川普與歐巴馬政府對中政策之比較：國際與國內政治之視角 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學國際事務學院外交學系碩士班碩士學位論文. 學. ‧ 國. 立. 政治大. 川普與歐巴馬政府對中政策之比較：. Nat. n. al. er. io. sit. y. ‧. 國際與國內政治之視角. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：李明博士研究生：曾勢喨撰中華民國 108 年 12 月. DOI:10.6814/NCCU201901316.

(2) 摘要美國長期的對中政策是所謂的「圍合」政策，也就是「交往」與「圍堵」並行的策略，而在冷戰結束後，美國的對中政策顯然偏向以交往為主，圍堵為次，此自柯林頓政府至小布希政府，甚至在歐巴馬政府時代皆然。在歐巴馬政府時期，雖其因應中共的強勢行為，推出了「重返亞太」或所謂「再平衡」政策，維持美國在亞太區域的領導地位，但事實上其無意全面制衡中共，而仍希望在經濟與氣候變遷等議題上持續與中共合作。至川普政府上台，其開始積極地在政治、經濟、安全等各個面向全面的制衡中共，強硬的維護美國的經濟安全與霸權地位，此乃. 政治大本文試圖以層次分析法，亦即國際與國內政治的視角，理解為何川普政府選立. 冷戰結束後美國政府未曾採取過的對中政策。. ‧ 國. 學. 擇了遠較其前任、甚至冷戰結束以來的歷任政府更為強硬的對中政策。從國際政治的視角來看，中共在兩任政府期間軍事、潛在(經濟)權力的快速增長，伴隨著. ‧. 中共在地緣政治上倍增的影響力，確實給美國帶來了巨大的結構性壓力，讓川普. sit. y. Nat. 政府可能採取更為強硬的對中政策。此外，從國內政治的視角來看，美國外交政. al. er. io. 策圈、商業界與人權團體等各利益團體，都因各式理由開始支持對中共採取更為. v. n. 強硬的政策，加上了對全球化、認同政治反動而造成的美國國內傑克遜主義的復. Ch. engchi. i n U. 興，皆促成了川普政府更為強硬的對中政策。而若從總統人格的觀點來看，川普極度自戀的人格與歐巴馬謹慎、喜愛以協調解決衝突的人格也大不相同，此也造成了兩任政府對中政策的差異。. i. DOI:10.6814/NCCU201901316.

(3) 目錄第一章緒論.................................................................................................................. 1 第一節研究背景、動機與目的 ......................................................................................... 1 第二節研究途徑與方法 ..................................................................................................... 3 第三節文獻檢閱 ................................................................................................................. 6 第四節研究問題與限制 ................................................................................................... 29 第五節論文架構 ............................................................................................................... 31. 第二章歐巴馬政府時期的對中政策........................................................................ 33 第一節政治領域之政策 ................................................................................................... 34 第二節經濟領域之政策 ................................................................................................... 45 第三節安全領域之政策 ................................................................................................... 56 第四節小結 ....................................................................................................................... 64. 政治大第一節政治領域之政策 ................................................................................................... 67 立. 第三章川普政府時期的對中政策............................................................................ 67. 第二節經濟領域之政策 ................................................................................................... 81. ‧ 國. 學. 第三節安全領域之政策 ................................................................................................... 93 第四節小結 ..................................................................................................................... 100. ‧. 第四章以國際政治觀點解釋兩任政府對中政策差異.......................................... 103 第一節國際體系之觀點 ................................................................................................. 104. y. Nat. sit. 第二節潛在權力之觀點 ................................................................................................. 113. er. io. 第三節地緣政治之觀點 ................................................................................................. 121 第四節小結 ..................................................................................................................... 131. n. al. Ch. i n U. v. 第五章以國內政治觀點解釋兩任政府對中政策差異.......................................... 133. engchi. 第一節利益團體之觀點 ................................................................................................. 133 第二節國內民意之觀點 ................................................................................................. 142 第三節總統人格之觀點 ................................................................................................. 154 第四節小結 ..................................................................................................................... 166. 第六章結論.............................................................................................................. 169 第一節研究發現 ............................................................................................................. 169 第二節未來研究展望 ..................................................................................................... 173. 參考文獻.................................................................................................................... 175. ii. DOI:10.6814/NCCU201901316.

(4) 表目錄 2008~2018 年美中貿易逆差變化…………………………………………46 2007~2016 年中共與東協貿易額變化……………………………………53 2009~2017 年美國與東協商品貿易額變化………………………………56 2017~2019 年美國對台軍售案……………………………………………94 2003~2019 年美國國防預算………………………………………………99 歐巴馬與川普的五大人格特質比較………………………………….....160 歐巴馬與川普的黑暗三合一特質比較…………………………….........163. 立. 政治大. 學 ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. 表 2-1 表 2-2 表 2-3 表 3-1 表 3-2 表 5-1 表 5-2. Ch. engchi. i n U. v. iii. DOI:10.6814/NCCU201901316.

(5) 圖目錄 2010~2019 年中美匯率變化………………………………………………48 2015 年中共重大間諜活動…………………………..……………………51 東亞各國防空識別區…………………………..………………………….58 亞太區域與印太區域的範圍…………………..………………………….71 2001~2019 年美國失業率……..…………………………..…………...….82 1998~2017 年美國製造業佔 GDP 比例………..…………………………89 美中 2000~2012 年軍事實力變化………..…………………………...…105 美中 2013~2019 年軍事實力變化………..…………………………...…106 美中國防預算變化………………………..…………………………...…107 美中軍事各層面實力消長分析………..……………………………...…108 美國空軍基地受攻擊後可能關閉日數.…………………….………...…109 美軍在空戰中擊敗中共空軍所需聯隊變化……………….………....…110 中共反艦能力範圍變化………..……………………………………...…110 美國海軍阻止中共兩棲艦登台能力變化………………………….....…111 美國衛星受中共反衛星能力威脅程度…………………………….....…112 中共 2009~2018 年經濟成長率(百分比)變化………………............…114 美國 2009~2018 年經濟成長率(百分比)變化………………............…114 美國與中共 2009~2017 年 GNP 變化……………............................….115 美國與中共經 PPP 調整後的 GNP 變化…………................................115 2000~2014 年美國與中共總財富變化……………............................…117 2009 年美國與中共科技發展指數……………..................................…118 2016 年美國與中共科技發展指數……………..................................…119 中共工業產值變化……………...........................................................…120 一帶一路下高債務壓力國家債務狀況………...................................…126 中共周邊國家貿易依存度變化………...............................................…128 中共周邊國家經濟依存度變化………...............................................…129 2005~2019 年美國人對中共的好感/無好感比例變化.........................…143 2019 年美國各群體對中共無好感之比例............................................…144 2019 年美國人對美中當前經濟關係之看法........................................…144 2012 年美國總統大選各候選人選舉人團得票....................................…150 2016 年美國總統大選各候選人選舉人團得票....................................…151 美國鏽帶與煤礦區分布…….................................................................…152 川普的黑暗三合一特質程度.................................................................…161. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 圖 2-1 圖 2-2 圖 2-3 圖 3-1 圖 3-2 圖 3-3 圖 4-1 圖 4-2 圖 4-3 圖 4-4 圖 4-5 圖 4-6 圖 4-7 圖 4-8 圖 4-9 圖 4-10 圖 4-11 圖 4-12 圖 4-13 圖 4-14 圖 4-15 圖 4-16 圖 4-17 圖 4-18 圖 4-19 圖 4-20 圖 5-1 圖 5-2 圖 5-3 圖 5-4 圖 5-5 圖 5-6 圖 5-7. Ch. engchi. i n U. v. iv. DOI:10.6814/NCCU201901316.

(6) 緒論. 研究背景、動機與目的一、研究背景 1950 年韓戰後，美國認定中蘇共的同質化，將中共劃入圍堵政策(containment) 的範圍，對中共採取強硬的外交政策。直至 1969 年尼克森(Richard Nixon)總統上台，在美國深陷越戰泥淖的背景之下提出「尼克森主義」(Nixon Doctrine)，尋求. 政治大自此至今，美國的對中政策一直是由「交往」(engagement)與「圍堵」政策兼具立. 減少美國的海外負擔、並對中共妥協，將兩國的關係逐步正常化以共同制衡蘇聯。. ‧ 國. 學. 的「圍合」(congagement)政策。 1. 美國長期的對中政策是所謂的「圍合」政策，也就是「交往」與「圍堵」並. ‧. 行的策略。冷戰結束後，美國的對中政策仍以交往為主，圍堵為次，也就是即使. sit. y. Nat. 合作圍堵蘇聯的戰略利益消失，基於經濟以及政治利益，美國仍然支持中共進入. al. er. io. 國際建制中，而非對崛起的中共進行制衡。柯林頓(William Jefferson Clinton)與小. v. n. 布希(George Walker Bush)兩任總統任內，雖然都有針對中共的行為進行某種程度. Ch. engchi. i n U. 的制衡，但主旋律仍是希望在區域與國際事務上與中共合作。歐巴馬(Barack Obama)政府前期也未改變這項基調，直至 2010 年左右，美國逐漸感受到崛起的中共有著修正東亞的區域權力平衡之意圖（如南海之地位），歐巴馬政府才逐漸形塑「重返亞太」(Pivot to Asia)或所謂亞太「再平衡」 (rebalancing)等更積極的制衡政策。惟此時期美中關係尚未走向全面惡化，美國依然支持中共於國際建制中的角色，只尋求區域權力平衡的維繫，而尚未對中共之崛起進行全球性之制衡與圍堵。. 1. Congagement 一詞創自 Zalmay Khalilzad 與其他六位學者於 1999 年出版的專書 The United States and A Rising China : Strategic and Military Implications(Washington, D.C.： RAND Corporation, 1999)。 1. DOI:10.6814/NCCU201901316.

(7) 至川普(Donald Trump)總統上台，面對中共日漸強硬的詞彙與政策作為，其認知到美國權力下降與中共為國際體系中修正主義者的事實。2 其認為美國長期犧牲其部分經濟利益(如放任中共之出口補貼與操縱匯率)，以換取中共加入國際建制之政策不能再持續，遂對中共進行經貿、軍事、政治等全球、全方位的制衡。具體而言，其加強了與台灣各方面的關係、進行中美貿易戰、提出自由開放的「印太戰略」(Indo-Pacific Strategy)，並經常在南海進行自由航行計畫(Freedom of Navigation Operation, FONOP)。綜上所述，本研究比較、解釋歐巴馬與川普政府對中政策的異同時，將以美. 治政大以研究美國對中政策最新的態勢與未來發展。立. 國不變的「圍合」政策為基礎，了解兩任政府「交往」與「圍堵」態勢的消長，. 二、研究動機與目的. ‧ 國. 學. 從冷戰結束後至歐巴馬政府以來，美國政府的對中「圍合」政策一直以交往. ‧. 為主，圍堵為次，雖然歐巴馬政府後來提出了所謂「重返亞太」的戰略，但此政. y. Nat. 策仍以加深與東亞區域內盟國的外交、經濟與軍事關係為主，而未直接在全球的. er. io. sit. 維度上對中共進行制衡，歐巴馬政府雖然加強了對中共制衡的力道，但仍想在恢復全球經濟、北韓與伊朗核問題、反恐等多個議題上與中共進行合作。 3. al. n. v i n 直至川普上台，其開始對中共進行更為強硬、全球維度的制衡，包括經濟上 Ch engchi U. 的中美貿易戰、聯合日本與歐盟在世界貿易組織(World Trade Organization, WTO). 推動改革；政治上的推動自由開放的印太戰略(Indo-Pacific Strategy)、多次在南海進行自由航行計畫、加強與台灣關係；軍事上的不邀請中共參加環太平洋軍演 (Rim of the Pacific Exercise, RIMPAC)、通過多個法案與台灣加強軍事合作；傳播面上，也藉由假新聞、銳實力(sharp power)等議題於媒體上對中共進行全面抨擊，藉此全方位之策略試圖聯合民主自由世界之盟友對中共進行全面的制衡。 2. 3. Tsuyoshi Nagasawa,” Trump Strategy Brands China, Russia 'Revisionist' Powers,” Nikkei Asian Review, 2017, https://asia.nikkei.com/Politics/Trump-strategy-brands-China-Russia-revisionistpowers. Jeffrey Bader, Obama and China's Rise: An Insider's Account of America's Asia Strategy (Washington, D.C.：Brookings Institution Press, 2012), pp. 1-8. 2. DOI:10.6814/NCCU201901316.

(8) 美國為目前的世界霸權，而中共則為新興的崛起強權，若美國未妥善處理中共的崛起，兩國相當有可能走向霸權戰爭。因此，美國的亞太政策，尤其是對中政策的轉變，會對東亞甚至世界的權力平衡造成重大影響，因而具有重要的研究價值。在這樣的背景之下，本研究認為需要針對美國近兩任政府的對中政策進行分析與比較，並試圖解釋為何在川普總統的任內，美國的對中「圍合」政策會與歐巴馬，甚至冷戰後柯林頓與小布希總統任內的政策皆有重大的不同，從交往為主走向圍堵與制衡。本研究希望藉由美國在全球權力位階的改變、國內民意的改變與美國領導階層對中共的認知等三個面向，解釋近兩任總統任內的對中「圍合」. 治政大基於上述理由，本論文的研究目的如下：立. 政策改變，以進而以了解、預測未來可能的亞太、世界權力結構的變化與影響。. 1. 瞭解美國對中「圍合」政策的演變過程、當前發展狀況以及川普與歐巴馬政府. ‧ 國. 學. 時期的差異。. ‧. 2. 以層次分析法為分析架構，解釋美國對中「圍合」政策為何在川普與歐巴馬政. er. io. sit. y. Nat. 府時期有所不同，並試圖找出美國對政策變化的關鍵因素。. n. 研究途徑與方法 a 一、研究途徑. iv l C n hengchi U. 為針對歐巴美政府與川普政府對中「圍合」政策的轉變進行詮釋，本論文將採用 Kenneth Waltz 以及 David Singer 所發展出的層次分析法作為研究途徑，以國際(權力結構)、國內(利益團體與民意)以及個人(領導階層的認知心理)等三個層次來解釋為何美國的對中「圍合」政策在兩任政府中，從交往為主走向制衡為主，說明如下：層次分析法由 Kenneth Waltz 所奠定，Waltz 在其 1959 年的書中提出三個層次(image)以探討戰爭為何會發生，分別為人、國家、國際體系。Waltz 認為，這三個層面都是自然狀態的一部分，要了解國際關係不太可能只用這三個層面之一 3. DOI:10.6814/NCCU201901316.

(9) 來進行切入而忽略其他兩個層面。4 隨後，Singer 在其兩篇文章評論、闡釋了 Waltz 的層次分析法， 5建立了層次分析法的分析途徑，而國際關係學界至今仍經常應用這樣的方法進行政策分析與比較。在三個層次中，Waltz 認為國際體系層次最為重要，因為國際體系決定了國際政治的框架，但同時他也認為，若沒有國內與個人層次，我們永遠不會知道一國如何制定其外交政策來應對框架帶來的機會與限制。6 另一方面，Singer 則認為注重國際體系與國內政治的研究各有優劣。注重國際體系的研究途徑，藉由了解國家間互動的模式與結構的限制，較能提供全面的理解，但同時也容易導向一. 治政大國內政治的研究途徑與前述的相反，優點是能注重各國間的差異，進行比較政治立. 種結構決定論式的論述，認為只有結構重要，每個國家的差異乃微不足道。注重. 與政府的分析，缺點是忽略了結構的限制，誇大了國家間的差異，容易造成國家. ‧ 國. 學. 間我者與他者的對立。7 如前所述，正因為專注於國際體系與國內政治的途徑皆. ‧. 有所缺漏，本文擬同時應用兩位學者建立的三個層次來針對研究問題進行探討。. y. Nat. 在國際政治層面上，本文擬採用 Waltz 的結構現實主義為途徑來理解美國對. er. io. sit. 中政策的結構性動因，透過 John Mearsheimer 對權力的定義，將軍事力量以及經濟力量(潛在可轉化的軍事力量)視為一國的權力標準，8以美中間軍事與經濟的指. al. n. v i n 標檢視兩國間的權力消長，分析美國政策轉變的結構性壓力，進而再使用地緣政 Ch engchi U 治理論中，Stephen Walt 的威脅平衡論與 Mearsheimer 的離岸平衡手概念，來解釋為何川普政府教歐巴馬政府更為傾向制衡中共。在國內政治層面上，本文擬從公眾意見、利益團體、國會的影響，並結合個人層次上的領導人認知的轉變(總. 4. 5. 6 7. 8. Kenneth Waltz, Man, the State, and War: A Theoretical Analysis (New York：Columbia University Press, 1959), p. 160. David Singer, “The Level-of-Analysis Problem in International Relations,” World Politics, vol. 14, no.1, October, 1961, pp. 77-92；David Singer ,“International Conflict: Three Levels of Analysis, Man, the State, and War: A Theoretical Analysis by Kenneth N. Waltz, Review by: J. David Singer,” World Politics, vol. 12, no. 3, April, 1960, pp. 453-461. Kenneth Waltz, op. cit., p. 238. David Singer, “The Level-of-Analysis Problem in International Relations”, World Politics, vol. 14, no. 1, October, 1961, pp. 77-92. John Mearsheimer, The Tragedy of Great Power Politics (New York：W.W. Norton & Company, 2001), pp. 55-82. 4. DOI:10.6814/NCCU201901316.

(10) 統、國務卿等)來進行分析，而正如同 Singer 所言，在進行解釋性研究時，若能適當使用國內層次，則通常能得到更為豐碩的回報， 9故本論文在針對研究問題進行解釋時，將針對國內與個人因素進行更為詳細的分析，以求對問題全盤性的瞭解。二、研究方法本論文將採用「歷史分析法」、「文獻分析法」以及「比較分析法」進行研究，理由分別如下：（一）歷史分析法. 治政大析這些事件，整理出特定的理論與模型，藉此探討過去的歷史與當前情勢的因果立歷史分析法利用歷史事件的回顧與分析，梳理出過去事件的脈絡，並透過分. 關係，甚至提供相關的啟示與預測。本研究注重冷戰後美中「圍合」政策的演變，. ‧ 國. 學. 瞭解美國對中政策中交往與圍堵的政策比例變化，藉以提供一個解釋途徑，瞭解. ‧. 為何川普與歐巴馬政府的「圍合」政策不同，拉高了制衡中共的強度與廣度，藉. y. Nat. 以對此一現象有更為全盤的理解。. er. io. sit. （二）文獻分析法. 文獻分析法藉由檢視與研究問題相關的文獻與資料，透過研究者的整理與分. al. n. v i n 析，間接得出研究結論。資料可分為第一手與第二手資料，第一手資料指直接由 Ch engchi U 訪談、政府聲明、官方文件、公開演說等由研究者直接獲取的資料；第二手資料則指來自學術界的文獻、新聞媒體等來源的間接資料。本論文研究的重點在於解釋為何川普與歐巴馬的對中「圍合」政策出現改變，具體而言，是為何對中共制衡政策的維度與強度開始增加。因此，本論文一手資料方面，需以大量官方資料進行分析，輔以兩任政府外交團隊的公開談話，以瞭解美國官方對中共立場的變化與政策的轉變。具體而言，本論文主要援引的第一手資料包含：川普與歐巴馬本人及其外交團隊的相關發言與訪談、美國國務院以. 9. David Singer, op. cit., p. 89.. 5. DOI:10.6814/NCCU201901316.

(11) 及國防部的網站以及相關報告等。本論文亦將援用中美關係以及心理學相關專書、期刊與雜誌如《外交季刊》 (Foreign Affairs)、《外交政策》(Foreign Policy)、《中國季刊》(The China Quarterly)、《國際安全》(International Security)、《政治科學季刊》(Political Science Quarterly)、《國際研究季刊》、 (International Studies Quarterly)、《美國中國研究雜誌》 (American Journal of Chinese Studies)、《國家利益》(The National Interests)、《大西洋》(The Atlantic’s),《心理科學》(Psychological Science)，另外還有美國戰略暨國際研究中心(CSIS)、布魯金斯學會(Brookings)、蘭德公司(RAND Corporation)等智. 政治大. 庫之資料以進行研析。（三）比較分析法. 立. 本論文之目標是在解釋川普政府與歐巴馬政府時期的對中政策為何有所不. ‧ 國. 學. 同，亦即為何川普政府時期對中共的制衡政策更加的廣泛與強硬，故本論文將運. ‧. 用比較分析法，搭配前述所提之層次分析法，比較兩任政府時期的領導階層認知、. y. Nat. 國內民意與利益團體、國際權力結構的變遷，以對兩任政府在制定其對中政策的. er. io. sit. 背景有充分的理解，進而嘗試應用這樣的背景，對兩任政府的對中政策變化進行解釋，比較出何者較可能為美國對中政策變化的關鍵因素。. n. al. Ch. 文獻檢閱. engchi. i n U. v. 一、冷戰後的美國對中圍合政策 (一) 圍合政策的邏輯與內涵 Zalmay Khalilzad 與六位學者發明了「圍合」一詞，其認為美國對中政策一直同時存在圍堵與接觸兩種策略，彼此的強度隨著不同的政府與世界局勢而有所不同，但總的來說兩股力量一直在來回拉扯。 10. 10. Zalmay Khalilzad, Abram N. Shulsky, Daniel Byman, Roger Cliff, David T. Orletsky, David A. Shlapak, Ashley J. Tellis, The United States and A Rising China : Strategic and Military Implications (Washington, D.C.：RAND Corporation, 1999), pp. 64-65. 6. DOI:10.6814/NCCU201901316.

(12) 交往政策的假設是如果美國能持續鼓勵、吸引中共加入西方建構的國際體系與建制之中，其領導階層可能會逐漸的接受現有的國際秩序與規範(norm)，而在中共的實力日漸成長之下，也不會追逐霸權地位，也就是經歷所謂涵化 (acculturation)的過程後，融入現有的國際體系之中，而因為逐漸整合進國際體系之中，中共若要在日後提出修改規則之異議，其也會因為有更多風險而將三思而行。另外，交往政策還能夠藉由獲得中共便宜人力與廣大市場，得到某些經濟利益，而在經濟加強連結的過程中，中共也會因互賴加深而較不願意挑戰美國。最後，一些較為樂觀的論者認為，持續抨擊中共的人權措施無助於中共在政治上做. 治政大更大的政治開放，甚至最後走向民主化的過程，而不會與美國爭奪霸權地位。立. 出改革，只要中共持續且更加的在經濟上開放，中產階級就會興起而向中共追求 11. 交往政策背後的邏輯是自由主義的互賴與民主和平論，甚至是建構主義的涵. ‧ 國. 學. 化與社會化(socialization)。12 自由主義者認為，經濟上的互賴增加會導致雙方衝. ‧. 突的成本增加，雙方會更願意以合作代替衝突來解決雙方的問題，進而在長期的. sit. y. Nat. 合作中建立互信，消除彼此的不安全感，進而形成可能的「安全社群」(security. io. er. community)。另一方面，民主會為國家帶來諸多的限制，如來自人民的輿論壓力、國內制度上的規範與制衡、國際上共享的價值與規範等，使國家更不願意與另一. al. n. v i n 個民主國家進行戰爭，驅使民主國家間走向和平。因此，美國若能與中共加深 Ch engchi U 13. 在經濟上，甚至更多層面的交往與互賴，則有助於衝突的降低，使中共更願意融入現有的國際建制，而中共政權民主化的可能性，則有機會更加消弭美中之間因為爭奪霸權而進行戰爭的可能。從建構主義(constructivism)的角度來看，鼓勵中共積極參與國際建制能夠讓中共學習國際關係中的規範與行為規則，如果中共領導者們能夠接受這些規範，甚至潛移默化改變中共的國際體系觀，使他們視遵守這些規則為理所當然，是一 11. 12 13. Zalmay Khalilzad, Abram N. Shulsky, Daniel Byman, Roger Cliff, David T. Orletsky, David A. Shlapak, Ashley J. Tellis, op. cit., pp. 64-65. Ibid. John R. Oneal, Bruce M. Russett, “The Classical Liberals Were Right: Democracy, Interdependence, and Conflict, 1950-1985,” International Studies Quarterly, vol. 41, no. 2, June, 1997, pp. 267-293. 7. DOI:10.6814/NCCU201901316.

(13) 種「合於社會規範的行為」，此時就已達成社會化的過程，而中美未來也將不再有霸權之爭。因此，美國的對中政策應該積極的讓中共參與國際建制，讓中共在這樣的過程中獲得諸多好處的同時，接受現有國際建制能夠為所有國家帶來利益最大化的想法，進而不再成為一個修正主義國家。 14 交往政策的實踐在經濟上有諸多面向。首先，美國自 1979 年與中共建交開始，長期給予中共最惠國待遇(Most Favored Nation, MFN)，至柯林頓總統任內，則又給予了中共不用每年經由國會審查的永久性正常貿易關係 (Permanent normal trade relations, PNTR)，使中共輸往美國的產品能夠擁有優惠的關稅待遇。. 治政大，加深兩國經濟上的連結。經濟制裁或禁運，交往政策也著重於取消這些對中制裁立其次，在冷戰時期，因美蘇的對抗以及中共的人權問題，美國對中共進行了多項. 另外，交往政策也鼓勵中共加入經濟性的國際建制，如柯林頓政府也協助中共在. ‧ 國. 學. 2001 年申請加入 WTO。 15. ‧. 政治上，交往政策則注重藉由雙方領導階層與行政官員的加深交流，增加雙. y. Nat. 方的互信，減低衝突與爭端的可能，並透過減低衝突的方式解決危機，如 1996. er. io. sit. 年的台海危機中，柯林頓雖接受時任國防部長裴利(William Perry)的建議，派出第七艦隊至台灣海峽附近巡航，但我國總統直選結束後，柯林頓則拒絕進一步的. al. n. v i n 制裁，重回以交往為主的對中政策。 C h 一方面，交往政策也試圖拉攏中共就核不 engchi U 16. 擴散等(non-proliferation)政治或軍事議題加入國際條約等建制規範，並透過援助等方式來幫助中共的人權發展。最後，交往政策也鼓勵中共協助美國維持東亞的區域穩定，在反恐等議題上與美國合作，成為 2005 年時任副國務卿佐立克(Robert Zoellick)口中區域「負責任的利益相關人」(responsible stakeholder)。軍事上，交往政策則鼓勵美中之間加強軍事對話與交流，增加雙方的互信，並鼓勵中共與東. 14. 15. 16. Alastair Iain Johnston, Social States : China in International Institutions, 1980-2000 (New Jersey： Princeton University Press, 2000) Zalmay Khalilzad, Abram N. Shulsky, Daniel Byman, Roger Cliff, David T. Orletsky, David A. Shlapak, Ashley J. Tellis, op. cit., p. 63. Jean A. Garrison, Making China Policy: From Nixon To G. W. Bush (Colorado：Lynne Rienner Publishers, 2005), p. 145. 8. DOI:10.6814/NCCU201901316.

(14) 南亞國協(Association of Southeast Asian Nations, ASEAN)國家增加交流與互動，避免軍事衝突。對中共制衡政策背後的邏輯是現實主義，認為崛起強權(rising power)總是在權力上升到一定程度後，就會開始挑戰現有的秩序(status quo)與霸權(hegemon)，而最後兩者需要以戰爭來決定新的國際體系與權力位階。其中，Robert Gilpin 的霸權穩定論或 A.F.K Organski 的權力轉移論皆聲稱，大國的崛起終將威脅到既存的霸權，而兩國終將一戰。霸權穩定論認為，在霸權存在的情況下，其為國際社會提供國際穩定秩序(有利霸權、但其穩定性有有利於其他國家)的公共財，使經. 治政大序的改革，以獲取更大的利益與話語權，此情況下，霸權面對後起強國的挑戰，立濟繁榮、貿易興盛。但經濟實力的分配時有消長，新崛起的強國必然要求國際秩. 只能以霸權戰爭(hegemonic war)來決定是否將轉移霸權之地位。 17. ‧ 國. 學. 權力轉移論則認為，國際體系隨著國家的權力消長而變化，崛起大國時時以. ‧. 取代現有霸權為目標，是體系的修正主義者(revisionist)，而現有霸權則努力維持. y. Nat. 自己的實力與霸權地位，進而維護現有的國際體系，是現狀的滿意者。若崛起大. al. er. io. 過戰爭改變現狀。 18. sit. 國認為自己的權力已經足夠挑戰現有霸權並改變現有國際秩序，則其不會猶豫透. n. v i n 圍堵或制衡政策根據現實主義理論的假設進行推導而認為，無論是由於結構 Ch engchi U. 性的壓力、歷史上的屈辱、國內民族主義高漲的壓力，中共至少會挑戰東亞現有的權力平衡，追逐成為區域霸權，甚或進而挑戰美國全球霸權的地位，試圖改變現有的國際秩序與規範，而其也很可能用戰爭的方式來達到其目的，因此，美國必須時時展現決心，嚇阻中共可能的挑戰與野心。 Zalmay Khalilzad 與六位學者認為，全面的對中圍堵政策需要兩項關鍵因素的配合，也就是國內必須形成制衡中共的共識，而且東亞區域的盟友與先進的西. 17. 18. Robert Gilpin, “The Theory of Hegemonic War,” The Journal of Interdisciplinary History, vol. 18, no. 4, 1988, pp. 591-613. A.F.K Organski , World Politics (New York：Alfred A. Knopf, 1958) 9. DOI:10.6814/NCCU201901316.

(15) 方國家也必須配合美國的政策。美國在共和黨執政時，傾向於對中共較為強硬，而民主黨執政時則較為友善，而美國民眾對於是否該對中共採取強硬的政策也沒有一致的意見，故美國在冷戰結束後的圍合政策仍在交往與制衡中擺盪，甚至偏向交往而非制衡。另外，對中共的制衡政策，也需要美國盟友一起配合，使中共不敢輕易挑戰東亞現有的權力平衡，為此，美國應該要加強與東亞區域的盟國，如台日韓與東協國家間的關係，而全球維度上，美國也應該尋求西方先進國家的支持，經貿、政治等多面向制衡中共。 19 John Mearsheimer 的攻勢現實主義也支持尋求盟友的論點，認為因為龐大水. 治政大輕易投射到其他區域，因此霸權永遠只能是區域的，而霸權為了避免其他區域出立體的阻撓(stopping power of big water body)，霸權(hegemon)的陸上軍事力量無法. 現霸權，會扮演一個「離岸平衡手」(off-shore balancer)的角色，意指霸權會聯合. ‧ 國. 學. 其他區域的盟友，透過時而推卸責任(buck-passing)，時而介入制衡的方式，維持. ‧. 其他區域的權力平衡，避免出現其它的區域霸權。20 因此，制衡政策的實踐指為. y. Nat. 了維護東亞區域的和平與穩定，甚至是盟友的安全，美國必須持續在東亞投放足. 軍事或其他手段追求霸權地位之行為。. al. er. io. sit. 夠的軍事實力，並維持對盟友的經濟與安全承諾，以嚇阻中共在區域中實行利用. n. v i n 由於實踐上，美國甚少單純的使用交往或制衡政策，因此 Zalmay Khalilzad Ch engchi U. 與六位學者便將美國的對中政策形容為「圍合」政策，而未來，他們認為在不知. 道中共是否終將挑戰美國霸權的前提之下，應該繼續採取交往與制衡並行的政策，在持續與中共加強政治、經濟、文化連結的同時，對中共傷害美國利益的行為(如出口大規模毀滅性武器相關技術)給予適時制裁，並加強與東亞區域國家的連結，穩固盟國安全，嚇阻中共挑戰成為區域霸權的野心，並確保美軍持續擁有投射至該區域的能力，也讓台灣地位持續模糊化，並視中共日後是否走向民主開放，或. 19. 20. Zalmay Khalilzad, Abram N. Shulsky, Daniel Byman, Roger Cliff, David T. Orletsky, David A. Shlapak, Ashley J. Tellis, op. cit., pp.70-71. John Mearsheimer, op. cit., pp. 83-167. 10. DOI:10.6814/NCCU201901316.

(16) 是走向更加有侵略性而改變美國的大戰略。 21 (二) 在冷戰結束後圍合政策的演變美國自中共在韓戰中「一面倒」向蘇聯後，將中共劃入圍堵策略的範圍，直至尼克森上台後，由於越戰的失利，其希望減少美國直接投射外國的軍力，但他同時又必須面對蘇聯入侵布拉格下，美國制衡蘇聯的迫切需要，於是在中蘇邊界爭端的背景下，尼克森提出與中共「和解」(rapprochement)或「關係正常化」 (normalization)的政策，開啟了美國對中交往與制衡並行的戰略。 22 冷戰的結束影響了國際關係的格局與美中關係的本質，冷戰時期，美國追求. 治政大但隨著冷戰的結束，美中之間不再有制衡蘇聯的戰. 與中共關係正常化以制衡蘇聯，在這樣的背景之下，中共時常扮演了美中蘇戰略 23. 三角之間的「樞紐」角色。. 立. 冷戰後美國的對中「圍合」政策：. ‧. 1. 柯林頓政府時期 (1993-2001). 學. ‧ 國. 略合作利益，而美中之間的關係則須由其他的因素來決定，以下則透過文獻回顧. sit. y. Nat. 冷戰結束後，柯林頓總統雖提出與中共的「全面性交往」(comprehensive. io. er. engagement)與「走向戰略夥伴關係」(moving toward strategic partner)，但也在上任之初將美國與中共的貿易關係與中共人權狀況作出連結，認為經濟的自由與發. al. n. v i n 展與政治的自由與發展是一體兩面，中共為獲取美國給予的經濟讓利，應該持續 Ch engchi U. 在人權等議題上繼續開放。24 剛上任的柯林頓其實對於中國政策不甚了解，其強調經濟政策的競選策略，25讓經濟實際上成為柯林頓政府第一任期時的對中政策主軸。在其第一任期中，美國國內對於是否要延長對於中共的 MFN 地位進行了激烈的辯論。美國與中共互相給予 MFN 待遇是根據 1979 年的美中貿易協定(China-. 21. 22 23 24 25. Zalmay Khalilzad, Abram N. Shulsky, Daniel Byman, Roger Cliff, David T. Orletsky, David A. Shlapak, Ashley J. Tellis, op. cit. , p.72. Jean A. Garrison, op. cit., pp.21-47. 包宗和、吳玉山主編，《爭辯中的兩岸關係理論》(臺北：五南出版社，1999年)。 Jean A. Garrison, op. cit., pp. 138-148. 童振源，〈評柯林頓中國政策演說及中美關係〉，《聯合報》，1998 年 6 月 18 日。 11. DOI:10.6814/NCCU201901316.

(17) U.S. Trade Agreement)，美國國會之後幾乎每年也都順利通過延長中共的 MFN 地位，直到 1989 年天安門事件為止。柯林頓政府在 1993 年時上任，並在上任後就宣布將 MFN 地位與中共的人權狀況掛勾，指出若中共不改善其人權狀況，美國會考慮取消其 MFN 地位，柯林頓要求中共給予國內民眾居住遷徙的自由，以及釋放良心犯、給予犯人更好的人道待遇等，並發出第 12850 號行政命令，明文將兩者掛勾。 26 此時，美國似乎正在偏離交往政策。另一方面，由於柯林頓政府重視經濟議題，故在白宮設立了美國國家經濟委員會(National Economic Council, NEC)，與美國國家安全會議(National Security. 治政大左，在 MFN 問題上，國安團隊認同原先人權外交的作法，但經濟團隊認為中共立 Council, NSC)共同對外交政策提出建言，但經濟團隊的觀點卻經常與國安團隊相. 的人權改善需要以經濟的持續發展為基礎，以在中共的內部建立新一代的中產階. ‧ 國. 學. 級，進而要求中共政治改革與開放，甚至逐步走向民主化，以人權外交的方式威. ‧. 脅中共實際上無助於中共改善人權，MFN 問題應該與人權脫鉤。而此時美國國. y. Nat. 內也有一派學者認為，維持中共的 MFN 地位、加強與中共的合作有利於美國在. al. er. io. 理區域中的安全議題。 27. sit. 東亞區域的安全治理，也就是美國可以與中共在北韓核武等問題上合作，合作處. n. v i n 此時，美國與中共尚有兩個議題發生齟齬，也就是核不擴散(non-proliferation) Ch engchi U. 與西藏問題。1993 年，國安團隊的情資顯示，中共曾將 M-11 型短程彈道飛彈售予巴基斯坦，違反了美國的非擴散政策，而後尚拒絕與美國談判，引來制裁。另外，達賴喇嘛也在同年訪問華盛頓，引來中共的強烈抗議。 28. 即使與中共有上述的摩擦，但柯林頓後來仍接受了經濟團隊的建議，避免對中共採取強硬的制衡政策，而在 1994 年中宣布將 MFN 問題與中共的人權狀況脫鉤，延長中共的 MFN 地位，也就是最終柯林頓在交往與制衡的政策選擇上選. 26. 27 28. 涂志堅，唐欣偉，〈從總體觀點看柯林頓政府時期的美「中」臺戰略三角〉，《遠景季刊》2 卷 2 期，2001，頁 163-195。 Jean A. Garrison, op. cit., pp.139-141. 涂志堅，唐欣偉，前揭文，頁 184-185。 12. DOI:10.6814/NCCU201901316.

(18) 擇了傾向前者，認為對中共強硬的態度無法換來中共的政策轉變，唯有與中共加深經濟互賴，藉由中共經濟成長培養中產階級以達到最終政治開放的方式，才真正符合美國的利益。 29 柯林頓政府的交往政策受到的中共的歡迎，雙邊的交流開始逐漸密切，包括了中共外長錢其琛訪問華府，面見時任國務卿克里斯多福(Warren Christopher)以及總統柯林頓，而時任國防部長裴利也訪問北京，討論軍事透明化、美中恢復軍事交流等議題，而柯林頓也與江澤民在亞太經濟合作會議(Asia-Pacific Economic Cooperation, APEC)大會後見面，討論了中共加入GATT的問題，並在北韓非核化. 治政大 1995年，隨著我國的民主化，美國兩院以懸殊的比例通過前總統李登輝訪問立. 的問題上達成了原則性的協議。 30. 其母校康乃爾一案，中共對此表示強烈的抗議，在台灣海峽開始進行飛彈試射，. ‧ 國. 學. 並停止與美國的核不擴散相關談判；1996年，我國總統直選期間，中共在台灣海. ‧. 峽再度進行軍演及飛彈試射，此兩次飛彈試射合稱為1996年的台海危機。在台海. y. Nat. 危機中，柯林頓的經濟團隊持續說服柯林頓以不行動的方式減緩情勢，但由於國. er. io. sit. 內反中的聲浪開始興起，加上防長裴利的極力說服，柯林頓終究同意派出第七艦隊於台灣海峽附近巡防，31使美國暫時走向了制衡的對中政策，但台海危機結束. al. n. v i n 後，柯林頓又拒絕另外對中共施加制裁，怕引發中美貿易戰， Ch engchi U. 32. 又走回了交往政. 策的主調。. 1997年江澤民訪美與1998年柯林頓訪中，象徵著美國交往政策的延續，在這兩次訪問的過程中，中共承諾了改善其人權狀況與支持非擴散政策，並與美國建立戰略性的對話，相對的，柯林頓則承諾延續中共MFN的地位，並發表了新三不 (Three Noes)政策，表明了「不支持兩個中國或一中一台、不支持台灣獨立、台灣不應加入任何必須以國家名義才能加入的國際組織」。新三不政策將原本美國刻. 29 30 31 32. Jean A. Garrison, op. cit., pp.139-141. 涂志堅，唐欣偉，前揭文，頁 187。 Jean A. Garrison, op. cit., pp. 144-146. Ibid.. 13. DOI:10.6814/NCCU201901316.

(19) 意模糊的「美國式的一中政策」設下了底線，轉往了中共對一中政策的解讀方式， 33也因此被美國國會以及媒體強烈抨擊。美國國會在柯林頓訪中行程結束後，通過了一系列的決議案反對柯林頓的新三不政策(如1998年參議院的107號決議案與眾議院的301號決議案)，稱「國會會維持對台灣的承諾，持續提供防禦性武器以使台灣有自衛的能力」並「支持台灣參與金融與其他國際組織，並呼籲總統公開譴責中共以武力或威脅使用武力侵犯台灣自由人民的行為」，認為柯林頓的政策是對中共單方且不可接受的退讓。34 此外，1999年美國眾議院發表考克斯報告(The Cox Report)，認為中共長期以來都. 治政大但是美國政府長期以來皆漠視這樣的活動，造成國家利益的損害，立. 在透過間諜活動竊取美國的高科技武器技術，尤其是核子武器與導彈的相關技術， 35. 此報告也造. 成了美國國內對中共的強烈反感。. ‧ 國. 學. 但即使在這樣的背景之下，柯林頓政府仍努力推動與中共的交往政策，包含. ‧. 讓中共的MFN成為PNTR，不用受制於國會每年的通過，並協助中共加入WTO。. y. Nat. 而即使受制於國內制衡中共的聲浪，柯林頓政府仍成功說服國會在2000年通過. er. io. sit. PNTR，而後積極對中共的支持，也讓中共在2001年加入WTO。 36 總結柯林頓政府時期的美國對中「圍合」政策，或許正如前美國商務部長坎. al. n. v i n 特(Mickey Kantor)所言，是一種柯林頓主義(Clinton Doctrine)，也就是柯林頓對中 Ch engchi U. 共的政策是一種，「不追求互相保證毀滅與圍堵，而追求互相保證繁榮與交往」的交往政策。37 此時，鼓勵中共持續與國際建制接軌的交往政策是美國對中政策的主調。 2. 小布希政府時期 (2001-2009). 33. 34. 35. 36 37. Stephen Yates, “Clinton Statement Undermines Taiwan,” The Heritage Foundation, https://www.heritage.org/report/clinton-statement-undermines-taiwan, 1998. Michael Y. M. Kau, “Clinton's "Three No's" Policy A Critical Assessment,” The Brown Journal of World Affairs, vol. 6, no. 2, 1999, pp. 15-22. “The Cox Report on Chinese Espionage”, The Washington Post, 1999, https://www.washingtonpost.com/wp-srv/politics/daily/may99/coxreport.html. Jean A. Garrison, op. cit., pp. 151-154. Barbara Kellerman, Reinventing Leadership: Making the Connection Between Politics and Business, (New York：SUNY Press, 1999), p. 223. 14. DOI:10.6814/NCCU201901316.

(20) 小布希總統在上任之初傾向將美國與中共的關係視為一種「戰略競爭」 (strategic competition)而非柯林頓所言的「走向戰略夥伴」，小布希在 1999 年競選時就曾說過，「我們與中國可以在許多地方合作，如避免大規模毀滅性武器的擴散與達成朝鮮半島的和平，但是中國的行為許多時候會使我們警醒…中國是一個競爭者，而非夥伴。」 38 小布希政府認為由於中共從未放棄對台灣與南海等地的主權主張，並不放棄使用武力解決上述問題，中共不是一個滿足於現狀的強權，而厭惡美國在亞太區域所扮演的角色，時時尋找機會來增強自己的實力與地位，推翻東亞現有的權力. 治政大台灣、東協國家、印度等國的關係與實力，並加強美國能夠投射至東亞的軍事力立平衡。因此，美國應該要積極的面對中共的挑戰，增進與東亞盟友如日本、南韓、. 量。39 在這樣的邏輯之下，小布希政府加強了與印尼、越南、印度的軍事與高階. ‧ 國. 學. 官員交流，研議增加航母戰鬥群至西太平洋巡弋的時間，並研議在亞太區域設立. ‧. 新的空軍基地、後勤設施與訓練基地。 40. y. Nat. Jean Garrison 指出，小布希政府的團隊大致分為兩派，以副總統錢尼(Dick. er. io. sit. Cheney)以及 NSC 為首的國安團隊屬於鷹派，認為應該要積極的在東亞鞏固、爭取更多盟友，並讓美國投射更多軍力於東亞，在東亞盟國建立飛彈防禦系統以阻. al. n. v i n 擋北韓與中共的威脅，以更強硬的方式制衡中共的野心，並同時積極解決北韓問 Ch engchi U. 題。另一方面，以國務卿鮑爾(Colin Powell)為首的國務院團隊屬於務實派，認為應該要以多邊方式處理東亞區域內的各項議題，避免與中共的衝突，並在具共同利益的議題上與中共合作。小布希總統上任之初，延續了老布希(George H. W. Bush)總統對於錢尼的信任，讓鷹派在中國政策上佔了上風，41對於中共採取偏向. 38. 39. 40. 41. Dan Balz, “Bush Favors Internationalism”, The Washington Post, 1999, https://www.washingtonpost.com/archive/politics/1999/11/20/bush-favorsinternationalism/1eaf99e0-538e-431e-b4ec-af00b0ac897b/?utm_term=.42690ef721f3. Condoleezza Rice, “Promoting the National Interest,” Foreign Affairs, vol. 79, no. 1, 2000, pp. 4562, 蘇建文，《美國對中國政策的續與變—從小布希到歐巴馬》，南華大學國際暨大陸事務學系亞太研究所碩士論文，2012 年。 Jean A. Garrison, op. cit., p.167-169. 15. DOI:10.6814/NCCU201901316.

(21) 制衡的政策。 2001 年 4 月 1 日，美國的 EP-3 偵察機在南海巡航時，中共的數架 J-8 戰機升高進行阻攔，而其中一架撞上了美國的偵查機，使一名中共飛行員喪生，並迫使美機迫降於海南島，偵察機迫降後，中共扣留飛機與 11 名機組員，拒絕交還給美國，稱美機飛行的南海依國際法，中國擁有歷史性所有權，要求美國道歉。美方則認為，美機飛行的海域依國際法只是中國的專屬經濟區，他國擁有航行自由，拒絕道歉，並要求中共交還飛機與機組員。這場危機對於美國的對中政策產生了幾點影響，首先，布希政府中的鷹派與. 治政大作的目的已經失敗，美國必須連結盟友，並在軍事上投注更多力量以制衡中共，立國會部分議員認為這代表了過去交往政策，也就是希望增進中共與國際社會的合. 在這樣的背景之下，美國通過了 2001 年的對台軍售， 42並包含了數艘潛艇(雖後. ‧ 國. 學. 來未實現)。另一方面，這場危機卻對國務院的務實派有正面的影響，為與中共進. ‧. 行談判，布希政府開始更加仰賴了時任的國務卿鮑爾，而鮑爾最終也與中共達成. y. sit. io. er. 這場危機。 43. Nat. 某種程度的妥協，讓美國以感到「非常遺憾/抱歉(very sorry)」的模糊聲明結束了. 原本在小布希政府屬於邊緣地位的務實派在這場危機之後開始有了更重要. al. n. v i n 的地位，加上時任國家安全顧問萊斯(Condoleezza Rice)其實也有不少觀點也靠近 Ch engchi U. 務實派，如美國必須要與中共發展穩定的長期關係等。44 她也認為，若持續與中共貿易，讓中共經濟持續成長，繼續整合進現有的國際體系之中，最終經濟的開放會帶來政治的開放，正如同智利、西班牙、台灣的發展經驗一樣，中共的經濟. 發展最終會導致政治上的自由化。 45 她與布希的親近關係也讓務實派有布希政府中有更大的影響力，讓對中政策不至於一面倒的偏向圍堵。 2001 年 911 事件後，制衡中共暫時不再是小布希政府外交政策的中心，而 42. 43 44 45. “China-U.S. Aircraft Collision Incident of April 2001: Assessments and Policy Implications,” Congressional Research Service, 2001. Jean A. Garrison, op. cit., p.169-170. Ibid. Condoleezza Rice, op. cit., p.55. 16. DOI:10.6814/NCCU201901316.

(22) 轉向全球的反恐戰爭，先前中美有歧見的議題如人權、非擴散、台灣問題等被擱置，而逐漸走向與中共合作處理區域安全與反恐等議題， 46如小布希在 2002 年向國會提交的《國家安全戰略報告》中就強調，美國眼下最重要的議題之一是推動全球性的反恐合作，因此美國尋求與中共建立在 2001 年 APEC 峰會上，布希與江澤民談論的「建設性合作關係」(constructive and cooperative relationship)，推動兩國在反恐、維持朝鮮半島穩定、經貿、環保等具有共同利益議題上的合作。47 此時，中美高層的互動也重新啟動，美國在反恐的戰略壓力下，開始將中共視為戰略上的「朋友」 48，進行偏向交往的政策，以推動其全球性的反恐戰略。. 治政大 Framework)。2002 年，美年所簽訂的朝美核框架協議(DPRK-U.S. Nuclear Agreed 立. 柯林頓政府以來，解決北韓核問題的方式是透過美朝的雙邊談判，如 1994. 國宣稱北韓已在濃縮鈾計畫上取得重大進展，重新制裁北韓，而北韓也驅逐國際. ‧ 國. 學. 原子能總署（International Atomic Energy Agency, IAEA）的稽核人員與退出《核. ‧. 武不擴散條約》（Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons, NPT）。對此，. y. Nat. 美國決定請中共介入斡旋北韓進行談判，於是中美朝三方於 2003 年開始了三方. er. io. sit. 會談，而後因應小布希政府「核問題是區域鄰居共同問題」的說法，擴大為美中俄日韓朝的六方會談(Six-party talks) ，49此一案例再度顯示了布希政府與與中共. n. al. 合作解決區域問題的意圖。. Ch. engchi. i n U. v. 小布希政府在第二任期時，開始提出促使中共成為「負責任的利益相關人」的政策，認為中共身為國際體系中的一員，過往在這樣的體系中獲得了經濟的繁榮與發展，而今應該要付出更多的努力來維持這樣的體系。時任副國務卿佐立克在 2005 年的美中關係委員會(National Committee on U.S.-China Relations)中首次提到了這個名詞，其和會中與眾皆同意雖然中共已逐漸整合進國際體系之中，但. 46 47. 48 49. Jean A. Garrison, op. cit., p.171-175. U.S. National Security Council, “The National Security Strategy of the United States of America,” 2002. Jean A. Garrison, op. cit., p. 175. John S. Park , “Inside Multilateralism: The Six‐Party Talks,” The Washington Quarterly, volume 28, issue 4, 2005, pp. 73-91. 17. DOI:10.6814/NCCU201901316.

(23) 是中共並沒有成為一個滿足現狀的強權，反而一直試圖改變現有的國際體系，因此，美國應該擴大與中共交往的領域與深度，嘗試讓中共放棄修正現有國際體系的意圖，接受並積極維護現有「以規則為基準的秩序」(rule-based order)，並讓其行為更符合美國的利益。 50 2006 年的國家安全戰略報告中，美國重申了希望與中共在反恐、非擴散、能源安全、環境保護等方面合作，51而與此同時，美國也開始具體與中共在政治、經濟、軍事方面加強交流與合作。2005 年，美中之間開始定期舉行戰略對話 (strategic dialogue)，至 2008 年為止共舉行了八次，就美中關係、東亞區域問題、. 治政大之間也首次舉行國防政策對話(defence policy dialogue)，針對了台灣問題、海事安立. 核武擴散問題、氣候變遷、能源安全等領域持續進行交流與對話，52而同年美中. 全等議題進行了「令人滿意」的對話，達成了包括高階軍事將領交流、建立熱線、. ‧ 國. 學. 美國國防部長隔年訪中等成果。 53. ‧. 整體而言，布希政府在其第二任期延續了 911 後的對中政策傾向，以交往代. y. Nat. 替圍堵為對中政策的主軸，推動美中在更多方面的交流與合作，希望中共成為美. n. al. er. io. sit. 國維護現有國際體系的夥伴，一個「負責任的利益相關人」。. Ch. 二、解釋歐巴馬與川普政府時期的對中政策改變 (一) 國際政治層次. engchi. i n U. v. 1. 國際體系之觀點現實主義者認為，國家在國際體系中的位階大致上決定了一個國家的外交政策，如 Waltz 就指出，無論國家政府型態、領導階層、戰略文化間的差異，國家基本上依其在國際權力結構中的位置來發展他們的外交政策，國家間的相對權力 50. 51. 52 53. Julia Bowie, “China: A Responsible Stakeholder? ,” The National Interest, 2016, https://nationalinterest.org/blog/the-buzz/china-responsible-stakeholder-16131. U.S. National Security Council, “The National Security Strategy of the United States of America,” 2006. 蘇建文，前揭文，頁 43-45。 Amit Gupta, Cherian Samuel, “The Second Bush Presidency: Global Perspectives,” Observer Research Foundation, 2006, pp.36-38. 18. DOI:10.6814/NCCU201901316.

(24) 是唯一重要的差異。54 根據這樣的體系觀點，崛起的強國會因為實力的增長而改變其意圖，成為修正主義的力量，想要改變現有國際體系中的規則與位階，甚至進而挑戰現有的霸權，在條件成熟的情況下，甚至會引發 Gilpin 所謂的霸權戰爭，以決定新的國際體系。 55 同樣的，根據這樣的體系觀點，Mearsheimer 認為一旦一個國家成為區域霸權後，他就會開啟離岸平衡手的政策，使用時而結合盟友制衡，時而親自參與制衡的方式，避免世界上的其他區域也有區域霸權的誕生。56 要考量何時該將責任推卸給盟友(buck-passing)，何時親自制衡，則須考慮對手與自身的相對權力消長，. 政治大. 若對手崛起的速度非常快，則依據離岸平衡手的理論，現有霸權應該親自介入進行制衡。. 立. 因此許多文獻皆指出，兩任政府時期美國對中的政策改變是由於中共軍事與. ‧ 國. 學. 經濟實力的快速增長以及伴隨而來的態度轉變所導致。美國政界與學界對中共的. ‧. 快速實力增長所導致的相對權力改變早已開始擔憂，在 2000 年初期，就已有出. y. Nat. 現中國威脅論(China threat)的相關論述，在 2010 年，Mearsheimer 也曾發表文章，. er. io. sit. 稱中共的快速崛起、追求區域霸權地位已威脅到美國在亞洲的地位與區域的權力平衡，隨著中共的實力增強，中共稱霸區域的的意圖會更加明顯，而美國對此應. al. n. v i n 該尋求更加強硬的政策來維繫其唯一的區域霸權地位，不讓中共成為第二個區域 Ch engchi U 霸權，而美國也會與區域中的國家合作來阻止中共區域霸權的誕生。 57. Graham Allison 也分析了美中相對權力改變所可能引起的美國政策變化。他指出，過往美國的戰略就是所謂交往並避險(engage but hedge)，但是這樣的策略忽略了中共不會成為一個民主國家，以及中共不願接納現有國際規則的事實。中共的經濟與軍事實力已快速上升，到 2040 年，預期中共的經濟規模可能比美國. 54 55 56 57. Kenneth Waltz, Theory of International Politics (New York：McGraw-Hill Higher Education, 1979) Robert Gilpin, op. cit., pp. 591-613. John Mearsheimer, op. cit., pp. 83-167. John J. Mearsheimer, “The Gathering Storm: China’s Challenge to US Power in Asia,” The Chinese Journal of International Politics, volume 3, issue 4, 2010, pp. 381-396. 19. DOI:10.6814/NCCU201901316.

(25) 大三倍。 58 而軍事方面，過去三十年來的大量投資已使中共的軍事能力成長八倍，並可能在許多常規軍事領域中已與美國近似平手。 59 在這樣的結構性壓力下，中美相當有可能走入修昔底德陷阱，亦即雙方的敵意不斷螺旋上升，並最後在可能皆不願意的情況下進行霸權戰爭。雖然 Allison 認為，以談判解決雙方衝突的可能性仍然存在，但他也同時指出，美國在這樣大的結構性壓力下，有可能採取更加強硬的制衡政策，甚至選擇在中共國內煽動如台灣與西藏的分離勢力，造成中國的實質裂解。 Kurt Campbell 與 Ely Ratner 就表示，隨著中共的總體實力加強，中共新任的. 治政大力，爭取更多時間發展，相對的，習近平等人更想要「讓中國從站起來、富起來立. 領導者不再想要延續以往鄧小平「韜光養晦」式的政策，不再想要隱藏自己的實. 到強起來。」面對這樣強大的挑戰，川普政府反省了過去美國政府認為中共遲早. ‧ 國. 學. 會邁向自由化與融入國際建制、滿足現狀的錯誤假設，制定了新的美國國家安全. ‧. 戰略以面對中共的挑戰。 60. y. Nat. Patrick Cronin 也指出，川普政府的目標就是要維持美國的相對實力，以面對. er. io. sit. 中共逐漸升高的區域領導競爭，維持美國在印太區域的戰略影響力。為此，美國首先需要維護自己在經濟上的安全，保護智財權與對抗中共補貼、操縱匯率、傾. al. n. v i n 銷等不正當貿易行為，因為如川普所言，，而在印太區 C h 「經濟安全就是國家安全」 engchi U 域中，美國則希望透過雙邊的方式連結區域中的新舊盟友，共同維護現有的國際規則與體系。 61 中共隨著實力上升而日趨強硬的態度也讓周邊國家更為依賴美國提供的安全保護，而轉向制衡而非扈從(bandwagon)的政策，以維持東亞現有的權力平衡而 2010 年象徵著這樣轉變的開始。該年度中，中共漁船在釣魚台附近進行作業，日 58. 59 60. 61. Graham Allison, 包淳亮譯，《注定一戰？中美能否避免修昔底德陷阱》〈新北：八旗文化， 2018 年〉，頁 275-279。 Graham Allison, op. cit., pp.48-49. Kurt M. Campbell and Ely Ratner, “The China Reckoning: How Beijing Defied American Expectations,” Foreign Affairs, vol. 97, no. 2, March, 2018, pp. 60-70. Patrick Cronin, “Trump's Post-Pivot Strategy,” The Diplomat, 2017, https://thediplomat.com/2017/11/trumps-post-pivot-strategy/. 20. DOI:10.6814/NCCU201901316.

(26) 本巡邏船根據國內法進行扣押，而中共採取了強硬的措施回擊，包括中斷高層會談、中斷旅遊交流、對日本企業進行稅務調查、中斷對日出口稀土類金屬等；另一方面，南海方面，中共開始宣稱南海為中國的「核心利益」(core interest)，並在美中「戰略暨經濟對話」(Strategic and Economic Dialogue)時對國務卿希拉蕊出言不遜，並挑戰越南與菲律賓的主權聲索。對這些行為的擔憂都反映在越南河內召開的年度「東協高峰會」(ASEAN Summit)中，東協國家都反映了他們對中共日趨強硬態度的憂慮，而這樣的憂慮也促使了歐巴馬政府推出「重返亞洲」的戰略。 62. 治政大前美國國家安全會議的亞洲事務主任 Jeffrey Bader 就指出，歐巴馬政府雖與既有立. 雖歐巴馬政府開始了部分制衡中共的政策，但其主調仍是合作或交往為主，. 盟友加強合作，但仍想與中共合作，讓其協助維持區域穩定、解決區域問題。 63. ‧ 國. 學. 但在川普政府時期，其國家安全戰略報告就明確指控中共為修正主義強權，美國. ‧. 應該要使用力量來維持和平(preserve peace through strength)，為此，此報告強調. y. Nat. 要推動印太戰略，結合盟友與夥伴來應對中共南海軍事化、一帶一路等議題上的. n. al. er. io. 區域權力平衡的期待。. sit. 戰略競爭，64此顯現了川普政府較以往更為正面的回應了區域夥伴對於美國維繫. 2. 地緣政治之觀點. Ch. engchi. i n U. v. 以往，學者常使用地緣政治的觀點來解釋美中之間的和平交往，其中，最具代表性的理論是 Robert Ross 的 21 世紀東亞地理和平論，此理論雖同意現實主義者所提出的結構限制，但認為地緣因素決定了國家間如何看待利益以及強權間的關係是攻勢為主還是守勢為主，因而有可能平衡結構性的壓力。在這樣的假設下， Ross 認為雖然美國擁有全球的霸權，但目前的東亞是一種平衡的兩極(bipolar)狀. 62. 63 64. Geoff Dyer, The Contest of the Century: The New Era of Competition with China (New York： Alfred A. Knopf, 2014), pp. 78-97. Jeffrey Bader, op. cit., pp. 1-8. Alyssa Ayres, “More Prominence for India and the Indo-Pacific in the U.S. National Security Strategy,” Council on Foreign Relations, 2017, https://www.cfr.org/blog/more-prominence-indiaand-indo-pacific-us-national-security-strategy. 21. DOI:10.6814/NCCU201901316.

(27) 態，中共擁有陸上(continental)的優勢，而美國擁有海上(maritime)的優勢，而這樣的狀態是平衡而穩定的。中共自美國 1970 年代撤出東南亞開始在陸上擁有優勢，而美國與區域盟友如新加坡、馬來西亞、日本、印尼、汶萊的協定讓美軍得以持續駐紮於東亞，維持海上的優勢，兩方在東亞各自有其勢力範圍，而因為水體的阻隔而較難互相干涉。雖然中共日後在實力成長後必然挑戰美國在東亞的地位，但在中美目前的實力差距下，中共仍有自知之明不去加以挑戰美國，而另一方面，美國維持海上優勢的目的在於維持區域的航線順暢以確保市場與資源來源，並隨時在區域內投射軍力，美國並沒有挑戰中共陸上優勢的戰略利益，因此這樣的均. 治政大「豪華艦隊」(luxury 但同時，Ross 也認為到 2025 年時，中共可能會擁有一支立. 勢至少可以維持 25 年以上。 65. fleet)，有能力將美國艦隊逐出中國沿海，甚至在區域阻撓美國海軍的各項作業，. ‧ 國. 學. 在這樣的情況下，有三個地緣熱點可能會引發美中間的衝突，分別是南海諸島、. ‧. 朝鮮半島以及台灣。Ross 認為，南海諸島由於其地緣重要性較低，中共並不會積. y. Nat. 極的在此挑戰美國的海權，而可能只是虛張聲勢，但南韓以及台灣問題就不同，. er. io. sit. 雙方可能爆發直接衝突。南韓是美國目前唯一可以投射陸上軍力的地方，因此北韓若在中共的支持下進犯，美國必定會進行反擊，而相對之下，台灣則處於較為. al. n. v i n 平衡的地位，因為台灣海峽的緣故，美國能投射其海權，但又因為台灣與中共的 Ch engchi U 鄰近地理位置，中共較容易投射其陸權，因此台灣應該會維持一個權力平衡的現狀。 66 Ross 的文章寫於迄今已有 20 年的 1999 年，目前中共實力的上升似乎已讓東亞地理和平論討論的穩定平衡來到盡頭，因而美國在結構性的壓力甚大的情形之下開始改變其對中政策，套用地緣政治理論中，Stephen Walt 的威脅平衡論與 Mearsheimer 的離岸平衡手概念，似可能為這樣的政策改變提出解釋。Walt 指出，. 65. 66. Robert Ross, “The Geography of the Peace: East Asia in the Twenty-First Century,” International Security, vol. 23, no. 4,1999, pp. 81-118. Ibid. 22. DOI:10.6814/NCCU201901316.

(28) 面對一個崛起強權，國家必須回應其改變現有國際秩序的意圖，因而必須選擇制衡或是扈從的策略，而要選擇何種策略，則取決於其對於威脅的認知(perception on threat)。對於影響此認知的緣由，Walt 提出四點指標，分別是總體權力(aggregate power)、地緣臨近性(proximity)、攻擊能力(offensive capability)以及攻擊意圖 (offensive intentions)。總體權力指一國的總體力量，一國的總體權力越強代表其越有潛力去進犯他國，因而可能引起他國的制衡或是扈從。地緣臨近性指鄰國因為有更強的軍事投射能力，因而能比遠方的強國帶來更大的威脅，因而可能引起鄰國的制衡。攻擊能力指一國軍事的攻擊力量，一國的攻擊能力越強，越可能引. 治政大 Walt 的威脅平衡論，對美 (expansionist)，則更有可能觸發敵對者的聯盟。引用立. 起他國的結盟以因應。攻擊意圖則指一國看起來越有侵略性，越像擴張主義者 67. 國而言，中共目前的總體權力不斷上升，也越來越有攻擊的意圖，因此川普政府. ‧ 國. 學. 必須走向更為制衡的政策以平衡中共帶來的威脅。對於東亞各國而言，不僅前述. ‧. 威脅的因素存在，各國尚且因為地緣的鄰近，必須直接面對中共在南海等地緣議. y. sit. io. er. 平衡威脅。. Nat. 題上的侵略意圖，故其更願意靠向美國，配合其印太戰略，以在安全上尋求保障，. 離岸平衡手概念出自 Mearsheimer 的攻勢現實主義，此理論認為由於巨大的. al. n. v i n 水體的限制，一國軍事力量的投射僅能以陸地為主，試圖跨過海洋的巨大水體向 Ch engchi U 他國投射軍力必定會打非常大的折扣，海軍難以運送大量軍隊以進行陸上戰鬥，因此，所有霸權都僅能是區域的。而一旦一個國家成為了區域霸權(regional hegemon)，他就會扮演離岸平衡手的角色，聯合其他區域的盟友，透過直接與間接的制衡(亦即時而推卸責任時而直接介入的方式)避免其他區域霸權的出現。 68 引用這樣的概念，在中共權力急速上升的今日，美國在東亞區域不能僅讓盟友承擔制衡中共的責任，還必須更直接的介入制衡，增加對盟友的經濟與安全承諾，. 67. 68. Stephen Walt, “Formation and the Balance of World Power,” International Security, vol. 9, no. 4, 1985, pp. 3-43. John Mearsheimer, op. cit., pp. 83-167. 23. DOI:10.6814/NCCU201901316.

(29) 並維持美國在東亞的軍事投射能力，以阻止中共獲得世界第二個區域霸權地位。目前，中共也經常利用地緣經濟(geoeconomic)的政策來達到其地緣政治的目的，Robert Blackwill 和 Jennifer Harris 即指出，中共經常使用投資、網路攻擊、國家級經濟計畫(如一帶一路下的亞洲基礎設施投資銀行)等方式，使其他國家改變其外交態度，達成其地緣政治的目的，增進其國際影響力。具體而言，中共利用投資非洲或印太地區開發中國家的方式，迫使他們在否定台灣的國際地位與參與，並用經濟誘因吸引台灣走向統一；而中共一帶一路下的中巴經濟走廊在增進巴基斯坦的經濟能力，與中共攜手對抗印度的同時，也讓中共避免麻六甲海峽被. 治政大成其目的，雖有歐巴馬政府曾推行區域大型經貿協定如跨太平洋夥伴關係協定立美國與其盟友掌控的經濟風險。相較之下，美國近來甚少使用地緣經濟手段以達. (The Trans-Pacific Partnership, TPP)和跨大西洋貿易及投資夥伴協議(Transatlantic. ‧ 國. 學. Trade and Investment Partnership, TTIP)，但兩項計畫最後仍胎死腹中。 69. ‧. 中共也利用地緣經濟的政策與美國進行區域與全球的競爭。美國的霸權力量. y. Nat. 除透過軍事力量維護國際體系與穩定以外，也透過美元作為全球主要交易與儲備. er. io. sit. 貨幣的角色以達成，而中共也開始想用人民幣來挑戰這樣的「美元霸權」(dollar hegemony)。Doug Stokes 就指出，美國之所以可以維繫其霸權地位，很大一部分. al. n. v i n 是因為美元現有做為世界主要儲備的國際地位。在進行國外軍事行動時，美國聯 Ch engchi U. 準會可以無顧忌的大印鈔票來提供軍費支持，如伊拉克戰爭中，聯準會就印製了 400 億美金以支持美國的軍費。在美國所成立與維護的國際建制下所茁壯的中共，正開始挑戰這樣的現狀。具體而言，中共想將人民幣走向成為國際交易及儲備貨幣之路，而自 2016 年起成為國際貨幣基金組織(International Monetary Fund, IMF) 的「特別提款權」(Special Drawing Right, SDR)貨幣籃子中的第三大貨幣，而在未來有挑戰美元做為國際主要交易與儲備貨幣的野心，Stokes 稱之為「人民幣修正. 69. Robert D. Blackwill, Jennifer M. Harris, War by Other Means: Geoeconomics and Statecraft (Massachusetts：Belknap Press, 2016) 24. DOI:10.6814/NCCU201901316.

(30) 主義」(renminbi revisionism)。 70 (二) 國內政治層次 1. 國會、利益團體與民意之觀點 Robert Ross 指出，影響美國對中政策的重要國內因素為公眾輿論與利益團體的意見，公眾輿論框架(frame)了一個時代的政策內涵，而利益團體則同時影響了公眾輿論的內涵與政策內涵。公眾輿論設下的框架限制了政策菁英的政策選擇，即使決策圈擁有支持某項政策的共識，如果輿論反彈聲浪大，則此政策也無法施行，如 1989 年天安門事件發生後，老布希即使仍想與中共進行交往與合作，但. 治政大態度較為友好，此時美國決策圈推動與中共的交往政策就相當順利。公眾輿論經立受制於公眾輿論則窒礙難行，相反的，在 1970 至 80 年代，因美國公眾對中共的. 常與政策菁英的觀點不同，認為外交是內政的延伸，而將影響自身利益的議題的. ‧ 國. 學. 立場反映到對外交政策的立場上，如非法移民、防止毒品入境、保護國內工作機. ‧. 會等，而在分裂政府(即行政單位與國會多數分屬不同黨派)的時候，輿論則會透. y. Nat. 過國會的立法來反映，使決策菁英的政策選擇更受限制。 71. er. io. sit. 對中政策的利益團體包括了安全、經濟與人權等三大類型，利益團體不只包含民間團體，也包含政府部門如國防部、貿易局、國會與商業團體等。利益團體. al. n. v i n 皆想要影響決策菁英與公眾輿論，讓自己重視的議題在決策過程中獲得更大的重 Ch engchi U 要性，即爭奪議題設定(agenda setting)的優先權。為了獲得設定議題的權力，利. 益團體必須贏得「雄辯之戰」(rhetorical war)，讓公眾與決策菁英認同特定議題的重要性，如冷戰後，經濟團體便很大程度上的贏得了對中政策上的雄辯之戰，透過建立「要改變中國的人權困境、讓中國朝向自由化發展，必須先讓中國經濟與世界接軌」這樣的邏輯關係，成功說服了公眾與柯林頓政府，讓冷戰後的對中政策朝向交往的方向發展。 72 70. 71. 72. Doug Stokes, “Trump, American hegemony and the future of the liberal international order,” International Affairs, volume 94, issue 1, January, 2018, pp. 133-150. Robert Ross, After the Cold War: Domestic Factors and U.S.-China Relations (New York：M. E. Sharpe, 1998) Ibid. 25. DOI:10.6814/NCCU201901316.

川普與歐巴馬政府對中政策之比較： 國際與國內政治之視角 - 政大學術集成

川普與歐巴馬政府對中政策之比較：國際與國內政治之視角 - 政大學術集成