中國大陸金融改革的立法精神與經濟考量
李
西
成
(Bryant College 財務學系教授)沈
道
震
(中央警察大學外事警察學系教授)摘
要
中國大陸在邁向市場經濟導向的過程中，推動了政治運作、財產 私有化和市場機制等三項政經方面的變革。因此，中共一面要為營造 一個有利的經濟大環境而積極立法，另一面又意圖要解決當前所面臨 的各種難題。在立法精神的表現上，對內需維持現行的政治體系和繼 續走「具有中國特色的社會主義」道路，對外則試圖與國外經濟接 軌，並謀求中國的統一。解決當前經濟難題的首要工作是推動金融體 系的改革，其重點則在建立一個健全的金融市場、加強風險管理和提 昇國際競爭力。 關鍵詞：雙軌模式、單軌模式、系統性風險、商品市場、池魚效果壹、前言
從社會主義制度轉向市場經濟導向的過程中，有三項政經架構方 面的轉變：政治運作、財產私有化和市場機制。1其中最基本的架構轉 變是政治權力的運作，當政者一方面要建立一套法制來分配並保護私 有財產，另一方面又要創造一個空間讓市場進行有效的資源分配。在改革開放的過程中，中共既想維持社會主義的一黨專制，又想藉財產 私有化和市場運轉來提升經濟發展，這就引發了中國大陸究竟應如何 轉向資本主義及民主政治的理論與路線之爭。從立法的角度來看，要 保障私有財產並維護市場機制，中共必須建立一套完備的司法制度， 來保障私產的收益和處分，以及規範商家如何進出市場，以維持企業 間的公平競爭。假如產業是否可歸私營、公司上市和破產，以及工商 營運空間等市場經濟的基本條件，皆無公平合理的法律依據，而是由 當政者視實際需要或個人偏好來作行政裁量，那麼經濟制度就很難擺 脫人治的色彩。 在傳統的體制下，金融監管脫離不了人治的陰影，借貸融資也受 到人際關係的左右。在人治體制下的工商發展，不是靠經營效率和市 場供需，而是取決於行政干預和人情關說。在轉型的過程中，大陸可 以獲得因財產私有化和市場機制運作所帶來的好處，但也必須承受市 場經濟的負面效應，如所得分配的的高度不均，以及在經濟成長率低 迷時，大量的結構性失業可能危害到社會的安定。要在一個新的政經 架構下加速經濟成長並減少市場經濟帶來的副作用，高額的資本形成 是個不可或缺的因素。因此，藉金融改革來提高資本形成，對體制轉 變的成敗有很大的影響。 從改革的時間上來說，中國大陸金融制度的改革，面臨外部環境 巨大的壓力： 大陸金融制度改革的時間正好是在中共加入世界貿易 組織 (World Trade Organization, WTO) 的前夕，因此改革的方向必 須立即考慮到資本市場迅須對外開放的壓力及配合全球性金融改革的 潮流； 金融制度的改革是社會主義經濟轉型的一環，金融系統的安 危影響到經濟市場化的成敗，而經濟市場化的速度亦左右金融制度改
Janos Kornai, “What the Change of System From Socialiam to Capitalism Does and Does Not Mean,” Journal of Economic Perspectives, Vol. 14, No. 1, Winter 2000, pp. 27-42.
革的緩急。 為保持經濟的高速成長，中共試圖吸引外國投資及保持出口順 暢，所以在經濟轉型尚未完成之前，就申請加入世界貿易組織。一旦 加入世貿組織，大陸的資本市場就必須對外開放，金融機構也立刻面 臨外來的競爭。要應付這一挑戰，大陸的金融機構就必須加速改革和 整合的步伐，而銀行的監管也必須與歐美各國標準相近。為因應入世 後所面臨的競爭，大陸有關銀行經營的立法及監管勢必配合世界通行 的銀行監管核心原則。為日後生存計，銀行業務的整頓，金融機構的 整合，經營人才的培訓，監管機制的重建都須在近期內一一完成。 這次的金融改革面臨了幾項特有的經濟難題： 維持經濟高速成 長的基礎設施不足，農業、水電、交通、電訊等方面的建設有待加 強； 農工產量提升的同時必須增加產品在國內外的銷路，出口固已 暢旺，內需則亟待加強； 人口的質、量和結構造成嚴重的人材培 訓、就業壓力及老人安養等問題； 產業結構中，農業、小型及設備 陳舊之工礦企業的比重過高，而在這些有待淘汰或改善的企業中，公 營又佔很高的比例； 經濟發展有地區不平衡、城鄉不平衡、資源分 配不平衡的問題； 隨著快速的經濟成長和環保意識的增強，中共必 須逐步解決工業污染問題； 因為即將加入世界貿易組織，產業結構 及企業規模的調整必須加速，以應付國際市場上的激烈競爭。要解決 這些難題，必須動用雄厚的國內外資金。金融改革後，中共要調動資 金來加速經濟發展，只能依賴貨幣和財政政策的調控，這是規劃經濟 體制轉變的一大挑戰。 從經濟的角度來看，金融改革的成敗繫於風險的管理是否得宜， 經濟立法的精神可能影響到經濟轉型與金融改革的全盤規劃，銀行的 重組要配合國有企業的改革，而資本市場的開放要考慮到國家財政的 負擔和貨幣政策的調整。2規劃上的失誤可能影響整個經濟系統的運 作，即系統性風險 (systematic risk)。系統性風險還包括銀行及財務 市場監管機構之缺乏專業人員和管理能力，以致銀行營運出現挪用款
項，冒名借貸等現象，而融資標準也因人際關係、政治壓力而有差別 待遇。3如果國內資本市場不健全，金融機構的風險過高，這個國家的
債信就會隨之下跌，受池魚效果 (spillover effect) 的影響，原本財務 健全的公司，在對外舉債時，也要需付出較高的利息，甚或無法籌得 外資而引發國家信用風險 (national credit risk)。
貳、中國大陸的金融制度
中國大陸銀行制度的變遷可分為三個時期：第一個時期為 1949 至 1958 年間，各銀行雖幾經分合，但大致說來，農業融資由農業信用銀 行負責，長期工商融資由中國人民建設銀行辦理，外匯業務劃歸中國 銀行，而其他業務概屬中國人民銀行，中國人民銀行既是中央銀行又 是商業銀行，處於中央銀行的地位，其對其他三個銀行有行政管轄 權，本身則受「財政部」的節制；4第二時期為 1958 至 1978 年間，銀 行業務受到 1958 年大躍進及 1966 到 1976 年文化大革命的影響，營運 決策隨政治運動而變化，完全脫離正軌；第三個時期為 1978 年以後， 這個時期大陸銀行制度經多次調整，到了九十年代其金融機構的結構 可用表一來作簡括介紹。5 劉明康，〈劉明康就銀行業結構重組發表演說，指將需執行六大戰略面臨五 大 風 險 〉，《 中 國 日 報 》， ＜ http://finance.sina.com/news/zhongguo/ Finance/＞，2000 年 4 月 19 日。 同註 2，劉明康稱之為改革過程中的「過程風險」。Haiqun Yang, Banking and Financial Control in Reforming Planned
Economies (New York: St. Martin’s Press, 1996), pp. 24-25.
表一 中國大陸的金融機構
一、大陸的銀行體系
中國人民銀行係於 1948 年將全大陸的金融機構合併而成，總行設 在北京，每省、省級市、自治區皆設省級分行，而每縣市又設縣級分
行。建行之初，中國人民銀行兼具中央銀行與商業銀行的雙重身分。 作為中央銀行，該行負責貨幣政策的釐訂、金融機構的監管、貨幣的 發行和流通、外匯儲存調配、國有企業帳目的登錄、匯撥的清算、金 銀的交易，其目的在求提高經濟成長，執行國家經濟計劃，穩定物價 和匯率，監督企業資金的運用；作為商業銀行，該行吸收存款以提供 融貸資金，七十年代以前中國人民銀行的貸款對象多限於工商企業， 1980 年以後文化及科學組織、公用事業和觀光企業也成為貸款對象。 同時，該行貸款的審核也轉以借款者的經營良窳為標準，而且積欠不 還的企業尚加罰利息。61983 年 9 月，中國人民銀行不再受「財政部」 管轄而直隸「國務院」，其負責保險業務的部門獨立為中國人民保險 公司。次年，其經營存貸業務部門獨立而成中國工商銀行。至此，在 功能上，中國人民銀行已與工業國家之中央銀行相若。 目前，中國人民銀行的最大挑戰是改善以市場為導向的金融調控 體系。7要達成這個任務，中國人民銀行必須建立貨幣政策的傳導機 制，推動利率市場化，提高金融機構服務品質及營運效率，促進經濟 結構調整，改進資本市場的運作以支持國家建設和西部大開發。 在中國人民銀行的監督之下，中國大陸的銀行可依功能而分為政 策銀行，國家專業銀行和商業銀行等三類。 (一)政策銀行 1993 年 11 月 14 日，中共中央委員會下達了建立社會主義市場經 濟結構的指示。依照這項指示，中共創辦了政策銀行，這些銀行的任 務是提供融資以推行國家政策，其營運目標不在追求利潤。除國家撥
Xue Muqiao, editor, Almanac of China’s Economy, 1981 (Hong Kong: Modern Cultural Co., 1982), pp.666-690.
戴 相 龍 ，〈 戴 相 龍 ： 大 陸 將 在 三 年 內 達 成 利 率 自 由 化 〉，《 中 時 電 子 報》，<http://dailynews.sina.com/chinatimess/twHeadline/>，2000 年 7 月 19 日。
付的資金外，政策銀行也賴發行債券及向國際金融機構融資來籌款。 中國國家開發銀行是政策銀行之一，任務是提供國家基礎建設所需的 資金，貸款項目包括交通、水庫、電力、通訊等方面的建設；另外一 個政策銀行是中國農業發展銀行，該行創於 1994 年 11 月，建行後接 受了中國農業銀行關於政策性的農業貸款，這些貸款多用來建構水利 工程，改善農牧產品的儲存、加工及運銷設備，並推動鄉村脫貧政 策；還有一個政策銀行是中國進出口銀行，它的創辦是為了推動政策 性的國際貿易項目，諸如對第三世界國家融資以利中國大陸建築公司 在國外開闢公路或建築水庫，便是該行的主要業務。 (二)專業銀行 中國農業銀行、中國銀行、中國工商銀行和中國人民建設銀行是 成立在 1993 年以前的幾個政策性的專業銀行，目前這幾個國有銀行雖 仍在特定業務上肩負重任，但已各自轉變為商業銀行。中國農業銀行 的前身為中國農民銀行，1949 年中國農民銀行與國內合作機構併為農 業信用銀行，但不久之後卻被併入中國人民銀行，其後經三度分合， 終於在 1978 年 12 月再次獨立為中國農業銀行，其重建的目的是加速 農村建設和減少地方官員及合作社的貪污腐化。8該行總行設在北京， 每省、省級市、自治區皆設省級分行，縣市又設縣級分行。主要業務 包括農業貸款，利用農村閒置資金，監管鄉鎮信用合作社，並培訓農 業金融人才。農業貸款的對象是經營動植物育種、水產和林業的農漁 企業，從事化肥、產銷、機械、建材貸款的農業合作社，及負責農村 建設項目的政府機構。受中國農業銀行監督的農村信用合作社，其主 要貸款對象則為農民家庭。9
Paul D.Reynolds, China’s International Banking and Financial System (New York: Praeger, 1982), p. 29.
同註 6，頁 665；Zhu Ling, Jiang Zhongyi, and Joachim von Braum,
Credit Systems for the Rural Poor in China, Commack (N.Y.: Nova
中國銀行的前身是清朝的戶部銀行，民國成立後改為公私合營， 1950 年為中國人民銀行的一個子公司，並將官股比例從 50%增至 2/3。 1979 年 3 月，脫離中國人民銀行而獨立，變成直屬「國務院」的國營 機構。其主要任務是管制並調度外匯，從事國際銀行業務，負責國際 匯撥的清算；其在國外分行則經營各種商業銀行業務。中國銀行總行 設於北京，營運遍及國內外各大城市，分行或辦事處的總數達 1 萬 4 千 家，員工總數約為 19.8 萬人。10其國外最大的業務部門設在香港，海
外部(Bank of China International) 也於最近自從倫敦移至香港。在 國外，中國銀行與國外財團創有多個合營的金融機構。11目前，該行營 運重心仍在大陸境內，其在大陸以外資產大約佔總資產的三分之一。12 在金融改革的要求下，中國銀行在 2000 年底已得中國人民銀行的批 准，將其香港分行與在國內外註冊的幾家銀行合併，成為一家在香港 註冊的新銀行。 中國工商銀行創於 1984 年，該行係以接受中國人民銀行之存款及 工商貸款業務而成，以吸收工商行號和一般百姓的存款為目的，放款 業務則偏重於流動資金之提供。其分行遍及國內各大城市，在香港也 有分行及子公司，因其有國外分支機構，故也經營外匯業務。13 中國人民建設銀行成立於 1954 年，以接受交通銀行的長期融資業 務為主，其任務在對企業設備之更新、改善和擴建，提供長期融資。 1966 年併入中國人民銀行，1977 年重新改組，重建後的初期服務對象 偏重在能爭取外匯的輕工業及紡織工業，近年來的貸款則多著重在能 源開發、交通建設、高新科技等中長期融資項目。該行現對西部開發 〈中國銀行放眼世界〉，《道瓊斯中文網訊／中國財經》，<http://finance. sina.com/news/djnews/cnfinance/>，2000 年 12 月 4 日。 同註 8。 同註 10。 同註 4。
提供資信證明，投標保函及承諾貸款等服務。 (三)商業銀行 除了上述的國有專業銀行外，大陸尚有多家商業銀行，這些金融 機構有公營，也有公私合營。如中國光大銀行是總管理處設在杭州的 浙江省省級銀行，該行係 1993 年 3 月購併國營的中國投資銀行而成； 中信實業銀行則是公私合營之中國國際信託投資公司的子公司；最近 上市的中國民生銀行也是一家公私合營的銀行，總行設在北京，但迄 今大陸還沒有一家完全私營的銀行。目前，中國人民銀行仍只允許個 人入股銀行，而不許私人開設銀行。 1981 年代以前，除了少數幾家外，外國銀行在大陸的業務幾近停 頓。英國的渣打銀行 (Standard Chartered Bank) 和匯豐銀行 (Hongkong and Shanghai Banking Corp.) 算是例外。因為，如果中共關閉這兩 家銀行的業務，英國就會關掉中國銀行的倫敦分行。此外，為了吸收 僑匯，香港的東亞銀行 (Bank of East Asia) 和新加坡的華僑銀行 (Overseas Chinese Banking Corp.) 得允繼續經營，其他外國銀行在 大陸都只剩下有名無實的辦事處。外銀的營業只限於外貿融資、國外 匯款及業務代理。141994 年，中共官方規定，到大陸設立分支機構之 外國銀行最少需有 200 億美元的資產，而在該規定公佈前已經到大陸 的外國銀行則不允許再增分支機構。近年來，外銀在大陸的營業範圍 已逐漸擴大，數目也逐漸增加。1999 年，中國人民銀行公佈了擴張外 銀業務政策。其中包括擴大外資銀行經營人民幣業務的地域、放寬人 民幣業務的規模限制、增加人民幣同業拆借業務、允許同一家外資銀 行的各分行間自由調撥人民幣頭寸。截至 1999 年底，中國人民銀行已 批准了 22 個國家的 87 家外國金融機構在大陸營業，並允許其中 30 家 開展人民幣業務。這一政策上的調整，一方面是為因應外貿擴張上的 需要，另一方面是為加入世界貿易組織作準備。按照該組織的規定， 同註 8。
大陸必須在加入後的五年內，開放其國內銀行業。為便於監管，自 2000 年起，中國人民銀行對在大陸設有兩家以上分支機構的跨國銀行 實行併表監管，並要求外資銀行指定一家在大陸分支機構為主報告 行。 與銀行業務相近，但規模較小的金融機構是城市信用合作社和農 村信用合作社，這些機構多成立於八十年代初期，其業務須受中國人 民銀行的監督。在進行金融改革之前，許多信用合作社和國有銀行皆 須為農民和鄉鎮企業提供貸款，而涉及農貸部分又受中國農民銀行節 制，這些金融機構的資金主要來自客戶存款及中國人民銀行的融資。 在金融改革的呼聲中，中共已允許地方政府經營的商業銀行在證 券市場籌資，批准成立公私合營的銀行，並答應信用合作社與銀行在 存貸領域競爭。按 2000 年 8 月的統計，國有銀行在市場的佔有率約為 66%，高於八十年代中期金融改革初期的佔有率。當前，銀行貸款總額 的 70%係由國有銀行提供，受政策和歷史等因素的影響，國有銀行偏 愛貸款給國營企業。15至今，大陸尚未建立健全的私有企業風險評估制 度，況且外銀資金受到只能流向外商或中外合資企業的限制，以致大 陸私有企業融資困難而面臨資金不足的困境。 如今，外國銀行雖能在特定城市擴張業務，但到 2000 年 3 月底為 止，外資銀行的人民幣貸款為 112 億，存款為 54 億，人民幣總資產為 147 億元。至於外國銀行在大陸的總資產只佔金融體系總資產的 2%， 外資銀行的外匯貸款為 210 億美元，佔業內外匯貸款總額的 20%。16 在中共的鼓勵下，大陸銀行同業公會於 1999 年 10 月宣告成立。 〈央行觀察：中國國有銀行仍佔主導地位〉，《道瓊斯中文網訊／中國財 經》，<http://finance.sina.com/news/djnews/cnfinance/>，2000 年 8 月 8 日。 〈外資銀行在華的總資產僅佔中國金融總資產的 2%〉，《道瓊斯中文網訊 ／中國財經》，<http://finance.sina.com/news/djnews/cnfinance/>，2000 年 5 月 12 日。
創會會員有 22 家銀行， 外資銀行日後也可加入。次年 4 月， 廣東也 成立銀行同業公會。今後，銀行同業公會將在三個領域內發揮功能， 任務之一是增進成員與中國人民銀行間的聯繫，以提高中央銀行金融 調控的效率；任務之二是協調金融機構間的關係，以制定行業規範， 維持公平競爭，交換專業心得；任務之三是因應加入世貿組織後的各 種貿易磨擦，以便在反傾銷、反補貼與應訴等行動中發揮作用。
二、郵政、信託、租賃等金融體系
在儲蓄業務的市場上，中國郵政是銀行和信用合作社的一大對 手。郵局的分支機構遍及全大陸，在吸收存款、累積資金上發揮了極 為重要的功能。郵政儲蓄業務及其資金的調動再由中國人民銀行管 理，中國人民銀行再將郵政儲蓄的存款轉貸給農村信用合作社，以為 農民及村集體提供資金。 在商業貸款及投資業務的市場上，與銀行競爭激烈的有租賃公 司、國際信託投資公司及創業投資公司。租賃公司的主要業務是購置 客戶所需的機器設備，然後將其租給客戶使用，租賃期間客戶須按時 付租。租約期滿時，承租人通常有權將所租的機器設備按特定價格購 下，但也可以將購買權予以放棄。因此，在某些狀況下，租賃較借款 對有融資需要的廠商更為有利。 前幾年，國際信託投資公司的總數高達 240 餘家，就營運而言， 可以拿業中翹楚之中國國際信託投資公司來說明，該公司成立於 1979 年，係公私合營。創建目的在吸收國外資金前往大陸創辦合資企業， 旗下設有中信實業銀行與中信證券，並與英國寶誠 (Prudential PLC) 合組保險公司。除了金融業，中信的資金也投入了房地產、基礎設 施、電信及其他行業。唯其中很多投資都已發生虧損，中信已要求政 府允其重組。由於業者普遍忽視風險管理，許多信託投資公司都面臨 虧損重組的命運。最近，中國人民銀行已下令關閉海南信託投資公 司、洛陽市信託投資公司、武漢市信託投資公司、武漢科技信託投資公司、廣東信託投資公司。 創業投資公司的業務在於為高新科技企業提供資金。在資金來源 方面，國際信託投資公司的設立依賴國外資金，而創業投資公司則圖 動員國內資金，因為政府對高新科技的鼓勵，創業投資公司的業務也 隨之逐漸興旺。 公營企業經營不善拖累了國有銀行，導致壞帳過高。為處理這些 壞帳，國有銀行在 1999 年獲准設立子公司，以接受並管理不良資產。 於是，中國工商銀行設立華融資產管理公司，中國農業銀行設立長城 資產管理公司、中國銀行設立中國東方資產管理公司、中國人民建設 銀行和中國國家開發銀行則共創中國信達資產管理公司。這四家資產 管理公司的資本額僅人民幣百億元左右，其收購不良資產的資金多來 自所發行的公司債。到 2000 年 11 月底，這四家公司已從國有銀行收 購不良資產約 1 兆 3,939 億元人民幣，並與 587 家國有企業簽訂 3,400 餘億元人民幣的以債轉股合約。17 政府除撥款及出售債券來籌募資金外，資產管理公司理應出售轉 來資產，以增加資金的來源。為給國有企業更多時間解決債務，這四 家資產管理公司儘量避免採取劇烈手段來處理轉來資產，結果是壞帳 的盤活率低到 10%左右。藉政府撥款來增加資產管理公司的資金也有 困難，如政府不改善赤字上升的現速，以增加撥款來解決公營企業的 虧損，公債與國內總生產毛額的比例將從 2000 年之 19%竄升到 2008 年之 100%，18以債轉股於是成為解救公營企業脫困的重要手段。出售 債務轉來股權的最成功的例子是，華融資產管理公司將所持之新疆十 〈中國金融資產管理公司收購不良資產近一萬四千億〉，《中國新聞社／財 經》，<http://dailynews.sina.com/chinaenews/finance/>，2000 年 12 月 1 日。 〈特寫：中國提供國有銀行的「免費午餐」何時休？〉，《道瓊斯中文網訊 ／中國財經》，<http://finance.sina.com/news/djnews/cnfinance/>，2000 年 6 月 13 日。
月拖拉機製造有限責任公司的 1.15 億元人民幣的股權，以 5%溢價售 出。19但一般說來，資產管理公司都無法將債務轉來的股權溢價出售。
三、保險業務體系
在大陸保險業是一個新興的行業。1980 年中國人民銀行恢復國內 外保險業務，其營運包括貨運、汽車、船隻、住宅、責任保險等項 目。1983 年 9 月，該行將負責保險業務的部門獨立而成中國人民保險 公司。該公司在各大城市都設有分公司，當前中國人民保險公司在大 陸財產險市場的佔有率已超出 80%。20為因應加入世貿組織後外來的 競爭，中國人民保險公司已與光大及其他銀行開展全面合作。人民保 險公司委託銀行代理保險業務、收取保險費和支付保險金，並在資金 清算、協議存款等其他業務方面進行合作。21為被保產物的估值得能公 平，公估公司在保險業中也扮演一個重要角色，2000 年 12 月中共首度 批准公估公司的籌建，整個保險業的監管機構是中國保險監督管理委 員會。 2000 年前十個月，大陸保險業保費收入已達 1,282 億人民幣，在 這十個月中，財產險的保費為 506 億元人民幣，約佔總額的四成；人 身險的保費為 776 億元人民幣，佔總額的六成左右。若將人身險的保 費再予細分，則壽險達到 658 億元人民幣，人身意外傷害以及健康險 則分別為 67 億元和 51 億元。在這十個月期間，賠款給付的總額為 390 億元人民幣。其中，財產險的賠款給付達到 233 億元，約佔六成；人 身險的賠款給付則為 157 億元。人身險的賠款給付又可加以細分為人 〈債轉股股權首次被轉讓〉，《國際日報／中國財經》，<http://finance. sina.com/news/cntoday/cnFinance/>，2000 年 12 月 12 日。 〈中國人保與交通銀行開展全面合作〉，《國際日報／中國財經》，<http:/ /finance.sina.com/news/cntoday/cnFinance/>，2000 年 11 月 25 日。 同註 20。身意外傷害、健康險和壽險的支付額分別為 26 億元、10 億元及 121 億 元人民幣。在此同時，整個保險業的總投資額為 1,128 億人民幣。這個 數額包括用於購買國債的 810 億元，及用於證券投資的 106 億元。22保 險公司在證券上的投資，因受入市資金比例 15%的限制，雖不及其投 資總額的一成，但已成為證券市場中的重要機構投資者。壽險公司因 高預定利率保單的虧損而業績欠佳，產險的盈利則頗為理想。
四、證券業務體系
大陸的主要貨幣市場包括票據市場、短期債券市場、金融同業拆 借市場及衍生證券市場。大陸的衍生證券交易雖然並不普遍，但股票 期權的交易早在七十年代即已開始，且業者甫成立期貨業協會。貨幣 市場中交易最為活躍的要算金融同業拆借市場，銀行間同業拆借市場 成立於 1996 年一月，受中國人民銀行的直接控制，次年六月同業拆借 市場又增加了銀行間的債券交易。為擴大貨幣市場的功能，以提高貨 幣政策的效率，中國人民銀行相繼批准農村信用聯社、證券公司、投 資基金和其他財務公司入場，銀行間同業拆借市場於是變成有成員 463 家的金融同業拆借市場。為改變現行利率政策，中國人民銀行又在深 圳試點，以推行包括票據市場、中短期債券市場及金融同業拆借市場 之利率自由化的區域貨幣市場。 資本市場主要由債券市場和股票市場構成，大陸公司債券的發行 量並不算大，所以企業債券市場尚有待開發。至於國債的發行量雖 大，但多由銀行和保險公司承購，其在市場上的交易並不活躍。與債 券市場相比，大陸的股票市場近年來有驚人的成長。證券交易所的成 立至今不過十年，而股票上市公司已達一千多家，市場股本總額則達 〈中國保險業保費收入全年有望突破 1,500 億元〉，《中國新聞社／財 經》，<http://dailynews.sina.com/chinaenews/finance/>，2000 年 12 月 13 日。5,000 億美元。在市場投資的個人人數現有 6,000 萬，股民人數之多僅 次於美國而列全球第二。23 上海證券交易所成立於 1990 年 12 月 19 日，到 2000 年 12 月其會 員數目比第一年高出 12 倍，達 306 家；上市公司數目比第一年高出 70 倍，達 548 家；累積發行股數比第一年高出 673 倍，達 1,831 億股。股 票市價總額已達 2 兆 4,877 億元人民幣，投資戶數則達 2,893 萬戶。並 逐漸建立對上市公司之信息作蒐集、披露、分析及營運之監控和處罰 的制度。24深圳證券交易所成立於 1990 年 12 月 1 日，其成立時間雖與 上海證券交易所相當，但規模略小。 深圳證交所和上海證交所成立之初，地方政府及中國人民銀行當 地的分行皆為監管單位。其後，「國務院」成立中國證券監督管理委 員會，在該委員會成為中央監管單位後，中國人民銀行和「國家計委 會」對證券事務仍各保有部分決策權。從 1996 年之後，北京當局開始 作了一系列的整頓，並訂出《證券法》、《公司法》及其他法規。到 1997 年底，中國證券監督管理委員會才成為唯一的監管單位。 共同基金以發行股票的方式來募集資金，將募得的資金購買證 券，再把投資所得在扣除費用後還給股東。就集股的上限來說，共同 基金可分為封閉式共同基金和開放式共同基金。前者在創建章程中明 列最高股數的發行上限，一達此限該基金即不再發行新股；後者在創 建章程中無此上限，只要有人願意承購，該基金隨時可增售新股，如 持有人要退股，該基金隨時也願購回舊股。在大陸，封閉式共同基金 創建未久，開放式共同基金的設立則尚在擬議階段。 〈中國股市通過競爭走向穩定〉，《道瓊斯中文網訊／中國財經》，<http:/ /finance.sina.com/news/djnews/cnfinance/>，2000 年 12 月 12 日。 〈上海證券交易所十年創輝煌〉，《中國新聞社／財經》，<http://dailynews. sina.com/chinaenews/finance/>，2000 年 12 月 20 日。
證券公司的業務相當廣泛，主要服務項目包括證券承銷、經紀仲 介、資產管理、資本融通及投資信息。1987 年大陸第一家證券公司成 立於深圳，目前已有 98 家證券公司。1982 年，外資證券公司在大陸設 立第一個辦事處，至今已有 39 家外資證券公司獲准設置辦事處。除了 本行之間的競爭外，證券公司也面臨銀行、信託公司及資產管理等金 融機構所帶來的市場壓力，因為這些機構可以申請設立證券營業部。 為因應國內外的競爭，大陸證券業自 1999 年以來大行增資擴張及兼併 重組。例如國泰君安在二十七省份中設有 118 家分行，銀河證券則由 五大信託投資公司的證券部合併，成為大陸資金最雄厚的證券公司。 在未來的幾年，大陸的證券公司將面臨三個方面的市場壓力：25 國內市場的壓力：金融改革使證券公司陸續喪失霸佔市場的力量，而 業務的運作也要大加調整以適應市場機制； 國際市場的壓力：加入 世界貿易組織後，外國證券公司將湧入，與國外同業相比，大陸證券 公司在下列四方面明顯落後，一是資本規模偏小、二是業務單一、三 是欠缺自我經營特色、四是內部管理機制不健全；26 技術進步帶來的 壓力：網上金融業務及網上證券交易的迅速發展勢必衝擊現行的營業 方式和規劃。
參、中國大陸的經濟改革
從社會主義經濟轉向市場經濟有兩個模式：單軌模式 (single-track model) 和雙軌模式 (dual-track model)。前者為東歐和前蘇聯等國所 採用，主張以急進方式，揚棄計劃經濟，建立市場機制；後者為中共 所採用，主張以緩進方式，修正計劃經濟，漸漸建立市場機制。歷史 證明，單軌模式造成經濟恐慌，雙軌模式則帶來高速成長。成敗的關 〈經濟透視：中國券商面臨最後一輪選拔賽〉，《中國新聞社／財經》，< http://dailynews.sina.com/chinaenews/finance/>，2000 年 12 月 28 日。 同註 25。鍵是「帕勒托式改善 (Pareto-improving)」是否存在，採行單軌型改 革時，市場機制無法立即運作正常，整個經濟並無成長，強者的所得 是弱者的所失；採行雙軌型改革時，計劃產銷有市場機制為輔，經濟 效率於是提高，弱者受到國家的保護，強者的所得多來自經濟的成 長。因此，帕勒托式改善只存於雙軌模式中。27 無論是以單軌式或雙軌式來導向市場經濟，轉變的過程都涉及到 政治運作、私有財產及市場機制等三個方面。政治體系的運作包括了 法律的釐訂、行政決策和司法仲裁，政治體系一經建立，其對政經遊 戲規則的規劃，最少有長達十年的影響。28中共雙軌型改革的歷程顯 示，經濟立法和監督法規的形成雖有公益論與體制論的影子，但多決 定於當權派的意識形態，立法、行政和司法改革的細節雖多、過程雖 長，但大方向仍是遵照鄧小平的指示而定。在政治的整體運作上，迄 今仍未完全脫離社會主義的大窠臼，但窠臼內的佈局已逐漸蛻變。這 些不斷改變的新佈局逐漸對私有財產的累積和市場機制的運行更為有 利，從正面的角度來說，正因為尚未完全擺脫社會主義的教條，所以 雙軌式的改革能在穩定的政治環境中進行；從負面的角度來說，經濟 改革的進展因受到舊思想的約束，速度也較為緩慢。 循著鄧小平定下的長期方針，現階段中共經濟改革的任務是要解 決一些當前難題，以利經濟發展。在解決個別經濟難題之前，中共必 須營造一個有利的經濟大環境。
Lawrence Lau, Yingyi Qian, and Gerard Roland, “Reform without Losers: An Interpretation of China’s Dual-Track Approach to Transition,”
Journal of Political Economy, February 2000.
Oliver E. Williamson, “The New Institutional Economics: Taking Stock, Looking Ahead,” Journal of Economic Literature, Vol. 38, September 2000, pp. 595-613.
一、營造有利的經濟環境
經濟環境的轉變包括司法制度、立法方案和行政措施的改革。在 司法改革方面，2000 年 12 月「最高人民法院」宣佈重建新制，未來 「最高人民法院」將設刑事、民事和行政三個審判體系。若按以往慣 例，案件的成立、審判、執行與監督並無分工，司法體系內部缺乏相 互制衡的機制。這次的改革建立了法院立審分立、審監分立、審執分 立的機制，推行這種內部制衡的機制是邁向審判公平的一大步。但從 以往的經驗來觀察，大陸的司法制度要達到真正的公平獨立，尚有待 努力。根據「人大常委執法檢查組」的調查報告，大陸雖在 1996 年開 始實施修正後的《刑事訴訟法》，超期羈押、刑訊逼供、律師無法執 行任務等現象時至今日仍普遍存在。29 財經立法是經濟環境轉變的另一環，中共經濟改革的立法精神， 對內是在維持現行政治體系和繼續走「具有中國特色的社會主義」的 道路；對外是與國外經濟接軌，並謀求中國的統一。這套立法精神最 好的例證是，「全國人大常委會」在 2000 年 12 月底通過之《維護互 聯網路安全的決定》，該決定禁止利用網路顛覆國家政權、推翻社會 主義、破壞國家統一、銷售偽劣商品、損害他人商譽、侵犯智慧財產 權。為了維持現行政經體制，西式之全國性的全民選舉，在短期內不 可能出現。易言之，經濟立法仍將維持層級制的行政機構，繼續其干 預市場運作之傳統。行政干預是公營企業效率低落，社會貪污腐化的 主因，組織上的層級愈多，企業效率愈低，貪污腐化也愈烈。30為了因 〈公安司法機關超期羈押、刑訊逼供仍舊嚴重〉，《世界日報》，2000 年 12 月 29 日，頁 A9。Daniel Kaufmann, Aart Kraay, and Pablo Zoido-Lobaton, “Government Matters: From Measurement to Action,” Finance and Development, Vol. 37, No. 2, June 2000, pp. 10-13.； Robert Klitgaard, “Subverting Corruption,” Finance and Development, Vol. 37, No. 2, June 2000, pp.
應入世後外來的競爭，層級制的金融監管機構，已逐漸放鬆其審批手 續，漸漸讓市場機制來調節企業行為。 1982 年 12 月，「全國人大」首度立法承認「城鄉勞動者個體經 濟」的合法地位。1999 年中共修憲，明確規定國家要「保護個體經 濟，私營經濟的合法權利和利益」。可是，為了維護社會主義的理 想，中共對財產私有化增加了很多限制。在這一立法精神下，土地不 能私有，涉及國家安全、影響國民生計和支撐經濟成長的企業均須國 營或公私合營。31因此，個人或企業只能有土地使用權，而未經批准的 私資和外資不得進入特定的行業。再者，建立社會保障制度是社會主 義的一大目標，為此，大陸現行的《破產法》對債權人的保護有欠周 詳。 在提高經濟效率，加速經濟成長的要求下，中共的經濟立法允許 以市場運作來決定資源分配，並將國內市場與國際市場接軌。先後公 佈的《證券法》、《公司法》、《擔保法》、《保險公司管理條例》 和《會計師事務所從事金融相關審計業務暫行辦法》，起草中的《投 資基金法》，與修改中的《保險法》都規劃市場制度的法令。值得注 意的是，立法的精神著重於市場的運作必須受經濟計劃的規範。 基於 此一原則，利率與外匯自由化的速度和地區要配合政府的規劃；「五 小企業」32必須退出市場是政府的規定；民間不得從事黃金貿易是政府 的政策。至今，金融監管機構對企業上市規劃甚詳，而從不讓呆帳過
2-5.； Jeremy Pope and Frank Vogl, “Making Anticorruption Agencies More Effective,” Finance and Development, Vol. 37, No. 2, June 2000, pp. 6-9.
Zhong-Ming Wang, “Economic Reform Foundation’s President Shangquan Gao on Organizational Reform and sustainable Business Development,”
The Academy of management Executive, Vol. 14, No. 1, February 2000,
pp. 8-11.
高的國營銀行結束營業。 為因應入世，2000 年 12 月 29 日「對外貿易經濟合作部」公佈《對 臺灣地區貿易管理辦法》，列出對臺貿易的管理方式及糾紛解決之指 導原則。在此之前，「國務院」曾公佈《中華人民共和國臺灣同胞投 資保護法實施細則》。這些法規的釐訂，除規範市場運作外，還帶有 推動國家統一之意。 雖然司法和立法的改革都可促進經濟環境的轉變，但影響最大的 莫如行政措施的改弦易轍。行政機構的層級愈多，審批干預就愈烈， 人治的成份也愈高。近年來，中共在中央精簡行政機構，在地方合併 行政單位，推行鄉村選舉以減少官僚作風，肅貪防腐以正社會風氣， 凡此皆為提升法治精神的表現；統一稅收，整頓國企，放鬆金融機構 監管，披露上市公司信息，意圖增強市場運作的效率。 為改善經濟發展的環境，配合加入世貿的要求，並籌募資金以建 設基礎設施，中共大力推動租稅改革。進行改革的原則是統一稅法、 公平稅負、擴大稅基、監控支出。在統一稅法方面，包括防止各級政 府隨意徵費，禁止濫用稅收激勵手段，統一內外資及公私營企業的所 得稅、耕地佔用稅、車船使用稅等稅率；在公平稅負方面，建立個人 及企業的收入資訊系統，調整所得稅累進級距，加徵購車稅和遺產 稅，減輕農民稅費負擔，取消鄉鎮企業稅後攤費及其他不合理稅收， 加強徵管以防偷逃稅現象；在擴大稅基方面，包括擴大消費稅徵收品 目，並調整消費稅率以減少奢侈浪費及有礙身心的消費，對燃油及其 他各種能導致環境污染的經濟行為加以課稅；在監控支出方面，包括 推行國庫集中收付，施行部門預算改革，改善政府採購制度，確保社 會保障、經濟建設、農村扶貧、科技發展、西部開發等重點支出。 目前的租稅改革已初見成效，2000 年的前十一個月，稅收達人民 幣 1 兆 1,318 億元，較去年同期增加 23.4%。原因有三：一為經濟高速 成長，增加稅源；二為租稅結構轉變，使稅源增加，財政補助減少； 三為依法徵稅的效率提高。33
今日大陸的經濟環境與開放改革的初期相比，進步的確驚人；但 以歐美的標準來衡量，法治仍嫌不足，市場功能仍有待加強。為什麼 大陸走過數十年漫長改革之途，經濟的大環境還欠理想？一般的說法 都歸咎於意識形態和政經制度的作祟，然而被大家忽略的是社會的傳 統和風氣。政經制度對經濟行為的影響可長達百年，但傳統和風氣的 影響則遠超過百年。34在大陸講人情、找關係已成傳統，做虛報假已成 風氣。多層級的官僚機構更助長這種傳統和風氣，貪污腐化只不過是 這種傳統和風氣的一種負面表現。 因為欠缺資料，找人關說對經濟行為到底有多大的影響很難估 計，至於做虛報假在大陸的嚴重性則可從下例略窺一斑。中共「財政 部」曾在 2000 年舉行過一次企業會計信息的質量抽查，對象包括外 貿、電信、汽車、機械等行業的 159 戶企業，這些企業中資產不實的 有 147 戶，所有者權益不實的有 155 戶。賬目不實的表面原因是內控 制度不完善，會計科目使用不當，入賬原始憑證不合法等。其內在動 機則為逃稅、完成上級任務、突顯個人政績。竄改賬目的手段包括隨 意在所屬子公司間轉賬，改變成本或利潤，提供報表因人而異及賬外 設賬。35 這個例子說明幾個現象：首先，假如這項抽查具有統計上的代表 性，那麼中共官方經濟資料的可靠性應予存疑；其次，這種負面資料 可以公諸於世，表示中共的改革確有成就，最少在信息披露方面的成 就驚人。這個例子帶來的最大揭示是，轉移社會風氣對營造良好經濟 〈中國稅收大幅增長，前十一個月達 11,318 億元〉，《中國新聞社／財 經》，<http://dailynews.sina.com/chinaenews/finance/>，2000 年 12 月 12 日。 同註 28。 〈企業利潤失真度達 33.4%〉，《國際日報／中國財經》，<http://finance. sina.com/news/cntoday/cnFinance/>，2000 年 12 月 25 日。
環境的重要性，不亞於司法、立法與行政的改革。
二、解決當前經濟難題
對「國家發展計劃委員會」所訂之改革任務加以分析，36可以看出 當前的中國大陸，在改革開放所營造的經濟大環境下，要面對多方面 的挑戰。誠如前述，這些面臨的經濟難題是： 增強基礎設施； 擴 大國內需求； 提高社會保障； 改變產業結構與推行國企改革； 矯正失衡的經濟發展； 保護自然環境； 因應國際競爭。 (一)基礎設施 基礎設施的投資項目很廣，主要目標是謀求工業的高速發展。開 闢公路，增築鐵道，加建機場，擴展通訊系統，添設水電工程，創置 科技園區等等。建築堤防，水毀修復，造林，防沙等工程的首要任務 則是防災救難和環境保護。為了縮小城鄉所得的差距，投資項目也包 括增建農村基礎設備，添築儲備糧庫。至於國民住宅的興建，其主要 的考量是提高生活水準。事實上，對基礎設施投資項目的這種劃分並 不完全正確，因為每個項目都具多重目標。 前幾年，執行經濟政策的資金主要來源是國家銀行貸放或撥付。 進行金融改革後，雖然銀行貸款仍是主要來源，但是因為金融機構須 自負盈虧，貸放標準已逐漸提高。依賴稅收及國債完成籌劃經建財源 的新思維，三年來中共發行長期建設國債的總額高達人民幣 3,600 億 元。1998 年所發行的人民幣 1,000 億元建設國債，主要是用於基礎設 施、西部開發、環境保護、儲備糧庫、水利工程、水毀修復及國民住 宅。1999 年發行的人民幣 1,100 億元和 2000 年發行的人民幣 1,500 億 元建設國債，則增列了提升企業科技和改進教育設備等項目。按照政 〈中國計委主任稱中國 2000 年全年 GDP 增幅有望達到約 8%〉，《道瓊斯 中文網訊／中國財經》，<http://finance.sina.com/news/djnews/cnfinance/> ，2000 年 12 月 3 日。府的估計，國債支持建設的經濟效果，在 1998 年是提高經濟成長率 1.5%，1999 年 2%，2000 年則為 1.75%之譜。 (二)內部需求 為謀經濟穩定成長，擴展產能的同時必須增加需求。出口貿易為 大陸賺取了大量的外匯，但大陸內部的需求疲弱，減緩了經濟成長的 衝力。按照「國家統計局」的估計，未來五年內，經濟成長將可增加 四千萬個工作機會。37但這並不能解決因政府精簡、企業瘦身、人口增 加及農村勞力外流所造成的失業問題。失業問題不解決，社會就會發 生動亂。所以，中共提出「保八」的經濟成長目標，擴大內需又是促 成保八的重要手段。為了提高人民消費，中共鼓勵銀行擴張消費貸款 和住房貸款。增加消費支出減緩了失業問題所造成的威脅，也幫助大 陸渡過了亞洲金融風暴。展望未來，提升內部需求的政策受到兩個經 濟因素的限制，一是國際經濟成長趨緩會影響到輸出，轉而波及大陸 境內消費；二是農民佔人口 70%左右，其總收入的增速持續減緩將使 內需轉弱。38 (三)社會保障 除了用提高內需來解決失業問題外，中共也希望能藉擴充勞動密 集型企業及服務業來增加就業機會，使城鎮失業率能少於 5%。39另一 方面，中共正改善其社會保障制度，以照顧失業職工、退休人員及貧 戶。這套福利制度包括失業救濟、醫療保險、養老保險及最低生活保 障。以前，社會福利照顧的主要對象是鄉鎮企業及國營企業的員工， 在外商企業、集體企業和個體企業服務的人員皆被剔出社會保險範 〈中 國 未 來 五年 就 業 形 勢不 樂 觀 〉，《 中 國 新 聞社 ／ 財 經 》，<http:// dailynews.sina.com/chinaenews/finance/>，2000 年 12 月 3 日。 〈農民收入增長緩慢將影響國民經濟發展〉，《中國新聞社／財經》，< http://dailynews.sina.com/chinaenews/finance/>，2000 年 12 月 26 日。 同註 38。
圍，未來這些企業的員工都將納入社會保障制度。由於失業保險與基 本生活保障兩項作業進行合併，日後失業人員和生活困難的退休人員 都能得到最低生活保障。 2000 年 9 月，中共「財政部」與「勞動和社會保障部」宣佈將成 立一個理事會來保管社會保障基金，其資金來自失業保險費、工傷保 險費和養老保險費，不敷之數則賴國有資產變現來補足。隨著生活水 準的提高及人口結構的變化，醫療、教育、住房等方面的支出將不斷 上升。再者，工業發展將使農村產業結構劇變，農村人口轉入工業的 生產行列後，社會保障制度的經濟負擔也隨之加重。如何籌足資金來 應付不斷增高的支出，是社會保障制度所面臨的一大挑戰。40 為提升勞工生產力，中共「勞動和社會保障部」在勞動力市場中 引入價格決定機制。41按照工資改革方針，今後國營企業可採用業績工 資制，這個改革打破了吃大鍋飯或同工同酬的傳統，除允許同工不同 酬，還將科研成果換取股票的上限從公司註冊資本之 20%提高到 35%。 (四)產業結構和國企改革 大陸現在的產業結構存有幾項嚴重的問題。首先，是對農業的依 賴過高，農業人口佔總人口的 70%，但農村人口的年均收入尚不及城 鎮人口的一半；42其次，是工礦業中設備陳舊、技術落後、耗能偏高及 污染嚴重之小型企業的比重過高；第三，在這些有待淘汰的企業中， 公營企業又佔很高的比例。至於工礦業的結構及公營企業的比重，中 共在近年來曾作極大的調整。 小煤礦、小鋼鐵、小煉油、小水泥、小玻璃等「五小」企業，是 〈 年 終 特 稿 ： 上 海 逐 步 形 成 社 會 救 助 保 障 體 系 〉，《 中 國 新 聞 社 ／ 財 經》，<http://dailynews.sina.com/chinaenews/finance/>，2000 年 12 月 23 日。 同註 38。 同註 39。
改革開放以後蜂擁而生的一批企業。因其技術落後，不但在生產時浪 費自然資源，還造成嚴重的環境污染。這些小企業的產物大多品質低 劣，但因政治壓力或人際關係，所佔的市場卻相當的大，目前的政策 是輔導「五小」企業退出市場。 中共「國家統計局」提出的一項報告，建議國有企業應從 146 個 行業中退出，因為服裝、紡織、食品、飲料等有關日常消費的行業， 即使其中無國有企業的存在，人民利益也不致受損。但在十五個涉及 國家安全及全民利益的行業中，國有企業應保有壟斷地位。 凡經許可繼續經營的國有企業，都要接受改革的洗禮。改革的重 點有下列諸端： 在公司制下，國有企業日後須自負盈虧，這一要求 既可切斷企業對政府的依賴，又可讓企業募得民間資金，更可使市場 機制功能充分發揮； 通過資產管理公司的協助以謀轉債為股，這一 措施始於 1999 年，到 2000 年底在 580 戶奉准以債轉股的國有企業中， 資產負債率由原來高於 70%降至 50%以下； 輔導相關企業兼併，此 舉在求規模經濟 (economies of scale) 及範圍經濟 (economies of scope)，也使改組後的企業在中共加入世貿組織後有能力對付外來的競 爭； 鼓勵國有企業更換設備，採用高新技術，以提高生產力，迄今 已有 195 億元人民幣從國債資金中撥出，用作補貼國有企業技術改造 貸款的利息。43 1997 年底，中共推動國企三年脫困的改革之前，虧損的大中型國 營企業達 6,599 家。從 1998 年改革開始，到 2000 年 7 月底，脫離困 境的國企總數已有 3,684 家，其中 2,500 多家是因被兼併、關閉或改變 所有權而得以脫困，真正能轉虧為盈的國企只由 1,100 多家。44依照中 共國家「經貿委」的統計，2000 年 1 至 10 月，全大陸 520 戶重點國有 〈經貿委預估，國企年底將實現盈利〉，《世界日報》，2000 年 10 月 10 日，頁 D4。 同註 44。
企業的利潤達人民幣 1,901.5 億元，比去年同期增長 97.9%。45 現在看來，經濟結構的調整和國營企業的改革算是相當成功。可 是，在調整和改革的路程上也遭遇到一些困難，最主要的問題是中國 大陸迄今尚未建立一個運作正常的市場機制。因此，一個行業是否應 開放民營，一個國營企業是否應被兼併或關閉，不是全由市場決定， 而是由政府作行政裁量；許多產品的價格不完全取決於市場供需，往 往受到政府的干擾。正因為市場與政府的關係無法明確劃清，經濟結 構調整和國營企業改革的成本由誰來承擔的問題，也得不到明確的答 案，而改造後的企業中仍充斥著舊時的經理人員。從另一個角度來 看，市場運作受到行政干擾也正是雙軌式改革的長處，受到經濟計劃 的調度，改革才能在安定中求進步。 除了這些與市場運作有關的的困難外，國營企業改為公司後，衍 生了政府持股的問題。中共十五屆四中全會作了減持國有股的原則決 定，但減持辦法迄未定案公佈。其細節涉及國有股減持的範圍，國有 股的價格，國有股減持對股市穩定的影響，減持的國有股應否劃作社 會保障基金等問題。 (五)不平衡的經濟發展 在過去的二十年中，雙軌式的改革給中國大陸帶來快速的經濟成 長，但同時也導致經濟發展的失衡，如城鄉所得分配的失衡、地區經 濟發展的失衡和資源產銷的失衡。 城鄉發展不平衡的現象可以從居民所得的差異來衡量。2000 年的 前三季，城鎮居民每人平均可支配的收入是人民幣 4,719 元，比上年同 期增長 8.4%；在同一時期，農村居民每人平均可支配收入則只有人民 幣 1,500 元，比上年同期僅高出 2.5%。46根據這些數據，農村居民的 〈中國重點國有企圖一至十月利潤翻番〉，《國際日報／中國財經》，< http://finance.sina.com/news/cntoday/cnFinance/>，2000 年 11 月 25 日。 同註 39。
所得不及城鎮居民的一半。農民所得偏低的負面效果是農村人口大量 流往城市而產生「盲流」問題。更值得考量的是，農村居民平均可支 配收入的年增率不及城鎮居民的三分之一。如只以農民來自純農業的 收入來說，1998 年人均減少人民幣 30 元，1999 年人均減少 108 元。47 為了矯正城鄉所得分配的失衡，中共釐訂了多管齊下的農業政 策。其中有些政策是在提高農民生產力，以增加來自純農業的收入。 這一類的措施包括改革農業生產結構、引用先進農技、推廣優良品 種。增加農民之非純農業的收入是釐訂政策的另一目的。例如補助農 村的基礎建設，發展鄉鎮企業、產品加工等，都可以提高農民的非純 農業收入。農業政策的第三個目的是提高農民的可支配收入。地方政 府的部分歲入是來自向農民徵收的各種雜費，為了減輕農民負擔，全 國 46,000 多個鄉鎮中，有 20%將被裁簡，以減少地方政府開支。同 時，在「費改稅」的新制下，農業稅、屠宰稅和特產稅將取代以往名 目繁多的各種雜費。48為了減輕農民稅費負擔，今後一律禁止向鄉鎮企 業稅後攤費。 除了城鄉所得分配的不平衡，中國大陸另一個經濟上的失衡現象 是各地區經濟發展的高低大不相同。西部每人平均境內總生產毛額僅 為全大陸平均的 60%，其工業產值僅佔全大陸的 10%。再作細部分析 可以看出，帶動中國大陸經濟的兩個地區是東南沿海省市和長江流 域。廣東，福建，江蘇，上海和浙江等五省市是大陸的高經濟成長 帶，這五省市的總生產毛額超過國內總生產毛額的三分之一。49長江高 科技走廊是由分佈在上海、南京、蘇州、合肥、九江、南昌、武漢、 〈中國農民的錢袋何時不再「縮水」?〉，《中國新聞社／財經》，<http:// dailynews.sina.com/chinaenews/finance/>，2000 年 12 月 26 日。 同註 48。 童振源，〈臺灣與『中國』經貿關係 － 經濟與安全的交易〉，《遠景季 刊》，第 1 卷第 2 期，2000 年 4 月，頁 31-81。
黃石、長沙、重慶等十七個國家級及省級高新科技開發區為主體，而 組成的一個經濟地帶，這個走廊的高新科技產業產值約佔全大陸的 70%。50 從投入產出的過程來分析，城鄉所得分配的失衡和地區經濟發展 的失衡涉及的是產出過程，而資源利用的失衡則涉及投入過程。在資 源的分佈上，大致說來，可耕地集中在東南和沿海地區，西部則富礦 藏和水力。 中國大陸現有可耕地的利用已近飽和，要提高華北及西北土地的 利用，必須先增加這些地區的水源。近年來，黃河斷流的問題日趨嚴 重，不但影響到黃河流域的農業生產，也威脅到這個地區的工業發 展。將來，經濟發展的速度愈快，水力資源利用的問題也愈為嚴重。 中共在水利方面的建設原已不遺餘力，在水源保護方面的工作也正開 始進行，但大規模的南水北調及西電東送的工程則尚未動工，如何募 集巨量資金去支援這些計劃是政策上的一大挑戰。 (六)環境保護 自然環境的惡化似乎是經濟成長的一項代價。大陸在工業化的過 程中，也付出了環境污染的高昂代價。與許多國家的發展經驗不同的 是，中共為了解決人口的壓力而積極開闢農地。多年來，各級地方政 府為了爭地而鼓勵毀林、填湖、墾荒；為了增產而大量使用化肥和農 藥。因此，農業破壞環境的嚴重性，不下於工礦業因廢氣、污水及棄 物所造成的污染。 初期的環保意識偏重在減少工業的污染。傳統的環保政策是先污 染，後治理。雖然這個辦法的效果不彰，政策上卻一直奉為圭臬。 1999 年，環保政策忽生劇變。轉變的原因是黃河斷流加劇，長江泛洪 嚴重，江西出現沙漠。斷流和泛洪的問題已廣為人知，可是沙漠化的 威脅最近才引起關注。大陸每年沙漠化的面積約在 210,000 公頃之譜， 〈長江經濟帶，高科技掛帥〉，《世界日報》，2000 年 10 月 10 日，頁 D4。
而目前受到沙漠化威脅的的農地達 4,000,000 公頃，牧地則及 5,000,000 公頃。51 在受到嚴重水災之後，中共才積極推動造林退耕和水源保護；在 受到嚴重沙漠化威脅後，才在治沙之餘禁止拔售髮菜。隨著環保意識 的高漲，中共中央在 1999 年初公佈「全國生態環境建設規劃」，在執 行上除了上述造林、退耕、防沙、保護珍稀生物等工作外，還配合經 濟改革，關閉技術落後之污染嚴重企業。為使環保政策得以落實，中 共在「九五」期間用於環境保護的投資將達人民幣 3,460 億元，這個數 字大約是同期大陸生產總值的 9.3%。52 (七)國際競爭 加入世界貿易組織後，大陸的企業將面臨外來的競爭。1993 年以 來，中國大陸的經常項目和資本項目都呈順差。可是，境內市場一旦 對外開放，進口便會迅速增長。因此，經常項目將趨平衡，甚或出現 逆差。入世後，外資湧入恐將加劇，所以資本項目可望保持順差。這 一國際收支結構的改變，以及國際貿易的擴大將引起產業結構的重大 調整，這勢必造成結構性失業的躥升與金融制度的不穩。 在政策方面，入世後將由以人治為主的行政干預轉變成以法治為 主的市場運作，這一轉變可使投資環境改善，交易成本降低。現行之 以計劃經濟為主的雙軌式改革，將變成以市場運作為主的雙軌式經 濟。如果在市場對外開放之前，大陸企業無法激發起足夠的競爭力， 轉變時可能脫軌而造成市場失序。53 〈發展經濟付出代價，破壞環境痛嚐惡果〉，《世界日報》，2000 年 1 月 4 日，頁 A3。 〈「九五」期間中國環保投資達 3,460 億元〉，《中國新聞社／財經》，< http://dailynews.sina.com/chinaenews/finance/>，2000 年 12 月 13 日。 〈學者指入世將面臨多項壓力〉，《中國日報／財經》，<http://finance. sina.com/news/zhongguo/Finance/>，2000 年 12 月 6 日。
為了防範經濟轉變的脫軌失序，中共推動了多方面的改革措施。 在立法上將建立其涉外經濟法律體系，期能符合世貿組織的規則又兼 顧中國大陸國情；在金融制度方面，力圖加強出口信貸及保險的功 能；在財稅制度方面，謀求改革出口退稅及吸引外資的機制；在外貿 管理方面，目標是建立外貿預警和監控機制，並達成以國際規則來保 障大陸產業及解決貿易爭端的管道。
肆、中國大陸的金融改革
金融改革是經濟改革的一部分，當前中國大陸工業資本的三分之 一及銀行工業貸款的 70%都投資在國有工業，54所以金融改革也是經 濟改革的支柱，其成敗攸關國企的資金來源，而國企的盛衰又會影響 到金融改革的成敗。由於私營企業對大陸經濟的貢獻日益加大，金融 機構日後要設法增強對私營企業的融資。 為了能替經濟發展提供必要的資金，大陸的金融改革必須建立健 全的市場機制，現行的金融制度是以行政裁量為主的人治體系，改革 後的制度應為以市場運作為依據的法治體系。金融改革和經濟改革的 目的是完全一致，要達到這個目標，金融法規應作大幅修正，而貨幣 市場與資本市場的運行也多亟待改善之處。 降低營運風險與市場運作有密切關係，金融機構要洗滌「大不能 倒」的心態，除去對政府的依賴以消弭道德風險。市場機制的建立也 要求金融機構在經營上要降低前述的流動性風險、財務風險、匯兌風 險及財務市場風險。 上面已經提到，為準備加入世界貿易組織，中國大陸必須增強其 金融機構之出口信貸及保險的功能，以提高對外貿易的競爭力。可 〈專家認為國有企業低效率影響中國經濟增長〉，《國際日報／中國財 經》，<http://finance.sina.com/news/cntoday/cnFinance/>，2000 年 12 月 1 日。是，為了本身能因應外來的競爭，中國大陸的金融機構必須重組兼 併，改進財務結構，變更經營理念。 以下試就金融法規、金融市場、資本市場、風險管理及金融業務 等方面來探討大陸的金融改革。
一、金融法規
個人融資時，銀行往往要求借方提供擔保品。大陸以往的陋規 是，一個公司的資產，往往被其股東或其他有關係的人當作擔保品， 而被用作擔保品的資產也不必向任何主管機關登記，這種人治社會的 陋規是銀行呆帳過高主要原因之一。2000 年 12 月中共「最高人民法 院」公佈《擔保法》的補充條款，明定公司資產不得挪作公司股東或 個人的貸款擔保，不論股票是否已經上市，如被用作擔保品，發股公 司必須向有關機構登記，否則擔保無效。再者，股票一經用做擔保， 質權應包括股票之股息。修正《擔保法》的目的，旨在保障放款機構 及一般股東的利益。但從其長遠的影響來看，這些修正有助於防止利 益輸送、披露財務信息，進而提高市場運作效率。 中國大陸的《破產法》是被國外投資人嚴詞苛責的一項金融法， 其立法精神異於外國破產法的地方是，對退休金及職工福利的保障高 於債權人的利益。在大陸若依《破產法》對債務人強予清盤，債權人 所獲無幾。因此，債權人往往不願要求清盤，而負債累累的公營企業 於是能避免宣佈破產而繼續營業。即使債務人宣告破產，由於《破產 法》中有「逾期未申報債權的，視為自動放棄債權」的條文，債權人 往往因申報逾期而被逼自動放棄債權。 《破產法》對於破產企業在境外財產的處理，因規定語焉不詳而 產生爭議。其中一項是破產企業在境外的財產是否全屬破產財產，而 得與境內的財產一併處理；另一項爭議涉及債務抵銷，《破產法》條 文中明列 「債權人對 破產企業負 有債務的， 可以在破產清 算前抵 銷」。基於此一條文，廣東省國際信託投資公司宣佈破產後，其在境外的債務人乃大舉廉價收購該公司的破產債權，以圖通過抵銷，非法 牟利。 此外，大陸《破產法》規定在破產兼併時，債務人可得「無條件 免責」的保障，立法旨在鼓勵企業兼併，以提高競爭力並減少失業。 因為有此保障，許多債務人先宣告破產，並在財務清算前又與另一企 業合併，破產兼併於是成為逃避債務，轉移資金的一種方式。《破產 法》鼓勵企業兼併的原意盡失，而假破產、真詐財卻頗為常見。 除了條文本身的缺失，執法不力也是《破產法》常遭人詬病之 處。為了讓負債過高的本地企業繼續營業，以減少失業的壓力，地方 執法機關常藉故不執行法院命令。因此，與執法機關無特殊關係的債 權人往往得不到《破產法》的保障。中共當局已體認到其《破產法》 會招致爭議，造成欺詐。然而，迄今《破產法》的修改工作仍停留在 人民代表大會的條文商議階段，有待完成。 與《破產法》相比，大陸的《證券法》較為完備。但該法訂立之 時，原意在配合外匯管制，建立股票上市制度以募集內外資金的兩個 管道。隨著經濟的發展和環境的變遷，《證券法》已有大幅增修的必 要。為結合世貿組織的規則和大陸獨特的國情，《證券法》必須修改 其私有股、法人股、Ａ股、Ｂ股等同股不同權，同股不同利的舊制。 現在已有人提出將Ａ股和Ｂ股市場合併，但合併時間必須配合外匯市 場自由化的進程。此外，外國投資人增加後，涉外證券業務的監管也 是急待規劃的範疇。 《證券法》需作大幅修改的其他外在因素包括股票市場已不敷企 業募資的需要、科技進步也促使交易方式發生變化。順應這些環境的 變遷，債券、期權等市場的擴建有待積極規劃；網上和場外等交易方 式也應及早定案。 保護投資人的利益是制定《證券法》的一項主要宗旨，現行《證 券法》規定，上市公司如有連續四年的虧損，則應自股市摘牌。這一 條文在求提升證券素質，以保護投資人，但該條文的實施細則迄今尚
未公佈，關於交易及欺詐侵權的民事責任問題，亦是修改《證券法》 時應予著力之處。55 2000 年 1 月 13 日，「國務院」頒布《保險公司管理條例》，對保 險公司的經營、產品與上市有明確的規定。保險公司的主要產品是人 壽保單和產物保單，一個保單不但明列受保項目，也詳述免責條款。 大陸保險業的一個普遍現象是，代理人或經紀人為賺取費用，每每誇 大保單中受保項目的功能，故意不對投保人解釋保單的免責條款。監 管機構只要求投保人要盡告知義務，而未強調保險公司、保險代理人 及保險經紀人也有告知義務。因為賣方在推銷時可以不談免責條款， 而保險公司又往往在出險後有權自行解釋保險條款，買方權益常常受 損。遵循法理，如買方在簽約時不知一項條款內容，則該條款對其應 無約束力。從追求公平立法的角度來看，保險法規應予修訂，以保障 投保人的權益。
二、貨幣市場
誠如前述，大陸境內貨幣市場的活動大都集中在銀行同業拆借市 場。外國銀行因歷史和程序的因素常被排斥在銀行間拆款市場之外。 按現行制度，同業拆借的利率及存貸款的利率都受到嚴密控制。中國 人民銀行自 1996 年以來曾七度降低利率，而最近的一次是在 2000 年 6 月 10 日。降息後，一年期定期存款的基準利率是 2.55%，一年期商 業貸款的基準利率是 5.85%，大陸銀行間拆款利率為 2.5%，降息的目 的在加速經濟發展和減低國營企業的債務負擔。中國人民銀行規定商 業銀行的存貸利率僅可在法定基準利率上下 10%的範圍內波動，因為 政府的控制，利息已失去調節市場資金供需的功能。中國人民銀行一 〈證監會將解決Ａ、Ｂ股雙軌運行和法人股問題〉，《道瓊斯中文網訊／中 國財經》，<http://finance.sina.com/news/djnews/cnfinance/>，2000 年 12 月 3 日。旦宣佈調息，銀行利潤也隨之受到影響。以深圳發展銀行為例，2000 年上半年淨利潤為人民幣 1.779 億元，較去年同期下降 26%。下降主 因是利息收入減少。再者，國內的利息結構使金融機構無法適應國際 競爭。依現行利息結構，其存貸息差是 3.6 個百分點，這個息差是香港 同類息差的兩倍。56 為加入世界貿易組織，中國人民銀行已在深圳地區試點，推行利 率自由化的區域貨幣市場。該行在 2000 年 9 月 21 日宣佈，利率市場 化將依先外幣後本幣，先貸款後存款，先農村後城市，先大額後小額 的順序，在三年內逐步放寬管制。放寬管制的程度須視資本市場開 放，人民幣的自由兌換，經濟發展的快慢來決定。 外幣存貸款利率的自由化已獲得中國人民銀行批准，自 2000 年 9 月 21 日起實施。外幣貸款利率由金融機構依國際市場利率、資金成 本、風險差異等因素，自行決定利率及結息方式。至於外幣存款利率 則視存額大小而定： 300 萬美元及高於 300 萬美元之外幣存款，利 率由金融機構與客戶議定； 小額外幣存款，其利率由銀行協會統一 制定。繼解除外幣存款利率的管制，中國人民銀行在今後三年內將先 對農村金融機構之人民幣存貸利率的管制予以解除，再依序推展到城 市金融機構。 外匯市場是大陸另一重要貨幣市場。為了推動貿易自由化，中共 已著手外匯管理制度的改革，改革的方向包括： 逐漸採用更具彈性 的匯率制度，以期一方面匯率能反映外匯在國內市場上的供需，另一 方面能因應美元、歐元兩大貨幣區所引起的匯率波動； 逐步解除對 外匯交易的限制，為配合外匯儲備，現階段的目標是人民幣能在五年 內自由兌換，同時放寬寬個人外匯交易，中國人民建設銀行北京分行 〈亞洲經濟觀察：中國將進行利率改革〉，《道瓊斯中文網訊／中國財 經》，<http://finance.sina.com/news/djnews/cnfinance/>，2000 年 7 月 26 日。
已獲准以櫃台、自助終端、電話委託、網上交易和手機等五種方式進 行外匯交易，而每個交易日的交易時間可長達 22 小時；57 改善外匯 結算系統，中國人民銀行已推行跨省的外匯結算以提高結算速度，並 降低結算費用，在國際間中國人民銀行也已改進境外結算程序，如原 來大陸銀行分寄至香港各付款銀行的港幣支票，現皆先送廣州市電子 結算中心，再由人民銀行廣州分行與香港金融管理局 (Hong Kong Monetary Authority) 聯合清算； 放寬對外銀的管制，外國銀行在大 陸業務的擴張須先得中共許可，以往外銀不許涉及人民幣借貸業務， 至 2000 年 3 月中國人民銀行已同意二十四家浦東外國銀行、八家深圳 外國銀行可對跨國公司借貸人民幣。 大陸商品市場 (commodity markets) 的交易量隨經濟的高速成長 而漸趨上升。不過，中共訂有《中華人民共和國金銀管理條例》，對 金銀的生產、流通、儲備、稅收等活動皆有嚴格規定。1999 年 12 月中 共首度成立白銀市場，但交割方式、交易所會員結構和稅率等方案皆 尚待決定。2000 年，中國人民銀行准許上海老鳳祥珠寶首飾公司收購 民間黃金，黃金只由該行買賣的政策於是開始鬆動，中共當局現正籌 備在上海設立黃金市場。白銀市場的運作模式將成為日後黃金市場的 借鏡，在方案尚未正式公佈前，中國人民銀行嚴禁私人籌建任何形式 的黃金交易市場。
三、資本市場
大陸的資本市場尚未能有效地動員大陸境內資金，企業的長期融 資多靠銀行貸款和股票市場，政府的長期融資則有賴國家公債。因為 資本市場的運作未臻完善，在長期資金的利用上出現了一些現象。其 中之一是合法集資的管道都受到嚴格管制，在大陸常常可以看到非法 〈北京建行開通外匯買賣全天候交易〉，《國際日報／中國財經》，<http:/ /finance.sina.com/news/cntoday/cnFinance/>，2000 年 12 月 26 日。發行股票、發行彩票及金字塔式等集資活動；資金在各地區間調動有 欠靈活是另一個常見的現象，大陸西部缺乏資金，但東部卻存有大量 游資；第三個現象是公司債務水平過高，以致銀行信用風險過高，中 共雖已積極推動將債轉股，以減少銀行風險，但企業既少發行債券， 也鮮見金融機構有資產證券化 (securitization) 的措施；還有一個與債 券有關的現象是大量發行的國債，多由金融機構承購及轉購，很多銀 行及保險公司購買債券作為投資，原因是缺乏其他投資工具及受到法 規限制，金融機構買進國債後，大多不再賣出，因此迄未建立一個交 易頻繁的國債市場，至於股票市場的一些現象則留待後述。 股票市場是大陸最富活力的資本市場，1999 年大陸股票市值相當 於大陸境內生產毛額的 50%，在同一期間，美國、臺灣和南韓的這一 比率分為 200%，29%和 36%，大陸股值的這一比率雖高，但股市中， 真正可以流通的股票只及全數的三分之一。58扣除不能流通的股票後， 大陸股市動員長期資金的能力並不高於美、臺和南韓。從質的方面來 看，大陸上市股票的素質良莠不齊是股市發展的一個絆腳石，也是金 融改革的一項挑戰。除了股票質量上的問題外，上市公司的行業分佈 不均，高科技和高成長的公司所佔比例不高也是問題，中共進行股市 改革重點之一便是要解決這些問題；若對投資人加以觀察，進入大陸 股市的機構投資者 (institutional investors) 不多，這與歐美股市大異 其趣；再者，大陸如要吸引國外投資人以利用國際游資，那麼監管機 構的角色及交易細則都需要大加調整。 先談政府的監管角色，中國證券監督管理委員會的任務逐漸從行 政調控轉為制度釐訂及業務監督，上市審核、交易細則等行政工作皆 歸證交所，而股票價格則由市場決定。這一角色的轉變與經濟轉型的 精神相符，也唯有如此，市場的運作機制才能逐漸建立。 〈 經 濟 點 評 ： 中 國 股 票 市 值 四 點 六 萬 億 的 背 後 〉，《 中 國 新 聞 社 ／ 財 經》，<http://dailynews.sina.com/chinaenews/finance/>，2000 年 12 月 8 日。
