原 規 劃 下 財 團 法 人 國 家 科 學 基 金 會，循 現 有 政 府 捐 助 成 立 之 財 團 法 人 組 織 結 構 模 式，與 採 取 行 政 法 人 建 制 原 則 而 設 立 者，其 與 行 政 院 國 家 科 學 技 術 委 員 會 間 之 關 係 及 距 離，程 度 不 一。基 金 會 除 應 就 學 術 研 究 預 算 研 提 行 政 院 國 家 科 學 技 術 委 員 會 編 列 概 算 外，尚 存 有 監 督 關 係。以 下，分 別 以 財 團 法 人 制 度 及 採 取 行 政 法 人 制 度，分 述 二 者 之 關 係 。
一 、 財 團 法 人 制 度 下 之 監 督 關 係
現 行 法 下 我 國 之 法 人 體 系，由 設 立 依 據 言，可 分 為 依 民 法 設 立 之 法 人 ， 與 依 其 他 法 律 設 立 之 法 人 (民 法 第 25 條 規 定 參 照 )。 依 法 人 性 質 ， 則 分 為 社 團 及 財 團 。 有 依 民 法 設 立 之 社 團 及 財 團 ， 固 不 待 言 ， 依 特 別 法 設 立 之 社 團 及 財 團，其 法 律 適 用 關 係 上，即 應 優 先 適 用 該 特 別
會 不 一 致 外 ， 此 一 做 法 ， 是 否 符 合 基 金 收 支 保 管 及 運 用 辦 法 之 規 定 ， 不 無 疑 問 。
44 依 辦 法 第 6 條 規 定 ， 此 委 員 會 置 委 員 5 人 至 7 人 ， 其 中 一 人 為 主 任 委 員 ， 由 國 科 會 主 任 委 員 兼 任 ， 其 餘 委 員 中 應 包 含 行 政 院 主 管 科 技 之 政 務 委 員 、 經 濟
法 ， 如 無 特 別 規 定 ， 再 適 用 民 法 規 定 。 而 財 團 法 人 其 性 質 屬「 他 律 法 人 」， 必 有 來 自 行 政 權 或 司 法 權 之 監 督 。 惟 區 別 在 於 ， 往 往 特 別 法 常 賦 予 主 管 機 關 對 於 法 人 有 較 大 之 行 政 管 制 或 監 督 權 限，即 無 須 透 過 民 事 法 院 即 可 行 使 其 監 督 手 段 (如 ： 解 除 董 事 職 務 、 解 散 法 人 ， 或 對 於 所 陳 報 事 項 不 予 承 認 或 同 意 而 使 之 不 生 效 力 等 )， 與 民 法 所 規 定 主 管 機 關 須 聲 請 法 院 為 之 不 同。原 先 之 規 劃 原 則，財 團 法 人 國 家 科 學 基 金 會 將 以 特 別 法 設 立，主 管 機 關 為 行 政 院 國 家 科 學 技 術 委 員 會，則 其 與 主 管 機 關 之 關 係 (含 手 段 )， 可 區 分 依 特 別 法 及 依 民 法 之 監 督 關 係 。 惟 依 特 別 法 監 督，則 視 主 管 機 關 政 策 上 擬 介 入 之 程 度 及 事 項，應 於 該 特 別 法 中 特 別 規 定 。
參 照 已 公 布「 財 團 法 人 國 家 實 驗 研 究 院 設 置 條 例 」及「 財 團 法 人 國 家 同 步 輻 射 研 究 中 心 設 置 條 例 」之 規 定，此 將 來 同 隸 屬 行 政 院 國 家 科 學 技 術 委 員 會 主 管 之 二 財 團 法 人，主 管 機 關 介 入 之 事 項， 均 包 括 ： 董 監 事 會 之 董 事 、 董 事 長 、 監 事 均 由 行 政 院 院 長 遴 聘 或 聘 任 (上 開 二 條 例 之 第 7 條 、 第 8 條 )， 有 關 組 織 編 制 及 人 事 管 理 規 定 應 報 請 主 管 機 關 核 定 (第 11 條 )、預 決 算 應 報 請 主 管 機 關 循 預 決 算 程 序 辦 理 (第 13 條 )，財 團 設 置 目 的 不 能 達 成 時，得 由 主 管 機 關 宣 告 解 散 之 (第 14 條 )。
現 行 由 政 府 編 列 預 算 捐 助 設 立 之 財 團 法 人 ， 亦 大 約 循 此 架 構45。 因 而，國 家 科 學 基 金 會 與 行 政 院 國 家 科 學 技 術 委 員 會 之 監 督 關 係，如 遵 循 性 質 相 當 之 財 團 法 人 法 制，則 其 具 體 內 容 及 所 存 問 題 如 何，茲 分 述 如 下 ：
(一 )依 特 別 法 之 監 督 1、 組 織 編 成
即 有 關 基 金 會 董 (監 )事 之 人 數 、 資 格 、 任 期 、 選 任 方 式 、 決 議 及
45 例 如 ， 工 業 技 術 研 究 院 設 置 條 例 、 財 團 法 人 國 家 衛 生 研 究 院 設 置 條 例 、 國 家 文 化 藝 術 基 金 會 設 置 條 例 。 又 ， 於 行 政 法 人 法 施 行 後 ， 此 種 由 政 府 依 民 法 規 定 成 立 之 財 團 法 人 ， 得 由 監 督 機 關 訂 定 一 定 期 限 進 行 檢 討 ， 改 制 為 行 政 法 人 或 維 持 民 法 財 團 法 人 型 態 (行 政 法 人 建 制 原 則 參 照 )。
人 員 配 置 等 編 制 規 定 ， 人 員 之 任 免 、 薪 給 、 福 利 、 退 休 及 撫 恤 等 相 關 人 事 管 理 規 定 ， 此 等 規 定 須 由 董 事 會 決 議 通 過 後 ， 報 主 管 機 關 核 定 之 。 此 主 管 機 關 之「 核 定 」性 質 ， 一 般 參 照 地 方 制 度 法 第 2 條 規 定 之 定 義 ， 認 為 係 就 所 陳 報 之 事 項 ， 加 以 審 查 ， 並 作 成 決 定 ， 以 完 成 該 事 項 之 法 定 效 力 。 因 此 ， 如 該 組 織 編 制 等 規 定 ， 未 經 核 定 者 ， 即 不 生 效 力。故 就 基 金 會 所 掌 事 項，如 須 經 主 管 機 關 之 核 定 或 同 意 者，均 作 此 解 釋 。 相 對 而 言 ， 採 此 手 段 ， 則 主 管 機 關 之 監 督 權 限 大 ， 而 財 團 法 人 之 自 主 空 間 小 。
2、 人 事 聘 任
財 團 法 人 之 董 事 (含 董 事 長 )、 監 事 、 常 務 監 事 ， 均 由 行 政 院 院 長 遴 聘 之。惟 依 此 作 法，董 事 等 究 非 經 董 事 會 決 議 選 出，則 此 等 人 員 究 竟 與 財 團 法 人，或 與 行 政 院 形 成 何 種 關 係，基 金 會 董 事 長、董 監 事 由 行 政 院 遴 聘 ， 如 何 期 能 超 然 運 作 ， 法 理 上 ， 均 不 無 疑 義 。
3、 財 務 監 督
原 規 劃 中 ， 有 關 學 術 研 究 預 算 之 需 求 ， 先 由 國 家 科 學 基 金 會 研 提，連 同 其 他 各 部 會 署 之 部 分 送 國 科 會 審 議 後，編 列「 國 家 科 學 技 術 發 展 基 金 」概 算 。 於 此 ， 一 般 針 對 財 團 法 人 預 算 、 決 算 之 編 審 ， 均 規 定 預 算 應 於 會 計 年 度 開 始 前，訂 定 工 作 計 畫，編 列 預 算，提 經 董 事 會 通 過 後，而 決 算 則 於 會 計 年 度 終 了 時，將 工 作 成 果 及 決 算，提 經 監 事 會 審 核 後，分 別 報 請 主 管 機 關 依 預 算、決 算 程 序 辦 理。但 此 所 謂 依 預 算、決 算 程 序，無 非 仍 有 預 算 法 及 決 算 法 之 適 用，而 非 一 般 企 業 會 計 處 理 原 則，則 財 團 法 人 有 關 之 財 務 處 理，既 與 政 府 機 關 無 異，對 照 上 述「 去 行 政 機 關 化 」之 原 意 ， 是 否 相 符 ， 與 國 會 監 督 之 距 離 間 如 何 權 衡 ， 非 無 探 究 餘 地 。
此 外 ， 主 管 機 關 是 否 得 檢 查 基 金 會 之 帳 簿 、 帳 冊、 會 計 憑 證 等 財 務 資 料，如 發 現 財 務 運 作 有 重 大 缺 失，是 否 介 入 等 問 題，一 般 於 設 置 條 例 中 並 未 規 定 。
(二 )依 民 法 之 監 督
上 述 事 項，如 未 於 設 置 條 例 或 特 別 法 加 以 規 定，則 財 團 法 人 國 家 科 學 基 金 會 與 行 政 院 國 家 科 學 技 術 委 員 會 之 關 係，解 釋 上，有 回 歸 適 用 民 法 規 定 之 可 能 。 此 包 括 ：
1 、 主 管 機 關 得 檢 查 其 財 產 狀 況 及 其 有 無 違 反 許 可 條 件 與 其 他 法 律 規 定 (民 法 第 32 條 )、 妨 礙 監 督 權 行 使 之 處 罰 (第 33 條 )等 。
2 、 財 團 之 組 織 不 完 全 及 重 要 之 管 理 方 法 不 具 備 者 ， 主 管 機 關 得 聲 請 法 院 為 必 要 之 處 分 (民 法 第 62 條 )； 為 維 持 財 團 之 目 的 或 保 存 其 財 產 狀 況 時 ， 得 聲 請 法 院 變 更 其 組 織 (民 法 第 63 條 )； 財 團 董 事 有 違 反 捐 助 章 程 之 行 為 時 ， 得 聲 請 法 院 宣 告 其 行 為 無 效 (第 64 條 )。
惟 上 述 事 項 主 要 係 規 範 私 人 捐 助 成 立 之 財 團，相 關 監 督 手 段，適 用 於 政 府 捐 助 成 立 之 財 團 法 人，似 格 格 不 入。例 如：財 團 組 織 不 完 全 及 重 要 之 管 理 方 法 不 具 備 者，實 應 循 修 正 或 補 充 設 置 條 例 規 定 之 方 式 辦 理 。 實 則 ， 早 有 研 究 建 議 ， 政 策 上 必 須 成 立 財 團 法 人 時 ， 不 宜 以 民 法 上 財 團 法 人 之 型 態 成 立 ， 應 以 特 別 法 作 詳 細 之 規 範 處 理46。 因 而 ， 現 行 諸 多 由 政 府 編 列 預 算 捐 助 之 財 團 法 人，實 應 改 從 行 政 組 織 再 造 之 面 向，重 新 檢 討 其 管 理 監 督 機 制。國 家 科 學 基 金 會 之 定 性，考 其 目 的 係 為 承 接 行 政 業 務 而 設 ， 自 不 宜 重 複 財 團 法 人 之 體 制 而 行 。
二 、 行 政 法 人 制 度 下 之 監 督 關 係
由 於 行 政 法 人 基 於 其 自 主 性、 專 業 性 之 考 量， 具 有 人 事、 財 務 及 業 務 上 一 定 之 自 治 權 能，故 相 較 行 政 機 關 所 應 受 之 限 制，其 程 度 將 更 為 彈 性 且 靈 活 。 其 與 目 的 事 業 主 管 機 關 (或 稱 監 督 機 關 )之 關 係 ， 應 遵
46 參 照 行 政 院 研 究 發 展 考 核 委 員 會 編 印 『 財 團 法 人 制 度 之 探 討 』 ( 7 0 年 ) ， 1 4 9 頁 。 此 外 ， 有 關 管 理 財 團 法 人 之 統 一 規 範 ， 現 由 行 政 院 各 部 會 草 擬 之 財 團 法 人 管 理 法 規 中 ， 有 法 務 部 版 之「 財 團 法 人 法 」草 案 ， 及 行 政 院 研 考 會 版 之「 財 團 法 人 條 例 」草 案 。 其 中 ， 有 就 政 府 捐 助 成 立 之 財 團 法 人 ( 公 設 財 團 法 人 ) 加 以 規 範 ， 惟 此 與 後 述 之 行 政 法 人 如 何 區 隔 ， 將 成 為 問 題 。
循「 自 治 化 」、「 去 政 治 化 」、「 有 限 資 源 公 器 化 」、「 企 業 經 營 化 」 之 角 度 考 量。行 政 法 人 建 制 原 則 即 揭 示，監 督 機 關 對 於 行 政 法 人 原 則 上 僅 為 適 法 性 監 督，行 政 法 人 之 預 算 編 列 無 須 送 立 法 院 審 查，不 受 監 察 院 之 彈 劾、糾 舉 或 糾 正，採 行 一 般 公 認 會 計 原 則。於 此 行 政 法 人 制 度 下，國 家 科 學 基 金 會 應 由 行 政 院 國 家 科 學 技 術 委 員 會 依 行 政 法 人 法 或 特 別 法 之 規 定 設 立，並 為 監 督 機 關。 參 酌 行 政 法 人 法 草 案 之 規 定 ， 至 少 包 括 以 下 監 督 關 係 ：
(一 )人 事 管 理 、 會 計 制 度 、 內 部 控 制 、 稽 核 作 業 及 其 他 規 章 ， 年 度 營 運 (業 務 )計 畫 及 其 預 算 ， 年 度 執 行 成 果 及 決 算 報 告 書 ， 原 則 上 僅 須 報 監 督 機 關 備 查 (第 5 條 、 第 17 條 2 項 及 第 18 條 第 1 項 )； 惟 如 行 政 法 人 置 首 長 者 ， 則 須 報 核 定 (第 13 條 第 3 項 )。 而 行 政 法 人 之 發 展 目 標 及 計 畫， 因 其 關 係 行 政 法 人 長 遠 性 、 穩 定 性 發 展 ， 則 須 報 核 定 (第 17 條 第 1 項 )。 依 此 ， 行 政 法 人 之 自 主 性 將 較 現 行 財 團 法 人 制 度 大 為 提 高 。
(二 )財 產 及 財 務 狀 況 之 檢 查 。 行 政 法 人 之 會 計 制 度 ， 依 中 央 主 計 機 關 所 定 之 行 政 法 人 會 計 制 度 設 置 準 則 訂 定 (第 31 條 )； 政 府 機 關 核 撥 行 政 法 人 之 經 費 ， 應 依 法 定 預 算 程 序 辦 理 ， 並 受 審 計 監 督 (第 33 條 )。
( 三 ) 營 運 ( 業 務 ) 績 效 之 評 鑑 。 監 督 機 關 應 設 行 政 法 人 績 效 評 鑑 委 員 會 ， 並 冠 以 監 督 機 關 之 名 稱 ， 以 評 鑑 行 政 法 人 之 績 效 (第 15 條 ) (四 )董 (理 )事、監 事 之 聘 任 及 解 聘。設 董 (理 )事 會 及 監 事 會 者，其 董 (理 )
事 、 監 事 由 監 督 機 關 聘 (解 )任 之 (第 6 條 )； 設 董 事 會 而 置 董 事 長 者，由 監 督 機 關 就 董 事 中 聘 任 或 提 請 行 政 院 院 長 聘 任；設 理 事 會 而 置 理 事 長 者，由 監 督 機 關 聘 任 或 由 監 督 機 關 提 請 行 政 院 院 長 聘 任 (第 8 條 )。
(五 )董 (理 )事 、 監 事 於 執 行 業 務 違 反 法 令 時 ， 監 督 機 關 得 為 必 要 之 處 分 (第 14 條 第 6 款 )。
(六 )行 政 法 人 有 違 反 憲 法 、 法 律 、 法 規 命 令 時 ， 予 以 撤 銷 、 變 更 、 廢 止 、 限 期 改 善 、 停 止 執 行 或 其 他 處 分 (第 14 條 第 7 款 )。
(七 )自 有 不 動 產 處 分 或 其 設 定 負 擔 之 核 可 (第 14 條 第 8 款 )。
(八 )其 他 依 法 律 所 為 之 監 督 (第 14 條 第 9 款 )。
因 行 政 法 人 法 具 有 基 準 法 性 質，上 述 事 項 尚 可 於 基 金 會 設 置 條 例 中 ， 進 一 步 具 體 規 定 。 例 如 ： 董 (理 )事 、 監 事 之 資 格 、 人 數 、 產 生 方 式 、 任 期 、 權 利 義 務 、 續 聘 次 數 及 解 聘 之 事 由 與 方 式 ； 董 (理 )事 長 依 其 權 責 是 否 應 為 專 任；違 反 法 令 時 處 分 之 方 式 及 要 件 等。此 外，原 規 劃 報 告 初 稿 中，期 待 國 家 科 學 技 術 發 展 基 金 運 作 機 制 能 受 立 法 院 之 審 查 監 督 ， 基 金 會 亦 將 立 法 受 立 法 院 監 督47。 究 應 如 何 監 督 ， 此 除 涉 及 前 述 基 金 與 基 金 會 之 經 費 撥 付 關 係 外，亦 應 兼 顧 行 政 法 人 制 度 理 念 ， 加 以 評 估 。