一 、 行 政 院 國 家 科 學 技 術 發 展 基 金 之 性 質
現 代 經 濟 社 會 中，政 府 職 能 隨 經 濟 社 會 之 擴 展 而 日 益 強 化，為 推 行 各 項 公 共 事 務 及 辦 理 各 類 經 濟 活 動 ， 由 政 府 依 法 律 規 定 ， 籌 措 經 費，以 應 支 出 之 所 需。為 確 保 特 定 目 的 業 務 得 以 順 利 推 展，有 設 置 個 別 之 基 金 (FUND)方 式 ， 以 單 獨 處 理 其 經 費 收 支 之 必 要 。 此 種 基 金 制 度 之 採 行，乃 政 府 預 算 重 要 特 徵 之 一，政 府 財 務 為 符 合 法 令 之 要 求 ， 且 使 所 指 定 業 務 之 財 源 得 以 限 制 用 途 而 達 其 目 的，常 按 業 務 用 途 與 條
31 「 行 政 法 人 法 」 草 案 業 於 9 2 年 4 月 2 4 日 送 立 法 院 審 議 ， 本 文 提 及 行 政 法 人 法 草 案 部 分 均 以 送 立 法 院 之 版 本 為 準 。
件 ， 設 立 不 同 基 金32。
為 發 展 國 家 科 學 技 術 ， 原 於 民 國 60 年 經 行 政 院 核 定 ， 設 置 「 科 學 技 術 基 金 」，訂 有「 行 政 院 國 家 科 學 委 員 會 科 學 技 術 發 展 基 金 收 支 保 管 及 運 用 辦 法 」 ， 由 行 政 院 國 科 會 為 管 理 機 關 。 嗣 於 86 年 8 月 6 日 修 正 全 名 為「 行 政 院 國 家 科 學 委 員 會 國 家 科 學 技 術 發 展 基 金 」，以 行 政 院 國 科 會 為 主 管 機 關 ， 並 設 基 金 管 理 委 員 會 。 至 88 年 1 月 20 日 科 學 技 術 基 本 法 公 布 施 行 ， 依 第 12 條 規 定 ， 為 增 進 科 學 技 術 研 究 發 展 能 力、鼓 勵 傑 出 科 學 技 術 研 究 發 展 人 才、充 實 科 學 技 術 研 究 設 施 及 資 助 研 究 發 展 成 果 之 運 用，行 政 院 應 設 置 國 家 科 學 技 術 發 展 基 金 。 依 此，於 89 年 5 月 18 日 再 修 正 全 名 為「 行 政 院 國 家 科 學 技 術 發 展 基 金 」， 以 行 政 院 為 主 管 機 關 。 依 收 支 保 管 及 運 用 辦 法 第 3 條 規 定， 本 基 金 為 預 算 法 第 4 條 第 1 項 第 2 款 所 定 之 特 種 基 金，編 製 附 屬 單 位 預 算。由 預 算 法 第 4 條 第 1 項 對 於 各 類 基 金 之 定 義 以 觀，行 政 院 國 家 科 學 技 術 發 展 基 金 應 屬 作 業 基 金 ， 即 舊 法 所 稱 之「 非 營 業 循 環 基 金 」。
即 指 凡 經 付 出 仍 可 收 回，而 非 用 於 營 業 者。詳 言 之，其 係 記 載 與 支 應 政 府 機 關 某 一 部 門 對 其 他 機 關 或 部 門，或 對 他 級 政 府，在 成 本 取 償 基 礎 上，提 供 物 品 勞 務，亦 可 有 部 分 業 務 係 對 一 般 民 眾 提 供 服 務。此 種 基 金 於 本 質 上 屬 內 部 作 業 基 金，其 設 計 係 記 載 彼 等 準 企 業 所 經 營 之 內 部 服 務，並 確 保 提 供 其 他 部 門 或 他 級 政 府 物 品 勞 務 之 成 本，適 當 地 記 入 接 受 服 務 之 部 門，俾 使 接 受 服 務 之 其 他 部 門 或 機 關 之 各 個 基 金 或 他 級 政 府 單 位，均 能 公 平 負 擔 該 項 成 本。設 立 此 等 基 金 之 目 的 在 於 改 善 資 源 之 管 理 ， 故 須 特 別 強 調 者 為 此 種 基 金 屬 一「 財 務 與 會 計 個 體 」，
其 設 置 須 經 立 法 審 議 通 過33。
32 參 照 莊 振 輝 「 我 國 政 府 基 金 制 度 之 檢 討 」 台 北 商 專 學 報 第 4 3 期 ( 民 國 8 3 年 1 2 月 ) ， 第 3 5 4 頁 。 又 ， 預 算 法 規 定 預 算 上 基 金 之 分 類 ， 以 特 種 基 金 部 分 為 例 ， 依 第 四 條 規 定 ， 有 別 於 以 往 之 「 營 業 基 金 」 、 「 償 債 基 金 」 、 「 信 託 基 金 」 及 「 非 營 業 循 環 基 金 」 四 類 ， 區 分 為 「 營 業 基 金 」 、 「 債 務 基 金 」 、 「 信 託 基 金 」 、 「 作 業 基 金 」 、 「 特 別 收 入 基 金 」 及 「 資 本 計 畫 基 金 」 六 類 ， 而 以 往 所 稱 之 「 非 營 業 循 環 基 金 」 則 改 稱 為 「 作 業 基 金 」 。
基 上 ， 學 理 上 有 歸 納 非 營 業 循 環 基 金 不 外 具 備 以 下 特 點34： (1) 非 營 業 循 環 基 金 為 自 給 自 足 基 金，業 務 本 身 可 以 產 生 相 當 收 入 以 回 收 其 業 務 成 本 ， 即 必 須 有 自 償 性 。 (2) 非 營 業 循 環 基 金 係 以 提 供 服 務 或 供 應 財 務 為 目 標 。 (3)非 營 業 循 環 基 金 之 營 業 或 作 業 收 支 ， 必 須 隨 業 務 量 之 增 減 而 變 化 。 (4) 非 營 業 循 環 基 金 之 運 用 方 式 ， 因 係 運 用 基 金 及 孳 息 以 執 行 各 項 任 務 之 留 本 基 金，故 基 金 所 設 定 之 資 本 必 須 保 持 不 動 ， 供 循 環 運 用 。 (5)非 營 業 循 環 基 金 於 盈 餘 時 應 解 庫 額 及 於 虧 損 時 由 庫 撥 補 額 ， 與 資 本 基 金 ( 本 金 ) 由 庫 增 撥 或 回 收 額 ， 均 應 列 入 總 預 算 。 (6)非 營 業 循 環 基 金 從 事 之 業 務 性 質 ， 類 似 公 營 事 業 ， 所 不 同 者 為 其 不 以 獲 取 盈 餘 為 目 的 。 (7)非 營 業 循 環 基 金 因 不 以 營 利 為 目 的 ， 故 其 提 供 服 務 或 供 應 財 務 僅 須 收 取 相 當 於 成 本 之 費 用，取 得 相 當 之 價 款 而 足 以 作 損 益 之 表 達 即 可 。 (8)非 營 業 循 環 基 金 適 用 之 會 計 原 則 ， 宜 採 取 與 一 般 商 業 會 計 之 同 一 基 礎，俾 便 比 較 衡 量，並 向 提 供 服 務 之 部 門 收 取 適 當 之 價 款35。
據 上 所 述，行 政 院 國 家 科 學 技 術 發 展 基 金，其 來 源 主 要 由 政 府 循 預 算 程 序 編 列 撥 款 (收 支 保 管 及 運 用 辦 法 第 4 條 第 1 項 規 定 參 照 )，為 預 算 法 上 之 預 算 單 位 ， 亦 屬 一「 財 務 與 會 計 個 體 」。 而 其 收 支 運 用 即 應 注 重 收 益 性 及 安 全 性 ， 以 符 合 其 設 置 目 的 。
須 特 別 注 意 者 ， 雖 同 稱 為「 基 金 」， 但 有 以 政 府 循 預 算 程 序 撥 款 作 為 來 源，而 此 撥 款 係 以 捐 助 為 目 的，其 性 質 並 非 上 述 之 預 算 單 位 ， 實 具 有 財 團 法 人 性 質。例 如：國 防 工 業 設 置 基 金 條 例，第 2 條 規 定 本
34 莊 振 輝 ， 註 3 2， 第 3 6 6、 3 8 7 頁 ； 朱 澤 民 「 我 國 政 府 基 金 分 類 問 題 之 探 討 」 財 稅 研 究 第 2 5 卷 第 4 期 (民 國 8 2 年 7 月 )， 1 6 7 頁 。
35 非 營 業 循 環 基 金 於 民 國 6 1 年 度 設 立 後 ， 逐 年 有 增 減 、 裁 併 ， 至 8 6 年 度 為 止 總 計 有 3 7 個 單 位 。 而 8 7 年 度 預 算 籌 編 前 ， 亦 曾 針 對 基 金 體 系 作 大 幅 檢 討 與 改 進 ， 將 基 金 相 近 者 予 以 簡 併 ， 屬 於 非 營 業 之 附 屬 單 位 預 算 特 種 基 金 計 有 3 4 個 單 位 。 依 「 中 華 民 國 八 十 七 年 度 中 央 政 府 總 預 算 案 附 屬 單 位 預 算 及 綜 計 表
－ 非 營 業 部 分 」 所 列 ， 此 3 4 個 單 位 以 設 置 目 的 區 分 為 「 為 配 合 發 展 經 濟 及 交 通 建 設 而 設 置 者 」 、 「 為 增 進 社 會 福 利 而 設 置 者 」 、 「 為 配 合 教 學 、 發 展 科 技 及 宏 揚 文 化 而 設 置 者 」 及 「 為 因 應 其 他 特 定 用 途 而 設 置 者 」 。
基 金 來 源 如 左：一、自 強 救 國 捐 獻 及 國 內 外 公 私 團 體 或 個 人 之 捐 贈 款 項 。 二 、 政 府 循 預 算 程 序 之 撥 助 款 。 三 、 其 他 收 入 ， 第 4 條 則 規 定 本 基 金 為 財 團 法 人。因 此，由 行 政 院 國 家 科 學 技 術 發 展 基 金 收 支 保 管 及 運 用 辦 法 第 5 條 規 定 之 用 途 以 觀，並 未 包 括 以 其 經 費 作 為 捐 助 之 用 ， 且 自 其 特 種 基 金 之 特 性，亦 無 法 作 不 具 收 益 性 之 使 用。故 除 非 重 新 定 性 國 家 科 學 技 術 發 展 基 金 之 性 質，或 修 正 相 關 規 定，否 則，該 基 金 所 支 出 不 得 作 為 捐 助 基 金 會 之 經 費 來 源 。
此 外，因 行 政 院 國 家 科 學 技 術 發 展 基 金 另 設 有 管 理 委 員 會，國 家 科 學 基 金 會 對 於 此 基 金 之 收 支 運 用，似 無 任 何 權 限。故 上 開 行 政 院 國 科 會 規 劃 報 告 初 稿 中，提 及 有 關「 行 政 院 所 屬 各 機 關 科 技 預 算 納 入 國 家 科 學 技 術 發 展 基 金 (並 予 法 人 化 )，學 術 研 究 補 助 與 其 他 部 會 署 科 技 預 算 整 合 成 立 財 團 法 人 國 家 科 學 基 金 會，原 國 科 會 之 學 術 研 究 補 助 經 費 將 併 入 財 團 法 人 國 家 科 學 基 金 會 」 等 之 敘 述36， 似 有 未 明 。
二 、 行 政 法 人 國 家 科 學 基 金 會 之 性 質
(一 )「 機 關 法 人 化 」 之 概 念
國 家 科 學 基 金 會 主 要 係 承 接 原 國 科 會 之 學 術 研 究 補 助 業 務 ， 包 括：專 題 研 究 計 畫、人 才 培 育 延 攬、國 際 科 技 合 作 及 兩 岸 科 技 交 流 之 補 助。設 立 國 家 科 學 基 金 會 之 緣 由，除 期 能 簡 化 研 究 計 畫 審 查 作 業 程 序 外，並 希 以 靈 活 方 式 延 攬 優 秀 專 業 人 才 負 責 科 研 計 畫 審 查 作 業。另 基 於 行 政 院 組 織 改 造 之 目 標 與 原 則 之 「 建 制 合 理 化 」 原 則 (九 )， 似 認 為 上 述 業 務 具 有「 公 共 服 務 應 有 相 當 之 自 主 性 並 且 應 去 政 治 化 者 」、
「 適 合 民 營 化 或 引 進 更 多 民 間 社 會 機 制 之 公 共 服 務，在 尚 未 民 營 化 或 去 行 政 機 關 化 前 有 必 要 進 行 過 渡 性 安 排 者 」之 情 形，宜 朝 改 制 為 行 政 法 人 方 向 進 行，已 如 前 述。原 規 劃 報 告 初 稿 中，將 原 國 科 會 之 學 術 研 究 補 助 業 務 去 行 政 機 關 化、法 人 化，採 取 成 立 基 金 會 之 方 式，亦 符 合 此 一 目 標 。
36 參 照 三 、 業 務 調 整 項 目 及 理 由 ： ( 二 ) 移 入 ( 合 併 ) 業 務 ： 2 標 題 ， 以 及 ( 三 ) 移 出 業
惟 所 謂「 機 關 法 人 化 」， 依 91 年 8 月 24 日 行 政 院 組 織 改 造 推 動 委 員 會 第 二 次 會 議 所 通 過 之「 機 關 業 務 檢 討 原 則 」， 指「 將 仍 屬 國 家 任 務 而 無 自 任 實 施 必 要 之 業 務，設 立 法 人 交 由 其 實 施，而 該 法 人 應 屬 公 法 性 質 之 行 政 法 人 (包 括 財 團 法 人 、 社 團 法 人 及 營 造 物 法 人 )； 至 如 可 交 由 民 法 性 質 之 法 人 辦 理 者，並 無 繼 續 列 為 國 家 任 務 必 要 」。依 此，
將 現 有 屬 於 行 政 機 關 性 質 之 組 織，轉 換 成 公 法 人 組 織，其 範 圍 亦 包 括
「 新 設 」 公 法 人 組 織 在 內37。 有 認 為 目 前 由 政 府 編 列 預 算 捐 助 ， 並 依 特 別 法 成 立 之 財 團 法 人 ， 例 如 ： 工 業 技 術 研 究 院 、 國 家 衛 生 研 究 院 、 國 家 文 化 藝 術 基 金 會 等，亦 應 包 括 上 述 機 關 法 人 化 之 概 念 中，並 藉 以 重 新 定 位38。
依 行 政 法 人 建 制 原 則 (91 年 11 月 14 日 ，下 同 )「 一 、 行 政 法 人 之 設 置 條 件 ：…統 一 定 性 為 行 政 法 人，即 於 國 家、地 方 自 治 團 體 之 外 具 公 法 性 質 之 法 人，不 採 有 關 財 團 法 人 及 社 團 法 人 之 區 分，亦 不 創 設 營 造 物 法 人 之 類 型39。 二 、 行 政 法 人 之 設 置 程 序 ： (一 )現 由 政 府 捐 助 以 民 法 財 團 法 人 型 態 成 立 者，如 符 合 前 述 設 置 條 件，得 訂 定 一 定 期 限 進 行 檢 討 ， 改 採 行 政 法 人 或 維 持 民 法 財 團 法 人 。 (二 )配 合 政 府 組 織 改 造 計 畫，政 策 決 定 新 設 或 就 舊 有 組 織 改 制 行 政 法 人 者，應 依 行 政 法 人 設 置 基 準 或 通 則 性 法 律 或 制 定 組 織 法 律 設 置 之。」由 此，國 家 科 學 基 金 會 原 規 劃 構 想 雖 稱「 財 團 法 人 」，即 應 與 上 述 機 關 法 人 化 之 概 念 相 當，
而 須 循 行 政 法 人 設 置 基 準 等 規 定 設 置 之 。
(二 )採 取 行 政 法 人 形 式 之 權 限 及 營 運
依 行 政 法 人 建 制 原 則 ， 改 制 之 行 政 法 人 其 組 織 原 則 上 應 設 董 事 會，董 事 原 則 上 由 監 督 機 關 首 長 或 監 督 機 關 提 請 行 政 院 長 聘 任 方 式 為
37 參 照 李 建 良 「 機 關 法 人 化 之 基 礎 理 論 」 收 於 行 政 院 研 究 發 展 考 核 委 員 會 主 辦
『 政 府 機 關 (構 )法 人 化 研 討 會 論 文 集 』 ( 9 1 年 1 2 月 )。
38 參 照 李 建 良 ， 註 3 7 。
39 惟 亦 有 認 為 此 一 構 想 顯 係 為 迴 避 公 法 人 類 型 之 難 辨 性 與 僵 化 性 ， 從 功 能 取 向 設 置 公 法 人 時 ， 仍 必 須 選 擇 適 合 其 政 策 目 標 之 組 織 模 式 ， 故 於 個 別 立 法 時 ， 仍 須 回 到 類 型 選 擇 之 問 題 上 ， 參 照 李 建 良 ， 註 3 7 。
之 。 行 政 法 人 具 有 自 主 性 、 專 業 性 ， 可 別 於 一 般 行 政 機 關 ， 具 有 一 定
之 。 行 政 法 人 具 有 自 主 性 、 專 業 性 ， 可 別 於 一 般 行 政 機 關 ， 具 有 一 定