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以國際政治觀點解釋兩任政府對中政策差異
現實主義者認為，國家在國際體系中的權力位階大致上決定了一個國家的外 交政策，國家間的相對權力是國家決定外交政策時最重要的因素，而研究特定時 期的國際體系與一國的權力位階，就能夠瞭解一國外交政策的結構性動因。但是 何謂「權力」，在國際關係的領域中仍是一個爭論不休的概念。在現實主義學派 中，有學者將權力定義為資源，認為國家就像裝著權力的容器(power containers)，
衡量權力就是衡量一國擁有的資源。另一方面，也有學者認為權力是去做某件事 的能力，也就是國家的權力不僅要用其擁有的資源來評估，也需要評估其使用資 源去達成其目的的能力。最後，則有學者認為權力是指一國強迫他國去做違反其 意願的行為的能力，也就是若一國有權力，他就能達成自己的國家利益，甚至以 他國的利益為犧牲。1
本章以下兩節擬採取第一種觀點，也就是將權力視為一種資源，進而去比較 歐巴馬與川普政府時期，美中間相對的軍事實力和潛在權力是否出現顯著變化，
導致川普政府的對中政策從部分走向全面制衡。本文認同 Mearsheimer 的論點而 採取此種觀點，其指出，國家使用其資源的能力依特定時期而異，而在發生戰爭 前，吾人很難真正測量一國將其經濟資源轉化為軍事實力，或一國使用其軍事實 力的能力優劣。而同理，若把權力定義為對他國的控制與影響力，則只有一國真 正對他國實施控制與影響時，權力才能被測度，但這樣測量權力的結果就是容易 從結果來推導兩國的權力差異。2 有鑑於此，本章前兩節擬採取權力為資源的觀 點來測度美中在兩任政府時期的相對權力變化。
本章第三節為地緣政治的觀點，亦即討論美中地緣政治上影響力的消長是 否為川普政府轉變其對中政策的主因。自中共經濟實力崛起以來，其開始使用 經濟政策拓展其對周邊國家與各發展中國家的影響力，亦即使用地緣經濟政策
1 Ashley J. Tellis, Michael Wills and Alison Szalwinski, Strategic Asia 2015–16 Foundations of National Power in the Asia-Pacific (Seattle：National Bureau of Asian Research, 2015), pp. 1-21.
2 John Mearsheimer, op. cit., pp. 55-82.
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拓展其政治上的勢力範圍。中共的專制體制對國內經濟與對外投資、貿易的控 制能力皆強，配合了中共龐大的市場，給予了中共得天獨厚的優勢去實踐其地 緣經濟策略，近年來大幅提升了其地緣政治的影響力。本節將首先深入探討中 共地緣經濟策略的動機、策略與實踐，進而分析美國對中政策的轉變是否為對 此種政策的回應。
國際體系之觀點
如前所述，本節將採取權力為資源的觀點分析歐巴馬政府與川普政府時，美 中間相對的軍事實力是否出現顯著變化，導致兩任政府對中政策從部分走向全面 制衡，也就是中共軍事實力是否已在川普政府時其上升至美國必須直接介入制衡，
以避免現有國際秩序的不穩定，甚至霸權戰爭或霸權轉移情況之出現。
一、兩任政府期間美中總體軍事實力消長
要比較國家間的綜合軍事實力，目前學界較常使用與權威性的綜合指標為戰 爭 關 聯 計 畫 (Correlates of War Project, COW) 定 期 發 表 的 綜 合 軍 事 能 力 指 數 (Composite Index of National Capability, CINP)，但由於此指數目前只更新至 2012 年，故 2012~2019 年之指標，本文改採全球火力網站(Global Firepower, GFP)所製 作的全球火力指數(Global Firepower Index, GFI)來對美中間的相對軍事實力進行 評比。此外，由於前述指標所採取的計算指標中，可動員人力(人口)仍是最重要 的指標之一，而現代戰爭通常為有限戰爭(limited war)，故武器質量常成為考量相 對軍事實力時更重要的因素，而一國的國防預算支出代表一國的研發投入與現有 裝備維護的成本(未來與現在的武器質量)，故以下也就美中 2009 至 2019 年度的 國防支出進行比較。
戰爭關聯計畫所發表的 CINP 指數選取 6 大指標對一國的綜合軍事能力進行 評估，包括了一國的鋼鐵生產量、軍費支出、軍隊人數、能源消耗量、總人口、
都市人口等面向，在加權後產生一國當年度的 CINP 指數。CINP 指數介於 0 到
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1 之間，其數字代表了一國在一年佔全球綜合軍事實力的比例。此外，由於地理、
天然資源與國際關係等因素大多只影響個別國家間的關係，故 CINP 指數不納入 參考，而政治體制、政府效能與人民素質等因素則影響了一國如何發揮其軍事實 力，但不影響其絕對實力，故 CINP 指數也不納入考量。3 從 CINP 指數來看，
在 2012 年之前，中共的綜合軍事實力確實一直呈現上升的趨勢，而美國佔全球 總軍事實力的比例則逐漸下降。
圖 4-1 美中 2000~2012 年軍事實力變化
資料來源：Correlates of War Project
全球火力網站的 GFI 指數則選取包括人力資源、空中實力、陸上實力、海軍 實力、石化資源、後勤、金融體系、地理在內的 8 大類、55 項指標，其產生的指 標數字越靠近 0，表示一國的軍事實力越強大。4 從 GFI 指數來看，從 2013 到 2019 年，中美兩國的總體軍事實力確實也延續 2009 至 2012 年的趨勢而越來越 接近。
3 “Correlates of War Project National Material Capabilities (NMC) Data Documentation Version 5.0,”
Correlates of War Project, 2017, http://www.correlatesofwar.org/data-sets/national-material-capabilities.
4 詳情參見 https://www.globalfirepower.com/。
0 0.05 0.1 0.15 0.2 0.25
2 0 0 0 2 0 0 1 2 0 0 2 2 0 0 3 2 0 0 4 2 0 0 5 2 0 0 6 2 0 0 7 2 0 0 8 2 0 0 9 2 0 1 0 2 0 1 1 2 0 1 2
美國 中共
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圖 4-2 美中 2013~2019 年軍事實力變化
資料來源：Global Firepower 網站
從以上兩指標來看，自歐巴馬政府上任的 2009 年至今，中美兩國的總體軍 事實力確實越來越接近。而若考慮對未來軍事設備的投資與現有裝備維護、從國 防預算支出的角度來看，歐巴馬政府自 2011 年預算法通過後，便開始減少國防 預算，直到川普政府 2017 年上台後，才開始再度增加美國的國防預算，因此，
在 2009 年，美國的國防預算尚超過中共 600 億美金，至 2018 年，此差距縮小至 400 多億美金，也就是雖目前美國國防預算仍遠大於中共，但此差距也已開始縮 小。
0 0.05 0.1 0.15 0.2 0.25 0.3 0.35 0.4
2 0 1 3 2 0 1 4 2 0 1 5 2 0 1 6 2 0 1 7 2 0 1 8 2 0 1 9
美國 中共
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圖 4-3 美中國防預算變化
資料來源：Joshua Konstantinos, ”The Colossal(Adjusted For PPP) Scale Of China's Military Buildup,” Cassandra Capital, 2018, https://www.cassandracapital.net/post/the-colossal-scale-of-china-s-military-buildup
二、兩任政府期間美中各層面的軍事實力消長
美中總體軍事實力在 2010 至 2019 年間逐漸拉近，但吾人仍須瞭解在美中可 能的軍事衝突中，雙方具體的優劣勢是否有顯著的消長，以至於川普政府在認為 美國有機會在可能的美中區域軍事衝突中落敗，進而推動更全面制衡的對中政策。
正如 Mearsheimer 所言，所有的霸權都只能是區域霸權，由於龐大水體的阻撓，
要投射軍事力量到其他區域需要巨大的空中、海上力量，而不可能有國家完全轉 換其軍事能力至其他區域。5 因此，本節以下需對美中可能戰爭的場域進行優劣 勢分析。
5 John Mearsheimer, op. cit., pp. 83-167.
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對此，蘭德公司 2015 年出版的報告針對了美國與中共 1996 至 2017 年間，
在 10 個可能作戰的軍事領域的優勢消長做出分析，此些領域分別為中共打擊美 國空軍基地能力、美國與中共的空中優勢、美國軍機深入中共領空的能力、美國 打擊中共軍事基地的能力等 4 個空戰領域，中共反艦作戰能力、美國反艦作戰能 力等 2 個海戰領域以及美國反太空能力、中共反太空能力、中美網路作戰、中美 核子第二擊能力等 4 個其他領域。在此 10 個領域中，此份報告又分別將美中可 能的軍事衝突分為台海以及南海諸島，並分別評析兩國相對的軍事優勢。6
圖 4-4 美中軍事各層面實力消長分析
資料來源：RAND Corporation
由圖 4-4 中可以見到，2010 年時，在台海衝突上，美國在與中共的空軍的交
6 Eric Heginbotham, et al., U.S.-CHINA Military Scorecard：Forces, Geography, and the Evolving Balance of Power 1996-2017 (RAND Corporation：California, 2015).
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戰上多半是持平或是美軍佔據優勢，而在南海諸島衝突上則是擁有較為顯著的優 勢；而在 2017 年，美國與中共空軍在台海衝突上的交戰上已持平甚至劣勢，而 在南海諸島衝突上的優勢也逐漸被消彌。首先，在 2010 年時，美國已有許多短 程彈道飛彈，能夠威脅美國部屬於第一島鏈的空軍基地，但至 2017 年時，中共 更已增加部屬了上千枚的中、遠程彈道飛彈，更加威脅了美國第一島鏈的空軍基 地，且開始能夠威脅到美國第二島鏈(關島)的空軍基地。在這樣的情況下，美國 空軍基地受導彈攻擊時可能的關閉時間從最多 2 天增加到可能超過 10 天。7
圖 4-5 美國空軍基地受攻擊後可能關閉日數
資料來源：RAND Corporation
此外，中共在此期間內大量研發、製造、購買四世代戰機(fourth-generation jet fighter)以取代舊型號的戰機，在此期間增加了近 400 架的四世代戰機，使美 國在空戰中需要戰勝中共的戰機需求大增，從最多需要 4.6 個聯隊(wing)到最多 需要 7 個聯隊(從 331 架到 504 架戰機)，顯示雖美軍在戰機的質量上仍保有巨 大的優勢，但中共顯然也已開始急起直追。8
7 Eric Heginbotham, et al., op. cit., pp. 45-68.
8 Eric Heginbotham, et al., op. cit., pp. 71-93.
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圖 4-6 美軍在空戰中擊敗中共空軍所需聯隊變化
資料來源：RAND Corporation
在海軍戰鬥方面，中共由於監控系統、反艦導彈、潛艦以及海空軍硬體質 與量的增加，其開始能夠威脅美國海軍在區域中的運作，自 2010 至 2017 年，
美國與中共在台海、南海衝突時已開始不具備絕對優勢。如圖 4-7 所顯示，中 共 2017 年亮相的殲-16 戰機配合鷹擊 62 反艦飛彈，其反艦範圍已超出第一島 鏈，威脅美國海軍在南海以及台海的運作，此外，中共也在 2010 至 2017 年間 新建了 12 艘元級潛艦，增加其於東、南海的反艦能力，試圖將美國海軍的作業 範圍推出第一島鏈。9
圖 4-7 中共反艦能力範圍變化
資料來源：RAND Corporation
9 Eric Heginbotham, et al., op. cit., pp. 153-199.
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中共在此期間，也積極提升其兩棲登陸的艦載能力(進攻台灣時所需)，並 加強其反潛艦與飛彈防禦的能力，以提升其登陸的存活率與成功率。在 2010 年 時，美國海軍尚有能力摧毀中共意圖登陸台灣的 7 成艦艇，到 2017 年時，美國 僅能摧毀中共意圖登台的 4 成艦艇。10
中共在此期間，也積極提升其兩棲登陸的艦載能力(進攻台灣時所需)，並 加強其反潛艦與飛彈防禦的能力，以提升其登陸的存活率與成功率。在 2010 年 時，美國海軍尚有能力摧毀中共意圖登陸台灣的 7 成艦艇，到 2017 年時，美國 僅能摧毀中共意圖登台的 4 成艦艇。10