈中國計委主任稱中國 2000 年全年 GDP 增幅有望達到約 8%〉，《道瓊斯 中文網訊／中國財經》，<http://finance.sina.com/news/djnews/cnfinance/>
，2000 年 12 月 3 日。
府的估計，國債支持建設的經濟效果，在 1998 年是提高經濟成長率 1.5%，1999 年 2%，2000 年則為 1.75%之譜。
(二)內部需求
為謀經濟穩定成長，擴展產能的同時必須增加需求。出口貿易為 大陸賺取了大量的外匯，但大陸內部的需求疲弱，減緩了經濟成長的 衝力。按照「國家統計局」的估計，未來五年內，經濟成長將可增加 四千萬個工作機會。37但這並不能解決因政府精簡、企業瘦身、人口增 加及農村勞力外流所造成的失業問題。失業問題不解決，社會就會發 生動亂。所以，中共提出「保八」的經濟成長目標，擴大內需又是促 成保八的重要手段。為了提高人民消費，中共鼓勵銀行擴張消費貸款 和住房貸款。增加消費支出減緩了失業問題所造成的威脅，也幫助大 陸渡過了亞洲金融風暴。展望未來，提升內部需求的政策受到兩個經 濟因素的限制，一是國際經濟成長趨緩會影響到輸出，轉而波及大陸 境內消費；二是農民佔人口 70%左右，其總收入的增速持續減緩將使 內需轉弱。38
(三)社會保障
除了用提高內需來解決失業問題外，中共也希望能藉擴充勞動密 集型企業及服務業來增加就業機會，使城鎮失業率能少於 5%。39另一 方面，中共正改善其社會保障制度，以照顧失業職工、退休人員及貧 戶。這套福利制度包括失業救濟、醫療保險、養老保險及最低生活保 障。以前，社會福利照顧的主要對象是鄉鎮企業及國營企業的員工，
在外商企業、集體企業和個體企業服務的人員皆被剔出社會保險範
〈中 國 未 來 五年 就 業 形 勢不 樂 觀 〉，《 中 國 新 聞社 ／ 財 經 》，<http://
dailynews.sina.com/chinaenews/finance/>，2000 年 12 月 3 日。
〈農民收入增長緩慢將影響國民經濟發展〉，《中國新聞社／財經》，<
http://dailynews.sina.com/chinaenews/finance/>，2000 年 12 月 26 日。
同註 38。
圍，未來這些企業的員工都將納入社會保障制度。由於失業保險與基 本生活保障兩項作業進行合併，日後失業人員和生活困難的退休人員 都能得到最低生活保障。
2000 年 9 月，中共「財政部」與「勞動和社會保障部」宣佈將成 立一個理事會來保管社會保障基金，其資金來自失業保險費、工傷保 險費和養老保險費，不敷之數則賴國有資產變現來補足。隨著生活水 準的提高及人口結構的變化，醫療、教育、住房等方面的支出將不斷 上升。再者，工業發展將使農村產業結構劇變，農村人口轉入工業的 生產行列後，社會保障制度的經濟負擔也隨之加重。如何籌足資金來 應付不斷增高的支出，是社會保障制度所面臨的一大挑戰。40
為提升勞工生產力，中共「勞動和社會保障部」在勞動力市場中 引入價格決定機制。41按照工資改革方針，今後國營企業可採用業績工 資制，這個改革打破了吃大鍋飯或同工同酬的傳統，除允許同工不同 酬，還將科研成果換取股票的上限從公司註冊資本之 20%提高到 35%。
(四)產業結構和國企改革
大陸現在的產業結構存有幾項嚴重的問題。首先，是對農業的依 賴過高，農業人口佔總人口的 70%，但農村人口的年均收入尚不及城 鎮人口的一半；42其次，是工礦業中設備陳舊、技術落後、耗能偏高及 污染嚴重之小型企業的比重過高；第三，在這些有待淘汰的企業中，
公營企業又佔很高的比例。至於工礦業的結構及公營企業的比重，中 共在近年來曾作極大的調整。
小煤礦、小鋼鐵、小煉油、小水泥、小玻璃等「五小」企業，是
〈 年 終 特 稿 ： 上 海 逐 步 形 成 社 會 救 助 保 障 體 系 〉，《 中 國 新 聞 社 ／ 財 經》，<http://dailynews.sina.com/chinaenews/finance/>，2000 年 12 月 23 日。
同註 38。
同註 39。
改革開放以後蜂擁而生的一批企業。因其技術落後，不但在生產時浪 費自然資源，還造成嚴重的環境污染。這些小企業的產物大多品質低 劣，但因政治壓力或人際關係，所佔的市場卻相當的大，目前的政策 是輔導「五小」企業退出市場。
中共「國家統計局」提出的一項報告，建議國有企業應從 146 個 行業中退出，因為服裝、紡織、食品、飲料等有關日常消費的行業，
即使其中無國有企業的存在，人民利益也不致受損。但在十五個涉及 國家安全及全民利益的行業中，國有企業應保有壟斷地位。
凡經許可繼續經營的國有企業，都要接受改革的洗禮。改革的重 點有下列諸端： 在公司制下，國有企業日後須自負盈虧，這一要求 既可切斷企業對政府的依賴，又可讓企業募得民間資金，更可使市場 機制功能充分發揮； 通過資產管理公司的協助以謀轉債為股，這一 措施始於 1999 年，到 2000 年底在 580 戶奉准以債轉股的國有企業中，
資產負債率由原來高於 70%降至 50%以下； 輔導相關企業兼併，此 舉在求規模經濟 (economies of scale) 及範圍經濟 (economies of scope)，也使改組後的企業在中共加入世貿組織後有能力對付外來的競 爭； 鼓勵國有企業更換設備，採用高新技術，以提高生產力，迄今 已有 195 億元人民幣從國債資金中撥出，用作補貼國有企業技術改造 貸款的利息。43
1997 年底，中共推動國企三年脫困的改革之前，虧損的大中型國 營企業達 6,599 家。從 1998 年改革開始，到 2000 年 7 月底，脫離困 境的國企總數已有 3,684 家，其中 2,500 多家是因被兼併、關閉或改變 所有權而得以脫困，真正能轉虧為盈的國企只由 1,100 多家。44依照中 共國家「經貿委」的統計，2000 年 1 至 10 月，全大陸 520 戶重點國有
〈經貿委預估，國企年底將實現盈利〉，《世界日報》，2000 年 10 月 10 日，頁 D4。
同註 44。
企業的利潤達人民幣 1,901.5 億元，比去年同期增長 97.9%。45
現在看來，經濟結構的調整和國營企業的改革算是相當成功。可 是，在調整和改革的路程上也遭遇到一些困難，最主要的問題是中國 大陸迄今尚未建立一個運作正常的市場機制。因此，一個行業是否應 開放民營，一個國營企業是否應被兼併或關閉，不是全由市場決定，
而是由政府作行政裁量；許多產品的價格不完全取決於市場供需，往 往受到政府的干擾。正因為市場與政府的關係無法明確劃清，經濟結 構調整和國營企業改革的成本由誰來承擔的問題，也得不到明確的答 案，而改造後的企業中仍充斥著舊時的經理人員。從另一個角度來 看，市場運作受到行政干擾也正是雙軌式改革的長處，受到經濟計劃 的調度，改革才能在安定中求進步。
除了這些與市場運作有關的的困難外，國營企業改為公司後，衍 生了政府持股的問題。中共十五屆四中全會作了減持國有股的原則決 定，但減持辦法迄未定案公佈。其細節涉及國有股減持的範圍，國有 股的價格，國有股減持對股市穩定的影響，減持的國有股應否劃作社 會保障基金等問題。
(五)不平衡的經濟發展
在過去的二十年中，雙軌式的改革給中國大陸帶來快速的經濟成 長，但同時也導致經濟發展的失衡，如城鄉所得分配的失衡、地區經 濟發展的失衡和資源產銷的失衡。
城鄉發展不平衡的現象可以從居民所得的差異來衡量。2000 年的 前三季，城鎮居民每人平均可支配的收入是人民幣 4,719 元，比上年同 期增長 8.4%；在同一時期，農村居民每人平均可支配收入則只有人民 幣 1,500 元，比上年同期僅高出 2.5%。46根據這些數據，農村居民的
〈中國重點國有企圖一至十月利潤翻番〉，《國際日報／中國財經》，<
http://finance.sina.com/news/cntoday/cnFinance/>，2000 年 11 月 25 日。
同註 39。
所得不及城鎮居民的一半。農民所得偏低的負面效果是農村人口大量 流往城市而產生「盲流」問題。更值得考量的是，農村居民平均可支 配收入的年增率不及城鎮居民的三分之一。如只以農民來自純農業的 收入來說，1998 年人均減少人民幣 30 元，1999 年人均減少 108 元。47 為了矯正城鄉所得分配的失衡，中共釐訂了多管齊下的農業政
所得不及城鎮居民的一半。農民所得偏低的負面效果是農村人口大量 流往城市而產生「盲流」問題。更值得考量的是，農村居民平均可支 配收入的年增率不及城鎮居民的三分之一。如只以農民來自純農業的 收入來說，1998 年人均減少人民幣 30 元，1999 年人均減少 108 元。47 為了矯正城鄉所得分配的失衡，中共釐訂了多管齊下的農業政